Urteil des OVG Saarland vom 29.01.2008
OVG Saarlouis: saatgut, gefahr im verzug, vorbehalt des gesetzes, gvo, verdacht, gentechnisch veränderter organismus, daten, behörde, verunreinigung, sorte
OVG Saarlouis Urteil vom 29.1.2008, 1 A 165/07
Auskunftsverlangen nach dem Saatgutverkehrsgesetz; Zuständigkeit oberster
Landesbehörden zur Wahrnehmung von Aufgaben im Außenrechtsverhältnis
Leitsätze
1. § 59 Abs. 1 SaatVerkG kann je nach Fallgestaltung auch nach Abschluss des Vertriebs
noch Rechtsgrundlage eines an den Saatguthändler gerichteten Auskunftsverlangens der
Saatgutverkehrsbehörde sein. Eine solche Konstellation ist beispielsweise anzunehmen,
wenn das Auskunftsverlangen durch den Verdacht der Verunreinigung konventionellen
Saatgutes mit gentechnisch veränderten Organismen veranlasst und daher im Falle der
Bestätigung des Verdachts zu befürchten ist, dass die hierdurch begründete Gefahr für die
in § 1 Nr. 1 und 2 GenTG normierten Zielsetzungen des Gentechnikgesetzes fortbestehen
oder sich sogar weiterentwickeln wird.
2. Nach der Saarländischen Verfassung und den Vorgaben des
Landesorganisationsgesetzes ist eine oberste Landesbehörde hinsichtlich des ihr auf der
Grundlage des Art. 91 Abs. 1 Satz 2 SVerf zugewiesenen Geschäftsbereichs zur
Wahrnehmung von Einschreitensbefugnissen im Außenverhältnis nur in dem Umfang
berechtigt, in dem ihr entsprechende Zuständigkeiten durch Gesetz oder - soweit es im
Sinn des § 5 Abs. 3 Satz 1 LOG um die Ausführung von Bundesgesetzen geht - durch
Rechtsverordnung zugewiesen sind.
Tenor
Unter teilweiser Abänderung des auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 12. Oktober
2006 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes wird die Klage gegen die
Beklagte zu 1. abgewiesen.
Die Berufung des Beklagten zu 2. gegen das vorgenannte Urteil wird zurückgewiesen.
Die Gerichtskosten des Verfahrens fallen der Klägerin und dem Beklagten zu 2. je zur
Hälfte zur Last.
Die außergerichtlichen Kosten der Klägerin trägt der Beklagte zu 2. zur Hälfte.
Die außergerichtlichen Kosten der Beklagten zu 1. trägt die Klägerin.
Im Übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten jeweils selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin, die Dienstleistungen im Bereich Landwirtschaft erbringt und unter anderem
mit Saatgut handelt, unterhält im Saarland eine Niederlassung in Merzig. Sie wendet sich
gegen zwei Anordnungen vom 2.11.2004, die von der Beklagten zu 1., der im Saarland für
die Durchführung und Überwachung der saatgutverkehrsrechtlichen Vorschriften
zuständigen Behörde, beziehungsweise dem Beklagten zu 2., der zum Zweck des Vollzugs
der Vorschriften des Gentechnikgesetzes tätig geworden ist, erlassen worden sind.
Im Vorfeld der Anordnungen hatte die Beklagte zu 2. durch ein Informationsschreiben des
nordrhein-westfälischen Umweltministeriums vom 29.7.2004 erfahren, dass bei einer in
Nordrhein-Westfalen durchgeführten Untersuchung verschiedener Winterrapssaatgutsorten
auf genetisch veränderte Bestandteile in einer Saatgutprobe geringe Verunreinigungen mit
gentechnisch verändertem Saatgut, für das keine Genehmigung in der EU vorlag,
festgestellt und die Gesamtpartie daher aus dem Verkehr gezogen worden war. Hieraufhin
bat der Beklagte zu 2. die Beklagte zu 1. mit Schreiben vom 6.8.2004, im Rahmen der
Saatgutverkehrskontrolle fünf Proben Winterrapssaatgut zu jeweils 50 Gramm möglichst
von unterschiedlichen Sorten zu ziehen und dem Landesamt für Verbraucher-,
Gesundheits- und Arbeitsschutz zum Zweck der Analyse auf Bestandteile von genetisch
verändertem Saatgut zu übermitteln. Die Beklagte zu 1. entnahm am 17.8.2004 in der
Niederlassung der Klägerin in Merzig unter anderem eine Saatgutprobe der
Winterrapssorte „Oase“ D/BN 3234/206. Nach den Feststellungen des Landesamtes für
Verbraucher-, Gesundheits- und Arbeitsschutz, das die Probe unter der Kennnummer 3188
in seinem molekularbiologischen Überwachungslabor analysierte, wies die Probe Spuren
von gentechnisch veränderten Organismen auf. Eine hierauf am 26.8.2004 gezogene
Kontrollprobe aus der selben Charge wurde vom Landesamt für Verbraucher-,
Gesundheits- und Arbeitsschutz unter der Kennnummer 3358 geprüft, ohne dass sich eine
Verunreinigung mit gentechnisch veränderten Organismen nachweisen ließ. Zur weiteren
Abklärung des GVO-Verdachts übermittelte der Beklagte zu 2. beide Proben dem
Chemischen Veterinäruntersuchungsamt Freiburg, das ausweislich des
Untersuchungsbefundes vom 22.9.2004 hinsichtlich beider Proben bei einer
Nachweisgrenze von 0,01 bis 0,02 % Spuren von gentechnisch verändertem Raps in einer
unterhalb von 0,05 % liegenden Konzentration feststellte.
Mit Schreiben vom 29.9.2004 teilte der Beklagte zu 2. der Klägerin mit, dass aufgrund der
durchgeführten Analysen eine unter 0,05 % liegende Verunreinigung mit den
Genrapssorten Liberator phoe6/Ac, Falcon GS40/90 phoe6/Ac oder Topas 19/2(HCN92),
für die keine Genehmigung zum Anbau in der Europäischen Union vorliege, in Betracht
komme, und gab ihr Gelegenheit, sich zu einem beabsichtigten Verbot des
Inverkehrbringens weiteren Saatgutes der betroffenen Saatgutpartie zu äußern. Anlässlich
einer gemeinsamen Besprechung der Angelegenheit am 30.9.2004 bezweifelte die
Klägerin die Richtigkeit der Untersuchungsergebnisse, bemängelte das Fehlen von
Rückstellproben und teilte mit, ihre Bestände an Rapssaatgut der entsprechenden Partie -
50 Packungen, eine Packung jeweils ausreichend für etwa 3 Hektar - bereits vollständig
veräußert zu haben.
In der Folgezeit informierte der Beklagte zu 2. die für Gentechnik zuständigen Bundes- und
Landesbehörden über den Verdachtsfall (Schreiben vom 1.10.2004) und forderte die
Niederlassung der Klägerin in Merzig mehrfach - mündlich bereits am 29.9.2004
(Besprechungsvermerk der Beklagten zu 1. vom 30.9.2004) und schriftlich erstmals per E-
Mail vom 4.10.2004 - auf, ihm die Listen mit den Namen der Kunden, die Saatgut der
Sorte „Oase“ bezogen haben, zu übermitteln.
Die Klägerin lehnte dies mit Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten vom 14.10.2004
unter Anführung datenschutzrechtlicher Bedenken und unter Hinweis darauf, dass
jahreszeitbedingt eine Fremdbestäubung nicht möglich und eine Gefahr in Verzug daher
nicht gegeben sei, ab. Die seitens der Beklagten zu 2. veranlassten Untersuchungen
lieferten zudem kein eindeutiges Ergebnis und unterlägen auch mit Blick auf die negativen
Analyseergebnisse der seitens der Saatgutherstellerin und Sortenschutzinhaberin
veranlassten Untersuchungen Bedenken an der sachlichen Richtigkeit der
Untersuchungsergebnisse. In der Wissenschaft herrsche keine Einigkeit bezüglich der
anzuwendenden Prüfverfahren; die Praxis habe gezeigt, dass nur eine Vielzahl von
Untersuchungen unter Anwendung verschiedenster Nachweisverfahren zuverlässige
Ergebnisse erwarten lasse. Daher sei im derzeitigen Verfahrensstadium eine - zudem
geschäftsschädigende - Verunsicherung der zu ihrer Kundschaft zählenden Landwirte nicht
gerechtfertigt, zumal unklar sei, ob die angebliche Verunreinigung des Saatgutes mit
Spuren von Genraps gegebenenfalls durch Konstrukte bedingt sei, für die eine
Inverkehrbringens- oder eine Freisetzungsgenehmigung vorliege.
Am 20.10.2004 legte die Sortenschutzinhaberin acht ihrerseits in Auftrag gegebene und
zwischen dem 5.8.2004 und dem 18.10.2004 erstellte Untersuchungsberichte
verschiedener in- und ausländischer Untersuchungsstellen vor, nach denen keine Spuren
gentechnisch verunreinigter Organismen nachzuweisen seien. Am 29.10.2004 teilte die in
Nordrhein-Westfalen für die gentechnikrechtliche Überwachung zuständige Behörde dem
Beklagten zu 2. mit, die ihrerseits gezogenen und untersuchten Proben des in Rede
stehenden Saatgutes hätten bei einer Nachweisgrenze von 0,01 % zu keiner
Beanstandung geführt.
Am 2.11.2004 begaben sich Bedienstete der Beklagten zu 1. und des Beklagten zu 2. zu
der Niederlassung der Klägerin in Merzig, um mit dem Ziel der Erfassung der Namen der
belieferten Landwirte Einsicht in die dortigen Geschäftsunterlagen zu nehmen. Als ihnen die
Einsichtnahme verweigert wurde, händigten sie dem Geschäftsführer der Klägerin jeweils
die vorsorglich gefertigten Anordnungen vom 2.11.2004 aus, durch welche die Klägerin
gestützt auf § 59 Abs. 1 Saatgutverkehrsgesetz (SaatVerkG) seitens der Beklagten zu 1.
beziehungsweise gestützt auf § 26 Abs. 1 GenTG seitens des Beklagten zu 2. unter
Zwangsgeldandrohung und Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgefordert wurde, den
Beklagten bis spätestens 3.11.2004 eine vollständige Liste der Empfänger von Saatgut der
Partie mit der amtlichen Anerkennungsnummer D/BN 3234/206 mit den dazugehörenden
Mengen vorzulegen.
Die Beklagte zu 1. begründete ihre auf Anweisung des Beklagten zu 2. erlassene
Verfügung damit, dass hinsichtlich der in Rede stehenden Saatgutpartie Verunreinigungen
mit gentechnisch veränderten Organismen eines Konstrukts, welches keine Zulassung für
das Inverkehrbringen habe, festgestellt worden seien. Es bestehe daher der Verdacht, dass
das Saatgut die Anforderungen des Saatgutverkehrsgesetzes und der Saatgutverordnung
nicht erfülle, weswegen eine Beprobung des in Verkehr gebrachten Saatgutes beabsichtigt
sei, um den Verdacht zu widerlegen oder zu erhärten. Deswegen und um eine fachliche
Beratung der betroffenen Landwirte zu ermöglichen, sei die Überlassung der geforderten
Daten dringend erforderlich.
In den Gründen der Verfügung des Beklagten zu 2. heißt es, das Inverkehrbringen von mit
gentechnisch veränderten Bestandteilen versetztem Saatgut ohne entsprechende
gentechnikrechtliche Genehmigung stelle einen Verstoß gegen § 14 Abs. 1 GenTG dar. Im
Hinblick darauf, dass das Saatgut nach den durch entsprechende Gutachten belegten
behördlichen Erkenntnissen gentechnisch verunreinigt sei, müsse verhindert werden, dass
weiteres Saatgut der Partie in Verkehr gebracht, zu anderen Zwecken abgegeben oder
ausgesät werde. Hinsichtlich des Umgangs mit den Feldern, auf denen bereits Saatgut aus
der entsprechenden Partie ausgebracht sei, werde derzeit geprüft, welche Maßnahmen
notwendig und angemessen seien. Hierzu würden die angeforderten Daten benötigt.
Die Anordnung des Sofortvollzugs wurde in beiden Verfügungen inhaltsgleich damit
begründet, dass eine Feldbeprobung erwogen werde und die Lage der Felder zu anderen
Rapsfeldern festzustellen sei, um die Möglichkeit einer Auskreuzung prüfen zu können.
Zudem bedürfe die Behauptung der Klägerin, ihre Bestände vollständig weiterveräußert zu
haben, einer Verifizierung. Ferner solle verhindert werden, dass die Landwirte Reste des
Saatgutes unkontrolliert weitergeben und im Zeitpunkt der Blüte im Frühjahr 2005
behördliche Maßnahmen aufgrund einer unvollständigen Datenlage ergriffen werden
müssten.
Die Klägerin leistete den Auskunftsbegehren am 3.11.2004 über ihre
Prozessbevollmächtigten Folge, wobei sie betonte, sowohl die Verfügungen als solche wie
auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung für rechtswidrig zu erachten.
Mit Schreiben vom 17.11.2004 unterrichtete der Beklagte zu 2. die betroffenen
saarländischen Landwirte über die Sachlage, führte am 24.11.2004 eine
Informationsveranstaltung durch und übersandte den Landwirten am 2.12.2004
Fragebogen betreffend die Größe der mit dem Saatgut bestellten Flächen und den Anbau
anderer Rapssorten auf diesen Feldern beziehungsweise auf anderen Feldern des
jeweiligen Betriebs.
