Urteil des OVG Saarland vom 09.04.2008
OVG Saarlouis: satzung, stadtrat, erlass, bekanntmachung, grundstück, gewerbe, umwelt, abstimmung, eigentümer, konkretisierung
OVG Saarlouis Urteil vom 9.4.2008, 2 C 309/07
Normenkontrolle gegen Veränderungssperre
Leitsätze
Dass die Aufstellung eines Bebauungsplans und die Veränderungssperre (in dieser
Reihenfolge) in derselben Sitzung des Stadtrats beschlossen und beide Beschlüsse am
selben Tag amtlich bekannt gemacht worden sind, unterliegt gemessen am Wortlaut des §
14 Abs. 1 BauGB keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Wesentliche rechtsstaatliche Anforderung an alle Akte der Normsetzung auch auf der
kommunalen Ebene ist die Ausfertigung der Norm nach dem Beschlussakt des
Rechtssetzungsorgans und vor ihrer Inkraftsetzung durch die amtliche Bekanntmachung.
Die Ausfertigung gemeindlicher Satzungen obliegt nach dem einschlägigen Landesrecht
dem Bürgermeister (§ 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG).
Lässt sich damit der maßgebliche räumliche Geltungsbereich einer Veränderungssperre
bereits dem Satzungstext eindeutig entnehmen, so bedarf es weder nach dem
saarländischen Landesrecht noch nach Bundesrecht zwingend einer gesonderten
Ausfertigung der mit dem eigentlichen Satzungstext zu dessen Veranschaulichung
veröffentlichten Lagekarte.
Voraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB ist, dass
im Zeitpunkt der Beschlussfassung des gemeindlichen Beschlussorgans ein Mindestmaß an
Klarheit darüber besteht, welche positiven Ziele mit der Planung verfolgt werden. Die
Veränderungssperre darf dann gezielt dazu eingesetzt werden, die rechtlichen
Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines nicht zielkonformen Vorhabens zu verändern.
In diesem Zusammenhang ist es insbesondere bei komplexen Planungszusammenhängen
nicht zwingend erforderlich, dass der Gemeinderat bereits ein bestimmtes Baugebiet im
Sinne der §§ 2 ff. BauNVO 1990 als Planungsziel benennt.
Tenor
Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Normenkontrollverfahrens trägt der Antragsteller.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der Antragsteller wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen eine von der
Antragsgegnerin erlassene bodenrechtliche Veränderungssperre. Er ist Eigentümer der an
der E-Straße im Stadtbereich der Antragsgegnerin gelegenen, 4.734 qm großen Parzelle
Nr. 1800/51 in Flur 8 der Gemarkung H.. Er beabsichtigt, auf dem bisher nicht überplanten
Grundstück einen Lebensmittelmarkt (Einzelhandel) mit einer Verkaufsfläche von 799 qm
zu errichten.
Die entsprechende Bauvoranfrage eines Herrn B hat die Untere Bauaufsicht bei der
Antragsgegnerin durch Bescheid vom 1.3.2006 negativ beschieden. Die Entscheidung über
einen inhaltsgleichen Antrag des Antragstellers vom 13.3.2006, in dem zunächst eine
geplante Verkaufsfläche von 819 qm (Bruttogeschossfläche: 1.219 qm) angegeben
worden war, die mit Schreiben vom 8.5.2006 auf 799 qm reduziert wurde, wurde mit auf
den Widerspruch des Antragstellers hin später mit Sofortvollzugsanordnung versehenem
Bescheid vom 28.7.2006 unter Hinweis auf ein zwischenzeitlich eingeleitetes
Bebauungsplanaufstellungsverfahren zunächst für die Dauer eines Jahres ausgesetzt.
Bereits zuvor hatte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht ein Klageverfahren
(Untätigkeitsklage) – Geschäftsnummer 5 K 41/06 – eingeleitet. Während dieses
Verfahrens wurde unter dem 1.3.2007 auch die Bauvoranfrage des Antragstellers
abgelehnt. Über seinen dagegen erhobenen Widerspruch ist noch nicht entschieden. Das
erwähnte Klageverfahren wurde zwischenzeitlich vom Verwaltungsgericht mit Beschluss
vom 11.7.2007 bis zur Entscheidung im vorliegenden Normenkontrollverfahren ausgesetzt.
In seiner Sitzung am 13.7.2006 hatte der Stadtrat der Antragsgegnerin die Aufstellung
eines Bebauungsplans „E-Straße“ beschlossen, dessen vorgesehener, durch die Straße
„Am S“ im Osten, die E-Straße im Süden und das ehemalige Betriebsgelände der „Dillinger
Stahlbau“ im Norden und Westen begrenzte Geltungsbereich auch das Grundstück des
Antragstellers umfasst. Ausweislich der Niederschrift soll das Verfahren zum einen einer
planerischen „Einbindung der Verkehrsströme nach Realisierung des
Bundesautobahnanschlusses A 8 Mastau in das örtlich klassifizierte Straßennetz unter
Miteinbeziehung der kommunalen Verkehrsplanung … auch auf Privatgrundstücken“ und
zum anderen der „planungshoheitlichen Umsetzung eines Märktekonzeptes zur Stärkung
und Stützung der zentralörtlichen Funktion aus landesplanerischer Verantwortung“ dienen.
