Urteil des OVG Saarland vom 11.11.2010
OVG Saarlouis: bebauungsplan, inkraftsetzung, volle beweiskraft, genehmigung, gemeinderat, raumordnung, auflage, satzung, einkaufszentrum, landesplanung
OVG Saarlouis Urteil vom 11.11.2010, 2 A 29/10
Gemeindenachbarklage gegen Baugenehmigung für ein Einkaufszentrum
Leitsätze
Dem Eingangsstempel des Gerichts kommt nach §§ 98 VwGO, 418 Abs. 1 ZPO die volle
Beweiskraft einer öffentlichen Urkunde zu. Der nach § 418 Abs. 2 ZPO grundsätzlich
mögliche Nachweis der Unrichtigkeit des im Eingangsstempel ausgewiesenen Zeitpunkts
muss zur vollen Überzeugung des Gerichts geführt werden. Der insoweit zugelassene
Freibeweis senkt nicht die Anforderungen an die richterliche Überzeugungsbildung, sondern
stellt lediglich das Gericht im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens im Beweisverfahren und
bei der Gewinnung von Beweismitteln freier.
Die Zulässigkeit eines Rechtsmittels von Beigeladenen (§ 65 VwGO) erfordert - anders als
bei den Hauptbeteiligten - unabhängig von der Stellung und dem Erfolg eines Antrags in
erster Instanz eine materielle Beschwer durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichts.
Unter dem Aspekt ist allerdings nicht bereits auf der Zulässigkeitsebene zu untersuchen,
ob das angegriffene Urteil den Rechtsmittel führenden Beigeladenen im Ergebnis in eigenen
Rechten "verletzt". Ausreichend ist vielmehr, ob er hierdurch in seinen Rechten "nachteilig
betroffen" wird, wobei entsprechend dem Rechtsgedanken des § 42 Abs. 2 VwGO nur
solche Rechtsmittel von Beigeladenen als unzulässig angesehen werden können, bei denen
eine negative rechtliche Betroffenheit ihrerseits durch die erstinstanzliche Entscheidung
erkennbar ausscheidet.
Hebt das Verwaltungsgericht auf die Klage eines Dritten eine Baugenehmigung für ein
Vorhaben auf, dessen Zulässigkeit sich aus einem gemeindlichen Bebauungsplan ergibt, so
berührt die inzidente Verwerfung des entsprechenden Bebauungsplans in einer solchen
Entscheidung die gemeindliche Planungshoheit. In diesen Fällen muss die beigeladene
Gemeinde die Möglichkeit haben, ihren Planungswillen durch Einlegung eines Rechtsmittels
zu verteidigen. Ob der Bebauungsplan zum einen wirksam ist und zum anderen von
seinem Inhalt her eine rechtliche Grundlage für die Genehmigung des Bauvorhabens bietet,
ist eine Frage der Begründetheit des Rechtsmittels.
Verzichtet die Gemeinde in einem Bebauungsplan bei der Festsetzung der zulässigen Art
der baulichen Nutzung auf der Grundlage der Baunutzungsverordnung 1962 hinsichtlich
einer durch Baugrenzenfestsetzung als überbaubar ausgewiesen Grundstücksfläche auf
eine für sonstige Teile des Plangebiets vorgenommene Konkretisierung, ob hier ein
Gewerbegebiet (§ 8 BauNVO 1962) oder ein Industriegebiet (§ 9 BauNVO 1962)
ausgewiesen werden sollte, so lässt sich dieses Defizit nicht durch die Annahme
"kompensieren", dass für den Fall, dass der Normgeber einen der beiden Gebietstypen
ausgewiesen hätte, unabhängig davon, welchen von beiden er gewählt hätte, in jedem Fall
ein "Einkaufzentrum" damals als "Gewerbebetrieb" als genehmigungsfähig anzusehen
gewesen wäre.
Ein Bebauungsplan, dessen bekannt gemachte Fassung vom Satzungsbeschluss abweicht,
ist mangels Vorliegens eines seinem Inhalt entsprechenden Rechtssetzungsbefehls des
insoweit zuständigen Gemeinderats unwirksam. Das Rechtsstaatsgebot verlangt die
inhaltliche Identität der anzuwendenden Rechtsnorm mit dem Beschluss des Normgebers.
Zu den Grenzen einer rückwirkenden Inkraftsetzung von Bebauungsplänen im
"ergänzenden" Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB mit Blick auf eine gegenüber dem
Zeitpunkt der Beschlussfassung des Gemeinderats eingetretene grundlegende
Veränderung der Sach- und Rechtslage unter dem Gesichtspunkt des
Abwägungsergebnisses und der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB.
Die für den Erfolg des Rechtsmittels einer beigeladenen Gemeinde zu fordernde Verletzung
des Selbstverwaltungsrechts lässt sich nicht aus einer fehlerhaften Beurteilung der
rechtlichen Anforderungen für Bauvorhaben in nicht beplanten Teilen des Gemeindegebiets,
hier des § 35 BauGB, durch staatliche Genehmigungsbehörden oder Verwaltungsgerichte
herleiten.
Zu Zulässigkeit und Begründetheit der Anfechtungsklage einer sich auf die Verletzung des
interkommunalen Abstimmungsgebots nach § 2 Abs. 2 BauGB berufenden
Nachbargemeinde gegen eine Baugenehmigung für den Neubau eines Einkaufszentrums
auf der Grundlage des § 35 BauGB unter dem Aspekt einer Beeinträchtigung des zu den
ungeschriebenen öffentlichen Belangen im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB gehörenden
Planungserfordernisses.
Das Erfordernis förmlicher Bauleitplanung bildet ein Korrektiv für Sachverhalte, bei denen
ein größeres Bauvorhaben einen Koordinierungsbedarf auslöst, der nicht allein durch die
Anwendung des in § 35 BauGB - mit Blick auf die sich aus dem Eigentumsgrundrecht
ergebende Baufreiheit - statuierten Konditionalprogramms aufgefangen werden, dem
vielmehr nur durch eine (echte) planerische Abwägung, wie sie weder den
Standortgemeinden im Rahmen des § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB noch der
Baugenehmigungsbehörde bei Anwendung des § 35 BauGB eröffnet ist, im Rahmen eines
förmlichen Planungsverfahrens Rechnung getragen werden kann. Ein starkes Indiz dafür
bildet der Umstand, dass sich im konkreten Fall bei einer Planung im Verhältnis zu der sich
gegen das Vorhaben wendenden Nachbargemeinde ein qualifizierter Abstimmungsbedarf
im Sinne des § 2 Abs. 2 BauGB feststellen lässt, wovon wiederum auszugehen ist, wenn
das in Rede stehende Bauvorhaben die in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO (1990) Merkmale
aufweist. Wie der Wortlaut des § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 erkennen lässt, geht der
Gesetzgeber davon aus, dass bei den dort in Satz 1 unter der Nr. 1 ohne weitere Maßgabe
genannten Einkaufszentren generell die städtebaulich negativen Auswirkungen im Sinne
des § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO eintreten.
Tenor
Die Berufungen der Beigeladenen zu 1) und zu 2) gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Saarlandes vom 16. Dezember 2009 – 5 K 1831/08 – werden zurückgewiesen.
Die Beigeladenen zu 1) und zu 2) tragen jeweils ihre eigenen außergerichtlichen Kosten
selbst und die übrigen Kosten der Berufungsverfahren je zur Hälfte. Die Mitglieder der
Beigeladenen zu 1) haften als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die in erster Instanz erfolgreiche Klägerin, eine saarländische Kreisstadt, wendet sich gegen
eine Baugenehmigung des Beklagten für den Neubau eines „Einkaufszentrums“ auf dem
Gebiet der Beigeladenen zu 2), einer angrenzenden Gemeinde. Die Beigeladene zu 1)
(„Antragstellergemeinschaft“) ist Inhaberin der aus der Genehmigung ableitbaren
Bauberechtigung. Bei den zur Bebauung ausersehenen Flächen handelt es sich um eine
Vielzahl „handtuchförmiger“ Parzellen im nördlichen Anschluss an die Walter-von-Rathenau
Straße, die früher landwirtschaftliches Brachland darstellten. (vgl. insoweit die unter dem
17.11.2008 im Baulastenverzeichnis des Beklagten unter dem Aktenzeichen 63-01058/08
eingetragene baurechtsbezogene Vereinigungsbaulast, Blätter 71/72 der Gerichtsakte)
Das Gelände wird von dem im Januar 1965 vom Gemeinderat der Beigeladenen zu 2)
beschlossenen Bebauungsplan „Ober dem Mühlenweg und Hohweiher“ erfasst, (vgl. den
Auszug aus dem Beschlussbuch der Beigeladenen zu 2) vom 11.2.1965, wonach der
Bebauungsplan in der Sitzung vom 22.1.1965 vom Gemeinderat als Satzung beschlossen
wurde, Blatt 280 der Aufstellungsunterlagen, Akte III) der hinsichtlich der Art der baulichen
Nutzung textlich Gewerbe- und Industriegebiete unter Verweis auf die Planzeichnung
ausweist. Eine Konkretisierung für den Bereich des Baugrundstücks erfolgte indes nicht.
Dort wurde lediglich durch Festlegung von Baugrenzen die überbaubare Grundstücksfläche
in Form eines rechteckigen Baufensters bestimmt. Der Bebauungsplan wurde im August
1966 vom damals zuständigen Fachminister genehmigt (vgl. den Genehmigungsbescheid
des Ministers für Öffentliche Arbeiten und Wohnungsbau vom 25.8.1966 – IV A 4 –
1154/66 Kn/Eh –, Blatt 307 der Aufstellungsunterlagen) und anschließend bekannt
gemacht.
Auf einen bereits 1996 gestellten Bauantrag hin erteilte der Beklagte im September 2004
einer mit der Beigeladenen zu 1) teilidentischen Antragstellergemeinschaft einen positiven
Vorbescheid für den „Neubau eines Warengeschäftshauses“ (vgl. den Vorbescheid des
Beklagten vom 27.9.2004 – 63-01388/96 –) an gleicher Stelle. Dessen Geltungsdauer
wurde in der Folge wiederholt, zuletzt bis zum September 2008 verlängert. Die Klägerin,
der der Vorbescheid nicht bekannt gegeben worden war, hat hiergegen Widerspruch
erhoben.
Im Juni 2008 (vgl. den Bauschein vom 3.6.2008 – 63-00171/08 –, Blatt 207 der Bauakte)
wurde der Vorbescheidnehmerin die streitgegenständliche Baugenehmigung für den
„Neubau eines Einkaufszentrums“ unter Bezugnahme auf eine „formlose
Baubeschreibung“ vom Februar 2008 erteilt, die bei umbautem Raum von 111.296,96
cbm (Eine in den Akten befindliche handschriftliche Nachrechnung kommt in der Summe
auf 134.364,95 cbm) eine Gesamtnutzfläche von 18.480,16 qm, davon 12.714,44 qm
Verkaufsfläche („Hauptnutzfläche“), ausweist. (vgl. hierzu die „Berechnung der
Nutzflächen“ nach DIN 277 vom 29.2.2008, Blätter 136 bis 144 der Bauakte 63-
00171/08) Vorgesehen sind 4 Restaurants, 11 Ladenlokale, ein Discount-Markt und je ein
Fachmarkt für Entertainment, Textilien und Sportartikel. Die errechneten notwendigen 454
Pkw-Stellplätze werden in den Plänen in einem Parkhaus im Gebäudekomplex sowie auf
einem vorgelagerten Parkplatz, nachgewiesen. Gleichzeitig wurde eine Befreiung wegen
Überschreitung der rückseitigen Baugrenze erteilt. (vgl. insoweit Blatt 5 der
Baugenehmigung vom 3.6.2008, Blatt 203 der Bauakte) Nach einer entsprechenden
Baulast soll eine dem dadurch erzielten Flächenvorteil von insgesamt 5.940 qm
entsprechende Teilfläche innerhalb des Baufensters unbebaut bleiben. (vgl. insoweit die
Darstellung in dem Plan auf Blatt 68 der Gerichtsakte und den unter dem 17.11.2008 im
Baulastenverzeichnis des Beklagten unter dem Aktenzeichen 63-01058/08 eingetragenen
„Verzicht“, auf dem vereinigten Baugrundstück weitere bauliche Anlagen zu errichten,
Blätter 71/72 der Gerichtsakte)
Nachdem die Klägerin durch Schreiben des Beklagten vom 19.6.2008 von der Erteilung der
Baugenehmigung in Kenntnis gesetzt worden war, hat diese mit Eingang vom 4.7.2008
Widerspruch erhoben. Zur Begründung machte die Klägerin geltend, die gesetzlichen
Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung lägen nicht vor. Durch die zugelassene
Überschreitung der rückseitigen Baugrenze um im Mittel 40 m auf einer Länge von 145 m
vergrößere sich das Baufeld und damit die zugelassene Baumasse erheblich. Zu den bei
der Befreiung zu berücksichtigenden öffentlichen Belangen gehörten auch die Interessen
von Nachbargemeinden. Bei der Aufstellung des Plans sei es um die Bereitstellung von
Bauland für kleine Industrie- und Gewerbebetriebe gegangen, gegen die die
Nachbarkommunen seinerzeit nichts einzuwenden gehabt hätten. Die durch die
Abweichung von den Festsetzungen ermöglichte Schaffung eines Einkaufszentrums habe
hingegen unbestreitbar interkommunale Auswirkungen. Das genehmigte Vorhaben
verstoße auch gegen im Teilabschnitt Siedlung des geltenden Landesentwicklungsplans
10
(vgl. die entsprechende Verordnung der Regierung des Saarlandes vom 4.7.2006,
Amtsblatt vom 14.7.2006, Seiten 962 ff.) (LEP Siedlung 2006) festgelegte Ziele der
Landesplanung. Dies gelte insbesondere für das Kongruenzgebot, wonach sich
Einrichtungen des großflächigen Einzelhandels nach ihrer Größenordnung in die zentrale
örtliche Versorgungsstruktur einfügen müssten, und für das Beeinträchtigungsverbot
hinsichtlich der innerörtlichen Versorgungsbereiche der zentralen Orte. Da das ca. 27.000
qm große Baugrundstück nahezu vollständig überbaut werden solle und sich damit die
beabsichtigte Durchgrünung des Gebiets nicht mehr realisieren lasse, werde die
Grundkonzeption des Bebauungsplans „eklatant durchkreuzt“. Der Bebauungsplan sei
ohnehin unwirksam. Der Plan sei nie in der vom Gemeinderat beschlossenen Form in Kraft
gesetzt worden. Der Rat habe auf eine konkrete Einwendung hin eine gegenüber der
ursprünglichen Planung erhöhte Grundflächenzahl (0,7 statt 0,5) und eine höhere
Baumassenzahl (6,0 statt 4,5) beschlossen, was bei der Inkraftsetzung keine
Berücksichtigung gefunden habe. Da sich der Planurkunde für das hier maßgebliche
Baufenster keine Festsetzung für die dort zugelassene Art der baulichen Nutzung
entnehmen lasse, sei der Plan auch inhaltlich unbestimmt. In dem bei Planunwirksamkeit
anzunehmenden Außenbereich (§ 35 BauGB) sei das Vorhaben wegen einer
Beeinträchtigung öffentlicher Belange nicht genehmigungsfähig. Es löse einen
Koordinierungsbedarf im Sinne des § 11 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO aus und begründe ein
Planungserfordernis. Ihre – der Klägerin – Rechtsverletzung ergebe sich unabhängig von der
Wirksamkeit des Bebauungsplans aus der Nichtbeachtung des qualifizierten
interkommunalen Abstimmungsgebots durch die Beigeladene zu 2).