Am 21. und 22.12.2004 begann die Feldbeprobung mit der Entnahme von Probematerial,
das anschließend vom Landesamt für Verbraucher-, Gesundheits- und Arbeitsschutz
molekularbiologisch untersucht wurde. Beprobt wurde eine 3,88 ha große Fläche, die von
einem im Nordsaarland ansässigen Landwirt eingesät worden war. Ausweislich der
Ergebnismitteilung vom 21.1.2005 konnten in den Feldproben keine der fraglichen
transgenen DNA-Sequenzen nachgewiesen werden. Darüber informierte der Beklagte zu 2.
die Öffentlichkeit.
Bereits am 30.11.2004 hinsichtlich der Beklagten zu 1. und am 1.12.2004 hinsichtlich des
Beklagten zu 2. hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht des Saarlandes die
Feststellung der Rechtswidrigkeit beider Auskunftsanordnungen vom 2.11.2004 beantragt.
Beide Klagen wurden in der Folge als ein Verfahren - gerichtet gegen die Beklagte zu 1. und
den Beklagten zu 2. - bearbeitet.
Die Klägerin hat zur Begründung ihrer Klage ausgeführt, die Tatsachenlage habe einen
GVO-Verdacht nicht rechtfertigen können, zum einen, weil die seitens der Beklagten
durchgeführte Beprobung infolge Außerachtlassens maßgeblicher fachlicher Vorgaben nicht
geeignet gewesen sei, einen solchen Verdacht zu begründen, zum anderen, weil gemessen
an der Legaldefinition des § 3 Nr. 3 GenTG nicht anzunehmen sei, dass die angeblich
festgestellten Spuren einer gentechnischen Verunreinigung des Saatgutes begrifflich als
gentechnisch veränderte Organismen zu qualifizieren seien. Jedenfalls aber habe zur Zeit
des Erlasses der Auskunftsanordnungen angesichts der seitens der Sortenschutzinhaberin
vorgelegten acht negativen Analyseergebnisse und der auf Veranlassung der nordrhein-
westfälischen Überwachungsbehörde durchgeführten Analyse ein Verdacht auf
Verunreinigung des Saatgutes mit gentechnisch veränderten Organismen nicht mehr
bestanden.
Die Rechtswidrigkeit der Verfügung des Beklagten zu 1. ergebe sich auch daraus, dass sie
in der Vorschrift des § 59 Abs. 1 SaatVerkG, auf die sie gestützt sei, keine
Rechtsgrundlage finde. Das Saatgutverkehrsgesetz ermächtige nicht, hinsichtlich bereits
vermarkteten beziehungsweise ausgebrachten Saatguts Maßnahmen der Gefahrenabwehr
zu ergreifen. Qualitätsprobleme und Verunreinigungen, die erst nach Abschluss des
Anerkennungsverfahrens auftreten, fielen - wie die auf die EU-Saatgutsrichtlinie
zurückgehende Novellierung des Saatgutverkehrsgesetzes belege, nicht in den gesetzlichen
Regelungsbereich. Gegenteiliges ergebe sich nicht daraus, dass vereinzelte Vorschriften
des Saatgutverkehrsgesetzes sich mit Pflanzen befassen, die gentechnisch veränderte
Organismen seien. Hieraus lasse sich insbesondere nicht schlussfolgern, dass die
Aufklärung eines GVO-Verdachtes eine dem Beklagten zu 1. durch das
Saatgutverkehrsgesetz und die diesbezüglichen landesrechtlichen
Zuständigkeitsregelungen zugewiesene Aufgabe sei. Unter den gegebenen Umständen
könne die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. auch nicht als Maßnahme der
Gefahrenerforschung begriffen werden, zumal die Kenntnis der Daten der belieferten
Landwirte zur Bestätigung oder Widerlegung des GVO-Verdachts in Anbetracht der
Möglichkeit der Beprobung weiteren Originalsaatgutes, die schnelle und zuverlässige
Ergebnisse liefern würde, nicht erforderlich gewesen sei. In Anbetracht des Bestehens
weniger belastender Möglichkeiten der Aufklärung des Sachverhaltes sei die Anordnung
daher jedenfalls unverhältnismäßig gewesen. Schließlich sei die Erwägung, dass eine
fachgerechte Beratung der belieferten Landwirte geboten sei und deren Identität daher
bekannt sein müsse, sachfremd, da die Vornahme einer derartigen Beratung nicht zum
Regelungsbereich des Saatgutverkehrsgesetzes gehöre.
Die Verfügung des Beklagten zu 2. rechtfertige sich weder aus den Vorgaben der §§ 26
Abs. 1, 14 GenTG noch aus den im Klageverfahren erstmals angeführten Vorschriften des
§ 25 Abs. 1 und Abs. 2 GenTG, die eine Auskunftspflicht nur begründeten hinsichtlich des
Betreibers, also nach der Legaldefinition des § 3 GenTG hinsichtlich desjenigen, der - anders
als die Klägerin - ein Produkt erstmals in Verkehr bringt. § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG scheide
als Rechtsgrundlage der Auskunftsanordnung aus, weil ein Verstoß gegen
gentechnikrechtliche Vorschriften weder festgestellt noch künftig zu erwarten sei.
Insbesondere handele es sich bei dem von ihr vertriebenen Saatgut der Sorte „Oase“ nicht
um ein Produkt im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GenTG, das gentechnisch veränderte
Organismen enthalte und dessen Inverkehrbringen daher der Genehmigungspflicht
unterliege. Dies gelte auch für den Fall, dass der angebliche Verdacht einer Verunreinigung
mit Spuren von gentechnisch verändertem Raps sich im Nachhinein bestätigt hätte, da die
Genehmigungspflicht nach § 14 Abs. 1 GenTG das Vorhandensein gentechnisch
veränderter Organismen in dem in Verkehr gebrachten Produkt voraussetze, woran es in
Anbetracht der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 3 GenTG im Falle eines zufälligen
Gentransfers im Wege der Auskreuzung fehle. Letztlich sei sogar unerheblich, ob das
Vorhandensein der behaupteten GVO-Spuren im Wege der Auskreuzung oder im Verlauf
des Aufbereitungsprozesses in das Saatgut gelangt sei, denn die vorliegend in Rede
stehenden Genrapskonstrukte seien Gegenstand genehmigter Freisetzungsversuche
gewesen, was heiße, dass die Möglichkeit des späteren Auftretens entsprechender Spuren
in konventionellem Raps im Rahmen der Genehmigungsverfahren als risikolos eingestuft
worden sei. Jedenfalls habe der Beklagte zu 2. bei der Ausübung des ihm eröffneten
Ermessens versäumt, zu berücksichtigen, dass eine Gefährdung der Schutzgüter des
GenTG bei allenfalls spurenhaftem Besatz mit gentechnisch veränderten Organismen
ausscheide. Ebenso habe er den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit missachtet. Gerade im
Hinblick darauf, dass der angebliche Verdacht durch das Ergebnis der seitens der
Sortenschutzinhaberin und der durch die nordrhein-westfälischen Behörden veranlassten
Untersuchungen nachhaltig entkräftet worden sei, sei der Beklagte zu 2. gehalten
gewesen, sich auf die Beprobung weiteren Saatgutes zu beschränken. Die
Sortenschutzinhaberin habe angeboten, originalverpacktes Saatgut der fraglichen Partie -
und damit identisches Saatgut - zur Verfügung zu stellen. Die Anforderung der Daten der
belieferten Landwirte sei keine im Rahmen der Gefahrenerforschung zulässige Maßnahme
gewesen, da ihre Kenntnis zur Aufklärung des behaupteten GVO-Verdachtes nichts habe
beitragen können.
Die Klägerin hat beantragt,
1. festzustellen, dass die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1.
vom 2.11.2004 rechtswidrig war und sie - die Klägerin - in ihren
Rechten verletzt hat,
2. festzustellen, dass die Auskunftsanordnung des Beklagten zu 2.
vom 2.11.2004 rechtswidrig war und sie - die Klägerin - in ihren
Rechten verletzt hat.
Die Beklagten zu 1. und 2. haben beantragt,
die jeweilige Klage abzuweisen.
Sie haben die Zulässigkeit der Klagen bezweifelt und in der Sache an ihrem Standpunkt
festgehalten, dass zur Zeit des Erlasses der Auskunftsanordnung ein Gefahrenverdacht
bestanden habe, der eine weitere Sachverhaltsaufklärung notwendig gemacht habe. Von
zentraler Bedeutung für die Annahme eines Gefahrenverdachtes seien die in dem Labor in
Freiburg durchgeführten Analysen gewesen, da dieses über die Landesgrenzen hinaus den
Ruf genieße, verlässliche Untersuchungsergebnisse zu erzielen. Demgegenüber hätten die
seitens der Sortenschutzinhaberin vorgelegten Untersuchungsberichte sich überwiegend
nicht auf Saatgut der Sorte „Oase“, sondern auf die zur Herstellung dieses Saatgutes
verwendete Rohware bezogen, die im Aufbereitungsprozess noch weiteren
Behandlungsschritten habe unterzogen werden müssen. Zudem hätten die seitens der
Sortenschutzinhaberin veranlassten Untersuchungen zum Teil mit einer Nachweisgrenze
von 0,1 % gearbeitet und damit zwangsläufig die Genauigkeit der Freiburger Analyse nicht
erreichen können. Es komme auch nicht darauf an, ob die behördlich veranlassten
Untersuchungen zum Beweis einer Verunreinigung mit gentechnisch veränderten
Organismen geeignet gewesen wären; zur Begründung eines entsprechenden Verdachtes
hätten sie jedenfalls ausgereicht. Die zum Zweck der Gefahrenerforschung verfügten
Auskunftsanordnungen seien auch verhältnismäßig gewesen, da die weitere Beprobung
noch vorhandenen Saatgutes - anders als die durchgeführte Feldbeprobung - keine
sicheren Ergebnisse hätte erwarten lassen.
Die Beklagte zu 1. hat die Auffassung vertreten, dass das Saatgutverkehrsgesetz neben
den ausdrücklich aufgeführten Zwecken auch der Sicherstellung diene, dass kein Saatgut in
Verkehr gebracht werde, das aufgrund von anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht
in Verkehr gebracht werden dürfe. Dass die Saatgutüberwachung sich auf die GVO-Freiheit
konventionellen Saatgutes erstrecke und § 59 Abs. 1 SaatVerkG daher zulässigerweise als
Rechtsgrundlage der Auskunftsanordnung herangezogen worden sei, werde durch mehrere
Vorschriften des Gesetzes (§§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9, Abs. 1 Satz 3, 21 Abs. 2 und 30 Abs.
5), die Regelungen zu gentechnisch veränderten Organismen träfen, belegt. Die in § 59
SaatVerkG vorgesehene Auskunftspflicht setze tatbestandlich nicht voraus, dass die
auskunftsberechtigte Behörde bei Erkennbarwerden von Beanstandungen auch die für
weitere Maßnahmen zuständige Behörde sei. Im Übrigen habe durch die
Auskunftsanordnung auch verifiziert werden sollen, ob die Klägerin tatsächlich ihr gesamtes
Saatgut der in Rede stehenden Partie weiterveräußert habe.
Die Beklagte zu 2. hat zur Rechtfertigung ihres Vorgehens auf die in § 25 Abs. 1 GenTG
geregelte Überwachungspflicht und die dem Betreiber durch § 25 Abs. 2 GenTG auferlegte
Auskunftspflicht verwiesen und insoweit zur Frage, wer auskunftspflichtiger Betreiber im
Sinne letztgenannter Vorschrift ist, die Auffassung vertreten, dass im Falle eines bloßen
Gefahrenverdachts der Begriff der Überwachung impliziere, dass auskunftspflichtig
derjenige sei, gegen den der Verdacht bestehe. Ihr sei es darum gegangen, zu klären, ob
das von der Klägerin im Saarland vermarktete Saatgut gentechnisch verunreinigt gewesen
sei. Diese Frage habe nicht durch Beprobung des von der Sortenschutzinhaberin zur
Beprobung angebotenen „Originalmaterials“ geklärt werden können, da es beklagtenseits
nicht als erwiesen habe angesehen werden können, dass es sich tatsächlich um dasselbe
Saatgut gehandelt hätte.
Das Verwaltungsgericht hat durch aufgrund mündlicher Verhandlung vom 12.10.2006
ergangenes Urteil - 1 K 241/04 - festgestellt, dass die Auskunftsanordnungen der
Beklagten zu 1. und des Beklagten zu 2. rechtswidrig waren.
Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Die Klägerin habe als Adressatin
der Bescheide ein berechtigtes Interesse an der Klärung, ob die behördlichen
Auskunftsanordnungen rechtmäßig waren, da mit Blick auf die Sensibilisierung der
Öffentlichkeit in Bezug auf GVO-Bestandteile im Saatgut und die aus dem Fehlen
einheitlicher Laboruntersuchungsmethoden resultierende Unzuverlässigkeit einzelner
Untersuchungsergebnisse eine Wiederholungsgefahr nicht von der Hand zu weisen sei.