In derselben Sitzung wurde anschließend der Erlass einer Veränderungssperre für den
„Bereich des Bebauungsplans E-Straße“ beschlossen. In der Vorlage wurden neben den
erwähnten planerischen Zielvorstellungen als Anlass für die Entscheidung
Bebauungsabsichten genannt, die erkennen ließen, dass ohne verbindliche Bauleitplanung
eine ungewollte städtebauliche Entwicklung einsetzen könne. Der betroffene räumliche
Bereich habe für die städtebauliche Entwicklung große Bedeutung, da mit der Etablierung
eines Verteilers für die erwähnte Autobahnanbindung dort „der Baulanddruck
überproportional zunehmen“ werde. Durch die Veränderungssperre solle verhindert
werden, dass später notwendig werdende Planungs- und Baumaßnahmen durch
vorweggenommene beziehungsweise zuwiderlaufende Nutzungsänderungen und
Investitionen undurchführbar gemacht würden. Nach § 3 Abs. 1 der Satzung (im
Folgenden: VS) dürfen auf dem von der Veränderungssperre betroffenen Gebiet Vorhaben
im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt und vorhandene bauliche Anlagen nicht
beseitigt werden (Nr. 1) sowie erhebliche oder wesentlich Wert steigernde Veränderungen
von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen keinem präventiven
Zulassungserfordernis unterliegen, nicht mehr vorgenommen werden.
Der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre wurden beide am 26.7.2006
amtlich bekannt gemacht.
Der Normenkontrollantrag ist am 11.6.2007 bei Gericht eingegangen. Der Antragsteller
verweist auf seine Bauabsichten und das insoweit beim Verwaltungsgericht anhängige
Verfahren. Er macht geltend, die Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre
hätten im maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung des Stadtrats nicht vorgelegen.
Diese sei nicht „zur Sicherung der Planung“ beschlossen worden, da keine hinreichend
konkretisierten Planungsvorstellungen bestanden hätten. Das insoweit erforderliche
Mindestmaß an Konkretisierung sei nicht erreicht, wenn Vorstellungen der Gemeinde über
die zulässige Art der baulichen Nutzung fehlten. Ein Planungskonzept fehle hier vollständig.
Der Aufstellungsbeschluss umfasse nur die räumlichen Grenzen des Geltungsbereichs. Aus
ihm ergebe sich aber nicht, was Inhalt des künftigen Bebauungsplans sein solle. Hier solle
nicht eine Planung, sondern die Planungshoheit der Antragsgegnerin als solche gesichert
und insbesondere sein Bauvorhaben verhindert werden. Dass es sich um eine bloße
Verhinderungsplanung handele, zeige auch der Umstand, dass die Entscheidung über seine
Bauvoranfrage zwei Tage nach Bekanntmachung der Satzung ausgesetzt worden sei.
Diese Vorgehensweise lasse auf Zweifel der Antragsgegnerin an der Wirksamkeit der
Veränderungssperre schließen.
Der Antragsteller beantragt,
die am 13.7.2006 vom Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossene
Satzung über die Veränderungssperre für den Bereich des
Bebauungsplans „E-Straße“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie trägt vor, im Hinblick auf den Erlass der Veränderungssperre seien an den
Bebauungsplanaufstellungsbeschluss keine über die Bestimmung des räumlichen
Geltungsbereichs hinausgehenden inhaltlichen Anforderungen zu stellen. Im Interesse eines
effektiven Schutzes der kommunalen Planungshoheit dürften die Anforderungen nicht
überspannt werden. Ausreichend sei, wenn sich aus der Veränderungssperre ansatzweise
ersehen lasse, was Inhalt des künftigen Bebauungsplans sein solle, und dass die Gemeinde
im Zeitpunkt des Erlasses zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung
besitze, indem sie einen bestimmten Gebietstyp oder sonstige nach den Vorschriften des §
9 Abs. 1 BauGB mögliche Festsetzungen ins Auge gefasst habe. Die verkehrsbezogenen
und städtebaulichen Planungsziele seien im Aufstellungsbeschluss und in der Satzung
benannt. Ihr Stadtgebiet werde von zwei Bundesautobahnen (BAB 8 und BAB 6) tangiert.