Der Widerspruch wurde durch auf die mündliche Verhandlung vom 23.10.2008
ergangenen Bescheid zurückgewiesen. In der Begründung heißt es, weder dem Beklagten
noch dem Kreisrechtsausschuss stehe eine Verwerfungskompetenz hinsichtlich des
Bebauungsplans zu. Dessen Festsetzungen dienten nicht dem Schutz des von der Klägerin
geltend gemachten Rechts, als Mittelzentrum nicht durch die Errichtung von großflächigem
Einzelhandel außerhalb ihres Stadtgebiets beeinträchtigt zu werden. Bei Aufstellung des
Plans seien derartige Rechte der Klägerin noch nicht zu berücksichtigen gewesen. Eine
Verletzung ihrer Rechte ergebe sich auch nicht aus der erteilten Befreiung. Ein Wille des
Plangebers, die rückseitige Baugrenze festzusetzen, um schädliche Auswirkungen auf
zentrale Versorgungsbereiche im Gebiet der Klägerin auszuschließen, sei nicht ersichtlich.
Auf die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Beteiligten im Juni 2009
darauf hingewiesen, dass einiges dafür spreche, dass die vorgelegte Originalurkunde des
Bebauungsplans nicht mit dem Satzungsbeschluss des Gemeinderats übereinstimme. (vgl.
hierzu den Aufklärungsbeschluss vom 25.6.2009 – 5 K 1831/08 –, Blätter 120 – 126 der
Gerichtsakte) Die vom Rat beschlossene geänderte Führung der Baugrenze an der West-
und Nordseite des Baufensters auf dem Grundstück einer Einwendungsführerin sowie die
Erhöhungen von Grundflächen- und Baumassenzahlen im gesamten Geltungsbereich seien
in der Urkunde nicht umgesetzt beziehungsweise nicht dargestellt worden.
Daraufhin wurde der Bebauungsplan unter dem 7.9.2009 in einer der Beschlussfassung
des Gemeinderats vom Januar 1965 angepassten Form „neu ausgefertigt“, am 11.9.2009
ortsüblich bekannt gemacht und dabei rückwirkend zum 31.10.1966 „in Kraft gesetzt“.
(vgl. insoweit die von der Beigeladenen im Rahmen der Ortseinsicht des
Verwaltungsgerichts am 30.9.2009 überreichten Unterlagen, Anlage zum Protokoll, Hülle
Blatt 156 der Gerichtsakte)
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin auf ihr bisheriges Vorbringen Bezug
genommen und insbesondere ausgeführt, die Zulassung des Einkaufszentrums mit etwa
10.000 qm Verkaufsfläche im hier wegen der Unwirksamkeit des Bebauungsplans
anzunehmenden Außenbereich löse das interkommunale Abstimmungsgebot aus, dessen
„Unterlassung“ zwingend ihre Belange berühre. Der ursprünglich nicht ordnungsgemäß
ausgefertigte und bekannt gemachte Bebauungsplan habe auch nicht rückwirkend wirksam
in Kraft gesetzt werden können. Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung seien
Gemeinden gehindert, einen noch nicht rechtskräftig gewordenen Bebauungsplan
rückwirkend in Kraft zu setzten, der zwischenzeitlich landesplanerischen Zielfestlegungen
widerspreche. Ein Bebauungsplan dürfe nach rechtsstaatlichen Grundsätzen generell nicht
bekannt gemacht werden, wenn nach dem Satzungsbeschluss höherrangige
raumordnerische Zielfestlegungen wirksam würden, die eine Anpassungspflicht der
Gemeinde begründeten. Das gelte mit Blick auf den LEP Siedlung 2006 auch für die hier
erfolgte rückwirkende Inkraftsetzung des Plans. Der auf der Urkunde aufgebrachte neue
„Ausfertigungsvermerk“ entspreche nicht den Anforderungen an die rechtsstaatlich
gebotene Bescheinigung der Übereinstimmung des Planinhalts mit dem Satzungsbeschluss
des Gemeinderats. Der Bebauungsplan weise ferner gravierende inhaltliche, zu seiner
Unwirksamkeit führende Mängel auf. Ihm lasse sich nicht entnehmen, welche Art der
baulichen Nutzung auf dem durch festgesetzte öffentliche Verkehrsflächen von den
Gewerbe- und Industriegebieten getrennten Baugrundstück zugelassen sei. Dieses
offensichtliche planerische „Versehen“ lasse sich nicht im Wege der Auslegung
kompensieren.
Die Klägerin hat beantragt,
die Baugenehmigung des Beklagten vom 3.6.2008 und den
Widerspruchsbescheid vom 13.11.2008 aufzuheben.
Der Beklagte hat die Verwaltungsentscheidungen verteidigt und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat auf sein Schreiben vom Dezember 2008 an das Ministerium für Umwelt Bezug
genommen. Darin heißt es unter anderem, der Plangeber habe den Willen gehabt, auch die
zulässige Art der baulichen Nutzung festzusetzen. Alle ausgewiesenen Baufenster, auch
diejenigen, bei denen ein Planzeicheneintrag hinsichtlich der zulässigen Nutzung fehle,
sollten der industriellen oder einer gewerblichen Nutzung zugeführt werden. Eine andere
Nutzung sei planerisch an dieser Stelle nicht zulässig, da jede andere Festsetzung gegen
das Gebot der Konfliktbewältigung verstoßen würde. Folgerichtig sei der Plan seinerzeit
auch von dem zuständigen Ministerium genehmigt worden. Ein reines Baufenster ohne
Vorgabe der Nutzungsart sei „unsinnig“. Daher sei davon auszugehen, dass auf dem
Grundstück eine Nutzung als Gewerbefläche im Sinne der bei Erlass des Plans geltenden
Fassung der Baunutzungsverordnung zugelassen sei. Die Befreiung für den um 90
gedrehten Baukörper diene der „optisch gefälligeren Ausnutzung“ des Baugrundstücks, sei
mit der planerischen Grundkonzeption vereinbar und ermögliche eine Realisierung der
Stellplätze innerhalb des Baufensters.
Die Beigeladene zu 1) hat ebenfalls beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat auf die Wirksamkeit des Bebauungsplans verwiesen und dabei insbesondere die
Auffassung vertreten, die Beigeladene zu 2) habe den Bebauungsplan, an den sie und der
Beklagte sich seit 1966 gehalten hätten, durch ein ergänzendes Verfahren mit
Neuausfertigung und Neubekanntmachung rückwirkend in Kraft gesetzt und damit „formell
geheilt“. Hierzu habe es keines erneuten Ratsbeschlusses oder einer neuerlichen
Abwägungsentscheidung bedurft. Maßgeblich bleibe die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt
der ursprünglichen Beschlussfassung. Die Beigeladene zu 2) habe auch Grundstücke im
Geltungsbereich des Bebauungsplans verkauft. Im Kaufvertrag vom April 1996 habe sich
die damalige Antragstellergemeinschaft verpflichten müssen, hier nur großflächigen
Einzelhandel oder Gewerbebetriebe anzusiedeln. Das genehmigte Bauvorhaben entspreche
den inhaltlich hinreichend bestimmten Festsetzungen des Plans. Das Planungsgebiet bilde
eine „große gewerbliche Baufläche“. Die Beigeladene zu 2) habe für alle mit Baufenstern
belegten Flächen eine gewerbliche oder industrielle Nutzung festsetzen wollen. Einer
genauen Zuordnung bestimmter Planbereiche für Gewerbe oder Industrie habe es nicht
bedurft. Das Einzelhandelsprojekt gehöre zu den Gewerbebetrieben „aller Art“ im Sinne
des § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1962. Ziele der Raumordnung seien zwar bei der Aufstellung
eines neuen Bebauungsplans zu beachten, spielten aber hier, ebenso wie Einschränkungen
für großflächigen Einzelhandel in späteren Fassungen der Baunutzungsverordnung, keine
Rolle. Die Befreiung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Gründzüge der Planung würden
durch deren Erteilung nicht berührt. Trotz der Überschreitung des Baufensters um 5.940
qm werde durch das Vorhaben mit einer insgesamt bebauten Grundfläche von 13.067,75
qm keine größere Fläche in Anspruch genommen als die des Baufensters mit 14.037,09
qm. Der Baukörper werde lediglich nach Norden verschoben, um eine günstigere Situation
für die Parkplätze zu schaffen. Es treffe auch nicht zu, dass Ziel des Plangebers die
Ansiedlung „kleinteiliger Gewerbe- und Industrievorhaben“ gewesen sei; jedenfalls habe das
in den Festsetzungen keinen Niederschlag gefunden. Die festgesetzten Grundflächen- und
Baumassenzahlen seien eingehalten und die verkehrliche Erschließung sei gesichert. Dass
die Errichtung der genehmigten Einzelhandelsbetriebe möglicherweise nicht mit den Zielen
der Landesplanung vereinbar sei, stehe der Zulässigkeit des Vorhabens nicht entgegen.
Solange sie nicht in einem Bebauungsplan „umgesetzt“ seien, entfalteten solche Ziele
keine unmittelbare Rechtswirkung gegenüber den Bürgern. Das von der Klägerin
angesprochene interkommunale Abstimmungsgebot nach § 2 Abs. 2 BauGB sei nur im
Rahmen der Bauleitplanung beachtlich und könne daher bei der Anfechtung einer
Einzelgenehmigung eine Rechtsverletzung erst dann begründen, wenn eine Gemeinde dem
Bauinteressenten unter Missachtung der Vorschrift und Umgehung des Gebots einen
Zulassungsanspruch verschaffe. Das sei hier nicht der Fall gewesen. Die Beigeladene zu 2)
habe weder einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan zur Ansiedlung des Vorhabens
aufgestellt, noch habe es ihres Einvernehmens bedurft. Das Vorhaben werfe kein
Koordinierungsbedürfnis auf. Seine Realisierung habe auch unter dem Gesichtspunkt eines
Entzugs von Kaufkraft nicht annähernd unmittelbare städtebauliche Auswirkungen
gewichtiger Natur auf das Gebiet der Klägerin. Auch wenn man für die rückwirkende
Inkraftsetzung des Plans eine erneute planerische Entscheidung der Beigeladenen zu 2)
fordern wollte, so ginge diese im konkreten Fall bezogen auf landesplanerische Vorgaben
„ins Leere“. Die im LEP Siedlung 2006 formulierten Ziele seien durch die vorhandene
Bebauung „überholt“ und damit nicht mehr umsetzbar. Im Gebiet der Beigeladenen zu 2)
werde der letzte Lebensmittelmarkt geschlossen. In den Nachbargemeinden Bous,
Schwalbach und durch die Klägerin würden unter Verstoß gegen das so genannte
Kongruenzgebot (Ziel 44) großzügige Einzelhandelseinrichtungen überwiegend in nicht
zentralen Gemeindeteilen genehmigt. Auch die Klägerin habe den Einzelhandel nicht zentral
„organisiert“, sondern durch den Bau eines Wasgau-Markts in Fraulautern bis an die
Grenze der Beigeladenen zu 2) ausgeweitet. Dadurch würden ferner das
Beeinträchtigungsverbot (Ziel 45) sowie das Integrationsgebot (Ziel 46) verletzt und das
im LEP Siedlung 2006 vorgesehene Zentrale-Orte-Gefüge beeinträchtigt. Für den Fall einer
Unwirksamkeit des Bebauungsplans sei das Vorhaben nach § 34 Abs. 1 BauGB zu
beurteilen und auch an diesem Maßstab zulässig.
Die Beigeladene zu 2) hat in erster Instanz keinen Antrag gestellt. Sie hat auf die wirksame
rückwirkende Inkraftsetzung des Bebauungsplans verwiesen. Der Satzungsbeschluss
datiere aus dem Jahr 1965, die angeblich entgegenstehenden landesplanerischen
Zielfestlegungen von 2006. Wenn ein Bebauungsplan – wie hier – rückwirkend in Kraft
gesetzt werde, könne keine Änderung der Ziele der Raumordnung zwischen
Beschlussfassung und Bekanntmachung angenommen werden. Der Bebauungsplan sei so
zu bewerten, als sei er im Zeitpunkt des angeordneten Inkrafttretens wirksam geworden.
Daher sei sie – die Beigeladene zu 2) – auch nicht verpflichtet gewesen, im Zuge der
Neubekanntmachung eine Anpassung vorzunehmen. Die im Gesetz zugelassene
rückwirkende Inkraftsetzung eines Bebauungsplans diene dem Rechtsschutzinteresse der
Grundeigentümer und der Planungssicherheit. Seite Mitte der 1960er Jahre verließen sich
die Eigentümer in dem fast vollständig bebauten Gebiet auf die ihnen durch den Plan
eingeräumten Rechtspositionen.
Das Verwaltungsgericht hat im September 2009 eine Besichtigung der Örtlichkeit
durchgeführt und der Klage durch Urteil vom 16.12.2009 stattgegeben. In der
Entscheidung ist ausgeführt, die angefochtene Baugenehmigung sei rechtswidrig und
verletzte die Klägerin in bauplanungsrechtlicher Hinsicht in eigenen Rechten.
Einschränkungen für die Beurteilung ergäben sich nicht aus dem im Jahr 2004 erteilten und
anschließend mehrfach verlängerten Vorbescheid, da dieser der Klägerin weder bekannt
gegeben worden noch sonst zur Kenntnis gelangt sei. Der Bebauungsplan „Ober dem
Mühlenweg und Hohweiher“ sei im Januar 1965 nicht ordnungsgemäß ausgefertigt und
damit nicht wirksam in Kraft gesetzt geworden. Die Planurkunde habe seinerzeit
offensichtlich die vom Gemeinderat beschlossenen Änderungen des Entwurfs nicht
berücksichtigt. Bei der Neubekanntmachung sei diesen nun Rechnung getragen worden.
