Urteil des OVG Saarland vom 17.03.2011
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OVG Saarlouis Urteil vom 17.3.2011, 2 C 509/09
Ausweisung eines geschützten Landschaftsbestandteils.
Leitsätze
Nach der Übergangsvorschrift in § 53 Abs. 1 SNG 2006/2008 waren vor Inkrafttreten der
Neufassung des Saarländischen Naturschutzgesetzes am 2.6.2006 eingeleitete Verfahren
zwingend nach den bisherigen Vorschriften weiter zu führen. Danach war für die
Ausweisung eines geschützten Landschaftsbestandteils (§ 29 BNatSchG) durch
gemeindliche Satzung nach §§ 19 Abs. 4 SNG 1993, 39 Abs. 4 SNG 2006 eine
Genehmigung durch die Oberste Naturschutzbehörde auch dann erforderlich, wenn der
Satzungsbeschluss des Gemeinderats erst nach dem Inkrafttreten des
Verwaltungsstrukturreformgesetzes (VSRG) zum 1.1.2008 gefasst wurde, durch das die
Befugnis zur Ausweisung geschützter Landschaftsbestandteile gemäß § 29 BNatschG in §
39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SNG 2008 generell den Städten und Gemeinden übertragen und
das bisher auch für die Satzungen nach § 39 Abs. 4 SNG 2006 geltende
Genehmigungserfordernis gestrichen worden ist, soweit die Gemeinde die Rechtsänderung
nicht zum Anlass für eine Neueinleitung des Verfahrens genommen hatte.
Die Nichteinhaltung der Frist für die Offenlegung des Entwurfs im Rahmen der
Bürgerbeteiligung nach § 31 Abs. 2 Satz 1, Abs. 5 SNG 1993 beziehungsweise (später)
nach den §§ 39 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 Satz 2 SNG 2006 (heute entsprechend: §§ 39
Abs. 1, 20 Abs. 3 SNG 2008) führt in Ermangelung gesetzlicher Unbeachtlichkeitsregeln
auf der Rechtsfolgenseite zwingend zur Unwirksamkeit der naturschutzrechtlichen
Satzung.
Die Regelungen des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts in den §§ 45, 46 SVwVfG
über die Heilung und beziehungsweise Unbeachtlichkeit von Formfehlern beziehen sich auf
das Verwaltungsverfahren (§ 9 SVwVfG), konkret den Erlass von Verwaltungsakten. Ihnen
kommt deswegen in dem Zusammenhang keine Bedeutung zu.
Kommunale Satzungen sind nach dem saarländischen Kommunalrecht vom Gemeinderat
zu beschließen (§ 35 Satz 1 Nr. 12 KSVG) und nach dem § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG im
Regelfall von der Bürgermeisterin oder dem Bürgermeister auszufertigen. Der oder die
Ausfertigende bestätigt dadurch zum einen den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens
(sog. Verfahrensnachweis) und zum anderen die Übereinstimmung der zur
Veröffentlichung vorgesehenen Rechtsnorm (Satzung) mit dem im Satzungsbeschluss zum
Ausdruck gebrachten Willen des Gemeinderats als gemeindlichem Beschlussorgan, wobei
Ausfertigungsmängel werden von der Heilungsvorschrift in § 12 Abs. 6 KSVG grundsätzlich
nicht erfasst werden. Diesen Anforderungen genügt es nicht, wenn die Bürgermeisterin
oder der Bürgermeister ein Sitzungsprotokoll des Rates unterschreibt, dem sich lediglich ein
kurzer Hinweis auf einen annehmenden Satzungsbeschluss ohne weitere Konkretisierungen
des Norminhalts entnehmen lässt (hier: bloße Angabe des Aktenzeichens einer
Beschlussvorlage der Verwaltung, die ihrerseits einen darin nicht enthaltenen textlichen
und zeichnerischen Entwurf des Satzungsinhalts in Bezug nimmt).
Ein ehemaliger Sandsteinbruch ist grundsätzlich ein taugliches Schutzobjekt für eine
Satzung über einen geschützten Landschaftsbestandteil (§ 29 BNatSchG). Die
Schutzmöglichkeit schließt auch ursprünglich von Menschenhand gestaltete
Landschaftselemente, insbesondere ehemalige Abbaubereiche, ein, die von der Natur im
Wege natürlicher Sukzession zurückerobert wurden und die deswegen der menschlichen
Zivilisationssphäre nicht mehr unmittelbar zuzuordnen sind.
Die Festlegung eines "geschützten Landschaftsbestandteils" im Sinne der §§ 19 SNG 1993,
39 SNG 2006/2008, 29 BNatSchG ist, wie die Ausweisung eines Naturdenkmals, im
Ansatz eine Maßnahme des naturschutzrechtlichen Objektschutzes. Dieser ist von dem in
den §§ 16 ff. SNG 1993/2006/2008 geregelten Flächenschutz zu unterscheiden. Was ein
Landschaftsbestandteil ist, ist nicht an der räumlichen Kategorie der Größe der jeweiligen
Fläche, sondern an ihrer bei natürlicher Betrachtung feststellbaren Abgrenzbarkeit von der
Umgebung zu beurteilen.
Bei normativen Schutzausweisungen haben die Naturschutzbehörden im Rahmen der
Ausübung des ihnen insoweit eröffneten normgeberischen Ermessens mit Blick auf die weit
reichende Betroffenheit der Belange privater Eigentümer der unter das Schutzregime und
die insoweit festgelegten Verbote fallenden Grundstücke den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit und die zu seiner Wahrung von der Rechtsprechung aus dem
Rechtsstaatsgebot hergeleiteten Anforderungen zu beachten und eine daran orientierte
Würdigung der sich gegenüberstehenden Belange einerseits des Natur- und
Landschaftsschutzes und andererseits der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer
vorzunehmen. Das erfordert im Vorfeld eine umfassende Ermittlung der örtlichen
Gegebenheiten auch im Hinblick auf das Vorhandensein von Gebäuden oder die
bauplanungsrechtliche Qualität einer durch die Ausweisung mit einem generellen Bauverbot
zu belegenden privaten Grundstücksfläche.
Tenor
Die am 25.11.2008 vom Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossene Satzung für den
geschützten Landschaftsbestandteil „Hahnenklamm“ (GLB 5.08.02) in A-Stadt–B ist
unwirksam.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Antragsteller wenden sich mit dem Normenkontrollantrag gegen die Satzung der
Antragsgegnerin für den geschützten Landschaftsbestandteil „Hahnenklamm“ auf dem
Gelände eines ehemaligen Sandsteinbruchs. Das Gebiet liegt in einem östlichen Seitental
der Saar südlich der Ortslage von A-Stadt-B. Die Antragsteller sind Eigentümer der vom
Geltungsbereich der Satzung erfassten Parzellen Nr. 29/1, Nr. 30/2 und Nr. 33/3 in der
Flur 9 der Gemarkung B. Diese liegen im unmittelbaren rückseitigen Anschluss an ihr
Wohnhausgrundstück (Parzellen Nr. 23/13 und Nr. 24/5, Anwesen A-Straße) und die
ebenfalls in ihrem Eigentum stehende, als Pferdekoppel benutzte Parzelle Nr. 1/18.
Nachdem der maßgebliche Bereich seit den 1990er Jahren im Zusammenhang mit der
Erstellung eines Landschaftsplans mehrfach naturschutzfachlich untersucht und bewertet
worden war, setzte die damals noch bei der Antragsgegnerin angesiedelte Untere
Naturschutzbehörde (Amt für Energie und Umwelt) im März 2005 die städtischen Gremien
unter Vorlage eines entsprechenden Verordnungsentwurfs von der beabsichtigten
Ausweisung eines geschützten Landschaftsbestandteils und der damals noch
vorgesehenen Festsetzung eines diesen umgreifenden Landschaftsschutzgebiets in
Kenntnis. Der aus Verordnungstext und Karte bestehende Entwurf wurde ebenfalls im
März 2005 zur Einsichtnahme offen gelegt. (vgl. dazu die Amtliche Bekanntmachung vom
9.3.2005 im Saarbrücker Wochenspiegel vom 16.3.2005, wonach die Offenlage vom
29.3. bis 22.4.2005 erfolgt ist, Blätter 242/243 der Aufstellungsunterlagen) Zusätzlich
wurde den betroffenen Grundeigentümern durch gesonderte Anschreiben Gelegenheit
gegeben, Anregungen und Einwendungen vorzubringen. (vgl. die Anschreiben der UNB vom
14.3.2005, Blätter 240/241 der Aufstellungsunterlagen) In der Folge gingen zahlreiche
Stellungnahmen von Bürgerinnen und Bürgern ein, die sich ganz überwiegend gegen die
geplante Ausweisung wandten.
Nachdem die Antragstellerin schon Anfang März 2005 „Widerspruch gegen dieses
Vorhaben“ eingelegt hatte (vgl. das Schreiben der Antragstellerin vom 8.3.2005, Blatt 185
der Aufstellungsunterlagen) und von der Antragsgegnerin zu einer Konkretisierung
aufgefordert worden war, erhoben die Antragsteller im April 2005 Einwendungen gegen die
vorgesehene Ausweisung des geschützten Landschaftsbestandteils und des
Landschaftsschutzgebiets. (vgl. das Einwendungsschreiben der Antragsteller vom
14.4.2005, Blätter 168 ff. der Aufstellungsunterlagen) Sie machten geltend, auf ihrem
Grundstück existiere kein Sandsteinbruch mehr. Dieser sei ihres Wissens bereits 1940
eingestellt und in den 1960/1970er Jahren mit Bauaushub verfüllt worden. Seither werde
das Gelände als Pferdekoppel genutzt. Pferde würden auf den Grundstücken seit über 100
Jahren gehalten, seit mehr als 20 Jahren von ihnen selbst. Die Tiere befänden sich
ganzjährig auf der Koppel und nähmen keine Rücksicht auf schützenswerte Pflanzen, die
sie – die Antragsteller – in dem Bereich auch noch nicht „gesichtet“ hätten. Auslauf und
Koppel seien „total vertreten“; es wachse kein Gras mehr. Der größte Teil der freigelegten
„Felswand“ liege auf der nördlich gelegenen Parzelle Nr. 420/34 (heute: Parzelle Nr. 34/1).