Die innerörtliche Haupterschließungsfunktion nehme die Bundesstraße 423 wahr, deren
Leistungsfähigkeit bei einem durchschnittlichen täglichen Verkehr von über 30.000 Kfz
erschöpft sei. Das in ihrem Gebiet ansässige Gewerbe mit rund 33.000 Arbeitsplätzen
sowie das durch Marktgutachten nachgewiesene Kaufkraftpotential führten ferner zu
einem „latenten Gewerbe- und Einzelhandelsbaulanddruck“. Die verkehrstechnische
Konfliktbewältigung sei eine ihrer planerischen Hauptaufgaben. Bereits in ihrem
Flächennutzungsplan aus dem Jahre 1981 seien Verkehrstangenten zur Lösung der
Verkehrsprobleme dargestellt worden. Im Jahre 2002 habe sie – die Antragsgegnerin – mit
dem Landesbetrieb für Straßenwesen eine „Machbarkeitsvariante“ entwickelt, welche die
Autobahn A 8 mit dem innerörtlichen Verkehrsnetz verbinden und zu einer Halbierung der
Verkehrsbelastung der Hauptverkehrsströme zwischen Schwarzenacker und der
Stadtmitte führen solle. Parallel dazu werde ein vom Stadtrat beschlossenes und mit den
Fachbehörden abgestimmtes Verkehrskonzept für die Innenstadt umgesetzt und der
Landesbetrieb für Straßenwesen plane eine Vervollständigung des Knotens an der A
6/Bexbacher Straße sowie eine Machbarkeit eines zusätzlichen Autobahnanschlusses
„Homburg Ost“ in der Ortslage Reiskirchen. Die „Ortsumgehung Schwarzenbach“ sei seit
Juli 2003 im vordringlichen Bedarf des Bundesverkehrswegeprogramms. Nach
europaweiter Ausschreibung der Verkehrsplanungsleistung sei im September 2006 ein
Planungsbüro aus Karlsruhe beauftragt worden, das im Jahre 2007 sechs
Planungsalternativen vorgelegt habe. Gegenwärtig werde für die verschiedenen
Planungsvarianten die faunistische und floristische Bestandskartierung und -bewertung
fertig gestellt. Der entsprechende Scoping-Termin sei bereits im Jahre 2004 durchgeführt
worden. Nach einer Abstimmung mit dem Baulastträger Bund solle in Kürze das
Planfeststellungsverfahren eingeleitet werden. Da der aktuelle Landesentwicklungsplan
(LEP) Umwelt die Herstellung der Ortsumgehung Schwarzenbach bereits „gebietsscharf“
als Ziel festlege und insoweit der ehemaligen „Westtangentenplanung“ entspreche, sei
davon auszugehen, dass das erforderliche Raumordnungsverfahren nach der Festlegung
auf eine der Varianten positiv beschieden werde. Alle Bauleitplanverfahren würden mit
dieser Straßenverkehrsplanung „abgeglichen“. Zur Etablierung eines Schutzinstruments für
ihre Innenstadt sei zusammen mit der verbindlichen Bauleitplanung für die so genannte
Forumsbebauung sowie mit der gleichzeitig betriebenen Erarbeitung eines
Innenstadtverkehrskonzepts und eines Märktekonzepts, die Ortsumgehung Schwarzenbach
immer als gewichtiger Verkehrsbelang in die Planungen eingestellt worden. Die „besondere
Beachtungswürdigkeit“ ergebe sich derzeit aus dem aktuell überproportional hohen
Gewerbebaulanddruck, insbesondere einer Vielzahl von Nachfragen des Einzelhandels. Mit
der nach dem Bau der neuen Umgehungsstraße einhergehenden Umwidmung der B 423
und mit den prognostizierten Verkehrsbelastungszahlen für die neue Anbindung obliege ihr
– der Antragsgegnerin – die Gestaltung eines neuen „Weststadteingangsportals“. Nicht
zuletzt wegen des Verlagerungspotentials auf die neue Straße bedürfe es einer Sicherung
der Bauleitplanung. Da der Trassenverlauf als Ziel der Landesplanung und als positives
Ergebnis nach dem Scoping-Termin grob feststehe, müssten die für die verschiedenen
Linienführungsvarianten notwendigen Flächen von weiterer Bebauung freigehalten werden
und „die beabsichtigte Nutzung bezüglich Art und Maß noch beplant“ werden. Im näheren
Umfeld zu der hier in Rede stehenden Fläche werde zusammen mit dem Straßenverlauf
auf den etwa 12 ha umfassenden Flächen der brach gefallenen DSD und einer früheren
Eisengießerei eine „Stadtquartierungsplanung“ erfolgen müssen. Insoweit habe ihr Stadtrat
bereits im Jahr 2000 zwecks Brachflächenkonversion die Aufstellung eines Bebauungsplans
beschlossen, wobei die Bauleitplanung auch dort in Abstimmung mit dem Eigentümer im
Zusammenhang mit der Planung der Ortsumgehung Schwarzenbach vorgenommen
werden solle. Nach den Planungsvarianten gebe es mehrere Möglichkeiten der künftigen
Straßenführung. Ob der kommunale Straßenneubauanteil zusammen mit dem Bund in
einem Planfeststellungsverfahren oder in einem planfeststellungsersetzenden
Bauleitplanverfahren betrieben werde, sei noch nicht entschieden. Zwar sei sie durch den
in ihrer Zuständigkeit liegenden Straßenlängenanteil von etwa einem Drittel der
Gesamtstrecke Mitauftraggeberin. Derzeit werde noch die Straßenbaurechtsbeschaffung
über ein Planfeststellungsverfahren angestrebt. Dennoch behalte sie sich vor, ihren
Straßenanteil mit entsprechenden Möglichkeiten hinsichtlich der Lärmschutzvorgaben in
einem verbindlichen Bauleitplan zum Baurecht zu führen, wenn der vorgesehene
Schnittpunkt an der „Neuen Industriestraße“ zu der neu zu bauenden B 423 feststehe. Das
neben der Verkehrsplanung zweite Planungsziel bilde die Umsetzung des Märktekonzepts,
das ihre mittelzentralen Funktionen im Wettbewerb mit konkurrierenden Standorten