Hier sei indes von einem Ausnahmefall auszugehen, in dem die einfache
Neubekanntmachung keine wirksame Inkraftsetzung bewirken konnte. Das im Jahre 1965
Neubekanntmachung keine wirksame Inkraftsetzung bewirken konnte. Das im Jahre 1965
voraussichtlich noch unbedenkliche Abwägungsergebnis sei aufgrund einer
zwischenzeitlichen Veränderung der landesplanerischen Verhältnisse und Vorgaben für
Ansiedlung, Erweiterung und Änderung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen unhaltbar
geworden. Dabei komme es auf den Zeitpunkt der Neubekanntmachung im Jahre 2009 an,
nicht auf den des Satzungsbeschlusses. Durchgreifende Bedenken bestünden gegen die
Einhaltung des in Ziel 44 des LEP Siedlung 2006 enthaltenen Kongruenzgebots. Es liege auf
der Hand, dass die von der Beigeladenen zu 2) auf ihrer Homepage zum März 2009
angegebenen 6.631 Einwohner nicht ausreichten, um ein Einkaufszentrum mit einer
Geschossfläche von 18.500 qm am Leben zu halten. Dessen Einzugsbereich müsse daher
den Verflechtungsbereich des zentralen Orts der Beigeladenen zu 2) als Grundzentrum
weit überschreiten. Entscheidend seien vorliegend die der Umsetzung des
Standortkonzepts der Landesplanung dienenden Zielfestlegungen zu Ziffer 50 und 51 im
LEP Siedlung 2006. Der interkommunale Interessenausgleich in einem Ballungsraum wie
dem von B-Stadt, D-Stadt, Bous und Schwalbach könne nicht im
Baugenehmigungsverfahren, sondern müsse in einem Raumordnungsverfahren erfolgen.
Der Bebauungsplan sei auch mit dem Grundsatz zu Ziffer 53 des LEP Siedlung 2006 nicht
zu vereinbaren. Dieser sehe einen generellen Ausschluss von Einzelhandelseinrichtungen
mit zentrumsrelevanten Kern- und Randsortimenten vor. Aufgrund der Anpassungspflicht
nach § 1 Abs. 4 BauGB wäre der Bebauungsplan vorbehaltlich eines
Raumordnungsverfahrens daher insoweit zu ändern gewesen. Ein Einkaufszentrum im
Verständnis des § 11 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO 1990 könne heute nicht mehr im Gewerbe-
oder Industriegebiet zugelassen werden. Die Beigeladene zu 2) habe daher den 1965
beschlossen Bebauungsplan nicht mehr rückwirkend in Kraft setzen dürfen.
Neuausfertigung und Bekanntmachung im September 2009 seien deswegen ins Leere
gegangen. Ob ein gegebenenfalls durchzuführendes Raumordnungs- mit
Zielabweichungsverfahren aufgrund der von der Beigeladenen zu 2) geschilderten
Einzelhandelssituation zu dem Ergebnis gelangen könne oder müsse, dass das Vorhaben
an dieser Stelle zulässig sei, bedürfe keiner Entscheidung. Am Maßstab des der Beurteilung
somit bauplanungsrechtlich zugrunde zu legenden § 35 BauGB erweise sich das Vorhaben
als nicht genehmigungsfähig. Das Baugrundstück stelle sich als Teil der freien Feldmark des
Taubentals dar, die hier von Norden und Osten bis an die rückwärtigen Gärten der
Provinzialstraße beziehungsweise bis an die Walter-von-Rathenau-Straße heranstreiche.
Eine Zulassung als nicht privilegiertes Vorhaben im Außenbereich nach § 35 Abs. 2 BauGB
komme nicht in Betracht, da dieses den die Klägerin als Nachbargemeinde schützenden
öffentlichen Belang des Erfordernisses einer förmlichen Planung beeinträchtige. Ein im
Außenbereich auszuführendes Vorhaben könne im Einzelfall eine die in § 35 BauGB
vorausgesetzte Entscheidungsfähigkeit des Zulassungsverfahrens übersteigende
Konfliktlage für öffentliche und private Belange auslösen. Das Bedürfnis planerischer
Koordination und damit das eine Zulassung nach § 35 Abs. 2 BauGB hindernde Erfordernis
förmlicher Planung könne sich aus § 2 Abs. 2 BauGB ergeben, wonach Bebauungspläne
aufeinander abzustimmen seien. Dieses Gebot dürfe nicht durch die Genehmigung eines
Vorhabens nach § 35 Abs. 2 BauGB umgangen werden. Vorliegend verletze die
Genehmigung eines nach der Wertung in § 11 Abs. 3 BauNVO typischerweise mit einem
Beeinträchtigungspotential auch für Nachbargemeinden verbundenen Einkaufzentrums im
Außenbereich mit Blick auf das dadurch ausgelöste Planungsbedürfnis die durch Art. 28 GG
geschützten Rechte der Klägerin. Daher sei die Baugenehmigung aufzuheben gewesen.
Gegen dieses Urteil haben zunächst die Beigeladene zu 2) und sodann auch die
Beigeladene zu 1) Berufung eingelegt.
Die Beigeladene zu 2) ist der Ansicht, die Klage sei schon unzulässig, da die Klägerin nicht
klagebefugt sei. Anders als in dem vom Bundesverwaltungsgericht im Jahr 2002
entschiedenen und vom Verwaltungsgericht angeführten Fall des
(DOZ) Zweibrücken habe vorliegend ein damaligen Anforderungen genügender
Planungsprozess für das fragliche Grundstück stattgefunden. Dessen Unwirksamkeit sei
lediglich auf einen Ausfertigungsfehler zurückzuführen. Das im Planungsbedürfnis im Sinne
des nur deshalb hier anwendbaren § 35 Abs. 3 BauGB verleihe einer Nachbargemeinde
dann keinen subjektiven Rechtsschutz, wenn sich die planende Gemeinde – wie hier – bei
der Aufstellung eines Bebauungsplans an die einschlägigen Vorschriften gehalten habe. Sei
ein Plan aus sonstigen Gründen unwirksam, sei dem interkommunalen Abstimmungsgebot
genügt. Eine Nachbargemeinde könne nicht schon deswegen die Aufhebung einer
Baugenehmigung beanspruchen, weil ein Vorhaben nicht ohne förmliche Planung hätte
zugelassen werden dürfen, beziehungsweise weil es auf der Grundlage eines aus anderen
Gründen unwirksamen Bebauungsplans genehmigt worden sei. Das Verwaltungsgericht
habe zutreffend festgestellt, dass dem Bebauungsplan ein unbedenkliches
Abwägungsergebnis zugrunde liege. Zum einen lasse der Bebauungsplan als Art der
baulichen Nutzung allgemein gewerbliche beziehungsweise industrielle Anlagen nach der
Baunutzungsverordnung aus dem Jahr 1962 zu, wobei großflächiger Einzelhandel nur eine
von vielen dieser Nutzungsarten sei. Da bei Planaufstellung noch gar nicht absehbar
gewesen sei, dass ein solches Vorhaben verwirklicht werden würde, habe auch kein Anlass
für eine Abstimmung mit der Klägerin bestanden. Die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts habe ein Vorgehen von Gemeinden im Blick, die eigene
planerische Vorstellungen mit gewichtigen Auswirkungen für Nachbarkommunen ohne
Beachtung der Pflicht zur Abstimmung im Rahmen förmlicher Planung durchsetzen wollten.
Demgegenüber gestehe das Verwaltungsgericht der Nachbargemeinde – hier der Klägerin
– eine „Wächterrolle“ hinsichtlich der Einhaltung nicht drittschützender Normen zu. Zudem
habe die Klägerin vorliegend im Rahmen des Widerspruchsverfahrens nach Einsichtnahme
in die Verwaltungsakten ausführlich Stellung genommen. Ein unterstellter Verstoß gegen
die kommunale Abstimmung wäre daher zumindest als geheilt anzusehen, und zwar selbst
dann, wenn die Zulässigkeit des Vorhabens nach § 35 BauGB zu beurteilen sein sollte.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei der Bebauungsplan rückwirkend
wirksam in Kraft gesetzt worden. Entgegenstehende Ziele der Raumordnung seien bereits
deshalb rechtswidrig, weil sie dem Bereich des Bodenrechts zuzuordnen seien, für die der
Bund nach Art. 74 Nr. 18 GG eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz besitze, von
der er abschließend Gebrauch gemacht habe. So werde bestimmt, dass sich Einrichtungen
des großflächigen Einzelhandels nach Größenordnung und Warensortiment funktional in die
vorgegebene zentralörtliche Versorgungsstruktur einfügen müssten und der Einzugsbereich
den Verflechtungsbereich des betreffenden zentralen Orts nicht wesentlich überschreiten
dürfe (sog. Kongruenzgebot). Der Verweis auf den § 11 Abs. 3 BauNVO mache deutlich,
dass es hier im Kern um eine städtebauliche Regelung gehe. Damit werde im Wege der
Landesplanung kompetenzwidrig städtebauliche Planung betrieben. Ein Verstoß gegen das
Anpassungsgebot (§ 1 Abs. 4 BauGB) liege aber auch dann nicht vor, wenn davon
ausgegangen werde, dass die Ziele für die Ansiedlung, Erweiterung und Änderung von
großflächigen Einzelhandelseinrichtungen im Kapitel 2.5.2 des LEP Siedlung 2006 nicht
kompetenzwidrig erlassen wurden. Die dort genannten Erfordernisse der Raumordnung
richteten sich nicht uneingeschränkt an die Gemeinde als Planungsträgerin. Die Grundsätze
der Ziffern 41 und 53 seien nach ihrem Wortlaut ausdrücklich an die Gemeinden als
Trägerinnen der Bauleitplanung adressiert. Anders sei das bei den Zielvorgaben zu Ziffern
42, 44 und 50 bis 52 des LEP Siedlung 2006, die Anforderungen an die Zulassung solcher
Einrichtungen im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO enthielten und daher die
Zulassungsentscheidungen für solche Einrichtungen im Baugenehmigungsverfahren
beträfen. Darüber hinaus dürften diese Zielvorgaben auch auf Bebauungspläne
anzuwenden sein, in denen die planungsrechtlichen Grundlagen für die Zulässigkeit
großflächigen Einzelhandels geschaffen würden. Hier gehe es jedoch nicht um eine
Zulassungsentscheidung für großflächigen Einzelhandel im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO
oder um eine die Zulassung solcher Einrichtungen unmittelbar vorbereitende planerische
Entscheidung. Der rückwirkend in Kraft gesetzte Bebauungsplan lasse eine gewerbliche
beziehungsweise eine industrielle Nutzung nach den §§ 8, 9 BauNVO 1962 zu, enthalte
aber keine ausdrückliche Festsetzung zu großflächigem Einzelhandel nach § 11 Abs. 3
BauNVO. Das sei auch gar nicht möglich, weil diese Sonderregelungen erst mit der
Fassung der Baunutzungsverordnung von 1968 eingeführt worden seien. Für „Altfälle“, in
denen großflächiger Einzelhandel noch als eine von vielen Nutzungen in Gewerbe- und
Industriegebieten zulässig sei, enthalte die Zielvorgabe in Ziffer 53 des LEP Siedlung 2006
besondere Anforderungen. Dieser vom Verwaltungsgericht als verletzt erachtete
Grundsatz der Raumordnung begründe indes keine Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4
BauGB. Gemäß § 214 Abs. 4 BauGB sei auch die rückwirkende Inkraftsetzung des
Bebauungsplans möglich gewesen. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts komme
es im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Ziele der Landesplanung nicht auf den Zeitpunkt der
Neubekanntmachung an. Das sei erst dann der Fall, wenn feststehe, dass sich die Sach-
und Rechtslage beachtlich verändert habe, so dass eine neue Abwägungsentscheidung
vorzunehmen sei. Ob der Gemeinderat an der Fehlerbehebung beteiligt worden sei, sei
bundesrechtlich unbeachtlich. Da nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB die Sach- und
Rechtslage im Zeitpunkt der ursprünglichen Beschlussfassung über den Plan maßgeblich
sei, stehe regelmäßig eine nachträgliche Änderung tatsächlicher und rechtlicher
Verhältnisse nicht entgegen. Nur wenn sich ausnahmsweise die Verhältnisse so
grundlegend verändert hätten, dass der Plan einen inzwischen funktionslosen Inhalt habe
oder dass das ursprüngliche Abwägungsergebnis unhaltbar geworden sei, komme die
rückwirkende Fehlerbehebung nicht mehr in Betracht. Beides sei hier nicht der Fall. Hinzu
komme das Interesse an der Beachtung des Vertrauens in die Wirksamkeit des
Bebauungsplans. Die gemeindenachbarliche Anpassungspflicht von Bauleitplänen sei nicht
geeignet, die Zulässigkeit eines Bauvorhabens in Frage zu stellen. Einer Gemeinde könne
kein Anspruch auf Aufhebung einer Baugenehmigung zustehen, auf deren Erteilung der
Bauwillige einen Anspruch habe. Auswirkungen eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs
auf bestehende Einzelhandelsstandorte und Zentren durch einen Entzug von Kaufkraft
seien insbesondere keine „Belästigungen und Störungen“ für das Gebiet einer
benachbarten Gemeinde im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO.
Die Beigeladene zu 2) beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts des
Saarlandes vom 16.12.2009 – 5 K 1831/08 – die Klage abzuweisen.
Die Berufungsbegründung der Beigeladenen zu 1) ist ausweislich des Eingangsstempels am
15.4.2010 und damit einen Tag nach Ende der auf ihren Antrag vom Senatsvorsitzenden
durch Verfügung vom 9.3.2010 verlängerten Frist zur Begründung des Rechtsmittels bei
Gericht eingegangen. Der Prozessbevollmächtigte hat dazu vorgetragen und durch
eidesstattliche Versicherung bekräftigt, dass ihm am 14.4.2010 auf seine telefonische
Anfrage von der Geschäftsstelle des 2. Senats erklärt worden sei, dass der
Begründungsschriftsatz vom 13.4.2010 dort vorliege, so dass für ihn keine Veranlassung
bestanden habe, diesen erneut per Telefax zu übermitteln.