Die Ausweisung des geschützten Landschaftsbestandteils und die Festsetzung eines
Landschaftsschutzgebiets bedeuteten eine Wertminderung ihrer Grundstücke. Ein späterer
Anbau durch sie oder eines ihrer drei Kinder werde unmöglich. Die Antragsteller verwiesen
weiter auf eine aus ihrer Sicht ungleich bessere Behandlung des Nachbargrundstücks Nr.
23/20 und machten Alternativvorschläge für eine Festlegung von Schutzbereichen.
In seiner Sitzung vom 25.11.2008 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die Satzung
für den geschützten Landschaftsbestandteil „Hahnenklamm“ in der „Gemeinde B“ (im
Folgenden: GLB-S), die am 17. und 18.12.2008 unter Hinweis auf ihr gleichzeitiges
Inkrafttreten mit Satzungstext und einer den in § 2 Abs. 1 GLB-S unter Nennung der
betroffenen Parzellen textlich beschriebenen Geltungsbereich ausweisenden Karte
(Maßstab 1: 2500) bekannt gemacht wurde. (vgl. das Amtsblatt des Saarlandes vom
18.12.2008, Seiten 2165 bis 2168) Nach der Beschreibung des Schutzzwecks in § 3 GLB-
S dient die Satzung der Sicherung, Erhaltung und Entwicklung von Aufschlüssen eines
ehemaligen Sandsteinbruchs mit freiliegendem oberem Bundsandstein und teilweise
Muschelkalk-Formationen, denen danach eine „besondere Bedeutung hinsichtlich des
Arten- und Biotopschutzes“ zukommt, und der zugehörigen Hangwasseraustritte und
Terrassen mit kleinen Wasserfällen (Satz 1). Als besonders schützenswert wird ein
„Schluchtwald mit vielfältiger Farn- und Moosflora sowie weiteren für diese
Pflanzengesellschaften typischen Arten“ bezeichnet (Satz 2). Die Aufschlüsse und der
Schluchtwald trügen durch „Eigenart und Schönheit“ zur Belebung und Gliederung des
Landschaftsbildes und zur Sicherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts,
insbesondere zum Erhalt und zur Entwicklung von Lebensraumverbundsystemen bei (Satz
3). Zur Abwehr schädlicher Einwirkungen auf diese schutzbedürftige Flora und Fauna sei
ein Schutz insbesondere mit Blick auf die Siedlungsnähe „in besonderem Maße erforderlich“
(Satz 4). Die Satzung führt in den §§ 4 und 5 GLB-S verschiedene Verbote, unter anderem
die Errichtung baulicher Anlagen aller Art (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 GLB-S), beziehungsweise davon
ausgenommene zulässige Handlungen auf. Wegen der Einzelheiten wird auf den
Satzungstext Bezug genommen.
Die dem Satzungsbeschluss des Stadtrats zugrunde liegende Verwaltungsvorlage (vgl. die
Drucksache VWT/1272/08 vom 6.10.2008, Blatt 10 der Aufstellungsunterlagen) verweist
auf insgesamt 24 zur beabsichtigten Ausweisung eines geschützten
Landschaftsbestandteils eingegangene „Rückmeldungen“, von denen in 15 Bedenken
geäußert worden seien, wobei davon wiederum 7 Anregungen bei der Ausweisung
Rechnung getragen worden sei. Unter dem Stichwort „finanzielle Auswirkungen“ der
Unterschutzstellung heißt es, solche seien nicht zu erwarten, da der Schutzbereich, wie
bisher, sich selbst überlassen bleibe und die vorhandenen Gärten „entsprechend der bisher
rechtmäßig ausgeübten Nutzungen von den jeweiligen Eigentümern unterhalten“ (vgl.
insofern die Verbotsfreistellung in § 5 Abs. 1 Nr. 5 GLB-S) würden. In einer mehrseitigen
Anlage findet sich ein „Abwägungsspiegel“, in dem Anregungen und Einwendungen von
Trägern öffentlicher Belange (Abschnitt A) und von betroffenen Bürgerinnen und Bürgern
(B) im Einzelnen wiedergegeben und jeweils einer „Abwägung und Bewertung“ unterzogen
werden. Dort heißt es zu den Einwendungen der Antragsteller (unter B 4), die von ihnen
angeführte ganzjährige Nutzung als Pferdekoppel, die auch eine Benutzung entsprechender
Flächen für „Kompost u.ä.“ nach sich ziehe, bleibe gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 4 GLB-S als
Ausfluss eines Bestandsschutzes „in vollem Umfang zulässig“. Die Parzellen Nrn. 29/1,
30/2 und 33/3 könnten aus fachlichen Gründen nicht von der Unterschutzstellung
ausgenommen werden. Die Handlungsfähigkeit der Antragsteller bleibe „im Rahmen der
gesetzlichen Möglichkeiten dennoch uneingeschränkt“. Gewichtige Interessen der
Antragsteller als Eigentümer stünden daher nicht entgegen. Die Maßnahme konkretisiere
die Sozialgebundenheit des Grundeigentums und löse in dieser Form keine
Entschädigungsansprüche aus. Den Interessen der Eigentümer werde generell dadurch
Rechnung getragen, dass die Satzung die Möglichkeit vorsehe, Ausnahmen und
Rechnung getragen, dass die Satzung die Möglichkeit vorsehe, Ausnahmen und
Befreiungen von ihren Verboten zu beantragen.
Nachdem die Antragsteller unter anderem eine unzureichende Information ihrerseits
reklamiert und gerichtliche Schritte angekündigt hatten, (vgl. das Schreiben an das
Umweltamt der Antragsgegnerin vom 22.12.2008, Blatt 166 der Aufstellungsunterlagen)
teilte ihnen die Antragsgegnerin im Januar 2009 (vgl. das Schreiben des Amts für Klima-
und Umweltschutz der Antragsgegnerin an die Antragsteller vom 13.1.2009, Blatt 162 der
Aufstellungsunterlagen) mit, nach Einstellung des Steinbruchbetriebs Ende der 1970er
Jahre habe sich ein „vitaler Standort besonders wertvoller Pflanzengesellschaften gebildet“,
dessen Schutz die Ausweisung diene. Die Parzelle Nr. 29/1 sei zu Recht einbezogen
worden, da sich auf ihr ein Teil der durch den ehemaligen Steinbruch freigelegten Felswand
befinde. Schutzzweck sei eine Sicherung dieser Aufschlüsse in ihrer Gesamtheit auch dort,
wo naturgegeben schützenswerte Pflanzen wie „spezielle Moose und Farne“ wachsen
könnten. Die bisherige Nutzung als Pferdekoppel bleibe ebenso zulässig wie die aus der
Tierhaltung entstehenden landwirtschaftlichen Abfälle, die Scheinzypressen im Garten der
Antragsteller oder andere bisher von ihnen rechtmäßig ausgeübte Nutzungen. Somit seien
der „Schutzgebietsausweisung“ entgegenstehende gewichtige Eigentümerinteressen nicht
ersichtlich. Eine Entschädigung käme nur in Betracht, wenn eine bisher rechtmäßig
ausgeübte Nutzung nicht fortgesetzt werden könnte. Das sei vorliegend nicht der Fall. Von
den Antragstellern werde nicht erwartet, dass sie ihr Grundstück in einen bestimmten
Zustand versetzten, eine besondere Pflege durchführten oder Ähnliches. Aufgrund der
Vielzahl eingegangener Anregungen und Bedenken seien teils räumliche, teils inhaltliche
Veränderungen gegenüber dem ursprünglichen Entwurf vorgenommen worden. Es sei
versucht worden, die Einwände der Eigentümer so weit wie möglich zu berücksichtigen. Die
ursprünglich vorgesehene Festsetzung einer „Übergangszone“ als Landschaftsschutzgebiet
unter Einschluss unter anderem der Parzellen Nr. 1/18, Nr. 23/13 und Nr. 24/5 der
Antragsteller könne aufgrund geänderter Zuständigkeiten im Naturschutz nicht mehr durch
sie – die Antragsgegnerin – erfolgen und sei nicht mehr geplant.
