Urteil des OVG Saarland, Az. 1 A 168/10

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OVG Saarlouis Beschluß vom 16.12.2010, 1 A 168/10
Zur Verlegung des Sitzes einer Stiftung - grundgesetzlich garantierte Freizügigkeit
Leitsätze
Das nach § 7 Abs. 3 Satz 2 SStG landesrechtlich vorgegebene Erfordernis der
Genehmigung der Änderung einer Stiftungssatzung durch die Stiftungsbehörde gilt für alle
Arten von rechtsfähigen Stiftungen, auch für solche, die überwiegend oder ausschließlich
private Zwecke verfolgen.
Eine Stiftung des bürgerlichen Rechts ist nach Maßgabe des Art. 19 Abs. 3 GG
Grundrechtsträgerin.
Die Verlegung des Sitzes einer Stiftung erfolgt durch Änderung der Stiftungssatzung und ist
gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 SStG nur genehmigungsfähig, wenn die Auslegung des Willens
des Stifters, so wie er sich aus dem Stiftungsgeschäft und der vom Stifter vorgegebenen
Satzung ergibt, zu dem Ergebnis führt, dass der Stifter mit der Sitzverlegung
einverstanden gewesen wäre.
Die Stiftung wird weder durch die gesetzliche Vorgabe des § 7 Abs. 2 Satz 1 SStG noch
durch die Entscheidung der Stiftungsbehörde in ihrer durch Art. 11 GG gewährleisteten
Freizügigkeit verletzt, wenn die Sitzverlegung dem in Stifungsgeschäft und -satzung
dokumentierten Willen des Stifters nicht entspricht und die Genehmigung der
Satzungsänderung daher versagt wird.
Tenor
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 1. Februar 2010 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts des
Saarlandes – 1 K 969/09 – wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens fallen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten
der Beigeladenen, die diese selbst trägt, der Klägerin zur Last.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
Gründe
Der Antrag der Klägerin, die Berufung gegen das vorbezeichnete Urteil des
Verwaltungsgerichts zuzulassen, ist zulässig, aber unbegründet.
Das den Prüfungsumfang im Zulassungsverfahren begrenzende Vorbringen der Klägerin in
ihrer Zulassungsbegründungsschrift vom 21.06.2010 gibt keine Veranlassung, das
erstinstanzliche Urteil einer Überprüfung in einem Berufungsverfahren zuzuführen.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2
Nr. 1 VwGO sind nicht aufgezeigt.
Zu Recht geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass das durch § 7 Abs. 3 Satz 2 SStG
vorgegebene Erfordernis der Genehmigung von Satzungsänderungen durch die
Stiftungsbehörde für alle Arten von - rechtsfähigen - Stiftungen gilt und durch die -
anlässlich der am 30.7.2004 in Kraft getretenen Neufassung des Saarländischen
Stiftungsgesetzes eingeführte - Vorschrift des § 10 Abs. 3 SStG, die hinsichtlich Stiftungen,
die überwiegend private Zwecke verfolgen, Einschränkungen der Stiftungsaufsicht vorsieht,
nicht eingeschränkt wird. Denn hinsichtlich der Genehmigungsbedürftigkeit als solcher und
der an die Genehmigungsfähigkeit zu stellenden Anforderungen des § 7 SStG enthält die
gesetzliche Neufassung des Saarländischen Stiftungsgesetzes keine Sonderregelung für
überwiegend privatnützige Stiftungen in Gestalt eines Rückzugs der staatlichen Aufsicht.
Dies entspricht der höchstrichterlichen Rechtsprechung, nach der der
Genehmigungsvorbehalt bezüglich Satzungsänderungen dem öffentlichen Interesse dient.
Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich des stiftungsrechtlichen
Genehmigungserfordernisses und der Voraussetzungen der Genehmigungserteilung
grundlegend festgestellt, dass die Stiftung die einzige juristische Person sei, die nicht durch
an ihr korporations- oder vermögensrechtlich beteiligte natürliche Personen kontrolliert
werde. Es bestehe daher ein überwiegendes öffentliches - von der Stiftungsaufsicht zu
wahrendes - Interesse daran, dass die Stiftungsorgane ihre Handlungsfreiheit nicht
entgegen dem in der Stiftungssatzung niedergelegten Willen des Stifters ausnützen. Dieses
öffentliche Interesse an der Verwirklichung des Stiftungszwecks rechtfertige den Eingriff in
die Handlungsfreiheit der Stiftungsorgane durch Aufsicht und Genehmigungsvorbehalt,
weswegen die Verletzung oder Gefährdung des Stiftungszwecks Prüfungsmaßstab bei der
Entscheidung über Erteilung oder Nichterteilung einer Genehmigung sei. Die durch Art. 2
Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Stiftungsorgane finde ihre Grenze dort, wo die
Handlung mit dem Stiftungszweck nicht zu vereinbaren sei (BVerwG, Urteil vom 22.9.1972
– VII C 27.71 –, BVerwGE 40, 347 = DVBl. 1973, 795) . Entspreche eine vorgesehene
Satzungsänderung nicht dem Willen des Stifters, wie er sich aus der Stiftungssatzung
ergebe, so bestehe kein Anspruch auf Genehmigung der Satzungsänderung. Dies gelte
auch, wenn in der Stiftungssatzung deren Änderung ausdrücklich zugelassen sei, denn dies
entbinde die Stiftungsaufsicht nicht von der Beachtung des für den Bestand der Stiftung
konstitutiven Stifterwillens (BVerwG, Beschluss vom 29.11.1990 – 7 B 155/90 –, NJW
1991, 713) . Nicht anders sieht dies der Bundesgerichtshof, der ebenfalls hervorhebt, dass
das Genehmigungserfordernis auf dem Gedanken der staatlichen Obhutspflicht gegenüber
den Stiftungen beruhe. Die staatliche Gemeinschaft übernehme eine Mitverantwortung
dafür, dass der Wille des Stifters verwirklicht und bei Satzungsänderungen gebührend
berücksichtigt werde. Denn es bestehe ein überwiegendes öffentliches Interesse daran,
dass die Stiftungsorgane ihre Handlungsfreiheit nicht entgegen dem in der
Stiftungsverfassung niedergelegten Willen des Stifters ausüben (BGH, Urteil vom
26.4.1976 – III ZR 21/74 –, juris) . Diese höchstrichterlichen Erwägungen gelten
gleichermaßen für Stiftungen, die gemeinnützige Zwecke verfolgen, wie auch für solche,
die überwiegend privaten Zwecken dienen, so dass es nur konsequent ist, dass der
Gesetzgeber das Erfordernis der aufsichtsbehördlichen Genehmigung von
Satzungsänderungen bei der Reform des Stiftungsrechts, durch die die Stifterfreiheit
gestärkt werden sollte (BT-Drs. 14/8277 vom 20.2.2002, S. 1; BT-Drs. 14/8765 vom
11.4.2002, S. 1; BT-Drs. 14/8894 vom 24.4.2002, S. 1; LT-Drs. (Saarland) 12/1086 vom
3.3.2004, S. 1) , auch hinsichtlich ausschließlich privatnütziger Stiftungen nicht angetastet
hat.
Die Klägerin meint indes, das Verwaltungsgericht habe bei der Anwendung der die
gesetzlichen Voraussetzungen der Zulässigkeit von Satzungsänderungen normierenden
Vorschrift des § 7 SStG hinsichtlich der in Rede stehenden Verlegung ihres Stiftungssitzes
nach Nordrhein-Westfalen verabsäumt, die verfassungsrechtlichen Vorgaben der durch Art.
11 GG garantierten Freizügigkeit gebührend zu berücksichtigen. Auch eine privatnützige
Stiftung sei Trägerin dieses Grundrechts. § 7 SStG müsse verfassungskonform
dahingehend ausgelegt werden, dass der Tatbestand einer wesentlichen Änderung der
ursprünglichen Gestalt der Stiftung im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 2 SStG wegen der
Grundrechtsgewährleistung des Art. 11 GG durch eine bloße Verlegung des Sitzes der
Stiftung von vornherein nicht erfüllt werden könne. Eine Beschränkung der Freizügigkeit sei
nur durch oder aufgrund eines Gesetzes und nur in den in Art. 11 Abs. 2 GG enumerativ
aufgeführten Fallgestaltungen zulässig, von denen vorliegend ersichtlich keine in Betracht
komme.