Die Beigeladene zu 1) macht zur Begründung ihres Rechtsmittels geltend, die
Voraussetzungen für die Erteilung einer Baugenehmigung nach § 35 BauGB hätten hier
vorgelegen. Die Vorschrift lasse für planerische Abwägungen keinen Raum. Entgegen der
Ansicht des Verwaltungsgerichts beeinträchtige das Vorhaben keinen die Klägerin als
Nachbargemeinde schützenden öffentlichen Belang. Das gelte auch für das im
Zusammenhang mit dem interkommunalen Abstimmungserfordernis (§ 2 Abs. 2 BauGB)
zu sehende Planungserfordernis. Abstimmungsbedarf in dem Sinne bestehe nur bei
unmittelbaren gewichtigen und im Ergebnis unzumutbaren städtebaulichen Auswirkungen
des Vorhabens. Solche lägen hier nicht vor. Nach derzeit absehbarem Stand der Dinge
werde das Vorhaben nicht in einem Umfang Kaufkraft abziehen, der das interkommunale
Abstimmungsgebot auslöse. Diese Schwelle werde in der Rechtsprechung im Einzelfall
unterschiedlich definiert und sei hier bei 10 % anzunehmen. Es gebe keine Anhaltspunkte,
dass dieser Wert auch nur annähernd erreicht werde. Der § 2 Abs. 2 BauGB könne ein
subjektives gemeindliches Abwehrrecht gegen eine Baugenehmigung für ein bestimmtes
Bauvorhaben nur begründen, wenn die Standortgemeinde dem Bauinteressenten unter
Missachtung der Vorschrift einen Zulassungsanspruch verschafft habe. Notwendig sei also,
dass die Vorhabengemeinde in einer städtebaurechtlich zurechenbaren Weise planerisch
die Weichen in Richtung Zulassung gestellt habe. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung
werde im Fall eines qualifizierten Verstoßes gegen § 2 Abs. 2 BauGB dann eine subjektive
Rechtsverletzung der betroffenen Nachbargemeinde durch eine auf die fehlerhafte Planung
gestützte Einzelgenehmigung bejaht, wenn wegen der unabgestimmten Planung der § 35
BauGB zur Anwendung komme. Nicht jede Nachbargemeinde im Einwirkungsbereich eines
planungsbedürftigen Bauvorhabens im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO könne indes schon
allein deshalb eine Baugenehmigung zu Fall bringen, weil der ihrer Erteilung zugrunde
liegende Bebauungsplan unwirksam sei. Erforderlich sei stets eine Verletzung des
interkommunalen Abstimmungsgebots als Ausfluss der gemeindlichen Planungshoheit.
Damit stehe und falle die Subjektivierung des öffentlichen Belangs Planungsbedürfnis.
Gemeinden dürften von ihrer Planungshoheit nicht rücksichtslos zum Nachteil der
Nachbargemeinden Gebrauch machen. Als planungsrechtlich beachtlicher Belang genüge
nicht bereits ein abstraktes Interesse der Nachbargemeinde, bestimmte Teile ihres Gebiets
gegen Auswirkungen der Planung zu schützen, um dort künftig anstehende Entwicklungen
zu ermöglichen. Ferner könne der sich auf § 2 Abs. 2 BauGB berufenden Nachbargemeinde
das Verbot widersprüchlichen Verhaltens entgegen gehalten werden, wenn sie sich gegen
eine für sie problematische Bauleitplanung wende, die sie auf ihrem Gebiet selbst betreibe.
Auch sei der Nachbargemeinde zuzumuten, durch eigene Bemühungen einer von ihr
befürchteten Verödung von Innenstädten entgegenzuwirken. Im konkreten Fall bestünden
erhebliche Zweifel, ob der „Komplex“ ein Einkaufszentrum darstelle. Hier solle nur eine
geringe Zahl von Geschäften in einer Lage entstehen, die in unmittelbarer Nähe zum
Gebiet der Klägerin nicht mehr als ländlich, sondern „schon deutlich städtisch“ anzusehen
sei. Dienstleistungen wie Banken und Sparkassen, Versicherungen, Reparaturbetriebe, Post
oder Wäschereien sollten nicht untergebracht werden. Die Frage, ob es sich am Ende doch
um ein Einkaufscenter handele, sei hier nicht streitentscheidend. Maßgeblich sei vielmehr
nur, dass man hierüber in einem Umfang unterschiedlicher Meinung sein könne, der die
Annahme ausschließe, die Beigeladene zu 2) habe missbräuchlich gehandelt. Es bestehe
auch kein Grund zu der Annahme, zur Verwirklichung des Vorhabens habe es zwingend
einer Planung bedurft, in der die Klägerin auf der Grundlage des § 2 Abs. 2 BauGB nicht nur
verfahrensrechtlich, sondern auch materiell ihre Belange hätte zur Geltung bringen können.
Das Vorhaben sei nach der Art benachbarter Nutzungen in ein Umfeld eingebettet, welches
eine Außenkoordination nicht zwingend begründe. Ein qualifizierter Abstimmungsbedarf
ergebe sich nicht automatisch aus der Lage des Vorhabens an der Grenze zur
Nachbargemeinde. Selbst wenn die Baugenehmigung im Ergebnis an § 2 Abs. 2 Satz 1
BauGB zu messen gewesen wäre, würde sie die Vorschrift nicht in der „allein
maßgebenden materiellen Hinsicht“ verletzen. Bestehe nicht einmal ein
Beteiligungserfordernis, so lasse sich eine Rechtsverletzung nicht aus der
Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 GG herleiten. Ein Abwehrrecht der Klägerin ergebe
sich ferner nicht aus der den Nachbargemeinden in § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB (2007)
eröffneten Berufungsmöglichkeit auf durch Ziele der Raumordnung zugewiesene
Funktionen und Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche. Die durch die erste
Alternative geschaffene Möglichkeit der Nachbargemeinde, sich gegen ihre zentralörtliche
Funktion störende raumordnungswidrige Planungen angrenzender Gemeinden zu
verteidigen, greife schon deshalb nicht zugunsten der Klägerin ein, weil sich auch diese
Bestimmung nur auf Planungen beziehe und eine unmittelbare Anwendung auf
baurechtliche Einzelgenehmigungen ausgeschlossen sei. Diese „Aufladung“ der
Planungshoheit mit Raumordnungselementen weise nur den Gemeinden ein Abwehrrecht
zu, denen die Raumordnung bestimmte Aufgaben und damit auch Lasten auferlegt habe.
Das sei bei der Klägerin im Verhältnis zur Beigeladenen zu 2) nicht der Fall. Diese gehöre
nicht zum Nahbereich der im LEP Siedlung 2006 als Mittelzentrum festgelegten Klägerin.
Dabei wäre auch zu fragen, ob die der Klägerin zugewiesenen Funktionen in abwehrfähiger
Weise tangiert würden, wenn das Bauvorhaben im Stande wäre, in seiner Auswirkung die
Erlangung der durch die Zielvorgaben zugewiesenen Funktion zu erschweren. Dazu fehle
bisher jeder Sachvortrag. Die zentralörtliche Gliederung in
Landesraumordnungsprogrammen ziele gerade nicht auf einen Planungsverbund, in dem
sich Vor- und Nachteile um der Interessen der Beteiligten Willen gegenseitig nach Art einer
Schicksalsgemeinschaft oder eines Austauschverhältnisses die Waage hielten, sondern sei
auf die Verwirklichung gesamtstaatlicher Interessen durch eine optimale Verteilung
raumbeanspruchender und raumwirksamer Maßnahmen gerichtet. Die zweite Alternative
des § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB berechtigte die Klägerin ebenfalls nicht zur Abwehr des
Bauvorhabens, da die Vorschrift grundsätzlich nicht gegen Einzelvorhaben „in Stellung
gebracht“ werden könne. Zudem seien die Voraussetzungen nicht erfüllt. Es möge
zutreffen, dass als zentrale Versorgungsbereiche nicht allein die Innenstadt der Klägerin,
sondern auch andere Bereiche in Frage kämen. Die Vorschrift schütze diese aber nur,
wenn Planungen benachbarter Gemeinden geeignet seien, die weitere Erfüllung dieser
Funktion mehr als nur geringfügig in Frage zu stellen. Nach der Gesetzesbegründung habe
nicht das „gesamte System des § 11 Abs. 3 BauNVO“ mit „sämtlichen Wohltaten der
Vorschrift einschließlich der Vermutenstatbestände“ in § 2 Abs. 2 BauGB integriert werden
sollen. Deswegen bedürfe es ausreichender Anhaltspunkte dafür, dass das Vorhaben durch
Kaufkraftabfluss städtebau- und raumordnungsrechtlich relevante Folgen zu Lasten der
Nachbargemeinde hervorrufe. Es bestünden indes keine Tatsachengrundlagen, dass das
hier zur Rede stehende Bauvorhaben geeignet wäre, einen der „zentralen
Versorgungsbereiche“ der Klägerin durch Abzug von Kaufkraft zu gefährden. Auch sei zu
berücksichtigen, dass die Klägerin ihrerseits ohne Abstimmung am Stadtrand große
Einkaufszentren zugelassen habe.
Die Beigeladene zu 1) beantragt ebenfalls,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts des
Saarlandes vom 16.12.2009 – 5 K 1831/08 – die Klage abzuweisen.
Der Beklagte stellt im Berufungsverfahren keinen Antrag.
Die Klägerin beantragt,
die Berufungen der Beigeladenen zu 1) und zu 2) zurückzuweisen.
Sie verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung. Die dem Bebauungsplan „Ober dem
Mühlenweg und Hohweiher“ anhaftenden Mängel könnten nicht aufgrund der versuchten
Fehlerkorrektur vom September 2009 als behoben angesehen werden. Insoweit sei hier
ausnahmsweise nicht auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung des Gemeinderats, sondern
auf die Sach- und Rechtslage bei Neubekanntmachung des Plans abzustellen, weil das
ursprüngliche Abwägungsergebnis inzwischen „unhaltbar“ geworden sei. Die
Festsetzungen könnten zum jetzigen Zeitpunkt so nicht mehr beschlossen werden, da sie
den Zielen des aktuellen LEP Siedlung 2006 widersprächen und insoweit nach § 1 Abs. 4
BauGB eine Anpassungspflicht bestehe. Die landesplanerische Zielfestlegung setze sich als
Bestandteil übergeordneter Planung gegenüber einem zielwidrig gewordenen
Bebauungsplan durch. Der Anpassungspflicht stehe keine Kompetenzüberschreitung bei
Aufstellung des LEP Siedlung 2006 entgegen. Der Landesentwicklungsplan diene der
überörtlichen Vorbereitung verbindlicher Bauleitplanung, sei aber nicht Bestandteil des vom
Bodenrecht umfassten Planungswesens. Das Raumordnungsgesetz (ROG) des Bundes sei
ein ordnungspolitischer Orientierungsrahmen, welcher der Konkretisierung durch
Landesentwicklungspläne bedürfe. Aus der terminologisch an die Baunutzungsverordnung
angelehnten Formulierung der Ziffer 42 des LEP Siedlung 2006, dass ein bestimmtes
Vorhaben „zulässig“ sei, lasse sich nicht herleiten, die Vorgabe gelte nur für
Baugenehmigungsverfahren. Ferner sei nicht nachvollziehbar, weshalb – wie die
Beigeladene zu 2) meine – von dieser Formulierung der Ziffer 42 LEP Siedlung 2006 auch
dessen Ziffern 44 sowie 50 bis 52 „infiziert“ sein sollten. Sie nähmen nach ihrem Wortlaut
ausdrücklich auf die Planung Bezug und richteten sich unmittelbar an die Gemeinden.
Wegen des Widerspruchs gegen Ziele der Raumordnung sei die versuchte Planerhaltung
nach § 214 Abs. 4 BauGB ausnahmsweise ausgeschlossen. Bei der Beurteilung des
Bauvorhabens am Maßstab des § 35 BauGB sei mit dem Verwaltungsgericht von einer
Beeinträchtigung des ungeschriebenen öffentlichen Belangs des Erfordernisses förmlicher
Planung auszugehen. Das sich in erster Linie an eine planende Gemeinde richtende
interkommunale Abstimmungsgebot nach § 2 Abs. 2 BauGB komme auch dann zum Zug,
wenn ein Vorhaben ohne förmliche Planung auf der Grundlage des § 35 BauGB zugelassen
werden solle. Gehe es um ein Vorhaben, das im Fall einer Bebauungsplanung nur nach
Abstimmung mit einer Nachbargemeinde als zulässig festgesetzt werden könnte, so dürfe
das Abstimmungsgebot nicht dadurch umgangen werden, dass eine förmliche Planung
unterbleibe. Der hier genehmigte, die Merkmale eines Einkaufszentrums nach § 11 Abs. 3
Satz 1 Nr. 1 BauNVO aufweisende Gesamtkomplex habe derart intensive Auswirkungen
sowohl für ihr – der Klägerin – Gebiet als auch für das der Beigeladenen zu 2), dass ein
Bedürfnis nach planerischer Bewältigung bestehe. Die Genehmigung eines
Einkaufszentrums im Außenbereich laufe zwangsläufig auf eine Beeinträchtigung
öffentlicher Belange hinaus. Das genehmigte Vorhaben sei von seinem Zuschnitt her nicht
darauf ausgerichtet, nur den örtlichen Bedarf im Bereich der Beigeladenen zu 2) zu decken.
Für Einkaufszentren gehe der Gesetzgeber in § 11 Abs. 3 BauNVO ohne Einzelfallprüfung
generell davon aus, dass sich die in Satz 2 der Vorschrift genannten negativen Wirkungen
nicht ausschließen ließen. Ihre von der Beigeladenen zu 2) angezweifelte Klagebefugnis
könne vor dem Hintergrund keinen ernsthaften Bedenken unterliegen. Für die Frage des
Vorliegens einer Verletzung eigener Rechte spiele es keine Rolle, ob die Zulässigkeit
mangels Bebauungsplans primär oder – wie hier – im Falle einer Planunwirksamkeit
„gleichsam sekundär“ nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilen sei. Eine Heilung des
Verstoßes gegen das Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB scheide aus. Dieses sei
eine besondere Ausprägung des Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7 BauGB. Befänden sich
benachbarte, sich aufgrund der jeweiligen Planungshoheit auf gleicher Stufe planungsbefugt
gegenüber stehende Gemeinden in einer Konkurrenzsituation, so dürfe keine von ihrer
Planungshoheit rücksichtslos zum Nachteil der jeweils anderen Gebrauch machen. Der § 2
Abs. 2 BauGB verlange einen Interessenausgleich durch Koordination. Eine
Nachbargemeinde könne sich unabhängig davon, welche Planungsabsichten sie selbst für
ihr Gebiet verfolge oder bereits umgesetzt habe, gegen unmittelbare Auswirkungen
gewichtiger Art auf dem benachbarten Gemeindegebiet zur Wehr setzen.
Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung Beweis erhoben zur Klärung der näheren
Umstände der Übermittlung der Berufungsbegründung der Beigeladenen zu 1) vom
13.4.2010 an das Gericht durch Vernehmung ihres Prozessbevollmächtigten sowie der
Justizbeschäftigten A. als Zeugen. Hinsichtlich des Ergebnisses wird auf die
Sitzungsniederschrift vom 11.11.2010 Bezug genommen.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten beider
Instanzen, der Planaufstellungsunterlagen der Beigeladenen zu 2) für den Bebauungsplan
„Ober dem Mühlenweg und Hohweiher“, der Bauakten des Beklagten (01388/96 sowie
00171/08) und der Widerspruchsakte des Kreisrechtsausschusses (KRA 72/08) Bezug
genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
I.