Der Normenkontrollantrag ging am 3.12.2009 beim Oberverwaltungsgericht ein. Zu
dessen Begründung führen die Antragsteller aus, die Satzung sei bereits unter formellen
Aspekten fehlerhaft ergangen. Sie sei auf der Grundlage der seit dem 1.1.2008 geltenden
Neufassung des Saarländischen Naturschutzgesetzes erlassen worden, obwohl nach den
einschlägigen Überleitungsvorschriften bereits zuvor – hier durch die öffentliche
Bekanntmachung der Offenlegung im Jahre 2005 – eingeleitete Verfahren nach den
bisherigen Vorschriften abzuschließen gewesen seien. Daher sei eine Genehmigung der
Satzung durch die Oberste Naturschutzbehörde erforderlich gewesen, die nicht erteilt
worden sei. Auch die Auslegung des Entwurfs sei fehlerhaft. Diese hätte nach dem
früheren Recht für den Zeitraum eines Monats, nicht, wie in der Bekanntmachung
erwähnt, für „vier Wochen“ erfolgen müssen. Der dort angegebene Zeitraum vom 29.3.
bis 22.4.2005 entspreche zudem weder dem einen, noch dem anderen, sondern sei in
jedem Fall, auch nach den neuen Verfahrensvorgaben in §§ 39 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3
Satz 2 SNG 2008, zu kurz gewesen. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass sich
Betroffene von der Geltendmachung von Einwendungen hätten abhalten lassen und dass
die Satzung bei ordnungsgemäßer Auslegung einen anderen Inhalt erhalten hätte. Dass sie
– die Antragsteller – seinerzeit Einwendungen erhoben hätten, ändere daran nichts. Bei der
Normenkontrolle handele es sich um ein objektives Beanstandungsverfahren. Den
Aufstellungsunterlagen lasse sich ferner nicht entnehmen, dass die Satzung
ordnungsgemäß ausgefertigt wurde. Die Unterschrift der Oberbürgermeisterin unter dem
Sitzungsprotokoll des Rates, das im konkreten Fall den Satzungsbeschluss gar nicht
enthalte, genüge nicht. Zusätzlich seien in dem angeführten Beschluss die Bestandteile der
Satzung nicht in einer Weise bezeichnet, die Zweifel an der Identität ausschlössen. Die
Satzung sei auch inhaltlich mit Mängeln behaftet. Mit dem Erlass der Satzung, deren Text
mehrfach auf ein „Gebiet“ Bezug nehme, sei eine naturschutzrechtlich als Flächenschutz
zu qualifizierende Maßnahme „unter dem Deckmantel des Objektschutzes“ getroffen
worden. Das belege schon die ursprüngliche Intention, ein größeres Gebiet im Bereich B
unter Naturschutz zu stellen, wonach ein flächenmäßig größerer „äußerer Ring“ als
Landschaftsschutzgebiet habe festgelegt werden sollen. Der geschützte
Landschaftsbestandteil habe darin die „Kernzone“ bilden sollen, die nunmehr allein übrig
geblieben sei. Wegen der veränderten Zuständigkeiten für die Unterschutzstellung von
Landschaftsschutzgebieten sei dieses Vorhaben indes nicht zu Ende geführt worden. Daher
unterlägen Teile des in § 3 GLB-S in Bezug genommenen ehemaligen Steinbruchs nun
keinem Gebietsschutz. Die Felswand des Steinbruchs befinde sich teilweise auf der Parzelle
Nr. 34/1, die von der Satzung nicht erfasst werde. Lediglich ein kleinerer Teil liege auf ihrer
daran angrenzenden Parzelle Nr. 29/1. Der Großteil der betroffenen Flächen befinde sich
zudem außerhalb der in § 3 GLB-S genannten Aufschlüsse des ehemaligen Steinbruchs und
des ebenfalls als Schutzgegenstand angeführten „Schluchtwaldes“. Eine solche
Ausdehnung eines geschützten Landschaftsbestandteils ins „Flächenhafte“ setze voraus,
dass dieser noch als abgrenzbares Einzelgebilde erkennbar sei. Das sei hier nicht der Fall.
Die sonstigen, als Puffer- oder Übergangszone einbezogenen Flächen außerhalb von
Steinbruch und Schluchtwald seien Streuobstwiesen und offene Wiesenbereiche, deren
Unterschutzstellung es nicht bedurft hätte und die nach § 22 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG 2002
nicht zulässig gewesen sei. Das gelte auch für ihre beiden mit betroffenen Parzellen Nr.
30/2 und Nr. 33/3. Es sei nicht erkennbar, was die Wiesenbereiche mit dem Schutz des
Steinbruchs beziehungsweise des Schluchtwaldes zu tun hätten. Die in § 3 GLB-S
enthaltenen Schlussfolgerungen zur Schutzbedürftigkeit von Steinbruch und Schluchtwald
ließen sich nach den bei den Akten befindlichen drei Protokollen über Begehungen des
Bereichs im August 2002 beziehungsweise im April und im Juni 2003 nicht nachvollziehen.
Sie beschränkten sich überwiegend auf eine Erfassung des Bestandes der Flora und von
Teilen der Fauna. Sofern dabei Bewertungen der Tierwelt vorgenommen würden, fänden
sich entweder Hinweise darauf, dass das vorhandene Artenspektrum, etwa der
vorgefundenen Vogelarten, „durchschnittlich“ sei beziehungsweise sich die
Brutvogelgemeinschaft ganz überwiegend aus „weit verbreiteten und ungefährdeten
Generalisten“ zusammensetze. Soweit bestimmte Arten gesondert erwähnt würden,
ließen sich diese in Waldbereichen finden. Als wichtigste Aufgabe des Vogelschutzes
würden daher der Erhalt und die Förderung der stark vernachlässigten Streuobstbestände
angesehen. Eine in § 3 Satz 1 GLB-S angeführte „besondere Bedeutung“ des Steinbruchs
für den Artenschutz lasse sich dem nicht entnehmen. Auch aus den Bestandserfassungen
der Flora ergebe sich eine solche nicht. Gleiches gelte für die sonstigen in § 3 GLB-S
genannten Schutzzwecke. Deswegen sei die Unterschutzstellung insgesamt aus
naturschutzrechtlicher Sicht nicht erforderlich. Bei der Festlegung der Verbote in § 4 GLB-S
habe die Antragsgegnerin in mehrfacher Hinsicht gegen das Übermaßverbot verstoßen. So
sei vorhandener Baubestand auf ihrer Parzelle Nr. 29/1 in den räumlichen Geltungsbereich
einbezogen worden, was sie bereits 2005 gerügt hätten. Das sei umso erstaunlicher, als
bereits die der Satzung beigefügte Karte erkennen lasse, dass die Antragsgegnerin bemüht
gewesen sei, vorhandene Gebäude nicht zu erfassen. Die für die Erreichung der
Schutzzwecke nicht erforderliche Einbeziehung ihres vorhandenen Gebäudes habe die
Antragsgegnerin nicht gesehen. Darin liege auch eine Ungleichbehandlung. Bei anderen
Eigentümern sei auf die entsprechende Rüge hin eine Herausnahme aus dem
ursprünglichen Entwurf erfolgt. Der Einwand, sie hätten in ihrem Einwendungsschreiben im
Jahr 2005 nicht geltend gemacht, dass ein Baubestand auf ihrem Grundstück
auszugrenzen sei, sei nach dem Inhalt ihres Schreibens tatsächlich unzutreffend und
rechtlich ohnehin nicht von Belang. Es sei Sache des Satzungsgebers, den Sachverhalt für
eine ordnungsgemäße Abwägung selbst zu ermitteln. Das sei hier auch ohne besonderen
Aufwand möglich gewesen. Die Antragsgegnerin habe ferner verkannt und daher von
vornherein nicht in ihre Abwägung einbezogen, dass die Satzung ihnen – den Antragstellern
– das Recht entziehe, den zur Ortslage gehörenden südlichen Teil der Parzelle Nr. 29/1
unter Schließung der dortigen Baulücke zu bebauen. Insoweit sei zudem nicht ersichtlich,
weshalb die Einbeziehung dieser Fläche zur Erreichung der Schutzzwecke der Satzung
notwendig sei.
Die Antragsteller beantragen,
die am 25. November 2008 vom Stadtrat der Antragsgegnerin
beschlossene Satzung für den Geschützten Landschaftsbestandteil
5.08.02 „H“ im Stadtteil B, bekannt gemacht im Saarbrücker
Wochenspiegel vom 17. Dezember 2008, für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie macht geltend, die Satzung sei zutreffend auf der Grundlage des § 39 SNG 2008
erlassen worden. Die einschlägige Überleitungsvorschrift in § 53 Abs. 1 SNG (2008)
schränke die Anwendbarkeit der zur Zeit des Satzungsbeschlusses geltenden materiellen
Satzungsgrundlage nicht ein. Ein Genehmigungsvorbehalt bestehe danach nicht mehr.
Diese Bestimmung sei auf das streitgegenständliche Satzungsverfahren nicht anwendbar,
sondern regele ausschließlich den Konfliktfall, dass ein bei Rechtsänderung noch nicht
abgeschlossenes Verfahren sowohl nach den Verfahrensvorschriften des alten als auch
nach denen des neuen Rechts weiter geführt werden könnte. Ein solcher Konfliktfall liege
hier jedoch nicht vor. Das Verordnungsverfahren zur Ausweisung eines
Landschaftsbestandteils habe nach dem neuen Verfahrensrecht nicht fortgeführt werden
können, weil das neue Recht dafür keine Verfahrensvorschriften kenne. Eine Verordnung
der Unteren Naturschutzbehörde sei nicht mehr vorgesehen. Für das Satzungsverfahren
seien daher ohne Überleitungsbestimmung die neuen Verfahrensvorschriften maßgebend.