Die seitens des Beklagten zu 2. erlassene Auskunftsanordnung sei rechtswidrig, da sie
nicht notwendig gewesen sei. Nicht zu beanstanden sei allerdings, dass der Beklagte zu 2.
die damalige - zu heftigen Diskussionen in der Fachwelt Anlass gebende - Fassung des § 3
Nr. 3 GenTG dahingehend ausgelegt habe, dass ein Organismus auch dann gentechnisch
verändert sei, wenn die genetische Veränderung nicht gezielt bewirkt, sondern sich durch
Auskreuzung genetisch veränderten Materials zufällig im Wege natürlicher Bestäubung
entwickelt habe, und dass der Beklagte zu 2. demgemäß angenommen habe, dass das
Inverkehrbringen von Saatgut, das unbeabsichtigt Spuren gentechnisch veränderter
Organismen enthalte, nach § 14 Abs. 1 GenTG genehmigungsbedürftig sei. Er habe ferner
aufgrund der seinerseits veranlassten Untersuchungen vom Bestehen eines GVO-
Verdachts ausgehen dürfen und sei nicht gehalten gewesen, aus den Ergebnissen der
seitens der Sortenschutzinhaberin vorgelegten Analysen und dem Ergebnis der seitens der
nordrhein-westfälischen Behörden veranlassten Beprobung zu schließen, dass der
anfängliche Verdacht vollständig ausgeräumt sei. Im Rahmen seines
Einschreitensermessens habe der Beklagte zu 2. allerdings berücksichtigen müssen, dass
jahreszeitbedingt keine Gefahr bestanden habe, dass weiteres Saatgut in Verkehr
gebracht, zu anderen Zwecken abgegeben oder ausgesät werden könnte sowie dass das
Saatgut als einjährige Ware im Folgejahr nicht mehr verwendbar sein würde. Zweck der
Anforderung der Namen der Landwirte sei daher in erster Linie die Vorbereitung einer
Feldbeprobung gewesen, von der aber - nach Dafürhalten des Verwaltungsgerichts - eine
weitere Aufklärung des Sachverhalts nicht habe erwartet werden können. Es habe näher
gelegen, weiteres bei der Sortenschutzinhaberin noch vorrätiges Originalmaterial zu
beproben und fachgerecht analysieren zu lassen beziehungsweise - wenn maßgeblich
gerade auf das im Saarland vermarktete Saatgut abgestellt werde - auf das Angebot der
Klägerin einzugehen, eventuell bei ihren Kunden noch vorhandene Reste des Saatguts
einzusammeln und den Beklagten zur Beprobung zur Verfügung zu stellen. Die Anforderung
der Daten der belieferten Landwirte sei mithin gemessen am konkreten Stand der
Ermittlungen nicht notwendig gewesen.
Die seitens der Beklagten zu 1. erlassene Auskunftsanordnung sei zur Durchführung der ihr
nach dem Saatgutverkehrsgesetz obliegenden Überwachungsaufgabe nicht erforderlich
gewesen. Zwar ende deren Überwachungsaufgabe nicht mit Abschluss der Zulassung
beziehungsweise Anerkennung einer bestimmten Saatgutsorte beziehungsweise der
ordnungsgemäßen Einführung von Saatgut in das Bundesgebiet, sondern bestünde
während des gesamten Vertriebs fort, da das Saatgutverkehrsgesetz auch das
Inverkehrbringen von Saatgut regele und diesbezüglich bestimmte Anforderungen stelle,
etwa dass anerkanntes Saatgut nur so lange zu gewerblichen Zwecken in Verkehr
gebracht werden dürfe, als es den gesetzlichen Anforderungen entspreche. Demgemäß
könne auch das Auftreten einer gentechnischen Verunreinigung Maßnahmen der Beklagten
zu 1. notwendig machen. Fallbezogen sei allerdings zu berücksichtigen, dass die
Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. zu einem Zeitpunkt ergangen sei, als Vertrieb und
Aussaat des Saatgutes jahreszeitbedingt abgeschlossen gewesen seien, und daher nur
noch dem Zweck habe dienen können, entweder die Feldbeprobung vorzubereiten oder
Reste nicht ausgebrachten Saatgutes bei den betroffenen Landwirten einzusammeln und
einer nachträglichen Qualitätskontrolle zu unterziehen. Beide Alternativen fielen aber nicht
mehr in den Regelungsbereich des Saatgutverkehrsgesetzes, so dass § 59 SaatVerkG als
Rechtsgrundlage ausscheide. Wolle man den gesetzlichen Regelungsbereich hingegen unter
Einbeziehung der Zeit nach dem Vertrieb weiter fassen, so gelte auch für die Beklagte zu
1., dass sie gehalten gewesen wäre, sich für die Beprobung von Originalsaatgut als
weniger belastende Maßnahme zu entscheiden. Dem stehe nicht entgegen, dass § 59 Abs.
2 SaatVerkG ihr die Möglichkeit zur Einsichtnahme in die Geschäftsunterlagen auch ohne
konkreten Anlass im Rahmen von Routinekontrollen eröffne. Denn vorliegend sei es nicht
um eine solche Routinekontrolle, sondern um eine konkrete Überwachung gegangen, was
zur Folge habe, dass behördlicherseits nur diejenigen Maßnahmen hätten ergriffen werden
dürfen, die zur Erfüllung gerade dieser Überwachungsaufgabe erforderlich seien. Wie
ausgeführt habe es der Auskunftsanordnung zur Wahrnehmung der im
Saatgutverkehrsgesetz vorgesehenen Überwachungsaufgaben nicht bedurft.
Das Urteil wurde den Beklagten am 17.11.2006 zugestellt. Auf Antrag der beiden
Beklagten vom 14.12.2006 hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 29.3.2007 -
1 Q 50/06 -, den Beklagten zugestellt am 4.4.2007, zugelassen.
In ihrer am 30.4.2007 eingegangenen Berufungsbegründung stellen die Beklagten klar, die
Zulässigkeit der Klagen nicht mehr anzuzweifeln. Sie sind der Auffassung, der Beklagte zu
2. sei zum Erlass der Auskunftsanordnung zuständig gewesen. Nach der Festlegung der
Geschäftsbereiche der Minister durch den Ministerpräsidenten sei er oberste
Landesbehörde für Gentechnik und daher für gentechnikrechtliche Anordnungen originär
zuständig. Er habe von der Möglichkeit, seine Befugnisse zu übertragen, - soweit vorliegend
relevant - keinen Gebrauch gemacht. In der Sache führen die Beklagten aus, das
Verwaltungsgericht sei zwar von zutreffenden Prämissen - nämlich der
Genehmigungsbedürftigkeit des Inverkehrbringens konventionellen, aber mit Spuren
gentechnisch veränderter Organismen verunreinigten Saatgutes sowie dem Bestehen einer
durch das Saatgutverkehrsgesetz begründeten Überwachungsaufgabe im Falle des
Verdachts einer gentechnischen Verunreinigung konventionellen Saatgutes - ausgegangen,
habe aber einerseits hinsichtlich des Tätigwerdens der Beklagten zu 1. verkannt, dass
deren Einschreitensbefugnisse nach dem Saatgutverkehrsgesetz mit der Abgabe des
Saatgutes an die Landwirte nicht enden, sowie andererseits übersehen, dass die Beklagten
unter den konkreten Gegebenheiten nicht gehalten gewesen seien, sich bei der ihnen
obliegenden weiteren Aufklärung des GVO-Verdachts zunächst auf die Beprobung von
weiterem Saatgut der fraglichen Partie zu beschränken. Letzteres ergebe sich im
Wesentlichen daraus, dass angesichts der beiden positiven Analyseergebnisse ein oder
zwei weitere Probenahmen mit negativem Analyseergebnis den GVO-Verdacht nicht mit
einer akzeptablen statistischen Aussagekraft hätten relativieren können, sowie dass eine
inhomogene Verteilung von GVO im Saatgut der Sorte „Oase“ in Betracht zu ziehen
gewesen sei, was den Aussagewert der Analyse weiterer Saatgutproben insgesamt in
Frage gestellt habe. Die Auskunftsanordnungen seien geeignet gewesen, die Lage der
Felder, auf denen das Saatgut ausgebracht worden sei, in Erfahrung zu bringen und
dadurch die Entscheidung, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen zu treffen seien,
voranzubringen sowie eine eventuelle Feldbeprobung, die sich aus Sicht des Beklagten zu
2. zur Zeit der Auskunftsanordnungen als sicherste Handlungsalternative dargestellt habe,
vorzubereiten. Der Vorteil der Feldbeprobung habe darin bestanden, dass eine große
Fläche mit statistischer Relevanz habe beprobt werden können. So seien über 12.000
Blattproben nach einem zuvor festgelegten Raster gezogen, anschließend im Labor
einheitlich aufbereitet und sodann analysiert worden. Das Ergebnis einer solchen
Untersuchung treffe eine verlässliche Aussage darüber, ob die auf den Feldern
aufwachsenden Pflanzen gentechnische Veränderungen aufweisen. Kein anderes Vorgehen
zur weiteren Aufklärung des GVO-Verdachtes habe eine vergleichbare Sicherheit bieten
können, weswegen die Entscheidung, alles Notwendige zur Vorbereitung einer
Feldbeprobung einzuleiten, ermessensgerecht gewesen sei. Insbesondere sei die
Feldbeprobung einzuleiten, ermessensgerecht gewesen sei. Insbesondere sei die
Beprobung von Originalsaatgut kein vergleichbar erfolgversprechendes milderes Mittel der
Gefahrenerforschung gewesen, weil nicht zwingend von einer homogenen Verteilung des
GVO-Saatgutes in der Gesamtmenge des Saatgutes der Sorte „Oase“ habe ausgegangen
werden können. Keine Rolle spiele in diesem Zusammenhang, dass die Vorschriften über
das Verfahren der Saatgutanerkennung unter anderem sicherstellen sollen, dass die
entsprechende Saatgutpartie in jeder Hinsicht homogen ist. Denn durch die
Saatgutanerkennung werde nicht ausgeschlossen, dass etwa beim Abfüllen des an sich
homogenen Saatgutes Fehler auftreten, die eine Verunreinigung einzelner oder einer
Vielzahl von Säcken mit gentechnisch veränderten Organismen und damit deren
inhomogene Verteilung innerhalb der gesamten Saatgutpartie zur Folge haben können.
Bestehe aber die Möglichkeit einer inhomogenen Verteilung, so habe eine Beprobung des
noch bei der Sortenschutzinhaberin vorhandenen Originalmaterials keine Klarheit über das
Auftreten einer GVO-Verunreinigung in dem im Saarland vertriebenen Saatgut schaffen
können. Schließlich seien die Auskunftsanordnungen auch erforderlich gewesen, weil
sichergestellt werden sollte, dass eventuelle Saatgutreste von den Landwirten in Zukunft
weder verwendet, in Verkehr gebracht, zu anderen Zwecken abgegeben noch ausgesät
werden würden. Unerheblich sei in diesem Zusammenhang, dass Saatgutreste im
Folgejahr nicht mehr als Handelsware verkäuflich gewesen wären, da das Winterrapsgut im
Folgejahr durchaus noch keimfähig und deshalb verwendbar gewesen wäre. Um der
Gefahr einer weiteren Verwendung vorzubeugen, sei es daher notwendig gewesen, die
Namen der Landwirte, die noch über entsprechendes Saatgut verfügen könnten, in
Erfahrung zu bringen. Der Verhältnismäßigkeit der Anordnungen stehe die seitens der
Klägerin behauptete Gefahr eines Imageschadens nicht entgegen. Angesichts der durch §
59 SaatVerkG vorgegebenen Aufzeichnungspflichten der Klägerin und den behördlichen
Möglichkeiten der Einsichtnahme sei nicht erkennbar, inwiefern der Klägerin durch die
behördliche Kenntnisnahme von diesen Aufzeichnungen ein Imageschaden entstehen
könnte, zumal die Beklagten diesbezüglich absolute Diskretion versprochen und gewahrt
hätten. Insbesondere sei eine eventuelle Verunsicherung der betroffenen Landwirte nicht
Folge der behördlichen Überwachung, sondern der Tatsache, dass es gentechnisch
veränderte Nutzpflanzen gebe und dass der Verdacht eines Eintrages von gentechnisch
veränderten Organismen in konventionelle landwirtschaftliche Produkte auftreten könne.
Die sich nach alledem als geeignete und verhältnismäßige Maßnahme darstellende
Feldbeprobung habe schließlich vor dem Auftreten stärkerer - die Gefahr des oberirdischen
Abfrierens der jungen Rapspflänzchen begründenden - Fröste durchgeführt werden
müssen, weswegen damals für eine schnelle Durchsetzung der Auskunftsanordnung habe
Sorge getragen werden müssen.
Die Beklagten beantragen,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klagen abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie führt zur Begründung aus, im Rahmen eines Gefahrerforschungseingriffs gelte der
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in besonderem Maße, wobei fallbezogen zu berücksichtigen
sei, dass der GVO-Verdacht von Beginn an ausgesprochen vage gewesen sei, dass sowohl
hinsichtlich der Probeentnahme durch die Beklagte zu 1. wie auch anlässlich der Analyse
des CVUA Freiburg fachliche Mängel festzustellen seien sowie dass acht akkreditierte und
international anerkannte Institute, die in mindestens drei Fällen mit einer - aus fachlicher
Sicht zu strengen und daher als Schwellenwert nicht vertretbaren - Nachweisgrenze von
0,01 % gearbeitet hätten (Analysen vom 18.10.2004), und die nordrhein-westfälische
Überwachungsbehörde negative Analysen durchgeführt hätten. Bei diesen Gegebenheiten
hätten die Beklagten sich - sofern man eine weitere Gefahrerforschung überhaupt als
zulässig erachte - zunächst auf die Beprobung weiteren Originalsaatgutes beschränken
müssen. Die geforderte Herausgabe der Landwirtsdaten sei als solche weder zur weiteren
Aufklärung des Sachverhalts geeignet gewesen noch sei sie zum damaligen Zeitpunkt als
Vorsorge gegen eine weitere Verwendung eventueller Saatgutreste, die erst zum nächsten
Aussaattermin überhaupt in Betracht gekommen wäre, notwendig gewesen.