Die Berufung der Beigeladenen zu 1) ist unzulässig, die der Beigeladenen zu 2) zulässig,
indes unbegründet.
A.
Das Rechtsmittel der durch die Aufhebung der Baugenehmigung für den „Neubau eines
Einkaufszentrums“ materiell beschwerten Beigeladenen zu 1) wurde nicht innerhalb der
vorgeschriebenen Frist mit einer Begründung versehen (§ 124a Abs. 3 VwGO).
Diese Frist, die mit Blick auf den Zeitpunkt der Zustellung des mit einer auch insoweit
ordnungsgemäßen Rechtsmittelbelehrung versehenen erstinstanzlichen Urteils am
14.1.2010 an die Beigeladene zu 1) nach Maßgabe des § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO
ursprünglich am 14.3.2010 abgelaufen wäre, wurde auf ihren Antrag hin vom
Vorsitzenden des 2. Senats durch Verfügung vom 9.3.2010 bis zum 14.4.2010, einem
Werktag (Mittwoch), verlängert (§ 124a Abs. 3 Satz 2 VwGO). Nach Aktenlage ist die
Begründung der Berufung der Beigeladenen zu 1) vom 13.4.2010 jedoch erst am
15.4.2010 und damit nach Ablauf dieser (verlängerten) Frist bei Gericht eingegangen. Dies
dokumentiert der dieses Datum als Eingangzeitpunkt ausweisende und mit dem
Handzeichen der Geschäftsleiterin des Oberverwaltungsgerichts als Ausstellerin versehene
Eingangsstempel auf dem Schriftsatz vom 13.4.2010, dem insoweit nach §§ 98 VwGO,
418 Abs. 1 ZPO die volle Beweiskraft einer öffentlichen Urkunde zukommt. (vgl. etwa BGH,
Beschluss vom 30.3.2000 – IX ZR 251/99 –, NJW 2000, 1872; Preuß in Prütting/Gehrlein,
ZPO 2. Auflage 2010, § 418 Rn 11 mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung) Der
nach § 418 Abs. 2 ZPO grundsätzlich mögliche Nachweis der Unrichtigkeit des im
Eingangsstempel ausgewiesenen Zeitpunkts ist im konkreten Fall nicht geführt. Insoweit
genügt nicht die bloße Glaubhaftmachung durch eidesstattliche (§§ 173 VwGO, 294 Abs. 1
ZPO) Versicherung. Vielmehr muss die Rechtzeitigkeit des Eingangs des Schriftsatzes zur
vollen Überzeugung des Gerichts bewiesen werden, wobei der so genannte Freibeweis gilt.
(vgl. etwa BGH, Beschlüsse vom 26.6.1997 – V ZB 10/97 –, NJW 1997, 3319, und vom
30.10.1997 – VII ZB 19/97 –, NJW 1998, 461) Der zugelassene Freibeweis senkt jedoch
nicht die Anforderungen an die richterliche Überzeugungsbildung, sondern stellt lediglich das
Gericht im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens im Beweisverfahren und bei der Gewinnung
von Beweismitteln freier. (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.7.2008 – 9 B 41.07 –, NJW
2008, 3588)
In der eidesstattlichen Versicherung des Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen zu 1)
vom 14.10.2010 hat dieser erklärt, dass ihm am 14.4.2010, dem letzten Tag der
(verlängerten) Frist, auf seine diesbezügliche persönliche telefonische Nachfrage bei der
„Geschäftsstelle des 2. Senats“ erklärt worden sei, dass sein die Begründung des
Rechtsmittels enthaltender Schriftsatz vom 13.4.2010 bei Gericht vorliege. Diesen
Sachverhalt hat der Prozessbevollmächtigte der Beigeladenen zu 1) bei seiner Vernehmung
als Zeuge durch den Senat in der mündlichen Verhandlung am 11.11.2010 bestätigt und
dabei auf Nachfrage ergänzt, dass er mit einer „Dame“ gesprochen habe, deren Namen er
nicht wisse, insbesondere auch nicht notiert habe. Zur Überzeugung des Senats kann es
auch vor dem Hintergrund nicht als bewiesen erachtet werden, dass der Schriftsatz bereits
an diesem Tag – und damit rechtzeitig – beim Oberverwaltungsgericht eingegangen ist.
Dessen Geschäftsleiterin hat in einer vom Senat zu dem Vortrag eingeholten dienstlichen
Äußerung vom 22.10.2010 erklärt, dass sie selbst den Schriftsatz am 15.4.2010 mit
einem Eingangsstempel versehen habe und dass sie es angesichts der bestehenden
Vorkehrungen in Form der dem Prozessbevollmächtigten übersandten dienstlichen
Anordnungen für die sachgemäße Behandlung der bei den Verwaltungsgerichten des
Saarlandes eingehenden Post in Rechtssachen – bei deren Beachtung – für ausgeschlossen
erachte, dass auf dem Postweg eingegangene Schriftsätze, wie es hier hätte der Fall
gewesen sein müssen, ohne einen Eingangsstempel in den Geschäftsbereich einer
Serviceeinheit gelangten. Dafür, dass im konkreten Fall hiervon abweichend anders
verfahren worden sein sollte, gibt es keinerlei Anhaltspunkte. Insoweit ist auch der Hinweis
des Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen zu 1), dass er den Schriftsatz vom
13.4.2010 nicht mit dem Aktenzeichen des vorliegenden Verfahrens versehen habe, nicht
geeignet, eine abweichende Handhabung nahezulegen. Die Nennung des Aktenzeichens in
einem eindeutig als Rechtspost zu qualifizierenden Schriftsatz ist nicht Voraussetzung für
das Aufbringen des Eingangsstempels; die Zuordnung zu einem bestimmten Verfahren ist
problemlos und erfolgt unabhängig davon. So werden auf dem Postweg eingehende
Sendungen zunächst mit dem Eingangsstempel versehen, sodann an die Serviceeinheiten
verteilt und dort einzelnen Verfahren zugeordnet. Für die Verteilung – wohlgemerkt immer:
nach der Anbringung des Eingangsstempels – bedarf es jedenfalls dann nicht der Nennung
eines Aktenzeichens im Schriftstück, wenn – wie hier – bereits nach der darin enthaltenen
Bezeichnung der Beteiligten die Zuständigkeit des „Bausenats“ offensichtlich ist. Besteht
von daher kein Grund zu der Annahme, der Schriftsatz vom 13.4.2010 sei allein wegen
eines fehlenden Aktenzeichens bereits am 14.4.2010 eingegangen, aber bis zum
15.4.2010 (ohne Eingangsstempel) „liegen geblieben“, so hält es der Senat ferner für
ausgeschlossen, dass er bereits am 14.4.2010 einen Eingangsstempel vom 15.4.2010
erhalten hat, zumal die Geschäftsleiterin, die diesen angebracht hat, am 14.4.2010 wegen
Teilnahme an einer Fortbildungsveranstaltung ortsabwesend war. Zudem hat die aufgrund
urlaubsbedingter Abwesenheit der zweiten Servicekraft bei der Geschäftsstelle des 2.
Senats nach Lage der Dinge am 14.4.2010 und dem angegebenen Verzicht auf eine
automatische Weiterleitung von Telefonaten in der Mittagszeit als potentielle
Gesprächspartnerin für das von dem Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen zu 1)
angegebene Telefonat allein in Frage kommende Justizbeschäftigte A. bei ihrer
Vernehmung als Zeugin in der mündlichen Verhandlung am 11.11.2010 – wie bereits in
ihrer zuvor vom Senat eingeholten schriftlichen dienstlichen Äußerung zu dem Vortrag des
Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen zu 1) – „sicher“ ausgeschlossen, dass sie vor
einem Zeitpunkt von 4 – 6 Wochen vor der Verhandlung (überhaupt) mit diesem telefoniert
hat und insoweit erklärt, dass sie sich zwar selbstverständlich nicht an alle dienstlich
geführten Telefongespräche erinnere, sich allerdings aufgrund eines – in der Verhandlung
unschwer nachzuvollziehen – „sehr markanten Sprachausdrucks“ des
Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen zu 1) daran erinnern würde, wenn sie vor dem
zuvor genannten Zeitpunkt – hier konkret im April diesen Jahres – mit diesem telefoniert
hätte. Das ist überzeugend. Der Senat hat von daher keine Zweifel an der Richtigkeit
dieser Einlassung.
Wenn man vor dem Hintergrund dennoch von der Richtigkeit der Angaben des
Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen zu 1) ausgehen wollte, müsste man neben
einer nach dem zuvor Gesagten (völlig) unsachgemäßen Behandlung des Schriftstückes
unter Missachtung der dienstlichen Anordnungen der Präsidenten der Verwaltungsgerichte
des Saarlandes unterstellen, dass am 14.4.2010 eine unbekannte und unzuständige
weibliche Person auf der Geschäftsstelle mit dem Prozessbevollmächtigten der
Beigeladenen zu 1) telefoniert und auf dessen Nachfrage hin diesem gegenüber – allem
Anschein nach auch noch wahrheitswidrig – erklärt hätte, dass der Schriftsatz ihr vorliege
und (daher) rechtzeitig eingegangen sei. Auch wenn das nicht im streng
naturwissenschaftlichen Sinne sicher ausgeschlossen werden kann, erscheint der Vortrag
des Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen zu 1) unter den geschilderten Umständen –
und zwar in mehrfacher Hinsicht – als mindestens äußerst fern liegend. Er ist jedenfalls
nicht geeignet, dem Senat mit der Kraft eines Gegenbeweises (§ 418 Abs. 2 ZPO) die
Überzeugungsgewissheit eines von dem dienstlichen Eingangsstempel abweichenden
(früheren) Eingangszeitpunkts des Schriftsatzes vom 13.4.2010 zu vermitteln. Ansätze zu
weitergehender Aufklärung des Sachverhalts sind nicht ersichtlich, lassen sich dem
Vorbringen des Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen zu 1) nicht entnehmen und
konnten von ihm auch auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nicht benannt werden.
Daher steht zur Überzeugung des Senats fest, dass die Berufungsbegründung der
Beigeladenen zu 1) – wie durch den Eingangsstempel ausgewiesen – erst am Donnerstag,
dem 15.4.2010, und damit nach Fristablauf beim Oberverwaltungsgericht eingegangen ist.
Eine Versendung des Begründungsschriftsatzes vom 13.4.2010 per Telefax scheidet nach
dem Sachvortrag aus.
Kann aber nach dem Gesagten nicht davon ausgegangen werden, dass der
Prozessbevollmächtigte der Beigeladenen zu 1) am 14.4.2010 von der Servicekraft der
Geschäftsstelle des 2. Senats oder einer anderen weiblichen Person mit Zugang zu deren
Räumlichkeiten allem Anschein nach sogar wahrheitswidrig in den Glauben versetzt wurde,
der Schriftsatz vom 13.4.2010 sein an dem Tag eingegangen, und dadurch abgehalten
worden ist, den Schriftsatz noch an diesem Tage Frist wahrend per Telefax an das Gericht
zu übermitteln, so ist auch kein Raum für eine Wiedereinsetzung wegen nicht zu
vertretender Fristversäumnis (§§ 60 Abs. 1 VwGO, 85 Abs. 2 ZPO). Aus Sicht des Senats
kann insbesondere auch insoweit nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme zum „wahren“
Eingangszeitpunkt nicht mehr von einer „Glaubhaftmachung“ unverschuldeter
Fristversäumnis ausgegangen werden. Die Beigeladene zu 1) hat auch – von daher
konsequent – selbst keinen Wiedereinsetzungsantrag (§ 60 Abs. 2 VwGO) gestellt.
Kann insgesamt nicht vom Vorliegen der Sachentscheidungsvoraussetzungen ausgegangen
werden, so ist die Berufung der Beigeladenen zu 1) bereits als unzulässig zurückzuweisen.
B.
Das Rechtsmittel der Beigeladenen zu 2) als Standortgemeinde gegen das die Aufhebung
der Baugenehmigung aussprechende Urteil des Verwaltungsgerichts ist zulässig.
1. Die Statthaftigkeit auch ihres Rechtsmittels folgt aus der im Urteil vom 16.12.2009
enthaltenen Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung (§§ 124a Abs. 1,
124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und aus der Stellung der Beigeladenen zu 2) als Beteiligte des
Verfahrens (§§ 124 Abs. 1, 63 Nr. 3 VwGO).
2. Die für die Zulässigkeit eines Rechtsmittels von Beigeladenen (§ 65 VwGO) – anders als
bei den Hauptbeteiligten – unabhängig von der Stellung und dem Erfolg eines Antrags in
erster Instanz zu fordernde materielle Beschwer durch die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts ist gegeben. Unter dem Aspekt ist allgemein nicht bereits auf der
Zulässigkeitsebene zu untersuchen, ob das angegriffene Urteil den Rechtsmittel führenden
Beigeladenen im Ergebnis in eigenen Rechten „verletzt“. Entscheidend – aber insoweit auch
ausreichend – ist vielmehr, ob er hierdurch in seinen Rechten „nachteilig betroffen“ wird,
wobei entsprechend dem Rechtsgedanken des § 42 Abs. 2 VwGO nur solche Rechtsmittel
von Beigeladenen als unzulässig angesehen werden können, bei denen eine negative
rechtliche Betroffenheit ihrerseits durch die erstinstanzliche Entscheidung erkennbar
ausscheidet. (vgl. dazu etwa OVG des Saarlandes, Urteil vom 14.12.1999 – 2 R 4/99 –,
SKZ 2000, 97 Leitsatz Nr. 24)
Die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten durch die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts ergibt sich zwar nicht schon daraus, dass sich die Beigeladene zu 1)
gegenüber der Beigeladenen zu 2), wie diese in der mündlichen Verhandlung vor dem
Senat vorgetragen hat, verpflichtet hat, einen Betrag von 215.000,- EUR als „finanziellen
Ausgleich für die Erteilung der Baugenehmigung“ zu zahlen. Eine derartige vertragliche
Vereinbarung mag gegebenenfalls im Falle einer Realisierung des Bauvorhabens Ansprüche
ihrerseits im Verhältnis zur Beigeladenen zu 1) begründen. Eine prozessrechtlich relevante
weitergehende Betroffenheit durch die Aufhebung der Baugenehmigung lässt sich hieraus
nicht herleiten. Die Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte der Beigeladenen zu 2)
durch die Aufhebung der Baugenehmigung ist indes vor dem Hintergrund der ihr als
Gemeinde zustehenden Planungshoheit (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB) beziehungsweise der
hierdurch fachbezogen ausgeformten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28
Abs. 2 GG, 117 Abs. 3 SVerf) zu bejahen. Für die umgekehrte Situation, dass die
Standortgemeinde die Ausführung eines Vorhabens im unbeplanten Bereich zu verhindern
sucht oder auch nach der Ausführung eines Bauwerks dessen Beseitigung erstrebt, hat das
Bundesverwaltungsgericht wiederholt eine materielle Beschwer und damit die Befugnis zur
Einlegung von Rechtsmitteln bejaht und darauf verwiesen, dass es für die Planungshoheit
der Gemeinde keine Rolle spielt, ob ein Vorhaben formell illegal errichtet oder ob eine
Baugenehmigung ohne das dafür nach § 36 Abs. 1 BauGB erforderliche gemeindliche
Einvernehmen erteilt wird. (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.2.1993 – 4 C 25.91 –, BRS 55 Nr.