Diese Argumentation trifft nicht zu, denn sie verkennt den Gewährleistungsgehalt des Art.
11 GG. Zutreffend ist der Ansatz der Klägerin, wonach eine Stiftung des bürgerlichen
Rechts Grundrechtsträgerin sein kann. Denn nach Art. 19 Abs. 3 GG gelten Grundrechte
auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese
anwendbar sind, was das Bundesverwaltungsgericht hinsichtlich der durch Art. 2 Abs. 1
GG verbürgten allgemeinen Handlungsfreiheit und dem Recht zur Errichtung privater
Schulen (Art. 7 Abs. 4 Nr. 1 GG) ausdrücklich bejaht hat (BVerwG, Beschluss vom
29.11.1990, a.a.O., und Urteil vom 22.9.1972, a.a.O.) . Nicht anders verhält sich dies mit
der durch Art. 11 Abs. 1 GG garantierten Freizügigkeit, auf die sich nicht nur Kapital- und
Personengesellschaften (Maunz/Dürig, GG, Kommentar, 59. Erg.lief. Juli 2010, Art. 11
Anm. 60) , sondern auch Stiftungen ihrem Wesen nach berufen können. Allerdings wird die
Klägerin in ihrem Grundrecht aus Art. 11 Abs. 1 GG weder durch die gesetzliche Regelung
des § 7 SStG noch durch die in Anwendung dieser Vorschrift erfolgte Versagung der
Genehmigung der beabsichtigten Verlegung ihres Sitzes nach Nordrhein-Westfalen verletzt.
Art. 11 Abs. 1 GG gewährleistet das Recht, unbehindert durch die deutsche Staatsgewalt
an jedem Ort innerhalb des Bundesgebietes Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen. (BVerfG,
Urteil vom 7.5.1953 - 1 BvL 104/52 -, BVerfGE 2, 266, 273, sowie Beschluss vom
6.6.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137, 150) Nach dem allgemeinen
Grundrechtsverständnis, wie es sich in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
und des Bundesverwaltungsgerichts entwickelt hat, setzt ein Eingriff in den Schutzbereich
eines Grundrechts voraus, dass das staatliche Handeln auf eine Einschränkung des
Schutzbereichs zielt, was nicht nur bei direkten normativen Eingriffen, sondern auch bei
staatlichen Maßnahmen, die mittelbar oder faktisch eine grundrechtsbeeinträchtigende
Wirkung entfalten, der Fall sein kann. (BVerfG, Urteil vom 17.3.2004 - 1 BvR 1266/00 -,
BVerfGE 110, 177, 191, sowie Beschlüsse vom 26.6.2002 - 1 BvR 558 und 1428/91 -,
BVerfGE 105, 252, 273, sowie - 1 BvR 670/91 -, BVerfGE 105, 279, 300; BVerwG, Urteil
vom 18.10.1990 - 3 C 2.88 -, BVerwGE 87, 37, 42 f.) Grundrechtsspezifische
Maßnahmen in letztgenanntem Sinne sind solche, die eindeutig auf einen
grundrechtsrelevanten Effekt abzielen und diesen Effekt nicht lediglich als
Begleiterscheinung mit sich bringen. (BVerwG, Urteil vom 18.4.1985 - 3 C 34.84 -,
BVerwGE 71, 183, 194) Die Zielrichtung des Verwaltungshandelns ist ein tragendes
Kriterium für die Annahme eines Grundrechtseingriffs. (BVerwG, Urteil vom 27.3.1992 - 7
C 21.90 -, BVerwGE 90, 112, 120)
Gemessen hieran steht fallbezogen fest, dass die einzelnen Regelungen des § 7 Abs. 1 und
Abs. 2 SStG betreffend die Voraussetzungen, unter denen die Änderung einer
Stiftungssatzung zulässig ist, weder unmittelbar noch mittelbar in den Schutzbereich des