erhalten und stärken solle. Dabei komme der Entwicklung des Einzelhandels eine
Schlüsselrolle zu. Drei Punkte seien zu beachten, nämlich erstens die Stärkung des
Einzelhandels in der Innenstadt, zweitens die Sicherstellung der Nahversorgung in den
Wohngebieten und drittens eine Begrenzung des großflächigen Einzelhandels außerhalb der
Innenstadt auf nicht relevante Sortimente. Der Geltungsbereich der Veränderungssperre
liege innerhalb der Zone 3 („Ergänzungslagen Mitte“). Das Märktekonzept stelle dazu fest,
dass hier mit dem Bau der geplanten Anbindung des Forums an die A 8 nach Süden ein
attraktives Stadtportal entstehe. Dort solle Einzelhandel in Abstimmung mit der
Landesplanung nur zugelassen werden, wenn kein schädlicher Einfluss auf die City
ausgeübt werde. Der für die „Stadtgestalt“ überaus wichtige Bereich solle architektonisch
und städtebaulich attraktiv gestaltet werden. Ausgehend von dem Märktekonzept, dem
zugrunde liegenden Flächennutzungsplan und dem LEP Siedlung bedürfe die Art der
baulichen Nutzung „Einzelhandel“ auch unterhalb der Erheblichkeitsschwelle der
Bauleitplanung. Im letzten LEP Umwelt sei die Fläche noch als Vorranggebiet für Gewerbe
und Industrie festgelegt worden. Einem gebietsversorgenden Markt fehle die Nähe eines
Wohngebietes. Es handele sich also um einen nicht integrierten Standort, der selbst
zielverkehrserzeugend wäre und nicht an das Netz des öffentlichen Personennahverkehrs
angebunden sei. Auch in ihrer Stellungnahme zu dem aktuellen LEP Umwelt habe sie sich
zur verbindlichen Bauleitplanung mit dem Ziel einer Stadtquartiersplanung einhergehend
mit der Konversionsplanung für die brachliegenden Gewerbeflächen und einer
Implementierung der Anbindung an die A 8 verpflichtet.
In seiner Sitzung vom 6.3.2008 hat der Stadtrat der Antragsgegnerin sich erneut mit der
Planung der „Autobahnanbindung vom Forum zur BAB A 8“ befasst und sich für eine
modifizierte Führung der von dem Gutachter entworfenen Trassenvariante „1“ mit
Innenstadtanbindung an die Saarbrücker Straße entschieden.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses
Verfahrens und des Verfahrens VG 5 K 41/06 sowie auf die zugehörigen
Verwaltungsunterlagen verwiesen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
Der Normenkontrollantrag, mit dem der Antragsteller die Feststellung der Unwirksamkeit
der vom Stadtrat der Antragsgegnerin am 13.7.2006 beschlossenen Veränderungssperre
„E-Straße“ (VS) begehrt, muss erfolglos bleiben. Er ist zulässig (A.), aber unbegründet (B.).
A.
1.
47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag ist auch ansonsten zulässig. Die
Antragsbefugnis
seines Grundstücks (Parzelle Nr. 1800/51) im Geltungsbereich der streitgegenständlichen
Satzung und den sich im Falle der Gültigkeit der Veränderungssperre hieraus für ihn als
Eigentümer ergebenden negativen Rechtsfolgen. (vgl. zu der sich aus einer Belegenheit im
Planbereich regelmäßig mit Blick auf die in den Festsetzungen eines Bebauungsplans zu
erblickende Inhalts- und Schrankenbestimmung des betroffenen Grundeigentums im Sinne
des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren
etwa OVG des Saarlandes, Urteil vom 29.1.2002 – 2 N 6/00 -, insoweit n.v., ständige
Rechtsprechung, zuletzt etwa Urteil vom 20.9.2007 – 2 N 9/06 – , SKZ 2008, 78, Leitsatz
Nr. 28)
2.
mit Blick auf die nicht plankonformen Nutzungsabsichten des Antragstellers hinsichtlich
dieser Teilfläche des Grundstücks nicht in Frage. Mit Blick auf die sich aus dem § 17 Abs. 1
Satz 1 BauGB ergebende (regelmäßige) Geltungsdauer der am 26.7.2006 bekannt
gemachten Veränderungssperre von zwei Jahren kann auch – von den
Verlängerungsmöglichkeiten ohnehin abgesehen – nicht von einem zwischenzeitlichen
Außerkrafttreten der Satzung ausgegangen werden. Die unter
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten durch § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB vorgeschriebene
Anrechung einer vor Inkrafttreten der Veränderungssperre von der
Baugenehmigungsbehörde vorgenommenen förmlichen Zurückstellung (§ 15 Abs. 1
BauGB) führt zu keinem anderen Ergebnis. Vorliegend erfolgte die Zurückstellung durch die
Untere Bauaufsichtsbehörde erst mit Datum vom 28.7.2006 und damit nach Erlass der
Satzung. Der Anerkennung eines schutzwürdigen Interesses des Antragstellers im
vorliegenden Verfahren steht auch nicht entgegen, dass das einschlägige straßenrechtliche
Fachplanungsrecht, auf dessen Grundlage das unter anderem als Anlass für die
Veränderungssperre angeführte Straßenprojekt nach der Anfang März 2008 vom Stadtrat
getroffenen Entscheidung für den Trassenverlauf der geplanten neuen Autobahnanbindung
planfestgestellt werden soll, in § 9a FStrG eine gesetzliche Sperre für Wert steigernde
Veränderungen ab der Planauslegung (4 Jahre) vorsieht (ebenso § 42 SStrG für den
Bereich des Landesstraßenrechts). Die in diesen Vorschriften genannten Voraussetzungen
vom Planungsstadium her sind noch nicht erfüllt. Ob das Grundstück des Antragstellers
insoweit überhaupt erfasst werden wird, kann daher dahinstehen.