44, und vom 20.5.2010 – 4 C 7.09 –, DVBl 2010, 1235, wonach wegen fehlender
Verpflichtung der Gemeinden zur Begründung der Verweigerung des Einvernehmens eine
Prüfung nicht nur auf die Aspekte beschränkt werden darf, die in der Begründung für die
Versagung tatsächlich benannt worden sind) Auch in einem Fall, in dem sich die
beigeladene Gemeinde gegen ein stattgebendes Urteil des Verwaltungsgerichts in einem
Rechtsstreit, in dem sich der Bauherr erstinstanzlich erfolgreich mit der Anfechtungsklage
gegen eine bauaufsichtsbehördliche Beseitigungsanordnung für ein von der Gemeinde nach
§ 35 BauGB für unzulässig gehaltenes Bauvorhaben im Außenbereich gewandt hatte,
wurde die Rechtsmittelbefugnis der Gemeinde unter Verweis auf die grundgesetzlich
verankerte kommunale Selbstverwaltungsgarantie und das sich daraus ableitende Recht, in
eigener Verantwortung im Rahmen der Gesetze im Wege der Bauleitplanung die
Bodennutzung für ihr Gebiet festzulegen, bejaht. (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.4.2000 – 4 C
5.99 –, BRS 63 Nr. 115, siehe auch das Urteil vom 12.12.1991 – 4 C 31.89 –, BRS 52 Nr.
136, wonach die gemeindliche Planungshoheit auch dann verletzt sein kann, wenn die
Bauaufsichtsbehörde sich weigert, gegen ein Vorhaben einzuschreiten, das sie rechtsirrig
für genehmigungsfrei hält und der Gemeinde ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie
Entscheidung über ihren Antrag auf Beseitigung einer rechtswidrig ohne Baugenehmigung
errichteten Anlage zusteht) Diese Rechtsprechung lässt sich dahingehend
zusammenfassen, dass die gemeindliche Planungshoheit berührt wird, wenn ein
Bauvorhaben im Anwendungsbereich des § 35 BauGB entweder zugelassen oder (auch
nur) verwirklicht wird. (so etwa BVerwG, Beschluss vom 24.6.2010 – 4 B 60.09 –, BauR
2010, 1737)
Mit Blick auf die Rechtsmittelbefugnis der Gemeinde gilt im Ergebnis nichts anderes, wenn
diese ein Interesse nicht an der Verhinderung, sondern an der Realisierung eines ganz
bestimmten Bauvorhabens hat und zu dessen „Legalisierung“ eigens ein
Bauleitplanverfahren durchgeführt hat. In diesen Fällen berührt die inzidente Verwerfung
des entsprechenden Bebauungsplans im gerichtlichen Verfahren die gemeindliche
Planungshoheit, so dass eine beigeladene Gemeinde die Möglichkeit haben muss, ihren
Planungswillen durch Einlegung eines Rechtsmittels zu verteidigen. (vgl. BVerwG, Urteil
vom 11.2.1993 – 4 C 25.91 –, BRS 55 Nr. 44, wonach die inzidente Verwerfung eines
Bebauungsplans im gerichtlichen Verfahren „offensichtlich in die gemeindliche
Planungshoheit eingreift“) In der hier vorliegenden Fallkonstellation, dass dem ausdrücklich
betätigten Planungswillen die Ausführung des von der Genehmigungsbehörde – hier dem
Beklagten – zugelassenen Bauvorhabens entspricht, hat die Aufhebung der
Baugenehmigung zwar im Ergebnis weniger gravierende Auswirkungen auf die
Rechtsposition der Gemeinde, da allein hierdurch keine baulichen Fakten geschaffen
werden und die Entscheidung vom Streitgegenstand her weder eine verbindliche
Verhinderung des Vorhabens beinhaltet, noch im Falle des Erfolgs des Rechtsmittels mit
Blick auf die Dispositionsbefugnisse der Bauherrin sicher wäre, dass das Vorhaben – im
konkreten Fall das Einkaufszentrum – realisiert wird. Des ungeachtet ergibt sich die für die
Zulässigkeit des Rechtsmittels ausreichende Möglichkeit der Verletzung der eigenen
Rechtsposition daraus, dass das Verwaltungsgericht die Unwirksamkeit des aus ihrer Sicht
die Ausführung des Bauvorhabens legitimierenden Bebauungsplans „Ober dem Mühlenweg
und Hohweiher“ festgestellt und die Baugenehmigung für das ihren städtebaulichen
Vorstellungen entsprechende Einkaufszentrum aufgehoben hat. Ob der Bebauungsplan
zum einen wirksam ist und zum anderen von seinem Inhalt her eine rechtliche Grundlage
für die Genehmigung des Bauvorhabens bietet, ist eine Frage der Begründetheit des
Rechtsmittels.
3. Sonstige Bedenken gegen die Zulässigkeit der Berufung der Beigeladenen zu 2)
bestehen nicht. Deren Rechtsmittel wurde innerhalb der auf ihren rechtzeitigen Antrag hin
bis zum 15.4.2010 verlängerten Frist zur Begründung (§ 124a Abs. 3 Satz 3 VwGO) durch
Eingang an diesem Tag – und damit fristgerecht – mit Begründung versehen.
4. Die sich aus der gemeindlichen Planungshoheit (§ 2 Abs. 1 BauGB) ergebende
Rechtsposition der Beigeladenen zu 2) und damit die Zulässigkeit ihrer Berufung ist trotz
der vorliegenden Verfahrenskonstellation eines „Genehmigungsstreits“ unabhängig von der
gleichzeitigen Einlegung oder – wie hier – der Zulässigkeit der Berufung der Beigeladenen zu
1) als Bauherrin.
II.
Die Berufung der Beigeladenen zu 2) ist jedoch unbegründet.
A.
Voraussetzung für den Erfolg der Berufung eines Beigeladenen (§§ 63 Nr. 3, 65 VwGO) ist,
dass dieser durch die angefochtene erstinstanzliche Entscheidung in seinen subjektiv-
öffentlichen Rechten verletzt wird. (vgl. auch hierzu etwa OVG des Saarlandes, Urteil vom
14.12.1999 – 2 R 4/99 –, SKZ 2000, 97 Leitsatz Nr. 24) Das mit dem Rechtsmittel
angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts vom 16.12.2009 – 5 K 1831/08 –, mit dem
die Baugenehmigung des Beklagten vom 3.6.2008 für den „Neubau eines
Einkaufszentrums“ nördlich der Walter-von-Rathenau-Straße auf dem Gebiet der
Beigeladenen zu 2) aufgehoben wurde, verletzt diese nicht in eigenen Rechten.
1. Als von ihr reklamierbare Rechtsposition kommt allein die im Bauplanungsrecht
wurzelnde gemeindliche Planungshoheit (§ 2 Abs. 1 BauGB) als fachrechtliche Ausprägung
der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 117 Abs. 3 SVerf) in
Betracht. Eine die Qualität einer Rechtsverletzung erreichende Beeinträchtigung des
Selbstverwaltungsrechts setzt in Fällen, in denen eine Baugenehmigung für ein
Einzelvorhaben im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf den Rechtsbehelf eines Dritten
hin aufgehoben worden ist, zwingend voraus, dass hinreichend bestimmte planerische
Vorstellungen der Gemeinde – hier der Beigeladenen zu 2) – durch diese Entscheidung
unmittelbar und nachhaltig betroffen oder gar vereitelt werden. Das erfordert in dieser
Verfahrenskonstellation, da das von der Gemeinde gewünschte Vorhaben auf der
Grundlage der aufgehobenen Genehmigung nicht zur Ausführung gelangen kann, wenn es
bei der angefochtenen Aufhebungsentscheidung bleibt, zumindest, dass unter Betätigung
der ihr zustehenden Planungshoheit eine verbindliche Bauleitplanung erfolgt ist (dazu unter
3. und 4.), die inhaltlich vom Planungsergebnis her nach § 30 BauGB oder zumindest dem
§ 33 BauGB eine taugliche rechtliche Grundlage für die Zulassung des konkreten
Vorhabens bildet (dazu unter 2.). Beides ist vorliegend nicht der Fall.
2. Der Annahme einer Rechtsverletzung der Beigeladenen zu 2) unter dem Aspekt steht
schon entgegen, dass die in dem Bebauungsplan „Ober dem Mühlenweg und Hohweiher“
für den Bauplatz getroffenen Festsetzungen – seine Wirksamkeit unterstellt – unter dem
Aspekt der Art der baulichen Nutzung keine Grundlage für die Zulassung des Bauvorhabens
der Beigeladenen zu 1) bilden würden. Insoweit fehlt es an verbindlichen rechtlichen
Vorgaben in der Satzung (§ 10 Abs. 1 BauGB). Der Plangeber wollte ausweislich der
Legende des Bebauungsplans nach § 9 Abs. 1 BBauG 1960 zu Ziffer 2.1 beziehungsweise
Ziffer 2.2 sowohl ein „Gewerbegebiet“ als auch ein „Industriegebiet“ festsetzen und hat
insoweit zur Differenzierung mit dem Vermerk „s. Zeichnung“ (jeweils) auf die Planurkunde
verwiesen. In der Planzeichnung sind an verschiedenen Stellen entsprechende
Einordnungen der durch Baugrenzen großzügig festgelegten Baufenster überwiegend als
Industriegebiete („GI“) beziehungsweise teilweise auch als Gewerbegebiet („GE“)
vorgenommen worden. Bezüglich des hier zur Rede stehenden selbständigen, von den
übrigen überbaubaren Grundstücksflächen deutlich (schon) durch die Walter-von-Rathenau-
Straße getrennten, über 14.000 qm großen Baufensters am Nordende des Planbereichs
fehlt hingegen jegliche Konkretisierung hinsichtlich der dort zugelassenen Nutzungsart.
Dieses Defizit lässt sich entgegen der in Schreiben des Beklagten an die Aufsichtsbehörde
vom Dezember 2008 (vgl. hierzu im Einzelnen das Schreiben des Beklagten an das
Ministerium für Umwelt vom 3.12.2008 – D IV –, Blatt 257 der Bauakte) zum Ausdruck
gekommenen Auffassung nicht dadurch die Annahme „kompensieren“, dass der Plangeber
grundsätzlich alle im Plangebiet gelegenen Flächen „der industriellen oder gewerblichen
Nutzung“ habe zuführen wollen, so dass bereits „im Wege der Subsumtion“ festgestellt
werden müsse, dass „eine Nutzung als Gewerbefläche planungsrechtlich zulässig“ sei.
Auch wenn die Baunutzungsverordnung in der bei Erlass des Bebauungsplans 1965/66
maßgeblichen Fassung aus dem Jahr 1962 (vgl. die Fassung vom 26.6.1962 (BGBl. I S.
429), in Kraft seit 1.8.1962, BauNVO 1962) bis 1968 (vgl. § 11 Abs. 3 der zum 1.1.1969
in Kraft getretenen Fassung vom 26.11.1968, BGBl. I 1237, BauNVO 1968) noch keine
besonderen Regelungen für Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe (heute
§ 11 Abs. 3 BauNVO 1990) enthielt, ließ sich den §§ 8 beziehungsweise 9 BauNVO 1962
immerhin bereits eine deutliche Differenzierung hinsichtlich der beiden Gebietstypen
entnehmen. Schon damals sollte die Regelbebauung des Gewerbegebiets in „nicht
erheblich belästigenden Gewerbebetrieben“ bestehen (§ 8 Abs. 1 BauNVO 1962),
wohingegen die Industriegebiete nach § 9 Abs. 1 BauNVO 1962 „vorwiegend“ aufgrund
ihres Störpotentials in allen anderen Baugebieten unzulässigen Gewerbebetrieben
vorbehalten waren. Eine wirksame Festsetzung der zulässigen Nutzungsart für die hier zur
Rede stehende Fläche hätte daher vorausgesetzt, dass der Plangeber – wie bei ersichtlich
allen anderen überbaubaren Flächen im Plangebiet geschehen – in der Satzung (§ 10
BBauG) eindeutig festgelegt hätte, welcher der beiden Gebietstypenkataloge dort konkret
Maßstab für die zugelassene Bebauung sein sollte. Dieses Versäumnis des Normgebers
lässt sich nicht durch die Überlegung „korrigieren“, dass für den Fall, dass der Normgeber
einen der beiden Gebietstypen ausgewiesen hätte, unabhängig davon, welchen von beiden
er gewählt hätte, in jedem Fall ein „Einkaufzentrum“ (damals) als „Gewerbebetrieb“ als
genehmigungsfähig anzusehen gewesen wäre. Zudem enthielt bereits der § 15 Abs. 1
BauNVO 1962 ein auf die „Eigenart“ des jeweiligen Gebietstyps abstellendes Korrektiv für
den Einzelfall. Da die Beigeladene zu 2) auch im ergänzenden Verfahren im Jahre 2009
insoweit keine Konkretisierung vorgenommen hat, wohl weil das die erneute Einschaltung
des Gemeinderats erfordert hätte (§ 35 Satz 1 Nr. 12 KSVG), kann die Wirksamkeit des
Bebauungsplans letztlich sogar dahinstehen. Selbst wenn er wirksam wäre, böte er
inhaltlich keine Grundlage für die Genehmigung des von der Beigeladenen zu 1) geplanten
Einkaufszentrums. Das hätte auch zu gelten, wenn man die fehlende Festsetzung
hinsichtlich der zulässigen Nutzungsart im Genehmigungszeitpunkt (2008) über den § 30
Abs. 3 BauGB im Wege einer ergänzenden Heranziehung des § 35 BauGB ausgleichen
wollte. Im Außenbereich ist ein Einkaufszentrum – objektiv – offensichtlich nicht
genehmigungsfähig. Bei dieser Betrachtungsweise würde ohnehin der durch die Frage nach
einer Verletzung der eigenen Planungshoheit durch das angegriffene Urteil des
Verwaltungsgerichts bestimmte Prüfungsansatz für das von der Beigeladenen zu 2)
betriebene Berufungsverfahren überschritten.