Die im Fall versehentlich nur 25 Tage erfolgte Auslegung habe verfassungsrechtlichen
Mindesterfordernissen genügt und führe daher nicht zur Unwirksamkeit der Satzung. Nach
den Fallumständen sei mit Sicherheit auszuschließen, dass die Satzung bei längerer
Auslegung einen anderen Inhalt erhalten hätte. Die Antragsteller hätten ihre Einwände
fristgerecht vorgetragen und nie geltend gemacht, dass sie weitere Einwendungen hätten
vorbringen können oder wollen. Gleiches gelte für alle sonstigen betroffenen Eigentümer
mit Ausnahme des unmittelbaren westlichen Nachbarn, der indes später nie Einwendungen
erhoben habe. Die Satzung sei auch ausgefertigt worden, wenn auch in diesem Fall nicht
wie üblich auf dem Satzungstext selbst. Die Oberbürgermeisterin habe die Niederschrift
über die Sitzung des Stadtrats vom 25.11.2008 unterschrieben, die unter TOP 26 auf die
einschlägige Verwaltungsvorlage verweise, der wiederum der Satzungstext und die Karte
beigefügt gewesen seien. Darauf nehme die Unterschrift eindeutig Bezug. Das genüge
rechtsstaatlichen Anforderungen. Die Satzung sei auch nicht aus inhaltlichen Gründen
unwirksam. Maßgeblich für die Tauglichkeit als Schutzgegenstand sei nicht, ob der
Satzungstext die Wörter „Objekt“ oder „Gebiet“ enthalte, sondern seine Qualität als
abgrenzbarer Teil von Natur und Landschaft. Das sei hier nach der von den Antragstellern
ins Feld geführten Entstehungsgeschichte offensichtlich der Fall. Die ursprünglich verfolgte
Absicht, um den geschützten Landschaftsbestandteil ein Landschaftsschutzgebiet herum
zu legen, habe gerade darauf beruht, dass die Landschaft vor Ort aus einem wesentlich
größeren Bereich bestehe und der Geltungsbereich der Satzung nur einen Teil abdecke.
Müsste der Schutzbereich einer Satzung zum Schutz eines Landschaftsbestandteils auf
seine eigene körperliche Ausdehnung beschränkt werden, widerspräche das eklatant der
Erfahrung, dass ein natürlicher Schutzgegenstand gerade im Randbereich besonders
schutzwürdig sei, was eine Pufferzone zwingend voraussetze, ohne dass es auf die
Schutzwürdigkeit von Fauna und Flora in der Pufferzone selbst ankomme. Dies betone der
§ 3 Satz 3 GLB-S, indem er die Schutzbedürftigkeit vor der angrenzenden
Siedlungstätigkeit hervorhebe. Dennoch seien hier die erfassten Streuobstwiesen und das
offene Wiesengelände selbst als hochwertig anzusehen. Die Einbeziehung einer „engeren“
Pufferzone müsse möglich sein, weil nach dem § 22 Abs. 2 SNG 2008 eine Gliederung in
unmittelbaren Schutzgegenstand und großflächige Umgebung für die Ausweisung eines
Landschaftsbestandteils nicht vorgesehen sei. Die schützenswerten Aufschlüsse des
ehemaligen Steinbruchs lägen vollständig innerhalb des Geltungsbereichs der Satzung, da
der betreffende Teil der Parzelle Nr. 34/1 erfasst werde. Die Schutzwürdigkeit und
Schutzbedürftigkeit dieser Aufschlüsse, der zugehörigen Hangaustritte und Terrassen mit
kleinen Wasserfällen sowie des Schluchtwaldes könne nicht ernsthaft in Zweifel gezogen
werden. Im Wege der Sukzession habe sich hier eine besondere Pflanzen- und
Tiergesellschaft angesiedelt, die sich nur unter solchen Bedingungen entwickeln könne.
Diese seien selten, weil es auch in der weiteren Umgebung keine derartigen offenen
Steilhänge gebe. Die Besonderheit hänge nicht davon ab, wie viele besonders geschützte
Arten festgestellt werden könnten. Vielmehr folge die ökologische Wertigkeit aus der
abiotischen und der biotischen „Gesamtausstattung“, die die „technische Fachbehörde“ als
sehr wertvoll angesehen habe. Der schutzbedürftige Zustand habe sich ungeachtet der
zivilisatorischen Nutzungen in der Umgebung allerdings nur entwickeln können, weil die
unregelmäßige bauliche Nutzung bislang einen gewissen Abstand gewahrt habe und weil
die sonstigen Flächen mehr oder weniger naturnah genutzt worden seien. Eine
Intensivierung „menschlicher Nutzungen“ in angrenzenden Bereichen über die bisher
rechtmäßig ausgeübten Nutzungen hinaus wolle die Satzung vorbehaltlich von Befreiungen
im Einzelfall mit dem Ziel der Erhaltung des verhindern. Die Gefahr eines
störenden Ausgreifens der Siedlungstätigkeit zeige sich gerade auf dem Grundstück der
Antragsteller, wo die Bebauung nach und nach offenbar überwiegend „genehmigungslos“
verdichtet und an den Steinbruch herangerückt worden sei. Dieser Zielrichtung entspreche
das Bedürfnis, die Pufferzone, für die am Hahnenklamm von vorneherein kein weit
ausgreifender Raum zur Verfügung stehe, bis an die bereits vorhandene Bebauung
heranreichen zu lassen. Die in der Übergangszone vorhandenen Streuobstwiesen und
offenen Wiesengelände eigneten sich sehr gut für diese Zwecke. Dort ausgeübte
naturnahe Nutzungen, zum Beispiel als Pferdekoppel, seien verträglich. Dem entsprechend
habe sie – die Antragsgegnerin – sich bei der Festlegung des Schutzbereichs an der
vorhandenen Bebauung orientiert und die vorgefundene Topografie berücksichtigt. Die
Antragsteller hätten im Jahr 2005 zwar die „Meinung“ geäußert, dass „das bebaute Gebiet
Hahnenklamm aus dem GLB und LSG ausgenommen“ werden müsse, damit aber im
Gegensatz zu anderen Betroffenen keineswegs in erkennbarer Weise geltend gemacht,
dass ein Baubestand auf ihrem Grundstück aus dem Geltungsbereich des ausgelegten
Satzungsentwurfs auszugrenzen sei. Die ihrem damaligen Schreiben beigefügte Zeichnung
enthalte keinerlei Hinweis auf einen solchen Baubestand. Vielmehr sei der ganze hintere
Grundstücksbereich dort entsprechend dem Inhalt des Einwendungsschreibens als
Pferdekoppel gekennzeichnet. Bei der von den Antragstellern für eine mögliche weitere
Bebauung ausersehenen Fläche auf der Parzelle Nr. 29/1 handele es sich nicht um eine
Baulücke. Ein Bebauungszusammenhang existiere dort nicht, sondern lediglich eine „Anzahl
von Siedlungssplittern“. Die wenigen vorhandenen Hauptgebäude hätten nicht die Kraft, die
Umgebung zu einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil auszuprägen. Eine
Außenbereichsbebauung beeinträchtige eine Vielzahl von öffentlichen Belangen. Der
Verfestigung und Erweiterung einer Splittersiedlung werde Vorschub geleistet. Das Gebiet
stehe schon jetzt „auf der Kippe“.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der
zugehörigen Verwaltungsunterlagen (1 Ordner Aufstellungsunterlagen) Bezug genommen.
Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
Mit Blick auf die Verfahrensdauer und das Prozessverhalten der Antragsgegnerin sah der
Senat keine Veranlassung, deren Anregung Rechnung zu tragen, die Entscheidung in der
Sache vorübergehend zurückzustellen, um ihrem Stadtrat Gelegenheit zu geben, über eine
Aufhebung der streitgegenständlichen Satzung zu befinden (§ 35 Satz 1 Nr. 12 KSVG).
(vgl. allgemein zu den verfahrenrechtlichen Anforderungen an die Aufhebung gemeindlicher
Satzungen beispielsweise Gern, Deutsches Kommunalrecht, 3. Auflage 2003, Rn 273,
unter Verweis auf OVG Schleswig, Beschluss vom 18.5.1999 – 2 L 185/98 –, NVwZ-RR
2000, 313 zum schleswig-holsteinischen Kommunalrecht)
I.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (A.) und begründet (B.).
A.
Der gemäß §§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 18 AGVwGO Saar statthafte sowie unter Einhaltung
der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag ist auch ansonsten
zulässig. Die Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) der Antragsteller folgt aus der
Belegenheit ihrer Parzellen Nr. 29/1, Nr. 30/2 und Nr. 33/3 im Geltungsbereich der
streitgegenständlichen Naturschutzsatzung und den sich im Falle ihrer Gültigkeit hieraus für
sie mit Blick auf die umfangreichen Verbotstatbestände in § 4 GLB-S ergebenden
Rechtsfolgen. (vgl. zu der sich mit Blick auf die in den Festsetzungen eines Bebauungsplans
enthaltene Inhalts- und Schrankenbestimmung des betroffenen Grundeigentums im Sinne
des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Antragsbefugnis für das
Normenkontrollverfahren etwa OVG des Saarlandes, Urteil vom 29.1.2002 – 2 N 6/00 -,
insoweit n.v., ständige Rechtsprechung) Das dadurch indizierte Rechtsschutzbedürfnis für
die Durchführung des Normenkontrollverfahrens steht schon mit Blick auf die nicht
satzungskonformen Bebauungsabsichten der Antragsteller für den südlichen Teil der
Parzelle Nr. 29/1 – ungeachtet der Frage der bodenrechtlichen Zulässigkeit eines solchen
Bauvorhabens – nicht in Zweifel. Mit Blick auf den Verbotskatalog (§ 4 GLB-S) und seine
Auswirkungen spielt es auch keine Rolle, dass nach dem wohl durch eine Verneinung von
Ersatzansprüchen der Antragssteller motivierten Vortrag der Antragsgegnerin nach § 5
Abs. 1 Nr. 5 GLB-S die bisherigen Grundstücksnutzungen, insbesondere im
Zusammenhang mit der Pferdehaltung auf dem ehemaligen Steinbruchgelände, ohne
Einschränkungen weiterhin zulässig bleiben sollen. Dass sich im Falle des Obsiegens im
vorliegenden Verfahren ganz allgemein eine Verbesserung der Rechtsstellung der
Antragsteller ergibt, liegt auf der Hand.