Originalsaatgut hätte ohne größeren Aufwand oder Kosten innerhalb weniger Tage durch
Ziehen und Analysieren einer beliebigen Zahl von Proben auf die Berechtigung des GVO-
Verdachts untersucht werden können. Wäre es hierbei zu weiteren Beanstandungen
gekommen, sei den Beklagten die Herausgabe der Daten, deren Hinterlegung bei einem
Notar angeboten worden sei, zugesichert gewesen. Auch wäre eine nachfolgende
Feldbeprobung zur Bestätigung oder Widerlegung des GVO-Verdachts zeitlich ohne
Weiteres durchführbar geblieben. Ebenso wenig sei von den damals nur wenige Zentimeter
großen Rapspflänzchen eine Gefahr ausgegangen, da mit deren Blühen erst Ende
April/Anfang Mai 2005 zu rechnen und eine Fremdbestäubung aus pflanzbiologischen
Gründen bis dahin nicht möglich gewesen sei. Zur Zeit ihres Ergehens seien die
Auskunftsanordnungen ausschließlich zur Vorbereitung der Feldbeprobung geeignet
gewesen und daher ebenso wie diese selbst nicht erforderlich gewesen. Es sei unzulässig,
dass die Beklagten ihr Vorgehen damit zu rechtfertigen versuchten, dass sie die Möglichkeit
einer Inhomogenität der fraglichen Saatgutpartie in den Raum stellten. Es handele sich um
eine anerkannte Saatgutpartie, so dass von deren Homogenität auszugehen sei. Konkrete
Anhaltspunkte, die diese in Frage stellen könnten, seien nicht ersichtlich. Erkenntnisse über
die Qualität des im Saarland ausgebrachten Saatgutes dieser Partie hätten daher durch
Beprobung von in anderen Bundesländern noch vorhandenem Originalmaterial der Partie
gewonnen werden können. Letztlich sei nicht entscheidend, ob § 26 GenTG oder § 59
SaatVerkG grundsätzlich eine taugliche Rechtsgrundlage für eine Auskunftsanordnung
betreffend die Daten der Landwirte bilde beziehungsweise ob vorliegend von dem Verdacht
des Vorhandenseins gentechnisch veränderter Organismen im Sinne des § 3 Nr. 3 GenTG
habe ausgegangen werden dürfe, was das Verwaltungsgericht keinesfalls vorbehaltlos
bejaht habe; maßgeblich sei vielmehr, dass - wie ausgeführt - die angegriffenen
Auskunftsanordnungen jedenfalls nicht notwendig beziehungsweise nicht verhältnismäßig
und damit rechtswidrig gewesen seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der Verwaltungsunterlagen der Beklagten (2 Ordner und 1 Heft), der
Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.
Entscheidungsgründe
Die Berufung der Beklagten ist zulässig (I.) und hinsichtlich der Beklagten zu 1. begründet
(II.), hinsichtlich des Beklagten zu 2. unbegründet (III.).
I.
1. Die Berufung der Beklagten wurde am 30.4.2007 und damit binnen der durch die am
4.4.2007 erfolgten Zustellung des Zulassungsbeschlusses vom 29.3.2007 - 1 Q 50/06 - in
Gang gesetzten Monatsfrist des § 124 a Abs. 6 Satz 1 VwGO begründet und genügt auch
im Übrigen den formellen Anforderungen. Hinsichtlich der Postulationsfähigkeit der
Beklagten zu 1. hat der Senat bereits in seinem Zulassungsbeschluss vom 29.3.2007
ausführlich dargelegt, dass deren Vertretung durch den Beklagten zu 2. den Anforderungen
des § 67 Abs. 1 VwGO genügt. Hieran hält der Senat fest.
II.
Die Berufung der Beklagten zu 1. gegen das der Fortsetzungsfeststellungsklage
stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts ist begründet. Die gegen die
Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. erhobene Klage ist zwar - wie das
Verwaltungsgericht unter Hinweis auf das Bestehen einer Wiederholungsgefahr mit
überzeugender Begründung dargelegt hat und was in der Berufungsinstanz auch seitens
der Beklagten nicht mehr in Zweifel gezogen wird - als Fortsetzungsfeststellungsklage
zulässig, unterliegt aber in der Sache der Abweisung. Die durch die Bekanntgabe der
angeforderten Daten der Sache nach erledigte Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1.
war rechtmäßig, so dass das ihre Rechtswidrigkeit feststellende Urteil des
Verwaltungsgerichts entsprechend abzuändern ist.
Die Beklagte zu 1. war zum Erlass der auf § 59 Abs. 1 SaatVerkG gestützten Anordnung
zuständig (1.) und hat von der ihr durch die genannte Vorschrift eingeräumten
Einschreitensbefugnis in materiellrechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch
gemacht (2.).
1. § 59 Abs. 1 SaatVerkG regelt die Voraussetzungen, unter denen die zuständige Behörde
die Erteilung von Auskünften verlangen kann. Nach § 28 SaatVerkG obliegt die
Durchführung dieses Gesetzes einschließlich der Überwachung der Einhaltung seiner
Vorschriften sowie der nach diesem Gesetz erlassenen Rechtsverordnungen und erteilten
Auflagen den nach Landesrecht zuständigen Behörden, soweit das Saatgutverkehrsgesetz
keine andere Regelung trifft. Da eine solche Sonderregelung zu § 59 SaatVerkG nicht
vorgesehen ist, bestimmt sich die Zuständigkeit für ein diesbezügliches Tätigwerden nach
der landesrechtlichen Vorschrift des § 10 der Verordnung zur Neuregelung der
Zuständigkeiten im Bereich der Agrarwirtschaft vom 15.7.2003 in der Fassung vom
20.1.2004 (Amtsbl. 2003, 2056 und Amtsbl. 2004, 183) - ZustVO Agrarwirtschaft -.
Diese legt fest, dass die Landwirtschaftskammer für das Saarland - also die Beklagte zu 1.
- zuständige Behörde im Sinne des § 28 SaatVerkG ist.
2. Die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. war rechtmäßig.
Nach § 59 Abs. 1 SaatVerkG kann die Beklagte zu 1. als für die Durchführung des
Saatgutverkehrsgesetzes zuständige Behörde die Erteilung der Auskünfte verlangen, die
zur Durchführung der ihr durch oder aufgrund des Saatgutverkehrsgesetzes übertragenen
Aufgaben erforderlich sind. Absatz 2 Nr. 3 der Vorschrift sieht ergänzend vor, dass sie im
Rahmen des Absatzes 1 unter anderem berechtigt ist, Geschäftsräume zu betreten und
dort geschäftliche Unterlagen einzusehen. Die durch die angefochtene Verfügung vom
02.11.2004 gegenüber der Klägerin erhobene Forderung der Beklagten zu 1., bis zum
nächsten Tag eine vollständige Liste der Empfänger, an welche die Klägerin Saatgut der in
Rede stehenden Partie abgegeben hat, unter Ausweisung der dazugehörigen Mengen
vorzulegen, war im Sinne des § 59 Abs. 1 SaatVerkG zur Durchführung der der Beklagten
zu 1. nach dem Saatgutverkehrsgesetz übertragenen Aufgaben erforderlich.
Der Begriff der übertragenen Aufgaben wird in § 28 SaatVerkG dahingehend umschrieben,
dass er die Durchführung der saatgutverkehrsrechtlichen Vorschriften einschließlich der
Überwachung der Einhaltung dieser Vorschriften umfasst, soweit das Gesetz keine andere
Regelung, wie es etwa im Wege der Zuweisung von Befugnissen zum Erlass von
Rechtsverordnungen an den Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz geschehen ist (vgl. z. B. §§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 2, 3 Abs. 3 u.a.m.), trifft.
Die Beklagte zu 1. hat ihre Auskunftsanordnung tragend damit begründet, dass der
Verdacht bestehe, dass das näher bezeichnete Rapssaatgut die Anforderungen des
Saatgutverkehrsgesetzes und der Saatgutverordnung nicht erfülle, und daher eine
Beprobung des in Verkehr gebrachten Saatgutes beabsichtigt sei, um den Verdacht zu
widerlegen oder zu erhärten.
Die durch § 28 SaatVerkG in Verbindung mit der bereits erwähnten Vorschrift des § 10
ZustVO Agrarwirtschaft begründete Zuständigkeit der Beklagten zu 1. umfasst die
Überwachung der Erfüllung der Anforderungen an die Zulässigkeit des Inverkehrbringens
von Saatgut ebenso wie die Überwachung der Erfüllung der Aufzeichnungspflichten nach §
27 Abs. 1 Nr. 2 SaatVerkG in Verbindung mit § 1 Saatgutaufzeichnungsverordnung, die
unter anderem die Notwendigkeit von Aufzeichnungen über die Ein- und Ausgänge von
Saatgut einschließlich der Empfänger und der Anzahl der vertriebenen Packungen regeln.
Dabei ist zu unterscheiden zwischen Routinekontrollen und anlassbezogenen Kontrollen, da
diese Differenzierung für die Ausgestaltung der Kontrollbefugnisse von Bedeutung sein
kann.
Keine entscheidende Rolle spielt die Unterscheidung bezüglich der Überwachung der
Aufzeichnungspflichten. Diesbezüglich dienen Routinekontrollen der Sicherstellung, dass den
Aufzeichnungspflichten formal und inhaltlich Genüge getan wird, während anlassbezogene
Kontrollen angezeigt sind, wenn die Beklagte zu 1. von einer eventuellen Nichtbeachtung
der Aufzeichnungspflichten erfährt und es gilt, diesen Verdacht abzuklären. In beiden Fällen
kann die Überwachung durch Einsichtnahme in die Geschäftsunterlagen nach Maßgabe des
§ 59 Abs. 2 SaatVerkG erfolgen. Die Befugnis zur Einsichtnahme besteht bei
Routinekontrollen im Rahmen des Erforderlichen gemäß Abs. 1 der Vorschrift jederzeit, bei
anlassbezogenen Kontrollen soweit und solange sie durch einen entsprechenden Anlass
gerechtfertigt werden. Inhaltlich erstreckt das Einsichtsrecht sich sowohl auf alle aktuellen
Aufzeichnungen als auch auf ältere Aufzeichnungen, die der gesetzlich vorgegebenen
Aufbewahrungsfrist des § 27 Abs. 1 Nr. 2 SaatVerkG unterliegen, die nach genannter
Vorschrift sechs Jahre beträgt. Während dieser Aufbewahrungsfrist gehören die
Aufzeichnungen zu den geschäftlichen Unterlagen, die die Beklagte zu 1. gemäß § 59 Abs.
2 SaatVerkG im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung nach Maßgabe des Absatzes 1 der
Vorschrift einsehen darf. Die Frage nach einem Zeitpunkt, zu dem die Kontrollbefugnis
enden könnte, stellt sich nicht, da die Pflicht, die erforderlichen Aufzeichnungen
vorzunehmen und aufzubewahren, unabhängig vom Vertrieb einzelner Saatgutsorten
besteht. Wird eine zulässige Einsichtnahme verweigert, hat die Beklagte zu 1. die
Möglichkeit, ihr Einsichtsrecht durch Erlass einer Auskunftsanordnung nach § 59 Abs. 1
SaatVerkG durchzusetzen.
Hinsichtlich der Zuständigkeit der Beklagten zu 1. zur Überwachung der Erfüllung der
Anforderungen an die Zulässigkeit des Inverkehrbringens von Saatgut etwa im Wege der
Qualitätskontrolle durch Beprobung des Saatgutes gilt hinsichtlich der routinemäßigen
Kontrollen, dass diese sich naturgemäß auf jeweils aktuell im Vertrieb befindliche
Saatgutsorten beziehen und die Befugnis zu deren Kontrolle daher an die Dauer des
jeweiligen Vertriebs gekoppelt ist. Anders verhält es sich hingegen bezüglich
anlassbezogener Qualitätskontrollen. Ein Verstoß gegen die saatgutverkehrsrechtlichen
Anforderungen an das Inverkehrbringen erledigt sich nicht unbedingt mit dem Abschluss
des Vertriebes, sondern wirkt fort, soweit und solange die durch den Verstoß begründete
Gefährdungslage besteht beziehungsweise sich gegebenenfalls sogar weiterentwickelt.
Dies bedeutet im Falle des Verdachts eines solchen fortwirkenden Verstoßes gegen die
Anforderungen an das Inverkehrbringen, dass die Befugnis der Beklagten zu 1. zur
Abklärung der Berechtigung des Verdachts nicht mit dem Abschluss des Vertriebs endet,
sondern die Beklagte zu 1. auch danach noch zu einer entsprechenden
Gefahrenerforschung durch Probenahmen beziehungsweise durch Ermittlungen betreffend
den Verbleib des möglicherweise verunreinigten Saatgutes berechtigt ist.
Gegen dieses Verständnis der Kontrollbefugnisse der Beklagten zu 1. im Falle konkreter
Zweifel an der Sortenreinheit von Saatgut lässt sich nicht anführen, dass es
gesetzestechnisch untypisch sei, anzunehmen, dass der Beklagten zu 1. zwar eine
Zuständigkeit zur Gefahrenerforschung zugewiesen sei, sie aber im Falle der Bestätigung
des Gefahrenverdachts nicht für die Beseitigung der Folgen eines festgestellten Verstoßes
gegen Qualitätsanforderungen zuständig sei. Denn unter den vorliegenden Gegebenheiten
rechtfertigt die Interessenlage eine Aufspaltung der Zuständigkeiten auf zwei Behörden.