B.
Der Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet. Durchgreifende Bedenken gegen die
Wirksamkeit der streitgegenständlichen Satzung ergeben sich werde in formeller Hinsicht
(1.) noch unter inhaltlichen Gesichtspunkten (2.).
1.
BauGB, 12 KSVG beachtlich fehlerhaften Verfahren zustande gekommen. Dass die
Aufstellung eines Bebauungsplans und die Veränderungssperre (in dieser Reihenfolge) in
derselben Sitzung des Stadtrats beschlossen und beide Beschlüsse am selben Tag amtlich
bekannt gemacht worden sind, unterliegt gemessen am Wortlaut des § 14 Abs. 1 BauGB
keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. (vgl. hierzu zuletzt OVG des Saarlandes,
Beschluss vom 27.2.2008 – 2 B 450/07 –) Der Geltungsbereich der Satzung ist der
Bekanntmachung unzweifelhaft zu entnehmen (vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom
5.7.2005 – 1 N 4/04 –. SKZ 2006, 46, Leitsatz Nr. 24) und überschreitet das vom
Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „E-Straße“ festgelegte Planungsgebiet nicht.
Entgegen der Ansicht des Antragstellers wurde die nach § 16 Abs. 1 BauGB in der
Rechtsform der Satzung erlassene Veränderungssperre auch ordnungsgemäß ausgefertigt.
(vgl. in dem Zusammenhang zuletzt OVG des Saarlandes, Urteil vom 22.11.2007 – 2 N
7/06 –, SKZ 2008, 34 <“Campus Nobel“>) Wesentliche rechtsstaatliche Anforderung an
alle Akte der Normsetzung – auch auf der hier zur Rede stehenden kommunalen Ebene –
ist die Ausfertigung der Norm nach dem Beschlussakt des Rechtssetzungsorgans und vor
ihrer Inkraftsetzung durch die amtliche Bekanntmachung. Die Ausfertigung obliegt bei
gemeindlichen Satzungen nach dem einschlägigen Landesrecht dem Bürgermeister (§ 59
Abs. 2 Satz 2 KSVG), hier dem Oberbürgermeister (§ 29 Abs. 3 KSVG).
Die Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung am 3.4.2008 die nicht bei den
zuvor übersandten Aufstellungsunterlagen befindliche Ausfertigung der am 13.7.2006
beschlossenen Satzung vorgelegt. Diese datiert vom 14.7.2006 und wurde von dem
damaligen Bürgermeister der Antragsgegnerin mit entsprechendem Hinweis „in
Vertretung“ des seinerzeitigen Oberbürgermeisters (§ 63 Abs. 1 KSVG) vor der
Bekanntmachung am 26.7.2006 unterzeichnet. Die dabei unterbliebene Beifügung des
Dienstsiegels (Stempel) ist zwar (allgemein) wünschenswert, indes nicht Voraussetzung für
die Ordnungsmäßigkeit der Ausfertigung. (vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom
31.3.2004 – 1 R 6/03 –, SKZ 2005, 70, Leitsatz Nr. 21) Dieser steht auch nicht entgegen,
dass – worauf der Antragsteller in der Sache zutreffend hinweist – die in § 2 Satz 3 VS
erwähnte „Übersichtskarte“ der Ausfertigung als Anhang (Blatt 4, nicht nummeriert) nach
der Unterschrift des Bürgermeisters beigegeben worden ist und selbst keinen
Ausfertigungsvermerk trägt. Das ergibt sich daraus, dass zum einen dieser Karte für die
Beschreibung des räumlichen Geltungsbereichs der Satzung nach der Formulierung in § 2
Satz 3 VS („auch“) lediglich ergänzende Funktion zugedacht war und dass sich zum
anderen der hier ohnedies „überschaubare“ Geltungsbereich der Satzung, was die
betroffenen privaten Grundstücke anbelangt, dem vorgeschalteten Satzungstext
unzweifelhaft entnehmen lässt. In § 2 Satz 1 VS sind diese Grundstücke nach ihren
katastermäßigen Flurstücksnummern ausdrücklich und einzeln aufgeführt. Bei den beiden
dort abschließend jeweils mit dem Zusatz „(Teilfläche)“ genannten Parzellen Nr. 1800/93
und Nr. 1886/118 handelt es sich um die öffentlichen Verkehrsflächen der im Süden
beziehungsweise Osten angrenzenden Straßen „Am S“ und „E-Straße“. Lässt sich aber die
räumliche Betroffenheit, was die privaten Grundstücke angeht, bereits dem Satzungstext
eindeutig entnehmen, so bedurfte es weder nach dem saarländischen Landesrecht noch
nach Bundesrecht zwingend einer gesonderten Ausfertigung der mit dem Satzungstext zu
dessen Veranschaulichung veröffentlichten Lagekarte. (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom
26.8.1993 – 7 NB 1.93 –, NVwZ-RR 1994, 201 unter Verweis auf den Beschluss vom
16.5.1991 – 4 NB 26.90 –, BVerwGE 88, 204 ff.; Beschluss vom 14.9.1998 – 6 BN 4/98
–, bei juris; Urteil vom 31.1.2001 – 6 CN 2.00 –, BauR 2001, 1066 ff.)