B.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die in der Sitzung am 25.11.2008 vom
Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossene und am 17. und 18.12.2008 bekannt
gemachte Satzung für den geschützten Landschaftsbestandteil „Hahnenklamm“ in der
„Gemeinde B“ (GLB-S) (vgl. das Amtsblatt des Saarlandes vom 18.12.2008, Seiten 2165
bis 2168) ist unwirksam. Das ergibt sich bereits mit Blick auf die formellen
Gültigkeitserfordernisse (1.).
1. Das Aufstellungsverfahren für die Satzung genügte nicht den dafür nach dem
verfahrensrechtlichen
Anforderungen.
Zuständigkeiten und Verfahren für die Ausweisung geschützter Landschaftsbestandteile (§
29 BNatSchG) nach dem saarländischen Naturschutzrecht haben während des
Aufstellungsverfahrens mehrfach Änderungen unterlegen.
Zuständigkeiten
geltend, dass im konkreten Fall (noch) die Genehmigung der Satzung durch die Oberste
Naturschutzbehörde notwendig war, eine solche aber von der Antragsgegnerin vor der
Veröffentlichung der Rechtsvorschrift – und auch später – nicht eingeholt worden ist. In der
historischen Abfolge ergibt sich bezogen auf die Gesetzeslage im Naturschutzrecht des
Saarlandes Folgendes:
(1) Nach dem Gesetz Nr. 1097 über den Schutz der Natur und die Pflege der Landschaft
SNG 1993
später mehrfach geändert) erfolgte die Unterschutzstellung durch Rechtsverordnung (§ 19
Abs. 1 SNG 1993), die von den Unteren Naturschutzbehörden, in dem Fall damals dem
Oberbürgermeister der Antragsgegnerin (§ 28 Abs. 1 Satz 2 SNG 1993), mit Zustimmung
des Ministers für Umwelt als oberste Naturschutzbehörde (§ 28 Abs. 1 Satz 1 SNG 1993)
erlassen wurde (§ 19 Abs. 2 Satz 1 SNG 1993). Zusätzlich eröffnete der § 19 Abs. 4 Satz
1 SNG 1993 den Kommunen die Möglichkeit, den Schutz von Landschaftsbestandteilen
durch Satzung zu regeln. Die insoweit nach § 19 Abs. 4 Satz 3 SNG 1993 vorgesehene
Abstimmung mit der Unteren Naturschutzbehörde lief im Falle der Antragsgegnerin mit
Blick auf den erwähnten § 28 Abs. 1 Satz 2 SNG 1993 leer. Für eine solche Satzung
bestand indes das Erfordernis der Genehmigung durch die Oberste Naturschutzbehörde (§
19 Abs. 4 Satz 3 SNG 1993).
(2) Die im Juni 2006 in Kraft getretene Neufassung des Saarländischen
SNG 2006
zur Neuordnung des Saarländischen Naturschutzrechts vom 5.4.2006, Amtsblatt 2006,
726 ff., bekannt gemachte Gesetz zum Schutz der Natur und Heimat im Saarland –
Saarländisches Naturschutzgesetz – SNG (2006) –) hat die Möglichkeiten und Befugnisse
zur Ausweisung geschützter Landschaftsbestandteile nach § 29 BNatschG in § 39 SNG
2006 geregelt. Wesentliche Änderungen ergaben sich insoweit nicht. Im Falle der
Antragsgegnerin begründete das Gesetz nach wie vor alternative Möglichkeiten zum Erlass
einer Rechtsverordnung als Untere Naturschutzbehörde (§§ 39 Abs. 1, 47 Abs. 3 SNG
2006) und einer kommunalen Satzung (§ 39 Abs. 4 Satz 1 SNG 2006). In beiden Fällen
bedurfte es – nach wie vor – der Zustimmung beziehungsweise einer Genehmigung der
Norm durch das Ministerium für Umwelt als Oberste Naturschutzbehörde (§§ 39 Abs. 2
Satz 1 bzw. Abs. 4 Satz 3, 47 Abs. 2 SNG 2006).
Nach der von den Beteiligten des vorliegenden Verfahrens unterschiedlich interpretierten
Übergangsvorschrift in § 53 Abs. 1 SNG 2006 waren – wie hier – vor Inkrafttreten dieses
Gesetzes am 2.6.2006 (vgl. dazu in Art. 5 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 1592 zur Neuordnung
des Saarländischen Naturschutzrechts vom 5.4.2006, Amtsblatt 2006, 726, 752) bereits
eingeleitete Verfahren nach dem Wortlaut zwingend („sind“) nach den bisherigen
Vorschriften weiter zu führen. Offenlage und Beteiligungsverfahren waren im konkreten Fall
nach förmlicher „Kenntnisnahme“ der städtischen Beschlussgremien von der
Aufstellungsabsicht bereits im Jahre 2005 durchgeführt worden. Wie ausgeführt hatte das
für die Frage der Zustimmungs- oder für die Genehmigungsbedürftigkeit einer
Rechtsverordnung oder Satzung durch die Oberste Naturschutzbehörde keine Bedeutung.
(3) Wesentliche Änderungen insbesondere der behördlichen Zuständigkeiten im Bereich
des Naturschutzrechts enthielt das zum 1.1.2008 in Kraft getretene
Verwaltungsstrukturreformgesetz (VSRG, insoweit im Folgenden SNG 2008). (vgl. das
Gesetz Nr. 1632 zur Reform der saarländischen Verwaltungsstrukturen
(Verwaltungsstrukturreformgesetz – VSRG) vom 21.11.2007, Amtsblatt 2007, 2393 ff.)
Neben der veränderten Aufgabenzuweisung in dem neu gefassten § 47 Abs. 2 SNG 2008
(Art. 10 Abs. 23 Nr. 17 VSRG) wurde die Befugnis zur Ausweisung geschützter
Landschaftsbestandteile gemäß § 29 BNatschG nunmehr durch § 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
SNG 2008 generell den Städten und Gemeinden übertragen und das bisher auch für die
Satzungen nach § 39 Abs. 4 SNG 2006 geltende Genehmigungserfordernis wurde
gestrichen.
Dem § 53 SNG 2006 wurde dabei lediglich eine spezielle Übergangsvorschrift für die
örtlichen Naturschutzbeauftragten angefügt (§ 53 Abs. 4 SNG 2008, Art. 10 Abs. 23 Nr.
19 VSRG). Der § 53 Abs. 1 SNG 2006 blieb hingegen unverändert. Nach dessen Wortlaut
ist mithin hinsichtlich des Verfahrens für die Ausweisung eines geschützten
Landesbestandteils nach wie vor auf die im Zeitpunkt der Einleitung des Verfahrens
geltende Fassung des Saarländischen Naturschutzgesetzes abzustellen, hier also auf § 19
SNG 1993. Dieser sah zwar (auch) die Möglichkeit einer Ausweisung durch gemeindliche
Satzung vor (§ 19 Abs. 4 Satz 1 SNG 1993). Deren Wirksamkeit war allerdings zwingend
an die Genehmigung durch die Oberste Naturschutzbehörde geknüpft (§ 19 Abs. 4 Satz 3
SNG 1993).
Das Erfordernis der Genehmigung durch die Oberste Naturschutzbehörde als
Wirksamkeitsvoraussetzung für die Satzung wäre von daher nur entfallen, wenn der
Stadtrat, der – wie der Einleitungssatz unschwer erkennen lässt – seinem Beschluss vom
November 2008 den damals bereits geltenden § 39 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SNG 2008
zugrunde gelegt hat, nach Inkrafttreten dieser Vorschrift beschlossen hätte, das Verfahren
(insgesamt) auf der Grundlage des neuen Rechts erneut durchzuführen. Das ist indes hier
– eindeutig – nicht geschehen.
Insoweit hatte die Antragsgegnerin, wie in der mündlichen Verhandlung angesprochen, eine
in ihrem schriftsätzlichen Vorbringen in Abrede gestellte „Wahlmöglichkeit“. Die
Antragsgegnerin wendet zu Unrecht ein, die „Kollisionsnorm“ des § 53 Abs. 1 SNG
2006/2008 sei auf das Satzungsverfahren nicht anwendbar, da sie nur den Konfliktfall
regele, dass ein bei Rechtsänderung noch nicht abgeschlossenes Verfahren sowohl nach
den Verfahrensvorschriften des alten als auch nach denen des neuen Rechts weiter geführt
werden könnte. Ein solcher Konfliktfall liege hier aber nicht vor, da das neue Recht für eine
Fortführung des Verordnungsverfahrens keine Verfahrensvorschriften mehr kenne, weil –
was nach dem zuvor Gesagten zutrifft – eine Unterschutzstellung durch Rechtsverordnung
nicht mehr vorgesehen ist. In diesen Fällen wäre – ohne Überleitungsbestimmung – an sich
ein neues Verfahren einzuleiten und nach den neuen Verfahrensvorschriften durchzuführen
gewesen. Diese „Last“ wollte der Gesetzgeber über § 53 Abs. 1 SNG 2006/2008 den
zuvor bereits tätig gewordenen Normgebern in diesem Bereich nehmen, indem er ihnen die
Möglichkeit eröffnete, bereits eingeleitete Verfahren nach bisherigem Recht zu Ende zu
führen. Wollten diese davon Gebrauch machen, waren indes nach dem eindeutigen
Wortlaut zwingend („sind“) uneingeschränkt die „bisherigen Vorschriften“, einschließlich
des Genehmigungsvorbehalts zu beachten. Das ist nicht hier geschehen.