Art. 11 Abs. 1 GG eingreifen, denn keine der gesetzlichen Zulässigkeitsanforderungen zielt
darauf ab, die Freizügigkeit einzuschränken. Zwar führt die gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 SStG
gebotene Berücksichtigung des Stifterwillens nach der überzeugenden Auslegung durch das
Verwaltungsgericht zu der Erkenntnis, dass die von der Klägerin beabsichtigte Verlegung
des Stiftungssitzes nach Nordrhein-Westfalen mangels Vereinbarkeit mit dem Willen des
Stifters nicht genehmigungsfähig ist. Die Klägerin ist unter den konkreten Umständen des
Einzelfalls im Ergebnis im Sinne einer Begleiterscheinung in ihren Möglichkeiten, den
satzungsgemäß vorgegebenen Stiftungssitz zu verlegen, eingeschränkt. Diese Auswirkung
auf ihre rechtlichen und tatsächlichen Gestaltungsmöglichkeiten ist allerdings nicht Ziel der
gesetzlichen Regelung des § 7 Abs. 2 Satz 1 SStG, sondern alleinige Folge des Umstands,
dass der für die Genehmigungsfähigkeit maßgebliche Wille des Stifters, so wie er im
Stiftungsgeschäft und der Satzung der Klägerin seinen Niederschlag gefunden hat, keinen
Zweifel daran lässt, dass der Stifter mit einer Verlegung des Stiftungssitzes an einen Ort,
der keinen räumlichen Bezug zu dem ehemaligen Lebensumfeld des Stifters und seiner
Familie sowie seiner letzten Ruhestätte aufweist, nicht einverstanden gewesen wäre.
Demgemäß ist auch für die Annahme einer Missachtung des Zitiergebotes des Art. 19 Abs.
1 Satz 2 GG kein Raum und es spielt keine rechtlich relevante Rolle, ob der derzeitige
Vorsitzende des Vorstands der Klägerin seinen Wohnsitz verlegt hat.
Die Versagung der Genehmigung der Satzungsänderung durch den Beklagten greift
ebenfalls nicht in das Grundrecht der Klägerin aus Art. 11 Abs. 1 GG ein. Gegenstand bzw.
Ziel der Genehmigungsversagung ist nicht eine auf eine Beschränkung der Freizügigkeit der
Klägerin gerichtete Maßnahme, sondern die Wahrung des Stifterwillens, für die der
Beklagte kraft Gesetzes Sorge zu tragen hat. Dem kann die Klägerin nicht entgegenhalten,
nach ihrer Satzung sei es Aufgabe des Beirates, über die Wahrung des Stifterwillens zu
wachen. Dieser habe die Sitzverlegung ausdrücklich befürwortet, was der Beklagte
hinzunehmen habe. Wie eingangs ausgeführt, besteht ein öffentliches Interesse daran,
dass die Stiftungsaufsicht die Entscheidungen der Stiftungsorgane daraufhin überprüft, ob
sie mit dem Willen des Stifters in Einklang stehen. Dies ist - wie ausgeführt - hinsichtlich der
beabsichtigten Sitzverlegung nicht anzunehmen, so dass der gegenteiligen Einschätzung
des Beirates, die eine Auseinandersetzung mit dem Willen des Stifters nicht erkennen lässt,
im Rahmen des Genehmigungsverfahrens keine rechtliche Relevanz zukommt.
Aus Vorgesagtem ergibt sich zugleich, dass die Rechtslage geklärt und die tatsächlich
relevanten Umstände nach Aktenlage feststehen, so dass der Zulassungsgrund
besonderer rechtlicher oder tatsächlicher Schwierigkeiten der Rechtssache ebenfalls
ausscheidet.