Für eine Aufklärungsbefugnis der Beklagten spricht nämlich, dass sie aufgrund ihrer
Verpflichtung zur Saatgutverkehrskontrolle in ständigem Kontakt mit den Saatguthändlern
steht, insofern eng mit diesen zusammenarbeitet und von daher über eine besondere
Sachnähe zu den aufgeworfenen Fragen verfügt. Hinzu kommt, dass die Befugnisse des §
59 Abs. 1 und Abs. 2 SaatVerkG ihr unter anderem im Interesse der
Qualitätsüberwachung die Möglichkeit eröffnet, den Vertriebsweg von auffällig gewordenem
Saatgut zurück zu verfolgen und dessen letztendlichen Verbleib zu eruieren. Ihr das Recht
zu derartigen Recherchen gerade in Fällen abzusprechen, in denen der konkrete Verdacht
eines Verstoßes gegen saatgutverkehrsrechtliche Vorschriften - etwa in Gestalt von
Qualitätsanforderungen - im Raum steht, wäre weder mit der Intention des
Saatgutverkehrsgesetzes, im Interesse der Abnehmer die Einhaltung anerkannter
Standards zu gewährleisten, zu vereinbaren noch stünde dies im Einklang mit der
Tatsache, dass jede Art der Gefahrenerforschung präventivpolizeilichen Charakters ist und
daher eines möglichst schnell und effektiv umsetzbaren Instrumentariums, das § 59 Abs. 1
und Abs. 2 SaatVerkG für die in Rede stehende Konstellation bietet, bedarf. Berücksichtigt
man zudem, dass der Beklagten zu 1. im Falle einer Routinekontrolle die angeforderten
Auskünfte von ihrer Art her vollumfänglich zu erteilen wären, liegt auf der Hand, dass ihr
das Recht, solche Auskünfte aus konkretem Anlass zur schnellstmöglichen
Gefahrenerforschung einzufordern, nicht abgesprochen werden kann. Bemerkenswert ist in
diesem Zusammenhang, dass die Saatgutverkehrsbehörden in Rheinland-Pfalz und
Nordrhein-Westfalen dieses Normverständnis - kein Erlöschen der
saatgutverkehrsrechtlichen Kontrollbefugnis mit Abschluss des Vertriebes in Fällen, in
denen eine fortwirkende Gefährdung nicht auszuschließen ist – ihrer behördlichen Praxis
ausweislich der beigezogenen Verwaltungsakten ebenfalls zugrunde legen.
Vorliegend bestand der Verdacht eines im oben umschriebenen Sinne fortwirkenden
Verstoßes gegen saatgutverkehrsrechtliche Qualitätsvorgaben.
Das Saatgutverkehrsgesetz regelt in seinen Vorschriften über die Anerkennungsfähigkeit,
die Kennzeichnung und das Inverkehrbringen von Saatgut auch Fragen mit
gentechnikrechtlichem Bezug.
Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 SaatVerkG darf Saatgut zu gewerblichen Zwecken nur in den
Verkehr gebracht werden, wenn es den unter Nrn. 1 bis 9 festgelegten Anforderungen
entspricht. Nr. 9 der genannten Vorschrift befasst sich mit gentechnisch verändertem
Saatgut und bestimmt als Voraussetzung der Zulässigkeit des Inverkehrbringens, dass
dieses im Rahmen einer genehmigten Freisetzung nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 GenTG erfolgen
muss. Im Umkehrschluss ist dieser Vorgabe zu entnehmen, dass Saatgut, das zwar
konventionell erzeugt wurde, aber - unbeabsichtigt - dennoch gentechnisch veränderte
Organismen enthält und dessen Inverkehrbringen dementsprechend nicht im Rahmen einer
genehmigten Freisetzung erfolgt, nicht zu gewerblichen Zwecken in den Verkehr gebracht,
also gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 12 SaatVerkG nicht im Rahmen eines Gewerbes an andere
abgegeben werden darf. Wie ausgeführt obliegt der Beklagten zu 1. gemäß § 28
SaatVerkG unter anderem die Überwachung der Einhaltung dieser
saatgutverkehrsrechtlichen Vorgabe. Fallbezogen bedeutet dies, dass die Beklagte zu 1. im
Rahmen ihrer Überwachungstätigkeit darauf achten muss, dass kein gentechnisch
verunreinigtes Saatgut vertrieben wird. Insoweit steht ihr sowohl die Möglichkeit offen, die
Qualität des Saatgutes routinemäßig zu überprüfen, um eventuelle Mängel festzustellen,
als auch das Recht, konkrete Ermittlungen anzustellen, wenn sie wie vorliegend vom
Verdacht eines Qualitätsmangels Kenntnis erlangt.
Zur Zeit des Auskunftsverlangens bestand der Verdacht, dass das von der Klägerin
vertriebene konventionell erzeugte Saatgut der Sorte Oase mit Spuren von gentechnisch
veränderten Organismen verunreinigt war.
Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach der Tatbestand des
Vorhandenseins von gentechnisch veränderten Organismen nach der zur Zeit des
Anordnungserlasses geltenden Rechtslage nicht voraussetzte, dass ein final auf die
Herstellung von gentechnisch veränderten Organismen gerichtetes Verhalten deren
Entstehung bewirkt hat.
Der Begriff der gentechnisch veränderten Organismen wird in § 3 Nr. 3 GenTG definiert.
Zur Zeit des Anordnungserlasses galt insoweit die Gesetzesfassung vom 16.8.2002, die
am 4.2.2005 durch die derzeitige Gesetzesfassung abgelöst wurde. Nach § 3 Nr. 3 GenTG
a.F. handelte es sich bei einem gentechnisch veränderten Organismus um einen
Organismus, dessen genetisches Material in einer Weise verändert worden ist, wie sie
unter natürlichen Bedingungen durch Kreuzen oder natürliche Rekombination nicht
vorkommt, wobei in Nrn. 3a, 3b und 3c des § 3 GenTG a.F. der Begriff des Verfahrens der
Veränderung genetischen Materials im Sinne der Nr. 3 näher bestimmt wurde. Unter der
Geltung dieser Vorschrift war die vom Oberverwaltungsgericht Münster in einem
Eilrechtsschutzverfahren (OVG Münster, Beschluss vom 31.8.2000 – 21 B 1125/00 -,
DVBl. 2000, 1874 ff. = NVwZ 2001, 110 ff. = NuR 2001, 104 ff.) offen gelassene Frage,
ob ein gentechnisch veränderter Organismus nur durch finales menschliches Handeln
entstehen kann (Müller-Terpitz, Genraps-Bauer wider Willen, NVwZ 2001, 46 ff.; Dederer,
GVO-Spuren unter Genehmigungsvorbehalt?, NuR 2001, 64 ff.;
Eberbach/Lange/Ronellenfitsch, Recht der Gentechnik und Biomedizin, Band I, 57,
Aktualisierung, September 2007, § 14 Rdnr. 47a; VG Gelsenkirchen, Urteil vom
14.11.2002 – 8 K 6854/00 -, juris) oder ob - wie es dem Gesetzesverständnis der
Beklagten entsprach - auch zufällige Auskreuzungen im Wege natürlicher
Bestäubungsvorgänge zur Entstehung gentechnisch veränderter Organismen führen
können (Friedrich, Die Markteinführung gentechnisch veränderter Lebensmittel durch
Pollenflug, NVwZ 2001, 1129 ff.; Schmidt-Eriksen, Von Irrungen und Wirrungen im
Gentechnikrecht, NuR 2001, 492 ff.) , umstritten.
Mit Wirkung ab dem 4.2.2005 hat der Gesetzgeber diese Frage durch eine Ergänzung des
§ 3 Nr. 3 GenTG (Gesetz vom 21.12.2004, BGBl. I 2005, 186) dahingehend entschieden,
dass ein gentechnisch veränderter Organismus auch durch Kreuzung oder natürliche
Rekombination zwischen genetisch veränderten Organismen oder mit einem oder
mehreren genetisch veränderten Organismen oder durch andere Arten der Vermehrung
eines gentechnisch veränderten Organismus entstehen könne, sofern das genetische
Material des Organismus Eigenschaften aufweist, die auf genetische Arbeiten
zurückzuführen sind. Dies bedeutet unter anderem, dass gentechnisch veränderte
Organismen auch infolge zufälliger Auskreuzung entstehen können. In den
Gesetzesmaterialien heißt es diesbezüglich, dass die Gesetzesergänzung der Klarstellung
diene. (wiedergegeben nach Eberbach/Lange/Ronellenfitsch, a.a.O., § 3 Rdnr. 57a)
Wägt man die vor der Gesetzesänderung für und wider die Bejahung des Vorliegens von
gentechnisch veränderten Organismen als Ergebnis zufälliger, natürlicher
Bestäubungsvorgänge vorgetragenen Argumente gegeneinander ab, so verdient auch aus
Sicht des Senats die das Vorliegen von gentechnisch veränderten Organismen
befürwortende Auffassung den Vorzug. Ein weit gefasstes Verständnis des Begriffs
gentechnisch veränderter Organismen wird dem in § 1 Nr. 1 GenTG verankerten
Vorsorgeprinzip und dem durch § 1 Nr. 2 GenTG vorgegebenen Ziel der Koexistenz
konventionell, ökologisch oder unter Einsatz gentechnisch veränderter Organismen
erzeugter Produkte am umfassendsten gerecht und verwirklicht damit die zentralen
Schutzzwecke des Gentechnikgesetzes am effektivsten. Mithin sind die Beklagten zu Recht
davon ausgegangen, dass die in Rede stehenden Verunreinigungen des konventionellen
Saatgutes der Klägerin - hätte sich ihr Vorhandensein bestätigt - begrifflich als gentechnisch
veränderte Organismen zu qualifizieren gewesen wären.
Der durch die Beprobung des Saatgutes der Klägerin entstandene Verdacht eines
Gesetzesverstoßes war zur Zeit des Anordnungserlasses trotz der seitens der
Sortenschutzinhaberin veranlassten und von der Klägerin vorgelegten negativen Analysen
und des negativen Analyseergebnisses der nordrhein-westfälischen Behörden nicht
vollständig ausgeräumt. Dies hat das Verwaltungsgericht ausführlich und überzeugend
dargelegt, weswegen auf dessen diesbezüglichen Ausführungen vollumfänglich Bezug
genommen wird. Insbesondere hat das Verwaltungsgericht zu Recht auf die fehlende
Standardisierung der Untersuchungsmethoden und die daraus resultierende mangelnde
Zuverlässigkeit der Untersuchungsergebnisse hingewiesen. Diese Aspekte hat - wie der
Beklagte zu 2. zu Recht geltend macht - das Verwaltungsgericht Schleswig-Holstein in
einem kürzlich ergangenen Eilrechtsschutzbeschluss (VG Schleswig-Holstein, Beschluss
vom 7.11.2007, 1 B 33/07, juris) aufgegriffen und insoweit - unter Bezugnahme auf eine
auszugsweise zitierte gutachterliche Stellungnahme vom 14.6.2007 - im Einzelnen
ausgeführt, dass falsch-positive Analyseergebnisse nicht mittels einer Rückstellprobe
aufgespürt werden könnten. Nach Feststellung des Gutachters könne die statistische
Wahrscheinlichkeit einer Bestätigung eines ersten positiven Ergebnisses in einer zweiten
Untersuchung bei sehr geringen Verunreinigungen auf bis zu etwa 50 % absinken. Grund
hierfür seien nicht Fehlbestimmungen der Labore oder falsche Probenahmen, sondern allein
die Auftretenswahrscheinlichkeit von gentechnisch verunreinigten Samen in den
Untersuchungsproben bei einer Zufallsprobenahme. Dementsprechend könnten falsch-
positive oder falsch-negative Ergebnisse allein durch Untersuchungen gezielt erstellter,
bekannter Proben ermittelt werden, wobei es Aufgabe jeden Labors sei, durch
entsprechende Positiv- und Negativkontrollen die Gefahr falsch-positiver und falsch-
negativer Ergebnisse in der Routine praktisch auszuschließen.
In Anbetracht dieser Unwägbarkeiten der Aussagekraft von Analyseergebnissen gab und
gibt es keine starren mathematischen Vorgaben, ab wann ein durch eine positive Analyse
begründeter Gefahrenverdacht als ausgeräumt zu gelten hat. Vielmehr kommt der
Behörde insoweit die Aufgabe zu, das Gefahrenpotential einzelfallbezogen unter
Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände abzuschätzen. Die damalige Einschätzung
der Beklagten, der Gefahrenverdacht habe in Anbetracht des Gewichts der positiven
Ergebnisse der in Freiburg durchgeführten Kontrolluntersuchung fortbestanden, war - wie
dargelegt – bei Bescheiderlass aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.
Die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. war im Sinne des § 59 Abs. 1 SaatVerkG zur
weiteren Sachverhaltsaufklärung erforderlich.
Die Vorschrift des § 59 Abs. 1 SaatVerkG ermächtigt in Fällen, in denen ein Verstoß gegen
das Saatgutverkehrsgesetz nicht erwiesen ist, sondern nach dem Sachstand nur der
Verdacht eines Gesetzesverstoßes besteht, auch zur Durchführung von
Gefahrenerforschungseingriffen. Hierzu erforderliche Anordnungen finden unter den
tatbestandlichen Voraussetzungen des § 59 Abs. 1 SaatVerkG in dieser Vorschrift ihre
Rechtsgrundlage.