Die Antragsteller machen daher zutreffend das Fehlen einer nach dem früheren
Verfahrensrecht als Wirksamkeitsvoraussetzung erforderlichen Genehmigung durch die
Oberste Naturschutzbehörde geltend.
b. Die streitgegenständliche Satzung ist ferner unwirksam, weil im Rahmen der
Offenlegungsfrist
Im Zeitpunkt der Offenlegung vom 29.3. bis 22.4.2005 galt für das von der
Antragsgegnerin gewählte Verordnungsverfahren (§ 19 Abs. 1 SNG 1993), dass der
Entwurf der Rechtsverordnung und die zugehörige Karte einen Monat zur Einsicht öffentlich
auszulegen waren (§ 31 Abs. 2 Satz 1 SNG 1993). Die Berechnung dieser gesetzlichen
Frist erfolgte nach den Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs (§ 31 Abs. 1 SVwVfG
i.V.m. §§ 187 bis 193 BGB). Danach hätte die Auslegung bis 29.4.2005 (Freitag)
vorgenommen werden müssen. Da sich § 31 Abs. 2 SNG 1993 von der Formulierung her
nicht nur auf Rechtsverordnungen, sondern auf alle „Fälle der §§ 16 bis 20“ bezog, hätte
das auch gegolten, wenn damals bereits ein Satzungsverfahren durchgeführt worden
wäre. Die entsprechende Anwendung stellte auch der § 31 Abs. 5 SNG 1993 ausdrücklich
klar.
Nichts anderes hätte im Übrigen nach den späteren Fassungen des Saarländischen
Naturschutzgesetzes zu gelten gehabt. Nach der Neufassung im Jahre 2006 galt nach §§
39 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 Satz 2 SNG 2006 im Übrigen ebenfalls die Monatsfrist für die
Auslegung des Verordnungsentwurfs. Seit der Änderung zum 1.1.2008 (VSRG) verweist
der § 39 Abs. 1 SNG 2008 in seinem Satz 2 für das Satzungsverfahren ebenfalls auf den
insoweit unveränderten § 20 Abs. 3 SNG 2006. Ergänzen ließe sich, dass die
Antragsgegnerin in der am 16.3.2005 – also im Sinne des § 31 Abs. 2 SNG 1993
rechtzeitig – erfolgten Bekanntmachung der geplanten Ausweisung inhaltlich unrichtig auf
eine Auslegung für die Frist von vier Wochen hingewiesen hat und dass diese hier ebenfalls
nicht eingehalten wurde.
Die zwischen den Beteiligten letztlich unstreitige Nichteinhaltung der gesetzlich
vorgeschriebenen Frist von einem Monat hat entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin die
Unwirksamkeit der Satzung zur Folge. Normerhaltende Unbeachtlichkeitsregelungen wie
etwa im Bauplanungsrecht sind im Bereich des Landesnaturschutzrechts nicht normiert.
Nach dem für das Bauplanungsrecht geltenden § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gehören
übrigens auch dort die Verstöße gegen Regelungen über die Bürgerbeteiligung und das
Offenlegungserfordernis (§ 3 Abs. 2 BauGB) bei Rüge innerhalb eines Jahres (§ 215 Abs. 1
Nr. 1 BauGB) zu den hinsichtlich der Wirksamkeit der Norm gravierenden, grundsätzlich
beachtlichen Verfahrensfehlern.
Unbeachtlichkeitsregeln als Fehlerfolge finden sich auch im Kommunalrecht nur hinsichtlich
spezifisch kommunalrechtlicher Verfahrensregeln (§ 12 Abs. 6 KSVG) darüber hinaus auch
ganz vereinzelt (§ 27 Abs. 6 KSVG). Sie erfassen den vorliegenden Fall nicht. Nichts
anderes ergibt sich aus dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht. Die Regelungen in
den §§ 45, 46 SVwVfG über die Heilung beziehungsweise Unbeachtlichkeit von Formfehlern
beziehen sich auf das Verwaltungsverfahren (§ 9 SVwVfG), konkret den Erlass von
Verwaltungsakten. (vgl. hierzu insbesondere im Zusammenhang mit einer Verletzung von
Bestimmungen über die Beteiligung der Öffentlichkeit VGH München, Urteil vom 4.8.2008 –
22 N 06.1407 –, BayVBl. 2009, 567) Dem sich inhaltlich wohl auf den § 46 SVwVfG
beziehenden Einwand der Antragsgegnerin, es sei „mit Sicherheit auszuschließen“, dass
die Satzung bei ordnungsgemäßer Auslegung einen anderen Inhalt erlangt hätte, kommt
deswegen vorliegend keine Bedeutung zu.
Die angegriffene Naturschutzsatzung ist daher im Ergebnis auch wegen nicht
ordnungsgemäßer Öffentlichkeitsbeteiligung unwirksam.
c. Die Antragsteller rügen ferner zu Recht das Fehlen einer beziehungsweise die nicht
Ausfertigung
Antragsgegnerin. (vgl. hierzu OVG des Saarlandes, Urteil vom 22.11.2007 – 2 N 7/06 –,
mit Anmerkung Bitz, SKZ 2008, 34, 38)
Kommunale Satzungen sind nach dem saarländischen Kommunalrecht vom Gemeinderat
(hier: Stadtrat) zu beschließen (§ 35 Satz 1 Nr. 12 KSVG) und nach dem § 59 Abs. 2 Satz
2 KSVG im Regelfall von der Bürgermeisterin oder dem Bürgermeister der Gemeinde
auszufertigen. Der oder die Ausfertigende bestätigt dadurch zum einen den
ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens (sog. Verfahrensnachweis) und zum anderen die
Übereinstimmung der zur Veröffentlichung vorgesehenen Rechtsnorm (Satzung) mit dem
im Satzungsbeschluss zum Ausdruck gebrachten Willen des Gemeinderats als
gemeindlichem Beschlussorgan. Eine ordnungsgemäße Ausfertigung bildet gerade mit Blick
auf die letztgenannte Funktion ein ganz wesentliches Kriterium jeder rechtsstaatlichen
Normsetzung. (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 1.7.2010 – 4 C 4.08 –, BauR 2010, 1874,
ZfBR 2010, 682) Einzelheiten sind dem jeweiligen Landesrecht zu entnehmen. Auch
Ausfertigungsmängel werden von der Heilungsvorschrift in § 12 Abs. 6 KSVG grundsätzlich
nicht erfasst. (vgl. etwa OVG des Saarlandes, Urteil vom 31.3.2004 – 1 R 6/03 –, SKZ
2005, 70, Leitsatz Nr. 21, und Bitz, SKZ 2008, 38, 41)
Die Ausfertigung erfordert eine vom zuständigen Organ der Gemeinde handschriftlich mit
dem ausgeschriebenen Familiennamen unterzeichnete Originalurkunde der Satzung, in der
vor deren Bekanntmachung durch die Unterschrift bestätigt wird, dass die Satzung sich
inhaltlich mit dem Ratsbeschluss deckt und dass das Planaufstellungsverfahren beachtet
worden ist. (vgl. Schrödter, BauGB, 7. Auflage 2006, § 10 Rn 64 unter Verweis auf
BVerwG, Beschluss vom 9.5.1996 – 4 B 60.96 –, BRS 58 Nr. 41) Hier hat die
Oberbürgermeisterin der Antragsgegnerin am 25.11.2008 lediglich das insgesamt 63
Seiten umfassende Protokoll über die am selben Tag durchgeführte Sitzung Nr. 38 des
Stadtrats am Ende mit einem auf ihr Amt hinweisenden Zusatz unterschrieben. Diese
Niederschrift enthält auf Seite 35 (TOP 26) den bloßen Hinweis, dass der Rat die Satzung
„zum GLB Hahnenklamm“ bei einer Stimmenthaltung beschlossen habe. Genau
genommen lässt sich der Niederschrift nicht einmal entnehmen, was Bestandteil der
Satzung sein sollte. Angegeben ist dort lediglich das Aktenzeichen der Verwaltungsvorlage
(„VWT/1272/08“). Dieses 19 Seiten umfassende Papier enthält selbst nicht einmal Text
und/oder Karte der später bekannt gemachten Satzung, sondern nach dem
Beschlussvorschlag (Seite 1) lediglich einen kurzen Bericht über den Sachstand des
Verfahrens (Seiten 2/3) und anschließend in der Anlage (Seiten 1 – 16) einen so genannten
„Abwägungsspiegel“ zu fristgerecht vorgebrachten Anregungen zu der und Bedenken
gegen die beabsichtigte Ausweisung des geschützten Landschaftsbestandteils. Das genügt
sicher nicht den geschilderten Dokumentationserfordernissen. (vgl. in dem Zusammenhang
etwa VGH München, Urteil vom 4.4.2003 – 1 N 01.2240 –, NVwZ-RR 2003, 669 wonach
etwa ein Bebauungsplan nicht durch die Unterschrift auf einem den Satzungsbeschluss
enthaltenden Ratsprotokoll wirksam ausgefertigt werden kann) In den
Aufstellungsunterlagen ist (ab Blatt 30) nach der Vorlage VWT/1272/08 zunächst die
Übersichtskarte und dann ein Satzungstext eingeheftet, allerdings ohne an die Vorlage
anschließende Seitennummerierung, so dass schon spekuliert werden könnte, ob diese den
Unterlagen – wie die Antragsgegnerin vorträgt – für die Mitglieder des Stadtrats beigefügt
gewesen ist. Wenn man das mit Blick auf den Anlagenhinweis auf Seite 3 unten der
Drucksache unterstellt, führt die Unterschrift lediglich unter dem Sitzungsprotokoll indes
nicht zu einer urkundlichen Dokumentation des „richtigen“ Satzungsinhalts durch die
Oberbürgermeisterin der Antragsgegnerin. Die Antragsgegnerin räumt im Übrigen selbst
ein, dass die „Ausfertigung“ – gemeint die Unterschrift – üblicherweise auf dem
Satzungstext erfolge, hier aber – aus welchen Gründen auch immer – anders verfahren
wurde.