Die Rechtssache weist auch keine grundsätzliche Bedeutung auf. Die insoweit von der
Klägerin als über den Einzelfall hinaus bedeutsam und entscheidungsrelevant bezeichneten
Fragen sind nicht von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des Berufungszulassungsrechts kommt einer
Rechtsstreitigkeit zu, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die
Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist, und die Entscheidung dieser Frage aus
Gründen der Rechtssicherheit, der Einheit der Rechtsordnung oder der Fortbildung des
Rechts im allgemeinen Interesse liegt. Die klärungsbedürftige Frage muss mit
Auswirkungen über den Einzelfall hinaus in verallgemeinerungsfähiger Form beantwortet
werden können. (OVG des Saarlandes, Beschluss vom 26.3.2010 - 1 A 458/09 -, juris;
Kopp/Schenke, 16. Aufl. 2009, § 124 Rdnr. 10 m.w.N.)
Die in der Zulassungsbegründung formulierte Frage, ob bzw. wann eine Satzungsänderung
mit (bloßem) Ziel der Sitzverlegung eine wesentliche Veränderung der ursprünglichen
Gestalt der Stiftung darstellt, hat das Verwaltungsgericht sachlich und rechtlich zutreffend
unter Zugrundelegung der Auffassung beantwortet, dass maßgeblich auf den mit der
Errichtung der Stiftung verfolgten Zweck und die zu dessen Erfüllung in der Satzung
getroffenen, der Umsetzung des Willens des Stifters dienenden Bestimmungen abzustellen
ist. Damit ist die bezeichnete Frage - soweit überhaupt möglich - bereits in
verallgemeinerungsfähiger Form beantwortet, so dass weiterer Klärungsbedarf mit
Bedeutung über den Einzelfall hinaus nicht besteht. Dass sich in diesem Zusammenhang
die Notwendigkeit einer verfassungskonformen Auslegung des § 7 SStG nicht stellt, ergibt
sich aus obigen Ausführungen.
Der weiteren von der Klägerin formulierten Frage, ob Rechts- und Verwaltungssitz einer
Stiftung dauerhaft auseinanderfallen können bzw. dürfen und wie verneinen-denfalls bei
dem Auseinanderfallen von Rechts- und Verwaltungssitz zu verfahren ist, fehlt die
Entscheidungserheblichkeit. Ziel der Klage ist die Verpflichtung des Beklagten, der Klägerin
die Genehmigung zu der beabsichtigten Verlegung ihres Sitzes nach Nordrhein-Westfalen
zu erteilen. Ob ein Anspruch auf Erteilung der aufsichtsbehördlichen Genehmigung einer
Satzungsänderung besteht, beurteilt sich nach § 7 Abs. 1 und Abs. 2 SStG in Verbindung
mit den Bestimmungen der zu ändernden Stiftungssatzung. Ohne rechtliche Relevanz sind
in diesem Zusammenhang die Zulässigkeit und die Konsequenzen eines Auseinanderfallens
von Rechts- und Verwaltungssitz. Insbesondere können die Voraussetzungen eines
Anspruchs auf Genehmigung der Verlegung des Rechtssitzes seitens der Stiftung nicht
dadurch geschaffen werden, dass diese zunächst ihren Verwaltungssitz verlegt, zumal
wenn hierdurch die Erfüllung des räumlich eng mit dem satzungsgemäßen Rechtssitz
verflochtenen Stiftungszwecks - fallbezogen unter anderem die Aufgabe, das ehrende
Andenken an den Stifter und seine nahen Angehörigen zu wahren - nachhaltig erschwert
bzw. unmöglich gemacht wird.
Die seitens der Klägerin abschließend aufgeworfene Frage, ob die Wahrnehmung eines
Grundrechts - hier des Art. 11 GG - für sich genommen rechtsmissbräuchlich sein kann, ist
ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Die gesetzlichen Anforderungen an die
Genehmigungsfähigkeit einer Satzungsänderung und die Versagung der Genehmigung
durch den Beklagten greifen - wie ausgeführt - weder unmittelbar noch mittelbar in das
verfassungsrechtlich durch Art. 11 GG gewährleistete Grundrecht der Klägerin ein, so dass
die vorbezeichnete Frage sich nicht stellt.
Die Kostenentscheidung erfolgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 und Abs. 2, 47 Abs. 3
und Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.