2.
beanstanden. Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer
Veränderungssperre lagen vor. Maßgebend ist insoweit der Zeitpunkt der Beschlussfassung
des Stadtrats.
Nach Überzeugung des Senats wurde die Veränderungssperre im Verständnis von § 14
Abs. 1 BauGB "zur Sicherung der Planung" beschlossen und war insoweit auch erforderlich.
Voraussetzung hierfür ist, dass im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre durch
das gemeindliche Beschlussorgan hinreichend konkrete Vorstellungen der planenden
Gemeinde über den Inhalt des (künftigen) Bebauungsplanes bestehen. Das erfordert ein
Mindestmaß an Klarheit darüber, welche positiven Ziele mit der Planung verfolgt werden.
Eine bloße Verhinderungsabsicht oder allein die negative Feststellung, dass ein bestimmtes
Bauvorhaben unerwünscht ist, reichen hingegen nicht aus. (vgl. hierzu im Einzelnen OVG
des Saarlandes, Urteile vom 31.3.2003 - 1 N 1/03 –, SKZ 2003, 152, und vom 14.4.2004
- 1 N 1/04 –, SKZ 2004, 155, jeweils m.z.N.) Hiervon zu unterscheiden und rechtlich
unbedenklich ist es, wenn die Gemeinde ein ihren städtebaulichen Vorstellungen nicht
entsprechendes konkretes Bauvorhaben zum Anlass nimmt, eine eigene planerische
Konzeption für den in Rede stehenden Bereich zu entwickeln, wie dies die Antragsgegnerin
als Reaktion auf die Bauvoranfragen eines Investors Anfang 2006 und dann auch des
Antragstellers selbst getan hat. Eine Veränderungssperre darf gezielt dazu eingesetzt
werden, die rechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Vorhabens negativ zu
verändern. (vgl. zuletzt etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 27.2.2008 – 2 B
450/07 -, BVerwG, Beschluss vom 21.12.1993 - 4 B 40.93 -, BRS 55 Nr. 95)
Hieran gemessen erweist sich die Veränderungssperre „E-Straße“ als rechtlich
unbedenklich. Nach der dem Planaufstellungsbeschluss des Stadtrates der Antragsgegnerin
vom 13.7.2006 zugrunde liegenden Beschlussvorlage verfolgt die Bauleitplanung zwei
Ziele, und zwar die „planerische Einbindung der Verkehrsströme“ nach Realisierung eines
zur Entlastung innerstädtischer Straßen, insbesondere der stark belasteten B 423,
geplanten neuen Anschlusses an die Bundesautobahn A 8 sowie die „planungsrechtliche
Umsetzung eines Märktekonzeptes“ zur Stärkung und Stützung der durch den
Landesentwicklungsplan (LEP) Siedlung zugewiesenen zentralörtlichen Funktion.
Unter dem erstgenannten Gesichtspunkt existierten verschiedene Planungsvarianten
hinsichtlich der künftigen Trasse der Autobahnanbindung, von denen zumindest eine eine
unmittelbare räumliche Inanspruchnahme des Grundstücks des Antragstellers vorsah. Der
Antragsgegnerin ging es aber bei Erlass der Veränderungssperre nicht allein um die
„Offenhaltung“ dieses für den Straßenbau aus damaliger Sicht unter Umständen
unmittelbar benötigten Grundstücks des Antragstellers. Vielmehr ergibt sich auch bei den
über die unmittelbar östlich gelegene Straße „Am S“ geführten Trassenvarianten, von
denen zwischenzeitlich in der Sitzung am 6.3.2008 vom Stadtrat die sog. „Variante 1“
favorisiert wurde, die Situation, dass die neue Straße in diesem Bereich auf die vorhandene
innerstädtische Bebauung der Antragsgegnerin treffen wird. Da das räumliche Umfeld
wegen der sich im Norden und Westen anschließenden großen Industriebrachen der
ehemaligen Dillinger Stahlbau und einer früheren Eisengießerei, für die nach Angaben der
Antragsgegnerin ebenfalls Bebauungsplanaufstellungsbeschlüsse vorliegen, ohnehin ein
erhebliches städtebauliches Regelungsbedürfnis auslöst, musste es sich für die
Antragsgegnerin aufdrängen, den hier zur Rede stehenden vorgelagerten Bereich ebenfalls
zum Gegenstand städtebaulicher Planungen zu machen. Dabei kommt es nicht darauf an,
dass die Antragsgegnerin noch keine genaue Festlegung der künftig von ihr angestrebten
Qualität eines Baugebiets im Sinne der §§ 2 ff. BauNVO 1990 vorgenommen hat. Im Zuge
der planerischen Neugestaltung ihres „Weststadteingangsportals“ im Umfeld des neu zu
bauenden Straßenanschlusses können auch durchaus andere Festsetzungen aus dem den
Gemeinden insoweit zur Verfügung stehenden Katalog des § 9 Abs. 1 BauGB, also auch
baufreie Flächen oder Verkehrsflächen in Betracht kommen. Insoweit handelt es sich auch
nicht – wie der Antragsteller beanstandet – um eine reine „Vorratsplanung“ der
Antragsgegnerin mit der alleinigen Absicht, sich „alles offen zu halten“. Der Vertreter der
Stadtplanung der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
darauf hingewiesen, dass angesichts der Komplexität des zu bewältigenden
städtebaulichen Problems bei der Gestaltung des künftigen Stadteingangs in diesem
Bereich eine Vielzahl von Planungsdeterminanten zusammentreffen, die in verschiedenen
Verfahren von unterschiedlichen Planungsträgern koordinierungsbedürftig zu bewältigen
sind und die eine weitere Konkretisierung erst im Zuge des Fortschreitens dieser Planungen
zulassen. Dabei geht es neben der angesprochenen Straßenplanung, die ein zentrales
städtebauliches Vorhaben zur Entlastung des in der Ortsdurchfahrt der Antragsgegnerin
meist belasteten Bundesstraßenabschnitts der B 423, die zur Aufnahme in den
vordringlichen Bedarf in der Verkehrswegeplanung geführt hat, darstellt, um die künftige
städtebauliche Ordnung der beträchtliche Ausmaße aufweisenden und räumlich
anschließenden Industriebrachen. Bei der sollen zudem auch geänderte raumordnerische
Vorstellungen für diesen teilweise als Vorranggebiet Gewerbe und Industrie festgelegten
Bereich entwickelt werden. Das Ganze soll insgesamt konzeptionell abgestimmt werden
mit der angesprochenen städtebaulichen Neugestaltung des „Weststadteingangsportals“.