Die von der Antragsgegnerin angeführte Entscheidung des VGH Baden-Württemberg –
wohlgemerkt zum dortigen Landesrecht – aus dem Jahre 2006, (vgl. VGH Mannheim, Urteil
vom 19.9.2006 – 8 S 1989/05 –, VBlBW 2007, 303) wonach es für eine ordnungsgemäße
Ausfertigung genügen soll, wenn der Bürgermeister das den Satzungsbeschluss
enthaltende Gemeinderatsprotokoll unterschreibt, sofern in dem Beschluss die Bestandteile
des Plans in einer Weise bezeichnet sind, dass Zweifel an der Identität des Plans nicht
bestehen, rechtfertigt – selbst wenn man das für richtig halten wollte – im vorliegenden Fall
keine andere Beurteilung. Nach dem der genannten Entscheidung zugrunde liegenden,
ohnedies ganz besonders gelagerten Sachverhalt war ein von ihm selbst anstelle des Rates
als Notstandsmaßnahme erlassener Bebauungsplan vom Bürgermeister nach Meinung des
VGH Baden-Württemberg ordnungsgemäß ausgefertigt worden, indem dieser den in der
Niederschrift insoweit enthaltenen Beschluss, der inhaltlich ausdrücklich auf die Darstellung
des Geltungsbereichs in einem Lageplan („schwarze Umrandung“) verwies und
ausdrücklich die Beifügung einer nach dem Datum näher bezeichneten Begründung des
Plans angeführt hatte, unterschrieben hatte. Derartige konkretisierende Aussagen im
Plans angeführt hatte, unterschrieben hatte. Derartige konkretisierende Aussagen im
Protokoll über die Sitzung des Stadtrats der Antragsgegnerin am 25.11.2008 fehlen völlig.
Das erscheint insbesondere deshalb zusätzlich bedenklich, weil die Naturschutzsatzung im
Verlaufe des Verfahrens wiederholt inhaltliche Änderungen erfahren hatte. Gerade in diesen
Fällen sind mehrfache Verweisungen auf Drucksachen und darin wiederum auf deren
Anlagen wegen der weit reichenden Folgen für die gegebenenfalls an einer eindeutigen
Klärung des vom Rat letztendlich beschlossenen Norminhalts interessierten
Grundstückseigentümer unter dem Gesichtspunkt der ordnungsgemäßen
Normausfertigung nicht hinnehmbar.
d. Darüber hinaus weicht, wie in der mündlichen Verhandlung erörtert, der in dem § 2 GLB-
S textlich umschriebene von dem in der veröffentlichten Karte dargestellten
Geltungsbereich der Satzung ab. Im § 2 Satz 1 GLB-S sind unter anderem die Parzellen Nr.
23/4, 23/9 und 23/10 mit erfasst. Die gestrichelte Linie in der mit dem Satzungstext
bekannt gemachten Karte verläuft allerdings entlang der Nordgrenze dieser Parzellen und
bezieht diese damit nicht in den darin zeichnerisch dargestellten Geltungsbereich ein. Daher
fehlt der Satzung auch die ebenfalls unter rechtsstaatlichen Aspekten zu fordernde
inhaltliche Bestimmtheit. Mit Blick auf die zuvor erwähnten durchgreifenden
Gültigkeitsmängel kann allerdings im Ergebnis dahinstehen, ob dieser Mangel die
Gesamtunwirksamkeit der Naturschutzsatzung zur Folge hat (vgl. in dem Zusammenhang
OVG des Saarlandes, Urteil vom 5.7.2005 – 1 N 4/04 –, SKZ 2006, 46, Leitsatz Nr. 24,
wonach eine unvollständige zeichnerische Veröffentlichung des Geltungsbereichs, bei der
im konkreten Fall eine Ecke im Randbereich „abgeschnitten“ worden war, die
Gesamtnichtigkeit auch hinsichtlich der Gebietsteile, die in der Veröffentlichung eindeutig
als zum Satzungsbereich gehörig erkennbar waren, zur Folge hatte) oder lediglich zu einer
Teilunwirksamkeit führt. (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 14.4.1997 – 7 B 329.96 –,
NVwZ-RR 1997, 608, zu einem Fall, in dem Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit
einer nur textlichen Umschreibung des Schutzbereichs einer Naturschutzsatzung
bestanden, wobei aus einer diesbezüglichen Unbestimmtheit in Teilbereichen nicht die
Ungültigkeit der Norm auch für eindeutig in die Beschreibung einbezogene Bereiche
abgeleitet wurde, insoweit unter Verweis auf BVerwG, Beschluss vom 4.1.1994 – 4 NB
30.93 –, NVwZ 1994, 684, zu einem Fall, in dem ein Bebauungsplan in einem Randbereich
des Plangebiets Planzeichen, konkret Linien außerhalb der farblich gekennzeichneten
Bauflächen aufwies, die nicht erkennen ließen, welche Festsetzungen damit getroffen
werden sollten) Da vorliegend die textliche Umschreibung des Geltungsbereichs und
dessen zeichnerische Darstellung – ohne dass Raum für Interpretationen wäre – in einem
unauflösbaren Widerspruch stehen, erscheint jedoch zumindest zweifelhaft, ob im Ergebnis
allein die zeichnerische Darstellung als ausschlaggebend für die Bestimmung des
Norminhalts angesehen werden kann, was auf die diesbezügliche Unbeachtlichkeit der
textlichen Beschreibung in § 2 Abs. 1 GLB-S hinausliefe, soweit diese die drei genannten
Parzellen mit aufführt.
2. Ebenso wenig entscheidungserheblich sind ferner die im Vortrag der Beteiligten
ausführlich streitig erörterten materiellrechtlichen Fragen. Auch insoweit unterliegt die
Gültigkeit der streitgegenständlichen Naturschutzsatzung (GLB-S) indes zumindest
ernsthaften Bedenken.
Der ehemalige Sandsteinbruch ist im Ansatz sicher grundsätzlich ein taugliches
Schutzobjekt. „Landschaftsbestandteile“ müssen zwar grundsätzlich „natürlich“
entstanden sein. Das schließt aber auch ursprünglich von Menschenhand gestaltete
Landschaftselemente, insbesondere ehemalige Abbaubereiche, ein, die von der Natur im
Wege natürlicher Sukzession zurückerobert wurden und die deswegen der menschlichen
Zivilisationssphäre nicht mehr unmittelbar zuzuordnen sind. (vgl. dazu OVG des
Saarlandes, Urteil vom 25.6.2009 – 2 C 284/09 –, SKZ 2009, 247, Leitsatz Nr. 46, OVG
Lüneburg, Urteil vom 25.4.2002 – 8 KN 230/01 –, NVwZ-RR 2002, 568) Jedenfalls nicht
unzweifelhaft erscheint aber, ob die Satzung insbesondere mit Blick auf den gewählten
räumlichen Umgriff speziellen naturschutzrechtlichen Anforderungen an die Ausweisung
geschützter Landschaftsbestandteile (§§ 29 BNatSchG, 39 Abs. 4 SNG 2006) entspricht
und zwar konkret mit Blick auf die von den Antragstellern beanstandete Einbeziehung an
das ehemalige Steinbruchgelände beziehungsweise an die nach der Einstellung des
Betriebs verbliebenen Aufschlüsse angrenzender Wiesen in den Schutzbereich. Die
Festlegung eines „geschützten Landschaftsbestandteils“ im Sinne der §§ 19 SNG 1993,
39 SNG 2006/2008, 29 BNatSchG ist, wie die Ausweisung eines Naturdenkmals, im
Ansatz eine Maßnahme des naturschutzrechtlichen Objektschutzes. Dieser ist von dem in
den §§ 16 ff. SNG 1993/2006/2008 geregelten Flächenschutz zu unterscheiden. Diese
Vorschriften räumen den Naturschutzbehörden die Möglichkeit ein, bestimmte werthaltige
„Gebiete“ unter verschiedenen naturschutzrechtlichen Gesichtspunkten unter Schutz zu
stellen. „Landschaftsbestandteile“ als Schutzgegenstand des § 29 BNatSchG (§ 39 SNG
2006) sind also nicht „Gebiete“ im Sinne der §§ 16 ff. SNG 1993/2006/2008, sondern nur
einzelne oder mehrere aus der Umgebung herausgehobene Objekte und Objektgruppen
oder „kleingliedrige Teile“ der Landschaft. Nach der Aufzählung typischer als Schutzobjekt
in Betracht kommender Landschaftsbestandteile in § 29 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG kann die
Abgrenzung aber nicht abstrakt „trennscharf“ erfolgen. Auch der Objektschutz schließt eine
Flächenhaftigkeit des Schutzgegenstandes beziehungsweise eine gewisse Ausdehnung „ins
Flächenhafte“ nicht aus. (vgl. Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht Kommentar,
Loseblatt, Band 1 § 29 Rn 26) Was in dem Sinn ein „kleingliedriger Teil“ der Landschaft ist,
ist nicht an der räumlichen Kategorie der Größe der jeweiligen Fläche, sondern an ihrer bei
natürlicher Betrachtung feststellbaren Abgrenzbarkeit von der Umgebung (vgl. VGH
München, Urteil vom 31.10.2007 – 14 N 05.2125 und 2126 –, DVBl. 2008, 332, zu einer
5 ha großen, abgrenzbaren und „jederzeit wieder erkennbaren, von charakteristischen
Gehölzstreifen gesäumten Wiese“) festzumachen. Ob diese Voraussetzungen hier bezogen
auf den ehemaligen Steinbruch und insbesondere die von der Antragsgegnerin in den
Satzungsbereich einbezogenen Wiesen bejaht werden können, ließe sich abschließend nur
nach einer Ortseinsicht beantworten.