3. Der vom Gemeinderat im Januar 1965 beschlossene Bebauungsplan „Ober dem
Mühlenweg und Hohweiher“ ist – wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat –
dessen ungeachtet insgesamt unwirksam und vermag von daher die bezeichneten
Rechtswirkungen auch zugunsten der Beigeladenen zu 2) von vorneherein nicht zu
begründen. Durch die nach Aktenlage im Jahre 1966 nach der im August dieses Jahres
erteilten Genehmigung des Plans gemäß § 11 BBauG 1960 durch den damaligen Minister
für öffentliche Arbeiten und Wohnungsbau erfolgte Bekanntmachung konnte die Satzung
keine Wirksamkeit erlangen. Die bekannt gemachte Fassung des Plans entsprach inhaltlich
nicht dem Satzungsbeschluss des Gemeinderats. Dieser hatte ausweislich des
Sitzungsprotokolls vom 22.1.1965 auf konkrete Einwendungen von Bürgern hin mehrere
bei der Bekanntmachung dann unberücksichtigt gebliebene Änderungen des ihm
unterbreiteten Entwurfs des Bebauungsplans hinsichtlich des Verlaufs der Baugrenzen und
damit der räumlichen Lage der überbaubaren Grundstücksflächen (§ 23 BauNVO 1962)
und bezüglich der auf den gesamten Planbereich bezogenen Anhebung der Maßvorgaben
der Grundflächen- und Baumassenzahlen (§ 17 BauNVO 1962) beschlossen. (vgl. den
Auszug aus dem Beschlussbuch der Beigeladenen zu 2) vom 11.2.1965, zu Punkt 18,
wonach der Bebauungsplan in der Sitzung vom 22.1.1965 vom Gemeinderat als Satzung
beschlossen wurde und entsprechende (Bedenken und Anregungen“ einer Fa. B. seitens
des Gemeinderats „einstimmig anerkannt“ wurden, Blatt 280 der Aufstellungsunterlagen,
Akte III) Da dieser Umstand zwischen den Beteiligten nicht streitig ist, braucht darauf nicht
weiter eingegangen zu werden. Ein Bebauungsplan, dessen bekannt gemachte Fassung
vom Satzungsbeschluss abweicht, ist mangels Vorliegens eines seinem Inhalt
entsprechenden Rechtssetzungsbefehls des insoweit zuständigen Gemeinderats
unwirksam. (vgl. dazu etwa OVG des Saarlandes, Urteile vom 27.6.1995 – 2 N 4/93 -,
n.v., wonach das Fehlen eines den Planinhalt abdeckenden Satzungsbeschlusses
insbesondere keinen unbeachtlichen Verfahrensmangel darstellt, und vom 29.8.1995 – 2 N
2/93 –, SKZ 1996, 112, Leitsatz Nr. 10) Das Rechtsstaatsgebot verlangt die inhaltliche
Identität der anzuwendenden Rechtsnorm mit dem Beschluss des Normgebers. (vgl.
zuletzt etwa BVerwG, Urteil vom 1.7.2010 – 4 C 4.08 –, ZfBR 2010, 682, im
Zusammenhang mit der rechtsstaatlich gebotenen Ausfertigung von Rechtsnormen als
deren Wirksamkeitsvoraussetzung , m.z.N.)
4. Auch der im September 2009 von der Beigeladenen zu 2) unternommene
Heilungsversuch durch Neuausfertigung und Neubekanntmachung des Bebauungsplans
„Ober dem Mühlenweg und Hohweiher“ mit einem dem Satzungsbeschluss aus dem Jahr
1965 konformen Inhalt hat nicht zur wirksamen (rückwirkenden) Inkraftsetzung der Norm
geführt. (vgl. dazu die von der Beigeladenen zu 2) anlässlich der Ortsbesichtigung des
Verwaltungsgerichts am 30.9.2009 überreichten Unterlagen, Hülle Blatt 156 der
Gerichtsakte (Band 1))
a. Zwar sehen die inzwischen geltenden, nach der Überleitungsvorschrift in § 233 Abs. 2
Satz 1 BauGB auf bereits zuvor „in Kraft getretene“ Satzungen entsprechend
anzuwendenden Vorschriften über die Planerhaltung, (vgl. zur Nichtanwendbarkeit des
§ 244 Abs. 1 BauGB in diesen Fällen etwa BVerwG, Beschluss vom 1.8.2007 – 4 BN
32.97 –, BRS 71 Nr. 31) anders als die bei Aufstellung des Plans maßgeblichen
Bestimmungen des Bundesbaugesetzes (BBauG 1960), in § 214 Abs. 4 BauGB in der
Fassung des EAG Bau 2004 (vgl. das sog. Europarechtsanpassungsgesetz (EAG) Bau in
der Fassung der Bekanntmachung vom 23.9.2004, BGBl. I 2414, davor § 215a BauGB
1998/2001, zur Historie Schrödter BauGB, 7. Auflage 2006, § 214 Rn 1 bis 3,
Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 1. Auflage 2009, Rn 1 ff., speziell zu § 214 Abs. 4 BauGB
und Vorläufern Rn 124, 124.1 und 125) nunmehr eine „Behebung von Fehlern“ im
ergänzenden Verfahren ausdrücklich auch mit rückwirkender Inkraftsetzung von
entsprechend „geheilten“ Bebauungsplänen vor. Dem § 214 Abs. 4 BauGB selbst lassen
sich – wie der Vorläuferbestimmung in § 215a BauGB a.F. – indes weder Maßgaben zum
Anwendungsbereich noch Einzelheiten für die Durchführung des „ergänzenden Verfahrens“
entnehmen. Da die Vorschrift indes allgemein ohne Einschränkungen im Wortlaut eine
rückwirkende Inkraftsetzung von Bebauungsplänen zulässt, bezieht sie sich – anders als §
215a Abs. 2 BauGB a.F. – nicht nur auf Verfahrens- und Formfehler, insoweit auch mit
Blick auf landesrechtliche Vorgaben, (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 25.11.1999 – 4
CN 12.98 –, BRS 62 Nr. 45; zur Möglichkeit der Korrektur speziell von
Ausfertigungsmängeln bei Bebauungsplänen Bitz, SKZ 2008, 48 ff., Anmerkung zu OVG
des Saarlandes, Urteil vom 22.11.2007 – 2 N 7/06 – SKZ 2008, 34 ff.) sondern im
Grundsatz auch auf inhaltliche Mängel. Ob sich in diesem Zusammenhang trotz der
Aufgabe der früheren terminologischen Unterscheidung von zur Nichtigkeit der Satzung
führenden schweren und demgegenüber „nur“ deren Unwirksamkeit bedingenden
(sonstigen) Fehlern (§§ 47 Abs. 5 VwGO a.F., 215 Abs. 1 BauGB a.F.) inhaltliche Grenzen
für die Heilbarkeit im ergänzenden Verfahren ergeben, (so etwa Stüer, Handbuch des Bau-
und Fachplanungsrechts, 3. Auflage 2005, Rn 1164) bedarf hier keiner Vertiefung. Die von
der Beigeladenen zu 2) vorgenommene Neuausfertigung und Neubekanntmachung im
September 2009 zielte ausschließlich auf die Ausräumung des bezeichneten formellen
Mangels der Abweichung des Inhalts der ursprünglichen Bekanntmachung im Jahre 1966
vom Satzungsbeschluss ihres Gemeinderats vom 22.1.1965, mithin nicht auf inhaltliche
Korrekturen der damals beschlossenen Satzung.
Weil im „ergänzenden“ Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB fehlerfreie
Verfahrensabschnitte nicht erneut durchgeführt werden, vielmehr nur die mit Fehlern
behafteten und daran anschließende Verfahrensabschnitte zur Inkraftsetzung der Norm
(fehlerfrei) wiederholt werden müssen, bedarf es bei der beabsichtigten bloßen Heilung von
Fehlern bei der Ausfertigung und Bekanntmachung im Grundsatz insoweit – jedenfalls aus
bundesrechtlicher Sicht – keiner erneuten Beschlussfassung durch den Gemeinderat. (vgl.
BVerwG, Urteil vom 10.8.2000 – 4 CN 2.99 –, BRS 63 Nr. 42, Spannowsky/Uechtritz,
BauGB, 1. Auflage 2009, § 214 Rn 141, 142 unter Verweis auf BVerwG, Beschluss vom
7.11.1997 – 4 NB 48.96 –, BRS 59 Nr. 32, wonach Schritte des vorangegangenen
Verfahrens nur dann wiederholt werden müssen, wenn sie ihrerseits durch den Fehler
„infiziert“ sind; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 3. Auflage 2005, Rn
1165) Gerade für die insoweit geltenden Regelfälle der inhaltlich identischen Inkraftsetzung
hat die höchstrichterliche Rechtsprechung jedoch Grenzen mit Blick auf eine zeitlich lange
nach dem Satzungsbeschluss erfolgende Bekanntmachung entwickelt. Diese sind auf den
vorliegenden Fall einer (erstmaligen) „Neubekanntmachung“ des Plans mit seinem
„wahren“ Inhalt zumindest erst recht anzuwenden. Die Beurteilung an diesen Maßstäben
führt, wie das Verwaltungsgericht im erstinstanzlichen Urteil zu Recht angenommen hat,
zu der Erkenntnis, dass eine wirksame Inkraftsetzung auch auf der Grundlage des § 214
Abs. 4 BauGB hier nicht erfolgt ist.
b. Eine rückwirkende Inkraftsetzung durch die Neubekanntmachung des Plans mit dem
1965 vom Gemeinderat beschlossenen Inhalt begegnet durchgreifenden rechtlichen
Bedenken sowohl unter Abwägungsgesichtspunkten (heute § 1 Abs. 7 BauGB, dazu unter
(1)) als auch mit Blick auf die zwischenzeitlich erlassenen landesplanerischen Zielvorgaben
(§ 1 Abs. 4 BauGB, dazu unter (2)).
(1) Ungeachtet einer für den konkreten Fall unterstellten Ordnungsmäßigkeit der
Entscheidung des Gemeinderats, was den Vorgang und das Ergebnis der Abwägung
anbelangt, im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung im Januar 1965 darf ein Bebauungsplan
allgemein auch mit Blick auf den § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB jedenfalls dann nicht (mehr)
von der Gemeinde in Kraft gesetzt werden, wenn sich das Abwägungsergebnis und damit
der Planinhalt im Hinblick auf zwischenzeitlich eingetretene Entwicklungen und
Veränderungen der Sach- und Rechtslage als fehlerhaft beziehungsweise rechtswidrig
darstellt. (vgl. dazu im Einzelnen die Fallbeispiele bei Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 1.
Auflage 2009, § 214 Rn 113 bis 116; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts,
3. Auflage 2005, Rn 1165) Dieser im Rechtsstaatsgebot wurzelnde Grundsatz gilt
allgemein für das Bauleitplanverfahren (vgl. dazu etwa Stüer, Handbuch des Bau- und
Fachplanungsrechts, 3. Auflage 2005, Rn 1181) und insbesondere dann, wenn mit
vergleichsweise größerem zeitlichem Abstand ein Bebauungsplan im ergänzenden
Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB aus Gründen der Fehlerbehebung „erneut“ – in
Wahrheit erstmalig wirksam – ohne neue Sachentscheidung des Normgebers rückwirkend
in Kraft gesetzt werden soll, wobei ein langer Zeitraum zwischen der
Abwägungsentscheidung des Gemeinderats, hier im Januar 1965, und der Inkraftsetzung
des Plans, hier durch die Neubekanntmachung im September 2009 über 44 Jahre später,
allein eine solche Annahme zwar noch nicht rechtfertigt, indes indiziellen Charakter
erlangen kann. (vgl. Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 1. Auflage 2009, § 214 Rn 115) Nach
der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts steht allerdings regelmäßig
auch eine nachträgliche Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen
abwägungsbeachtlichen Verhältnisse einer Fehlerbehebung nicht zwingend entgegen. (vgl.
hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.3.2008 – 4 BN 5.08 –, BRS 73 Nr. 32) Nur wenn sich
ausnahmsweise die Sach- und Rechtlage seit der Beschlussfassung des Gemeinderats (§
214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) so grundlegend geändert hat, dass ein zunächst unbedenkliches
Abwägungsergebnis jetzt „nicht mehr haltbar“ erscheint, darf die Gemeinde von der
Befugnis nach § 214 Abs. 4 BauGB keinen Gebrauch mehr machen; (vgl. BVerwG, Urteil
vom 10.8.2000 – 4 CN 2.99 –, BRS 63 Nr. 42, Beschluss vom 25.2.1997 – 4 NB 40.96 –,
BRS 59 Nr. 31) tut sie das dennoch, so kommt durch eine bloße Neubekanntmachung kein
wirksamer Bebauungsplan zustande. (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 10.11.1998 – 4
BN 38.98 –, BauR 1999, 375, Sanierungssatzung)
Das ist hier bereits deswegen zu bejahen, weil der Inhalt, mit dem der Bebauungsplan
nunmehr in Kraft gesetzt werden sollte, in eklatanter Weise die rechtliche Entwicklung in
Bereich der Behandlung großflächigen Einzelhandels beziehungsweise von Einkaufszentren,
wie sie sich seit der Novellierung der Baunutzungsverordnung im Jahre 1968 vollzogen hat
(vgl. §§ 11 Abs. 3 BauNVO 1968/1977/1990), ignoriert und diese im Ergebnis auch
bewusst „überspielen“ soll. Die Beigeladene zu 2) will hier auf eine – vermeintlich wirksame
– Gewerbe- beziehungsweise Industriegebietsfestsetzung zurückzugreifen, um unter
Nichtbeachtung dieser Rechtsentwicklung und der dadurch vom Normgeber erfassten
städtebaulichen Erkenntnisse und Planungsvorgaben ein Einkaufszentrum (nachträglich)
genehmigungsfähig zu machen. Dass es sich hier entgegen der Darstellung der
Beigeladenen zu 1) um ein solches handelt, (vgl. zu dem Begriff etwa OVG des Saarlandes,
Beschluss vom 10.2.2009 – 2 A 267/08 –, SKZ 2010, 14 ff. = BRS 74 Nr. 81; zur
Unzulässigkeit großflächigen Einzelhandels in einem auf der Grundlage der
Baunutzungsverordnung 1977 festgesetzten Gewerbegebiet Beschluss vom 19.2.2009 –
2 A 254/08 –, SKZ 2010, 19 ff., BRS 74 Nr. 80) steht nicht ernstlich in Zweifel. Das
Vorhaben wurde so im Bauantrag und in dem von der Klägerin angefochtenen Bauschein
des Beklagten vom Juni 2008 richtig bezeichnet. Maßgebend für die Annahme eines
Einkaufszentrums im Sinne der dortigen Nr. 1 ist nicht ein „umfassendes Angebot von
Waren und Dienstleistungen“, so dass auch ein beschränktes Branchenspektrum der
Einstufung nicht entgegensteht. Entscheidend ist vielmehr, ob aus dem Blickwinkel der
Kundschaft mehrere Einzelhandelsbetriebe als aufeinander bezogen, durch ein
gemeinsames Konzept und durch Kooperation miteinander verbunden in Erscheinung
treten. Das unterliegt hier keinen Zweifeln, so dass man in dieser Frage auch nicht – wie es
die Beigeladene zu 1) für entscheidungserheblich hält – „unterschiedlicher Meinung sein
kann“. Vorgesehen und genehmigt sind 4 Restaurants, 11 Ladenlokale, ein Discount-Markt
und je ein Fachmarkt für Entertainment, Textilien und Sportartikel. Die errechneten
notwendigen 454 Pkw-Stellplätze wurden in den Plänen in einem einheitlichen Parkhaus im
Gebäudekomplex sowie auf einem vorgelagerten Parkplatz nachgewiesen.