Wesentlicher konkreter Anlass für den Erlass der Veränderungssperre war der Versuch,
eine im Vorfeld der verkehrlichen Neuordnung manifest gewordene städtebauliche
„Vorwegnahme“ durch eine ungeordnete Ansiedlung von Einzelhandelsgeschäften entlang
der projektierten Straßentrasse zu verhindern. Die Vertreter der Antragsgegnerin haben
insoweit auf die schlechten Erfahrungen in der Nachbarstadt Zweibrücken in der Westpfalz
hingewiesen. Diese Darlegungen machten die in der Einleitung zur Satzung schlagwortartig
gekennzeichneten Planungsabsichten anschaulich. Dies schließt es – auch wenn hier noch
keine konkrete Baugebietsart im Sinne der §§ 2 ff BauNVO 1990 benannt worden ist – aus,
im konkreten Fall von einem Nichtvorhandensein jeglicher positiver planerischer Ziele der
Antragsgegnerin und deswegen von einer am Maßstab des § 14 Abs. 1 BauGB
unzulässigen reinen Verhinderungsplanung auszugehen.
Das wird insbesondere deutlich bei Berücksichtigung des ebenfalls im Satzungsbeschluss
angeführten weiteren städtebaulichen Anlasses einer „planungshoheitlichen Umsetzung
eines Märktekonzepts“ zur Stärkung und Stützung der zentralörtlichen Funktion der
Antragsgegnerin. Das von ihr mit den Aufstellungsunterlagen übersandte „Märktekonzept“
der Firma datiert zwar vom Dezember 2006, lag also im Zeitpunkt des
Satzungsbeschlusses des Stadtrats genauso verschriftet möglicherweise noch nicht vor, ist
aber als planerische Verfestigung des in der Beschlussvorlage bereits erwähnten
„Konzepts“ anzusehen und lässt deutlich erkennen, welche Nutzungen im fraglichen
Bereich nicht den (positiven) städtebaulichen Zielvorstellungen der Antragsgegnerin
entsprechen. Auch die Planungen im Zusammenhang mit der Verwirklichung des
„Märktekonzepts“ sind – wie die vorerwähnte Straßenplanung – nach den vorgelegten
Unterlagen der Antragsgegnerin schon seit mehreren Jahren Gegenstand von Diskussionen
im Stadtrat. In seiner Sitzung am 18.12.2003 hatte dieser die Verwaltung ermächtigt, bei
einem Fachbüro die Erstellung eines Einzelhandelskonzepts in Auftrag zu geben. Bereits am
1.4.2004 hat dieser unter TOP 15 das Konzept diskutiert. Ausweislich des von der
Antragsgegnerin in Ablichtung vorgelegten Auszugs aus der Sitzungsniederschrift wurde die
Problematik des Einzelhandels in der Stadt und der gebotenen Steuerung der Kaufkraft zur
Steigerung der Attraktivität gerade der in der Innenstadt (noch) ansässigen Geschäfte
bereits damals auf der Grundlage eines von der präsentierten ersten Teils ihres
Gutachtens anhand ganz konkreter Einzelhandelsprojekte ausführlich diskutiert.