Erforderlichkeit
Tauglichkeit
angegebenen Schutzziele. Nimmt man die vor dem Hintergrund der dominierenden
Vorstellung der Antragsgegnerin, dass die naturschutzrechtliche Unterschutzstellung keine
Kosten, insbesondere keine Entschädigungsansprüche begründen soll, zu sehende
Vorgabe, dass die Antragsteller ihr Grundstück, also insbesondere auch den nördlichen Teil
der Parzelle Nr. 29/1 weiterhin uneingeschränkt so nutzen dürfen wie bisher, so stellt sich
die Frage einer „Erforderlichkeit“ der Maßnahme insgesamt am Maßstab des angestrebten
Schutzzwecks. Die Antragsteller haben nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass dort, wo
ihre Pferde im Schutzgebiet aufgestellt sind, also auch im nördlichen Bereich der Parzelle
Nr. 29/1 auf dem Gebiet des ehemaligen Steinbruchs, keine schützenswerten Pflanzen
wachsen können, da die Tiere „keine Rücksicht“ auf solche Vegetationen nähmen.
c. Fraglich ist auch, ob die Satzung und die damit verbundene Belastung der Antragsteller
sowie der übrigen betroffenen Grundeigentümer zur Erreichung des Schutzzwecks im
Verständnis des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG „erforderlich“ ist, was die generelle
Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit
weisen zu Recht darauf hin, dass aus den Aufstellungsunterlagen nicht viele Erkenntnisse
mit Substanz zu entnehmen sind. Die Frage überschneidet sich mit derjenigen nach einer
ausreichenden Ermittlung des Sachverhalts durch die Antragsgegnerin. Der Akteninhalt
erschöpft sich teilweise, beispielsweise in der für die Beschlussfassung des Stadtrats
maßgeblichen Verwaltungsvorlage in allgemeinen Floskeln, die mit Blick auf das betroffene
Eigentumsgrundrecht für sich genommen nicht tragfähig sind, etwa wenn die Fläche
„aufgrund ihrer Lage im Raum“ sowie einer „biotischen und abiotischen Ausstattung“ als
ökologisch sehr wertvoll bezeichnet wird. (vgl. das Schreiben des damaligen Landesamts
für Umweltschutz vom 22.10.2002 an die Antragsgegnerin, Blatt 270 der Beiakte) In der
Beschlussvorlage für den Stadtrat vom 6.10.2008 (VWT/1272/08) heißt es (Seite 2,
„Sachstand“), nach Einstellung des Betriebs Ende der 1970er Jahre habe sich in dem
stillgelegten Steinbruch ein „vitaler Standort besonderer Farn- und Moospflanzen entwickelt
(z.B. Hirschzunge – Phyllitis scolopendrium – Rote Liste des Saarlandes, Stufe 3)“ (Die
Stufe 3 bezeichnet in der RLS – sieht man von den lediglich mit einer Vorwarnung („V“)
versehenen Arten ab – die geringste Stufe („gefährdet“), gegenüber 2 = „stark gefährdet“
und 1 = „vom Aussterben bedroht“. Es gibt auch noch die Stufe 0 = „ausgestorben oder
verschollen“.)
Die Protokolle über mehrstündige Begehungen 2002 und 2003, also vor mehreren Jahren,
machen deutlich, dass hier weitaus größere Bereiche im damals geplanten
Landschaftsschutzgebiet, etwa Wälder im Umfeld der nordöstlich auf dem B Berg
gelegenen Tennisanlage, in den Blick genommen wurden. Das zeigt der Vermerk vom Juli
2003 (Blatt 257), in dem auf 6 insgesamt 13 Stunden dauernde Begehungen zwischen
März und Juni 2003 verwiesen und das Untersuchungsgebiet entsprechend weit
umschrieben ist. Zum hier zur Rede stehenden Landschaftsteil heißt es dann:
Das belegt, dass sich die Untersuchungen auf einen den Geltungsbereich der Satzung weit
überschreitenden Bereich bezogen und dass gerade der ehemalige Steinbruchbereich
wegen „Unzugänglichkeit“ in Teilen damals gar nicht einbezogen wurde. Abschließend wird
darauf hingewiesen, dass eine fortschreitende Zersiedlung der Hahnenklamm verhindert
werden sollte. Um allein der von der Antragsgegnerin im Normenkontrollverfahren
beklagten „Siedlungstätigkeit“ in Form „offenbar genehmigungsloser Verdichtung“ der
Bebauung in dem Bereich gegenzusteuern, bedarf es keiner naturschutzrechtlichen
Unterschutzstellung. Hier wäre eine konsequente Anwendung des § 35 BauGB
ausreichend, sofern die hingenommene Bebauung – wie die Antragsgegnerin vorträgt –
noch keine Ortsteilsqualität erlangt hat.
c. Der Erlass der eine wesentliche Bestimmung des Inhalts des grundrechtlich geschützten
Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) darstellenden Satzung beinhaltete darüber hinaus
voraussichtlich eine Verletzung des von allen staatlichen Entscheidungsträgern zu
Übermaßverbots
Schutzausweisungen haben die Naturschutzbehörden im Rahmen der Ausübung des ihnen
normgeberischen Ermessens
reichende Betroffenheit der Belange privater Eigentümer der unter das Schutzregime und
die insoweit festgelegten Verbote fallenden Grundstücke den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit und die zu seiner Wahrung von der Rechtsprechung aus dem
Rechtsstaatsgebot hergeleiteten Anforderungen zu beachten und eine daran orientierte
Würdigung der sich gegenüberstehenden Belange einerseits des Natur- und
Landschaftsschutzes und andererseits der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer
vorzunehmen. (vgl. etwa OVG Lüneburg, Urteil vom 25.9.2003 – 8 KN 2044/01 –, NVwZ-
RR 2004, 340) Dabei ist zwar grundsätzlich davon auszugehen, dass durch
Naturschutzverordnungen oder –satzungen regelmäßig den betroffenen Grundstücken
immanente Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse lediglich „nachgezeichnet“ werden,
sofern die natürlichen und landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im
Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert und schutzbedürftig sind. (vgl. dazu etwa
BVerwG, Urteil vom 24.6.1993 – 7 C 26.92 –, ZfBR 1994, 39) Dabei geht es um
Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums aus naturschutzrechtlichen
Gründen vor dem Hintergrund der Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 1,
Abs. 2 GG), die vom Eigentümer regelmäßig hinzunehmen sind. (vgl. BVerwG, Urteil vom
31.1.2000 – 6 CN 2.00 –, ZfBR 2001, 342)
Auf der Ebene der Sachverhaltsermittlung erscheint problematisch, dass die
Antragsgegnerin, die – wohl wieder unter Entschädigungsaspekten – jeglichen vorhandenen
Bestand, beispielsweise auf der auf Anregung des Eigentümers ausgegliederten Parzelle Nr.
168/1, „respektieren“ und in der Satzung ausnehmen wollte, offenbar nicht einmal alle
vorhandenen Gebäude der Antragsteller bei Erlass der Satzung ermittelt hatte. Dies
geschah offenbar nur auf entsprechenden „Zuruf“ der Eigentümer im
Einwendungsverfahren, wobei dem Schreiben der Antragsteller vom 14.4.2005 ein
entsprechender Hinweis auf die wohl nicht genehmigte Bebauung hinter ihrem Wohnhaus
nicht entnommen wurde, obwohl die Parzelle Nr. 29/1 schon in der Einleitung als
„Gebäude- und Freifläche“ gekennzeichnet war.
Ein Sonderproblem bildet ferner die von den Antragstellern geltend gemachte „Entziehung“
Bauplatzes
Wohnhaus. Insoweit gilt: Die im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsbetrachtung zu
beachtenden Eigentümerinteressen können im Einzelfall eine sehr unterschiedliche, zum
Teil gesteigerte oder auch herabgesetzte Wertigkeit aufweisen, etwa wenn es sich um
Grundstücke handelt, die aufgrund ihrer Lage im Außenbereich nach bodenrechtlichen
Vorgaben (§ 35 BauGB) grundsätzlich einer baulichen Nutzung nicht zugänglich sind. Die
Eigentumsgarantie des Art. 14 GG umfasst nicht die Umwandlungsabsicht des
Eigentümers in eine bisher unzulässige Nutzung seines Grundstücks, insbesondere die
wegen einer Außenbereichslage unzulässige Bebauung mit Wohngebäuden. Abschließend
lässt sich auch die Frage der Außenbereichsqualität dieses Grundstücksteils oder seiner
Zugehörigkeit zur (unbeplanten) Ortslage im Stadtteil B der Antragsgegnerin durch
Würdigung der Verhältnisse nur vor Ort beantworten. Wäre letzteres der Fall, so würde
sich ein inhaltlicher Mangel bei der Ausübung des normsetzenden Ermessens bereits
daraus ergeben, dass diese durch die Verbote der Satzung (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 GLB-S)
grundsätzlich entzogene Qualität des Eigentums von der Antragsgegnerin (dann) völlig
verkannt worden wäre und einer ganz besonderen Rechtfertigung unter dem
Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit bedurft hätte. Da sich die Satzung jedoch bereits
wegen mehrerer formeller Mängel als unwirksam erweist und dem Normenkontrollantrag
der Antragsteller schon von daher zu entsprechen ist, war für weitere Ermittlungen auch in
diese Richtung im vorliegenden Verfahren kein Raum.
II.
Nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ist die Entscheidungsformel dieses Urteils ebenso zu
veröffentlichen wie die Rechtsnorm bekannt zu machen ist.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige
Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO. Die Voraussetzungen
für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert wird entsprechend der vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss des
Senats vom 7.12.2009 – 2 C 509/09 – für das Normenkontrollverfahren auf der Grundlage
des § 52 Abs. 1 GKG auf 30.000,- EUR festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.