Die geforderte Auskunft sollte der Vorbereitung weiterer Maßnahmen der
Sachverhaltsaufklärung dienen; insbesondere wollten die Beklagten sich die Möglichkeit
eröffnen, in unmittelbaren Kontakt zu den Landwirten zu treten, die das von der Klägerin
vertriebene Saatgut der Sorte Oase bezogen und jahreszeitbedingt bereits ausgesät
hatten. Sie beabsichtigten, die weitere Gefahrenerforschung auf das in ihrem
Zuständigkeitsbereich, dem Saarland, in Verkehr gebrachte Saatgut zu beschränken, weil
sie es für denkbar hielten, dass die zufällige Verunreinigung - sollte sie denn bestehen -
etwa wegen der Möglichkeit einer Unzulänglichkeit während des Abfüllvorgangs nicht in der
gesamten Saatgutpartie gleichmäßig verteilt sein müsse, und erachteten es für ihre
Entscheidung über eventuell anstehende Maßnahmen zur Gefahrenbeseitigung als
maßgeblich, ob das im Saarland vertriebene Saatgut gentechnisch verunreinigt war. Diesen
Aspekt haben sie im Verlauf des Berufungsverfahrens ausführlich erläutert, indem sie die
Möglichkeit einer inhomogenen Verteilung des verunreinigenden Materials aufgezeigt und
erörtert haben. Dass die Möglichkeit einer inhomogenen Verteilung trotz der Tatsache,
dass es sich um nach den Vorgaben des Saatgutverkehrsgesetzes zugelassenes - und
damit als homogen anerkanntes - Saatgut handelte, in Anbetracht etwa der
Unwägbarkeiten des Abfüllvorganges bestand, kann nicht ernsthaft in Abrede gestellt
werden. Hiervon ausgehend gab es für das Anliegen der Beklagten, eine weitere
Beprobung auf das im Saarland vertriebene Saatgut zu beschränken, einen sachlichen
Grund, wenngleich der Klägerin zuzugeben ist, dass ein konkreter Anlass zur Annahme,
möglicherweise sei zwar das von der Klägerin im Saarland vertriebene Saatgut, nicht aber
das im sonstigen Bundesgebiet noch vorhandene Saatgut infolge eventueller
Unzulänglichkeiten verunreinigt, nicht gegeben war. Dennoch bewegten sich ihre
diesbezüglichen Erwägungen im Rahmen des Möglichen, sind daher nicht sachwidrig und
mithin im Rahmen der Entscheidung der Beklagten über ihr weiteres Vorgehen
grundsätzlich berücksichtigungsfähig.
Hinzu kommt, dass es für die Beprobung von Originalsaatgut bis heute keine gesicherten
Erkenntnisse darüber gibt, unter welchen Voraussetzungen ein GVO-Verdacht zuverlässig
widerlegt ist. Insoweit haben die Beklagten in der mündlichen Verhandlung dargelegt, im
Vorfeld der Anordnungen fachlichen Rat eingeholt und erfahren zu haben, dass der
Aussagewert von Originalsaatgutanalysen in Fällen, in denen die eventuelle Verunreinigung
sich im Bereich der Nachweisgrenze bewegt, Zweifeln unterliege. Die Berechtigung der
damaligen Zweifel an der Eignung von Saatgutproben als Mittel zur Abklärung eines GVO-
Verdachts hätten sich inzwischen sogar verdichtet, wie das zur Akte gereichte - vom VG
Schleswig-Holstein kürzlich auszugsweise zitierte (siehe Fußnote 7) - Gutachten vom
14.6.2007 belege. Mithin hätte bei der Entscheidung über die Tauglichkeit der seitens der
Klägerin vorgeschlagenen weiteren Saatgutbeprobungen auf keine klaren Erkenntnisse
darüber zurückgegriffen werden können, welche Zahl negativer Analyseergebnisse als
hinreichend aussagekräftig anzuerkennen sei. In dieser Situation sei die Möglichkeit, ein
System zur Feldbeprobung zu entwickeln, als neuer Weg, Klarheit zu schaffen, ins Auge
gefasst worden. Man habe nach Aussage der Fachleute bei Zugrundelegung eines nach
wissenschaftlichen Grundsätzen zu erarbeitenden Beprobungsrasters ein statistisch
zuverlässiges Untersuchungsergebnis erwarten dürfen. Diese seitens der Beklagten in der
mündlichen Verhandlung erläuterten Aspekte durften sie im Rahmen ihrer
Ermessensentscheidung über die Art ihres Einschreitens zur Abklärung des GVO-Verdachts
durchaus berücksichtigen.
Die Klägerin hält dem entgegen, dass die Beklagten beliebig viele Originalsaatgutproben
hätten ziehen können und daneben die Möglichkeit der Beprobung bei den saarländischen
Landwirten noch vorhandener Saatgutreste bestanden habe. Zudem dürfe nicht verkannt
werden, dass die Methode der Feldbeprobung ebenfalls Risiken - etwa in Gestalt des
Durchwachsens nicht ausgesäter verunreinigter Pflanzen - in sich berge. Ihres Erachtens
löse die Feldbeprobung das statistische Problem, unter welchen Voraussetzungen
Analyseergebnisse hinreichend aussagekräftig sind, nicht, sondern verlagere es nur auf die
Blattbeprobung. Beiden Seiten ist zuzugeben, dass sowohl die jeweils präferierte als auch
die jeweils abgelehnte Vorgehensweise mit Vor- und Nachteilen behaftet war. Dass eine
Methode der anderen aus damaliger Sicht eindeutig vorzuziehen gewesen wäre, ist nicht
erkennbar. In dieser Situation kann die Entscheidung der Beklagten, von einer Beprobung
bei der Sortenschutzinhaberin noch vorhandenen Originalsaatgutes und/oder von bei den
Kunden der Klägerin wieder eingesammelten Saatgutresten Abstand zu nehmen und
stattdessen neue Wege in Gestalt einer Feldbeprobung auszuprobieren und damit den
Versuch zu unternehmen, eine wissenschaftlich belastbare Methode zu entwickeln, nicht
als ermessenswidrig erachtet werden. Für die Entscheidung, eine Feldbeprobung
vorzuziehen, sprach zudem der in der mündlichen Verhandlung angeführte Aspekt, dass für
ein eventuell notwendig werdendes weiteres Vorgehen zur Gefahrenbeseitigung - etwa im
Wege einer Umbruchverfügung - die Frage, ob die auf dem Feld aufwachsenden Pflanzen
gentechnische Verunreinigungen aufweisen, von größerer Wichtigkeit ist als die Frage, ob
im Saatgut gentechnisch veränderte, möglicherweise aber nicht einmal vermehrungsfähige
DNA-Sequenzen vorhanden sind.
War es mithin rechtlich zulässig, eine Feldbeprobung als nächstes Mittel zur Abklärung des
Gefahrenverdachts zu präferieren, so war es unumgänglich, Kenntnis von den Namen und
Adressen der Landwirte zu erlangen, die Saatgut der Sorte Oase von der Klägerin bezogen
hatten. Das in Erfahrung bringen dieser Namen war mithin eine notwendige Vorbereitung
für das zulässigerweise beabsichtigte weitere behördliche Tätigwerden und damit im Sinne
des § 59 Abs. 1 SaatVerkG erforderlich.
Die diesem Verständnis der Erforderlichkeit entgegenstehende Argumentation des
Verwaltungsgerichts überzeugt nicht. Das Verwaltungsgericht hält der Erforderlichkeit zum
Einen entgegen, dass jahreszeitbedingt keine ungewollte Verbreitung eventuell
gentechnisch verunreinigter Samen gedroht habe, und übersieht dabei, dass dieser Aspekt
allenfalls die Rechtmäßigkeit der Fristsetzung oder der Anordnung des Sofortvollzugs
betreffen kann, nicht aber die Frage, ob die Kenntnis der Namen der Landwirte für die
beabsichtigte weitere Vorgehensweise erforderlich war. Zum Zweiten vertritt das
Verwaltungsgericht die Auffassung, nach Aktenlage habe die Auskunftsanordnung in erster
Linie der Vorbereitung der Feldbeprobung dienen sollen, die aber zur weiteren Abklärung
des Gefahrenverdachts weder geeignet noch im Hinblick auf die Möglichkeit der Beprobung
weiteren Originalsaatgutes erforderlich gewesen sei. Diese Argumentation lässt außer
Acht, dass nach Aktenlage zum damaligen Zeitpunkt keine wissenschaftlichen Erkenntnisse
vorlagen, die eine Ungeeignetheit der geplanten Feldbeprobung vermuten ließen. Nicht
einmal die Klägerin hat erstinstanzlich die Eignung einer Feldbeprobung zur Aufklärung des
Gefahrenverdachts in Zweifel gezogen. Zudem übersieht die Argumentation, dass gerade
in Anbetracht der gerichtlicherseits selbst angeführten Unwägbarkeiten der
Saatgutbeprobung (Seite 19 des VG-Urteils) nicht davon ausgegangen werden konnte,
dass die weitere Beprobung von Saatgut ein zuverlässiges Erkenntnismittel ist.
Inkonsequent ist schließlich, dass das Verwaltungsgericht zwar durchaus erkannt hat, dass
ein Problem der Zuverlässigkeit einer Saatgutanalyse darin besteht, dass immer nur Teile
des Saatgutes beprobt und analysiert werden können (Seite 19 des VG-Urteils), hieraus
aber nicht die Schlussfolgerung gezogen hat, dass die Ablehnung der Beprobung von noch
bei der Sortenschutzinhaberin vorhandenem Saatgut einen sachlichen Grund darin findet,
dass die Beklagten die Gefahrenerforschung gerade wegen der Möglichkeit einer
Inhomogenität auf das im Saarland vertriebene Saatgut beschränken wollten.
In diesem Zusammenhang muss auch klar gesehen werden, wie prekär die Situation der
Beklagten noch Anfang November 2004 war. Es bestand ein – wenn auch nur recht vager
– GVO-Verdacht. Wäre das Saatgut der Sorte Oase aber tatsächlich mit gentechnisch
veränderten Organismen verunreinigt gewesen, hätte im Falle des Aufwuchses der
Aussaat einerseits die Gefahr einer weiteren Verbreitung von gentechnisch veränderten
Organismen durch Auskreuzungen und andererseits die Gefahr bestanden, dass das
Erntegut trotz gentechnischer Veränderung ohne entsprechende Kennzeichnung als
konventionelle Ware in den Verkehr gebracht wird. Daneben war die Möglichkeit, dass
eventuell noch vorhandene Saatgutreste im Folgejahr im Wege der Beimengung zur
Aussaat gebracht würden und dadurch zum Aufwuchs unerkannt verunreinigten Rapses
geführt hätten, nicht auszuschließen. Angesichts dieses Gefahrenpotentials liegt auf der
Hand, dass im Falle eines Verstoßes gegen § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 SaatVerkG gleichzeitig
Grundprinzipien des Gentechnikgesetzes gefährdet gewesen wären, insbesondere das Ziel,
die Koexistenz konventionell hergestellter und unter Einsatz gentechnisch veränderter
Organismen erzeugter Produkte zu gewährleisten. Die Gefahr einer ungewollten
Verbreitung von gentechnisch veränderten Organismen endet nicht mit dem Abschluss des
Vertriebs oder mit der Aussaat, sondern besteht fort und kann sich intensivieren. Zum
Schutz der zentralen Zielsetzungen des Gentechnikgesetzes, denen das Prinzip der
Nulltoleranz dient und die über § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 SaatVerkG auch durch das
Saatgutverkehrsgesetz geschützt werden, kam der zuverlässigen Abklärung des GVO-
Verdachts große Wichtigkeit zu, weswegen die Beklagte zu 1. gehalten war, das ihr nach
den saatgutverkehrsrechtlichen Vorschriften zur Gefahrenerforschung zur Verfügung
stehende Instrumentarium einzusetzen.
Ungeachtet dessen hatte die Beklagte zu 1. im Rahmen ihrer Ermessensbetätigung
eventuelle widerstreitende Interessen der Klägerin zu ermitteln und
bedeutungsangemessen zu gewichten. Dem hat sie Rechnung getragen. In mehreren
Besprechungen hatte die Klägerin die Möglichkeit, ihre Sicht der Dinge und insbesondere
ihre Betroffenheit darzulegen. Dabei hat sie vornehmlich die Befürchtung geäußert, ihr
Image könnte im Falle der Bekanntgabe der geforderten Daten Schaden erleiden. Die so
umschriebene Betroffenheit der Klägerin ist als sehr gering zu bewerten. Sie sollte lediglich
die Namen der Landwirte, denen sie Saatgut der Sorte Oase verkauft hat, und die jeweils
bezogenen Saatgutmengen bekanntgeben, also Daten aus ihren Geschäftsunterlagen
übermitteln, die die Beklagte zu 1. im Rahmen einer Routinekontrolle der
Geschäftsunterlagen jederzeit hätte in Erfahrung bringen können. Zudem war ihr bereits im
Vorfeld des Anordnungserlasses ausdrücklich zugesichert worden, dass diese Daten streng
vertraulich behandelt werden. Dass der Klägerin in dieser Situation ein Imageschaden
drohte, war nicht naheliegend, zumal niemand sie bezichtigte, absichtlich verunreinigtes
Saatgut in den Verkehr gebracht zu haben, und auch nicht zu erwarten war, dass ein
solcher Eindruck bei den betroffenen Landwirten entstehen könnte.