Ziele des Konzepts in der nun fortgeschriebenen Fassung sind insbesondere die Stärkung
des Einzelhandels in der Innenstadt der Antragsgegnerin und gleichzeitig eine Sicherstellung
der Nahversorgung (Einzelhandel) in den Wohngebieten. (vgl. Seite VIII des Märktekonzepts
(Abschnitt Kurzfassung)) Zur Erreichung des erstgenannten Zieles („Schutz der City“)
sollen weitere Ansiedlungen von Einzelhandelseinrichtungen mit zentrenrelevanten
Sortimenten außerhalb der City planerisch unterbunden werden. (vgl. Seite IX des
Märktekonzepts (Abschnitt Kurzfassung)) Für den hier in Rede stehenden Bereich heißt es
in dem Konzept konkret:
Im Abschnitt III des Märktekonzeptes wird der von der Veränderungssperre betroffene
Bereich als „Zone 3 (Ergänzungslagen Mitte)“ dargestellt. Zum Planbereich und den
umliegenden Flächen heißt es weiter im Abschnitt 4.4.3.3 des Märktekonzeptes (Seite 70),
diese sich südwestlich an die Innenstadt anschließenden Freiflächen und Gewerbebrachen
nähmen eine Sonderrolle ein. Die Lagequalität des Forumsgeländes und der sich
südwestlich anschließenden Bereiche, auch des früheren DSD-Grundstücks und der
ehemaligen Gewerbeflächen, werde durch den geplanten Ausbau der Anbindung an die A8
in Zukunft deutlich aufgewertet. Weiterer großflächiger Einzelhandel solle hier nur
zugelassen werden, wenn kein schädlicher Einfluss auf die City ausgeübt werde. Darüber
hinaus sollten die neu entstehenden Lagen an der Anbindung an die A 8 zwischen Forum
und E-Straße architektonisch und städtebaulich ihrer Lage als Stadtportal angemessen
attraktiv gestaltet werden. Als Beispiel wird der Bereich der Ostspange in B-Stadt
angeführt. Das frühere DSD-Gelände solle grundsätzlich einer anderen Nutzung als
Gewerbepark, Dienstleistungspark oder als Wohn- beziehungsweise Mischgebiet zugeführt
werden. Auf der beigefügten „Karte 11“ (Seite 71), die bereits die geplante
Autobahnanbindung zur A 8 darstellt, verläuft die Abgrenzung zwischen der
„Stadtportallage“ und der „Ergänzungslage“ quer über das Grundstück des Antragstellers.
Aus diesen Aussagen des Märktekonzeptes lässt sich ebenfalls eine den Erlass der
Veränderungssperre rechtfertigende hinreichend konkrete (positive) städtebauliche
Zielvorstellung der Antragsgegnerin entnehmen.
Verfolgt die Antragsgegnerin danach eine positive planerische Konzeption, so ist ferner ein
Bedürfnis für den Erlass der Veränderungssperre als Mittel zur Sicherung dieser
Bauleitplanung anzuerkennen. Die Annahme eines Sicherungsbedürfnisses setzt nicht
voraus, dass bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über die Veränderungssperre
die Rechtmäßigkeit des künftigen Bebauungsplanes feststeht. Weder ist über die
Veränderungssperre auf der Grundlage einer Abwägung der in der vorgesehenen
Bauleitplanung einander gegenüberstehenden Belange zu entscheiden, noch ist im Rahmen
der Beurteilung der Zulässigkeit der Veränderungssperre unter dem Gesichtspunkt der mit
ihr verfolgten Sicherungsabsichten Raum für eine "antizipierte" Normenkontrolle des
künftigen Bebauungsplans. (vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom 24.11.1998 - 2 N
1/97 -, m.w.N.) Ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept muss und wird im
Zeitpunkt der Entscheidung über die Veränderungssperre ohnedies in aller Regel noch nicht
vorliegen, und dies ist auch nicht notwendig. Zweck der Veränderungssperre ist es gerade,
Entwicklungen zu verhindern, welche die von der Gemeinde für die betreffende Fläche
verfolgten planerischen Vorstellungen obsolet machen, bevor sie die Möglichkeit hatte, ein
ordnungsgemäßes Planaufstellungsverfahren durchzuführen. Demnach kann die
Wirksamkeit der Veränderungssperre schon von der Natur der Sache her nicht von der
Feststellung abhängen, dass der noch nicht als Satzung beschlossene Bebauungsplan in
seinen einzelnen Festsetzungen von einer rechtmäßigen Abwägung der beachtlichen
Belange getragen sein wird. (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 21.12.1993 - 4 NB 40.93 -
, BRS 55 Nr. 95)
Ungültig, weil nicht erforderlich, ist eine Veränderungssperre vielmehr nur dann, wenn
bereits im Zeitpunkt ihres Erlasses offenkundig ist, dass die Planungsziele, die mit ihr
gesichert werden sollen, mittels einer rechtmäßigen Bauleitplanung nicht erreichbar sind.
Das ist hier nicht der Fall. Die Bewältigung des Konfliktes der einander gegenüberstehenden
vielfältigen privaten und öffentlichen Belange ist Aufgabe der dem Stadtrat der
Antragsgegnerin im eingeleiteten Planaufstellungsverfahren obliegenden planerischen
Abwägung, die auf der Grundlage einer umfassenden Ermittlung und Gewichtung der
berührten Interessen vorzunehmen ist und die bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der
Veränderungssperre nicht vorweg genommen werden kann.
Begegnet die Veränderungssperre daher auch unter diesem Gesichtspunkt keinen
durchgreifenden rechtlichen Bedenken, so ist abschließend festzuhalten, dass sich ihr Inhalt
im Rahmen der Ermächtigung des § 14 Abs. 1 BauGB bewegt. Die sich aus deren
Umsetzung für den Antragsteller ergebenden befristeten wirtschaftlichen Konsequenzen
hat der Gesetzgeber zum Schutz gemeindlicher Planungshoheit im Wege der
Konkretisierung der Sozialbindung des Grundeigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) in Kauf
genommen.
C.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige
Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird auf 50.000,- EUR festgesetzt (§§ 52
Abs. 1 GKG, vgl. bereits die entsprechende vorläufige Festsetzung durch den Beschluss
vom 13.6.2007 – 2 C 309/07 –).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.