Die Beklagte zu 1. war schließlich nicht verpflichtet, im Rahmen der Gewichtung der
beiderseitigen Interessen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf das Angebot der
Klägerin einzugehen, dass diese die angeforderten Daten zunächst bei ihrem Rechtsanwalt
oder einem Notar hinterlegt und nur freigibt, wenn die Beprobung von Originalsaatgut der
Sortenschutzinhaberin ein positives Analyseergebnis liefert. Denn dies hätte der Sache
nach bedeutet, dass die Beklagte zu 1. sich trotz ihrer Zweifel an der Aussagekraft
weiterer negativer Saatgutbeprobungen und trotz ihrer Absicht, ihre Ermittlungen auf das
im Saarland vertriebene Saatgut zu beschränken, auf die seitens der Klägerin präferierte
Untersuchungsmethode als allein maßgeblich eingelassen hätte. Denn einerseits hätte im
Falle einer positiven Beprobung wohl kaum mehr Anlass für weitere
Gefahrenerforschungseingriffe bestanden, andererseits wäre im Falle negativer
Analyseergebnisse erneut die aus Sicht der Beklagten ungelöste Frage aufgeworfen
gewesen, welcher Anzahl negativer Ergebnisse es zur Widerlegung des durch die
anfänglichen positiven Beprobungen entstandenen GVO-Verdachts bedurft hätte. Damit
handelte es sich um kein milderes Mittel, sondern um das vollumfängliche Eingehen auf die
Wünsche der Klägerin, die im Falle einer positiven Beprobung ohnehin gehalten gewesen
wäre, die geforderten Daten zur Ermöglichung von Maßnahmen der Gefahrenbeseitigung
mitzuteilen.
Da die Klägerin sich weigerte, die Daten bekanntzugeben, war nach allem die Entscheidung
der Beklagten zu 1., anlassbezogen von ihrem Einsichtsrecht nach § 59 Abs. 2 Nr. 3
SaatVerkG Gebrauch zu machen, rechtens. Als die Klägerin sie an der Einsichtnahme in
ihre Geschäftsunterlagen hinderte, blieb ihr nur die Möglichkeit, die für ihr weiteres
Tätigwerden unabdingbaren Daten im Wege eines Auskunftsbegehrens nach § 59 Abs. 1
SaatVerkG einzufordern.
Die erfolgte Fristsetzung, wonach die Auskunft bis zum nächsten Tag zu erteilen war, war
rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.
Zur Zeit des Anordnungserlasses bemühten die Beklagten sich bereits seit rund einem
Monat, nämlich seit dem 04.10.2004, um die Überlassung der Namensliste. Nachdem die
Klägerin deren Übersendung zunächst in Aussicht gestellt, dann aber mit Schreiben vom
14.10.2004 kategorisch abgelehnt hatte und während der folgenden Besprechungen,
zuletzt anlässlich der Vorsprache am 02.11.2004, nachdrücklich auf ihrer Ablehnung
beharrte, hatte die Beklagte zu 1. keine andere Möglichkeit, die von ihr ins Auge gefasste
Sachverhaltsaufklärung kurzfristig voranzutreiben, als auf einer sofortigen Überlassung der
Daten zu bestehen.
Nachdem die Behörden sich – wie ausgeführt – in rechtlich zulässiger Weise für eine auf
das Saarland beschränkte Aufklärung des Gefahrenverdachts im Wege einer unmittelbaren
Kontaktierung der betroffenen Landwirte entschieden hatte, wären sie ohne Kenntnis der
geforderten Daten handlungsunfähig gewesen. In Anbetracht der kategorischen Weigerung
der Klägerin zur Bekanntgabe der Daten war ein Zuwarten durch Gewährung einer
längeren Frist nicht erfolgversprechend, so dass es rechtlich nicht beanstandet werden
kann, dass die Beklagte zu 1. eine Bekanntgabe der Daten bis spätestens zum nächsten
Tag gefordert hatte. Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass eine Realisierung der
eventuellen Gefahr aktuell angesichts der fortgeschrittenen Jahreszeit nicht gedroht habe,
denn es gibt keine Pflicht der zuständigen Behörden, Maßnahmen der Gefahrenerforschung
erst zu betreiben, wenn die Realisierung der eventuellen Gefahr zeitnah bevorsteht.
Die Rechtmäßigkeit der Anordnung des Sofortvollzugs ist nicht Gegenstand dieses
Verfahrens.
War die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. nach alledem rechtmäßig, so ist das die
Rechtmäßigkeit verneinende Urteil des Verwaltungsgerichts auf die Berufung der Beklagten
zu 1. hin entsprechend abzuändern.
III.
Die Berufung des Beklagten zu 2. ist unbegründet. Die auf die Feststellung der
Rechtswidrigkeit der seinerseits erlassenen Auskunftsanordnung vom 2.11.2004
gerichtete Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig und begründet. Die angefochtene
Auskunftsanordnung war mangels Zuständigkeit des Beklagten zu 2. zu ihrem Erlass
rechtswidrig, so dass das ihre Rechtswidrigkeit feststellende Urteil des Verwaltungsgerichts
im Ergebnis richtig und die Berufung des Beklagten zu 2. daher zurückzuweisen ist.
Dem Beklagten zu 2. fehlte es zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes vom
2.11.2004 - und das trifft auch heute noch zu - an der Zuständigkeit zum Erlass einer auf
§ 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG - eine andere Norm kommt nicht in Betracht - gestützten
Auskunftsanordnung.
Nach Art. 83 GG führen die Länder Bundesgesetze in der Regel als eigene Angelegenheiten
aus, wobei die Einrichtung der zuständigen Behörden gemäß Art. 84 Abs. 1 GG
grundsätzlich den Ländern obliegt. Der Begriff der Einrichtung der Behörden ist weit zu
verstehen und umfasst sowohl die Errichtung der Behörden als auch die Festlegung des
näheren Aufgabenkreises der jeweiligen Behörde. (Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar,
50. Ergänzungslieferung Juni 2007, Art. 84 Rdnr. 25)
Ob es dabei zur Regelung der Zuständigkeiten eines Gesetzes bedarf oder nicht,
entscheidet sich nach den jeweils maßgeblichen verfassungsrechtlichen und gesetzlichen
Vorgaben. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urteil vom 22.1.2004 – 4 A
32/02 -, BVerwGE 120, 87, 96 ff. = DVBl. 2004, 649, 652 f. = NVwZ 2004, 722, 724)
anhand eines Falles aus Niedersachsen bekräftigt und aufgezeigt, dass eine Zuweisung von
Zuständigkeiten auf Behörden ohne gesetzliche Grundlage nur insoweit zulässig ist, als
durch Verfassung oder Gesetz nichts anderes bestimmt ist. Diese Grundsätze gelten
inhaltsgleich für die Landeseigenverwaltung nach Art. 84 Abs. 1 GG und die
Auftragsverwaltung nach Art. 85 Abs. 1 GG. (Maunz-Dürig, a.a.O., Art. 85 Rdnr. 25)
Hinsichtlich der als Auftragsverwaltung ausgestalteten Verwaltung der Bundesfernstraßen
durch die Länder hat das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung
ausgeführt, dass weder Art. 20 Abs. 3 GG noch die Art. 90 Abs. 2 und 85 Abs. 1 GG noch
das Bundesfernstraßengesetz einen Gesetzesvorbehalt vorsähen, so dass das
Landesorganisationsrecht ausschlaggebend sei. Das niedersächsische
Landesorganisationsrecht verlange für die Festlegung der zuständigen Behörden keine
Gesetzesform. Vielmehr gelte der Gesetzesvorbehalt des Art. 56 Abs. 2 der
Niedersächsischen Verfassung nur hinsichtlich des allgemeinen Aufbaus und der räumlichen
Gliederung der allgemeinen Landesverwaltung. Diese Regelung bleibe damit deutlich hinter
den organisationsrechtlichen Anforderungen anderer Landesverfassungen, etwa der Länder
Nordrhein-Westfalen, Bayern und Sachsen, zurück, die vorsähen, dass die Regelung der
Zuständigkeiten durch Gesetz zu erfolgen habe. Dementsprechend sei in Niedersachsen
eine Regelung der Zuständigkeit für den Erlass eines fernstraßenrechtlichen
Planfeststellungsbeschlusses im Wege einer Kompetenzzuweisung durch Runderlass des
zuständigen Ministeriums zulässig.
Im Saarland ist derartiges hingegen nicht möglich, da die Rechtslage derjenigen in
Nordrhein-Westfalen, Bayern und Sachsen entspricht, denn nach Art. 112 Satz 1 SVerf
erfolgt die Organisation der allgemeinen Staatsverwaltung und die Regelung der
Zuständigkeiten durch Gesetz. Das schließt unter Beachtung der allgemeinen Regeln,
insbesondere des Art. 104 SVerf, eine Regelung durch Rechtsverordnung ein. (Landtags-
Drs. 7/1260 vom 14.9.1978, Erster Teilbericht der Enquetekommission für
Verfassungsfragen, S. 48) Im Einzelnen ausgestaltet wird Art. 112 Satz 1 SVerf durch die
Vorschriften des Landesorganisationsgesetzes, in dessen amtlicher Begründung (Landtags-
Drs. Nr. 1267 vom 19.2.1969, A. Allgemeines) es heißt, dass das Saarland angesichts des
Art. 116 der Saarländischen Verfassung, der mit Art. 112 der Saarländischen Verfassung
in der geltenden Fassung wortgleich übereinstimmt, - ebenso wie z.B. Baden-Württemberg
und Nordrhein-Westfalen - zu den Bundesländern gehöre, in denen verfassungsmäßig ein
Vorbehalt des Gesetzes für die Organisation der Landesverwaltung festgelegt sei; aus Art.
116 der Saarländischen Verfassung ergebe sich, dass die Organisation und die Regelung
der Zuständigkeiten dem Gesetzgeber obliegen.
Unter Beachtung dieser verfassungsmäßigen Vorgaben hat der Landesgesetzgeber seine
Kompetenz zur Regelung der behördlichen Zuständigkeit für den Fall der Ausführung von
Bundesgesetzen durch das Land in § 5 Abs. 3 Satz 1 LOG auf die Landesregierung
delegiert, indem er in der genannten Vorschrift vorgesehen hat, dass die Landesregierung
im Falle der Ausführung von Bundesgesetzen durch das Land durch Rechtsverordnung
bestimmt, welche Behörde zuständig ist. Dies ist grundsätzlich zulässig, denn der Auftrag
des Art. 112 Satz 1 SVerf, die behördlichen Zuständigkeiten durch Gesetz zu regeln,
hindert den Landesgesetzgeber nicht, seine Befugnisse zur Rechtssetzung unter Wahrung
der rechtsstaatlichen Anforderungen, die ihren landesverfassungsrechtlichen Niederschlag
in Art. 104 Abs. 1 SVerf gefunden haben, zu übertragen. (BVerfG, Urteil vom 17.12.1953 -
1 BvL 59/52 -, BVerfGE 3, 197 ff.; Maunz-Dürig, a.a.O., Art. 80 Rdnr. 23) Dem entspricht
§ 31 GenTG, der vorsieht, dass die zur Ausführung des Gentechnikgesetzes zuständigen
Behörden durch die nach Landesrecht zuständige Stelle, mangels einer solchen
Bestimmung durch die Landesregierung zu bestimmen ist. Diese Vorschrift ist erst im
Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens in den Gesetzestext aufgenommen worden, um
den Vollzug des Gentechnikgesetzes in den Ländern zu vereinfachen. Sie soll sicherstellen,
dass in den Ländern, in denen die Zuständigkeiten von Verfassungs wegen durch Gesetz
festgestellt werden, diese anstelle des Gesetzgebers subsidiär auch von der
Landesregierung - je nach Verfassungslage durch Rechtsverordnung oder
Verwaltungsanordnung - bestimmt werden können und so Vollzugsverzögerungen infolge
der Dauer landesrechtlicher Gesetzgebungsverfahren verhindern. (Bundestags-Drs. II
/6778, S. 47) Unter Berücksichtigung des Art. 112 Satz 1 SVerf, § 5 Abs. 3 Satz 1 LOG
und des § 31 GenTG bedarf es also zur Bestimmung der zur Ausführung des
Gentechnikgesetzes zuständigen saarländischen Behörden einer Rechtsverordnung der
Landesregierung. Eine bloße Verwaltungsvorschrift oder -übung genügt dagegen nicht. (so
ausdrücklich mit Blick auf Zuständigkeitsregelungen nach § 31 GenTG
Eberbach/Lange/Ronellenfisch, a.a.O., § 31 Rdnr. 6)
Folgerichtig hat die Landesregierung die Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten
nach dem Gentechnikgesetz vom 22.10.1991 erlassen. (Amtsbl. 1991, 1158) Deren für
den Streitfall maßgebliche Fassung vom 13.3.2001 (Amtsbl. 2001, 540) - ZustVO - trifft
indes für Anordnungen nach § 26 Abs. 1 GenTG, die nicht die Überwachung gentechnischer
Anlagen und Arbeiten betreffen, keine Zuständigkeitsregelung. § 3 Abs. 3 ZustVO enthält
lediglich partielle Zuständigkeitszuweisungen, indem als zuständige Behörde für die
Überwachung gentechnischer Anlagen und Arbeiten nach § 26 Abs. 1 GenTG für den
Bereich des Arbeitsschutzes das Landesamt für Verbraucher-, Gesundheits- und
Arbeitsschutz und für die Haltung von Tieren die unteren Lebensmittelüberwachungs- und
Veterinärbehörden bestimmt werden. Keine der anderen Zuständigkeitszuweisungen der
Verordnung befasst sich mit Anordnungen nach § 26 Abs. 1 GenTG. Ebenso wenig enthält
die Verordnung eine allgemeine Zuständigkeitszuweisung für alle nicht ausdrücklich
geregelten Fälle. Mithin regelt die Verordnung nicht, welche Landesbehörde für
Anordnungen nach § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG, die sich - wie vorliegend - nicht auf die
Überwachung gentechnischer Anlagen und Arbeiten beziehen, zuständig ist und enthält
insoweit eine Regelungslücke.
Keines Eingehens bedarf es in diesem Zusammenhang auf die
kontrovers diskutierte Frage, ob die Aussaat mit Spuren
gentechnisch veränderter Organismen verunreinigten konventionellen
Saatgutes unter den in § 3 Abs. 3 ZustVO aufgeführten Begriff der
gentechnischen Arbeit subsumiert werden kann (verneinend unter
Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung VG Schleswig-Holstein,
Beschluss vom 7.11.2007 - 1 B 33/07 -, juris; bejahend VG
Schwerin, Beschluss vom 26.9.2007 - 7 B 511/07 -, nicht
veröffentlich (zitiert nach vorgenanntem Beschluss des VG Schleswig-
Holstein)) , denn bejahendenfalls könnte dies jedenfalls keine
Zuständigkeit des hinsichtlich eines Tätigwerdens nach § 26 Abs. 1
GenTG in der saarländischen Zuständigkeitsverordnung nicht
erwähnten Beklagten zu 2. begründen.
Nimmt man zudem in den Blick, dass die Zuständigkeitsverordnung den Beklagten zu 2.
hinsichtlich einer ganzen Reihe von Tätigkeiten entweder im Einvernehmen mit einem
anderen Ministerium (vgl. § 1 Abs. 1 und Abs. 2, § 2, § 3 Abs. 2) oder allein (vgl. § 3 Abs. 1
und § 4) ausdrücklich als zuständige Behörde benennt, so scheidet ein Normverständnis,
wonach die Zuständigkeitsverordnung nur Festlegungen treffe, soweit nachgeordnete
Behörden handlungsbefugt sein sollen, und alle nicht aufgeführten Fälle der Zuständigkeit
des Beklagten zu 2. vorbehalten seien, ebenfalls aus.
Entgegen der Auffassung des Beklagten zu 2. lässt sich seine Zuständigkeit auch nicht aus
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 LOG in Verbindung mit der Bekanntmachung der Geschäftsbereiche
der obersten Landesbehörden vom 6.10.2004 (Amtsbl. 2004, 2184) herleiten. In
Ausübung seiner durch Art. 91 Abs. 1 Satz 2 SVerf begründeten Kompetenz hat der
Ministerpräsident des Saarlandes die Geschäftsbereiche der Minister festgelegt, diese im
Amtsblatt bekannt gemacht und dabei unter Nr. 7.12 bestimmt, dass das Gentechnikrecht
zum Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt gehört, was besagt, dass der Beklagte
zu 2. hinsichtlich dieses Rechtsgebiets oberste Landesbehörde ist (§ 4 Abs. 1 LOG). Diese
Festlegung bedeutet zwar, dass ihm gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 LOG hinsichtlich der
Gentechnik die Leitung und Beaufsichtigung der Landesverwaltung obliegt, nicht aber, dass
ihm im Sinne der §§ 31 GenTG, 5 LOG i.V.m. Art. 83, 84 GG konkrete
Einschreitensbefugnisse im Außenverhältnis im Sinne einer originären Zuständigkeit für
gentechnikrechtliche Anordnungen - etwa nach § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG - zugewiesen
wären.
Der gegenteiligen Auffassung des Beklagten zu 2., die Festlegung der Geschäftsbereiche
der Minister begründe in Verbindung mit den Regelungen des § 5 Abs. 1 LOG eine
Auffangzuständigkeit des jeweiligen Ressorts kann nicht gefolgt werden. § 5 Abs. 1 Satz 1
LOG besagt im Einklang mit Art. 91 Abs. 1 und Abs. 2 SVerf, dass der Ministerpräsident
und die jeweiligen Minister im Rahmen ihres Geschäftsbereiches die Landesverwaltung
leiten und beaufsichtigen, begründet also eine Leitungs- und eine Überwachungskompetenz
der Minister im Verhältnis zu den ihnen nachgeordneten Landesbehörden. Nach Satz 2 der
Vorschrift sind der Ministerpräsident und die Minister für Verwaltungsaufgaben in
Einzelfällen nur insoweit zuständig, als dies durch Gesetz oder Rechtsverordnung bestimmt
ist. Wie ausgeführt fehlt es vorliegend in Bezug auf § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG hinsichtlich
eines Einschreitens, das nicht der Überwachung gentechnischer Anlagen und Arbeiten
dient, an einer solchen Bestimmung. Nach § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG „sollen“ der
Ministerpräsident und die Minister „darüber hinaus“ Verwaltungsaufgaben in Einzelfällen nur
wahrnehmen, soweit es die Leitung ihres Geschäftsbereiches notwendig macht oder dies
nach den Grundsätzen einer sparsamen Verwaltung erforderlich ist. Der Beklagte zu 2.
beruft sich auf die erstgenannte Variante dieser Vorschrift und meint, die Leitung seines
Geschäftsbereiches habe ein Einschreiten im Wege einer ministeriellen, auf § 26 Abs. 1
Satz 1 GenTG gestützten Anordnung notwendig gemacht. Dem kann nicht gefolgt werden.
Die Auslegung des § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG hat sich an den verfassungsrechtlichen Vorgaben
des Art. 112 SVerf, der einen Vorbehalt des Gesetzes für die Organisation der
Landesverwaltung und die Zuweisung von Zuständigkeiten festlegt, zu orientieren. Vor
diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund kann die Vorschrift, soweit es um die
Begründung von Zuständigkeiten für behördliches Handeln mit Außenwirkung im Verhältnis
zu Dritten geht, nur als Handlungsmaxime verstanden werden, die gesetzliche Vorgaben
zur Frage macht, in welchen Fällen es angezeigt ist, durch Gesetz oder Rechtsverordnung
eine ministerielle Zuständigkeit zu begründen, nämlich soweit die Leitung des
Geschäftsbereichs (Variante 1) beziehungsweise die Grundsätze einer sparsamen
Verwaltung (Variante 2) ein ministerielles Tätigwerden erforderlich macht. Für diese
Auslegung sprechen sowohl die gesetzliche Formulierung von der „Leitung des
Geschäftsbereichs“ (Variante 1), die ausschließlich den innerbehördlichen Bereich
anspricht, als auch die zweite, auf die Grundsätze einer sparsamen Verwaltung abstellende
Variante der Vorschrift. Gemessen an den Vorgaben des Art. 112 SVerf ist schwerlich
annehmbar, die Minister sollten durch § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG ermächtigt werden, aufgrund
eigener Entscheidung einzelfallbezogen Einschreitensbefugnisse im Außenverhältnis für sich
in Anspruch zu nehmen, wenn ihnen dies aus Gründen der Fragen der innerbehördlichen
Organisation ins Blickfeld nehmenden Leitung ihres Geschäftsbereichs oder der
Sparsamkeit angezeigt erscheint. Ein derartiges Verständnis würde - auch vor dem
Hintergrund des Bestimmtheitsgebotes - den verfassungsrechtlich vorgegebenen Vorbehalt
des Gesetzes in weiten Bereichen, nicht zuletzt in Anbetracht des durch die leeren
öffentlichen Kassen generell bedingten Gebots der Sparsamkeit, unterlaufen, was nicht das
Anliegen des § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG, der Art. 112 SVerf umsetzen soll und ausweislich der
Gesetzesbegründung umsetzen will, sein kann. Dementsprechend kann § 5 Abs. 1 Satz 3
LOG den Ministern lediglich hinsichtlich innerbehördlicher Vorgänge eine originäre
Handlungszuständigkeit einräumen, soweit eine solche zur Leitung ihres Geschäftsbereichs
beziehungsweise zum Zweck einer sparsamen Verwaltung notwendig ist. Sie verleiht ihnen
hingegen aus der Aufgabe, ihren Geschäftsbereich zu leiten, bei Fehlen einer
ausdrücklichen Zuweisung in Gesetz oder Verordnung nicht die Zuständigkeit, gegenüber
Dritten im Wege der Eingriffsverwaltung tätig zu werden.
Im Weiteren begründet § 5 Abs. 2 Satz 1 LOG keine Zuständigkeit des Beklagten zu 2..
Diese Vorschrift besagt, dass eine oberste Landesbehörde, die durch Bundes- oder
Landesrecht ermächtigt ist, Befugnisse zu übertragen, von dieser Ermächtigung Gebrauch
zu machen hat, sofern nicht besondere Gründe die Zuständigkeit der obersten
Landesbehörde erfordern. Diesbezüglich lässt sich nicht argumentieren, durch die
Bekanntmachung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden seien dem
Beklagten zu 2. Befugnisse übertragen worden, die er nach § 5 Abs. 2 Satz 1 LOG zwar
hätte weiter übertragen können, dies aber nicht getan habe und daher insoweit eine
originäre Zuständigkeit besitze. Bereits der Ansatzpunkt dieser Argumentation ist
unzutreffend, weil dem Beklagten zu 2. durch die Erstreckung seines Geschäftsbereiches
auf das Gentechnikrecht nur die Befugnis zur Leitung und Beaufsichtigung der in
gentechnikrechtlichen Fragen zuständigen Landesbehörden im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1
LOG zugewiesen ist, nicht aber die Kompetenz, im Außenverhältnis zur Regelung von
Einzelfällen Anordnungen aufgrund gentechnikrechtlicher Vorschriften zu treffen. Eine
derartige Kompetenz hätte ihm gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 LOG nur durch die
Zuständigkeitsverordnung übertragen werden können, was aber - wie ausgeführt - mit
Blick auf § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG nicht geschehen ist.
Ebensowenig war eine Eilzuständigkeit nach § 13 Abs. 3 LOG gegeben. Diese Vorschrift
räumt der Fachaufsicht unter anderem die Befugnis ein, bei Gefahr im Verzug die
Befugnisse der ihrer Fachaufsicht unterstehenden Behörden selbst auszuüben. Fallbezogen
scheitert die Anwendung dieser Vorschrift - unabhängig von der durch § 3 Abs. 3 ZustVO
aufgeworfenen Frage, für welche Behörde der Beklagte zu 2. überhaupt eingetreten sein
soll - jedenfalls daran, dass vorliegend die Voraussetzungen einer Gefahr im Verzug, die
strengeren Maßstäben als die Voraussetzungen der Anordnung der sofortigen Vollziehung
unterliegen, weder dargelegt noch angesichts der damaligen zeitlichen Abläufe auch nur
ansatzweise erkennbar sind. Im Übrigen bestand vorliegend mit Blick auf die nach § 59
SaatVerkG bestehenden Einschreitensmöglichkeiten der Beklagten zu 1. keine einen
besonderen Handlungsdruck für den Beklagten zu 2. auslösende Notsituation.
Aus § 25 Abs. 1 GenTG in Verbindung mit der Zuständigkeitszuweisung des § 3 Abs. 2
ZustVO lässt sich eine Einschreitensbefugnis des Beklagten zu 2. ebenfalls nicht herleiten.
Zwar heißt es in § 25 Abs. 1 GenTG, dass die zuständigen Landesbehörden unter anderem
die Durchführung des Gentechnikgesetzes zu überwachen haben, und sieht § 3 Abs. 2
ZustVO vor, dass im Saarland insoweit zuständige Behörde das Ministerium für Umwelt -
also der Beklagte zu 2. - im Einvernehmen mit dem Ministerium für Frauen, Arbeit,
Gesundheit und Soziales ist. Allerdings besagt dies nur, dass dem Beklagten zu 2. die
Überwachung der Durchführung des Gesetzes, der aufgrund des Gesetzes erlassenen
Rechtsverordnungen und der darauf beruhenden behördlichen Anordnungen und
Verfügungen obliegt, er mithin im Verhältnis zu den Landesbehörden seines
Geschäftsbereiches, denen die Zuständigkeitsverordnung spezielle Zuständigkeiten
zuweist, berechtigt und verpflichtet ist, deren Tätigwerden zu überwachen. Ihm steht
somit hinsichtlich der von den zuständigen Landesbehörden erlassenen Anordnungen und
Verfügungen eine Kontrollbefugnis zu. Dieses Überwachungsrecht beinhaltet indes nicht,
dass er im Außenverhältnis zu Dritten aus eigener Kompetenz zum Einschreiten berechtigt
ist, begründet also kein Selbsteintrittsrecht. Selbsteintrittsrechte der Aufsichtsbehörden
bestehen nur in dem Umfang, in dem sie gesetzlich ausdrücklich eingeräumt sind, wie dies
etwa in § 13 Abs. 3 LOG bei Gefahr im Verzug oder in § 78 Abs. 2 SPolG bei Gefahr im
Verzug oder bei Nichtbefolgung einer Weisung vorgesehen ist.
Überwachungsbefugnisse, wie sie in § 25 Abs. 1 GenTG vorgesehen sind, bestehen
hingegen im Verhältnis zu anderen Behörden und sind schon vom Wortverständnis her von
Einschreitensbefugnissen gegenüber Dritten zu unterscheiden, weswegen letztere von der
Zuweisung einer Überwachungskompetenz nicht umfasst werden.
Gibt es mithin keine tragfähige Grundlage, aus der sich eine Zuständigkeit des Beklagten
zu 2. zum Erlass einer auf § 26 Abs. 1 GenTG gestützten Anordnung herleiten lässt, so
muss es bei der Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die Auskunftsanordnung des
Beklagten zu 2. rechtswidrig war, verbleiben, so dass die Berufung des Beklagten zu 2. der
Abweisung unterliegt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708
Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht
erfüllt.
Beschluss
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren in Anwendung der §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47
Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG der Argumentation des Verwaltungsgerichts folgend auf 10.000,-
EUR festgesetzt.
Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.