Seit 1968 darf potentiell mit beträchtlichen städtebaulichen Folgen einhergehender
großflächiger Einzelhandel, insbesondere in Einkaufszentren, bauleitplanerisch außer in
Kerngebieten (§ 7 BauNVO) nur noch in speziell festgesetzten Sondergebieten (§ 11 Abs. 3
BauNVO 1968-1990) zugelassen werden, also insbesondere nicht mehr auf sonstigen
gewerblichen Bauflächen in Gewerbe- und Industriegebieten (§§ 8, 9 BauNVO 1968-1990).
Vor dem Hintergrund ist das nunmehr „in Kraft gesetzte“ Abwägungsergebnis aus dem
Januar 1965 am Maßstab der im Bekanntmachungszeitpunkt geltenden Sach- und
Rechtslage nicht nur „nicht mehr“ sondern vielmehr völlig unhaltbar. In einem solchen Fall
ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausnahmsweise auf den
Zeitpunkt der Bekanntmachung abzustellen und nicht auf den der Abwägungsentscheidung
des Gemeinderats, hier vor über 40 Jahren. Vorliegend hätte es daher zur Inkraftsetzung
einer neuerlichen Befassung des Gemeinderats unter Beachtung der gesetzlichen
Vorgaben für seine Planungsentscheidung bedurft.
(2) Die für die Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB) entwickelten Grundsätze gelten erst recht für
das dieser vorgelagerte Anpassungsgebot (§ 1 Abs. 4 BauGB). Die Pflicht zur Anpassung
eines Bauleitplans an die Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB (ebenso bereits §
1 Abs. 3 BBauG 1960) endet nicht im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Gemeinderats.
Vielmehr sind gemeindliche Flächennutzungs- und Bebauungspläne (§ 1 Abs. 2 BauGB)
gültigen Zielen der übergeordneten Ebene der Landesplanung unabhängig davon
anzupassen, wann diese in Kraft getreten sind. Die Gemeinde muss daher sogar im
Einzelfall unter Umständen planerisch aktiv werden, wenn geänderte oder neue Ziele der
Raumordnung eine Anpassung erfordern. (vgl. beispielsweise BVerwG, Beschluss vom
8.3.2006 – 4 B 75.05 –, BRS 70 Nr. 2, wonach die Pflicht zur Anpassung der örtlichen
Planung nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht nur auf eine „punktuelle Kooperation“, sondern auf
eine dauerhafte inhaltliche Übereinstimmung der beiden Planungsebenen zielt) Das gilt erst
recht für die hier beabsichtigte erstmalige Inkraftsetzung des Bebauungsplans „Ober dem
Mühlenweg und Hohweiher“ im September 2009. Ausgehend von dem Grundgedanken
des § 1 Abs. 4 BauGB der inhaltlichen Konformität und der sich hieraus ableitenden
dauerhaften Pflicht zur inhaltlichen Anpassung der von der Planungsebene her
untergeordneten gemeindlichen Bauleitplanung (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom
14.5.2007 – 4 BN 8.07 –, BRS 71 Nr. 29, und Urteil vom 17.9.2003 – 4 C 14.01 –, BRS
66 Nr. 1) kann nicht ernsthaft zweifelhaft sein, dass hier eine Pflicht der Beigeladenen zu
2) zur Korrektur der im Jahr 1965 vom Gemeinderat getroffenen Festsetzungen bestand.
Demgegenüber versucht die Beigeladene zu 2) einen bis dahin – unstreitig – unwirksamen
Bebauungsplan unter Rückgriff auf seinerzeit geltende Bestimmungen der ersten Fassung
der Baunutzungsverordnung, als das Problem der Fernwirkungen großflächiger
Einzelhandelsbetriebe vom Verordnungsgeber noch nicht zum Anlass für die erwähnten
einschränkenden Regelungen genommen worden war (vgl. erstmals § 11 Abs. 3 BauNVO
1968), zu instrumentalisieren, um unter Missachtung landesplanerischer Zielvorgaben ein
Einkaufzentrum auf dem fraglichen Gelände realisieren zu können. Dies ist mit dem § 1
Einkaufzentrum auf dem fraglichen Gelände realisieren zu können. Dies ist mit dem § 1
Abs. 4 BauGB vom Grundgedanken her nicht zu vereinbaren.
Auch in dem Zusammenhang rechtfertigt der Hinweis der Beigeladenen zu 2) auf den
aktuellen § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB, der „für die Abwägung“ die Sach- und Rechtslage im
Zeitpunkt der Beschlussfassung des Gemeinderats für maßgeblich erklärt, keine andere
Beurteilung. Diese Vorschrift findet für die der Abwägung öffentlicher und privater, durch
die Planungsentscheidung berührter Belange nach (heute) § 1 Abs. 7 BauGB – wie schon
die Stellung der Bestimmung im Gesetz verdeutlicht – rechtlich vorgelagerte
Anpassungspflicht der Gemeinden nach § 1 Abs. 4 BauGB weder unmittelbare noch
entsprechende Anwendung. (vgl. auch hierzu BVerwG, Beschlüsse vom 8.3.2006 – 4 B
75.05 –, BRS 70 Nr. 2, und vom 14.5.2007 – 4 BN 8.07 –, BRS 71 Nr. 29) Wie sich die
rechtliche Situation in entsprechenden Plangebieten vor dem Inkrafttreten der Novelle zur
Baunutzungsverordnung 1968 tatsächlich wirksam gewordener Bebauungspläne darstellt,
spielt für die Beantwortung dieser Frage keine Rolle.
(3) Der Bebauungsplan „Ober dem Mühlenweg und Hohweiher“ in der Fassung der
Neubekanntmachung vom September 2009 widerspricht mit Blick auf das städtebauliche
Kriterium der Art der baulichen Nutzung den (aktuell) geltenden Zielen der Landesplanung,
wobei die Raumbedeutsamkeit des geplanten Einkaufszentrums im Verständnis des § 3 Nr.
6 ROG keinen ernsthaften Zweifeln unterliegt.
Neben den bundesrechtlichen Vorgaben für die Bauleitplanung der Gemeinden in der
Baunutzungsverordnung hat sich auch die Saarländische Landesregierung auf der insoweit
von der Planungsstufe her übergeordneten Ebene der Landesplanung 2006 im aktuellen
Teilabschnitt Siedlung des Landesentwicklungsplans (vgl. die entsprechende Verordnung
der Regierung des Saarlandes vom 4.7.2006, Amtsblatt vom 14.7.2006, Seiten 962 ff.)
(LEP Siedlung 2006) unter anderem des Problems des großflächigen Einzelhandels mit
seinen negativen Folgewirkungen auf eine flächendeckende Warenversorgung der
Bevölkerung im Saarland angenommen. Das verdeutlicht die einleitende Umschreibung von
Aufgaben und Inhalt des LEP Siedlung 2006 (Kapitel 1.2). Danach gehört zu den
„wesentlichen Inhalten“ unter anderem die Festlegung von Zielen und Grundsätzen für
Ansiedlung, Erweiterung und Änderung von Einrichtungen des großflächigen Einzelhandels
zur Sicherstellung einer bedarfsorientierten Warenversorgung der Bevölkerung durch eine
ausgewogene und breit gefächerte, nach Zentralörtlichkeit differenzierte
Einzelhandelsstruktur in allen Landesteilen. Die insoweit festgelegten raumordnerischen
Ziele und Grundsätze finden sich mit Begründung beziehungsweise Erläuterung in den im
Urteil des Verwaltungsgerichts im Wortlaut wiedergegebenen Ziffern 41 bis 53 (Kapitel
2.5.2). (vgl. Amtsblatt des Saarlandes vom 14.7.2006, Seiten 991 bis 994)
Der in Anlehnung an eine Entscheidung des OVG Münster vom September 2009 (vgl. OVG
Münster, Urteil vom 30.9.2009 – 10 A 1676/08 –, BRS 74 Nr. 5 = BauR 2010, 426) zu
dem § 24 Landesentwicklungsprogramm Nordrhein-Westfalen (LEPro NW) erhobene
Einwand der Beigeladenen zu 2), die Vorgaben im LEP Siedlung 2006 enthielten
bodenrechtliche Regelungen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG und seien daher von
der Landesregierung des Saarlandes „kompetenzwidrig“ erlassen worden, ist unzutreffend.
(vgl. zur Zurückweisung der gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil erhobenen
Beschwerde BVerwG, Beschluss vom 14.4.2010 – 4 B 78.09 –, DVBl 2010, 839) Nach
den Ausführungen in den Entscheidungsgründen zu einer möglicherweise – dort letztlich
offen gelassenen – fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Landes (NRW) handelt es sich
bei § 24a LEPro NW nur um einen Grundsatz der Raumordnung (§ 3 Nr. 3 ROG), der
zudem keine selbständige Bedeutung hat, weil er an eine im dortigen konkreten Fall nicht
vorhandene vorherige gemeindliche Festlegung zentraler Versorgungsbereiche in einem
Einzelhandelskonzept oder dergleichen anknüpft. Die von der Beigeladenen zu 2) ins Feld
geführte Aussage, schon die textliche Anknüpfung an § 11 Abs. 3 BauNVO verdeutliche,
dass der Landesgesetzgeber hier in unzulässiger Weise städtebauliche Planung betreibe, ist
nicht nachzuvollziehen. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die
Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt, kann vielmehr bereits auf der
übergeordneten Ebene der Landesplanung einsetzen und dabei mit Festlegungen zur
zentralörtlichen Gliederung des Planungsraums – hier bezogen auf den LEP Siedlung 2006
des Saarlandes – verbunden werden, um auf diese Weise eine bedarfsgerechte Versorgung
in zumutbarer Entfernung in allen Landesteilen auch für nicht mobile Teile der Bevölkerung
sicherzustellen und einer Unterversorgung in zentralen Wohnbereichen entgegenzuwirken.
(vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.9.2003 – 4 C 14.01 –, NVwZ 2004, 220 = BRS 66 Nr.
1) Schon in den allgemein formulierten Leitvorstellungen des Bundesgesetzgebers für eine
nachhaltige Raumentwicklung wird gerade im Zusammenhang mit dem „Zentrale-Orte-
Konzept“ der Raumplanung, also auch der Landesplanung, die Vorgabe gemacht, die
„räumlichen Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtlichen Zentren als
zentrale Versorgungsbereiche zu schaffen“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 ROG). Auf den § 2
Abs. 2 ROG wird in § 2 Abs. 1 SLPG ausdrücklich Bezug genommen. In dem
Zusammenhang liegt – will man hier eine planerische Direktive an die Stelle des Wildwuchs-
oder des „Windhundprinzips“ setzen, eigentlich nichts näher, als an die einschränkenden
gesetzlichen Vorgaben im Bereich der nächsten Planungsebene – der Bauleitplanung – in §
11 Abs. 3 BauNVO anzuknüpfen und – jetzt bezogen auf den vorliegenden Fall – den
saarländischen Städten und Gemeinden durch verbindliche Zielfestlegungen über § 1 Abs.
4 BauGB Vorgaben für die Ausweisung der Sondergebiete für großflächigen Einzelhandel in
Abstimmung mit der landesplanerisch festgelegten zentralörtlichen Gliederung (vgl. Kapitel
2 im LEP Siedlung 2006) zu machen. Dementsprechend wird in den Erläuterungen zu den
Zielfestlegungen die Notwendigkeit hervorgehoben, durch landesplanerische Festlegungen
auf die Raumverträglichkeit solcher großflächiger Einzelhandelseinrichtungen oberhalb der
Vermutungsgrenze des § 11 Abs. 3 BauNVO (1990) hinzuwirken und über die kommunale
Bauleitplanung sicherzustellen, dass sich der großflächige Einzelhandel an städtebaulich
integrierten Standorten entfalten könne. Die Beigeladene zu 2) ist nach Anlage 6 zum LEP
Siedlung 2006 als Grundzentrum festgelegt und gehört nach der Anlage 1 zum LEP
Siedlung 2006 zum mittelzentralen Verflechtungsbereich der als Mittelzentrum
festgelegten Klägerin. (vgl. Amtsblatt des Saarlandes vom 14.7.2006, Seiten 997, 999,
1005)
Bereits das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die mit dem
rückwirkenden Inkraftsetzen des Bebauungsplans, genauer einer
Gewerbegebietsfestsetzung im Verständnis der §§ 8 oder 9 BauNVO 1962 beabsichtigte
Schaffung der bauleitplanerischen Zulassungsvoraussetzungen für das von der
Beigeladenen zu 2) gewünschte Einkaufszentrum jedenfalls gegen die im Rahmen der
Bauleitplanung nach § 1 Abs. 4 BauGB anpassungsbeachtlichen Zielfestlegungen („Z“) zu
Ziffer 44 sowie zu Ziffern 51 und 52 des LEP Siedlung 2006 verstößt. Nach dem in Ziffer
44 niedergelegten Kongruenzgebot müssen sich Einrichtungen des großflächigen
Einzelhandels nach Größenordnung und Warensortiment funktional in die vorgegebene
zentralörtliche Versorgungsstruktur einfügen; ihr Einzugsbereich darf den
Verflechtungsbereich des betreffenden zentralen Ortes – hier der Beigeladenen zu 2) als
Grundzentrum – nicht wesentlich überschreiten. Dass eine solche Überschreitung – wie das
Verwaltungsgericht richtig festgestellt hat – bei einer Gesamtnutzfläche des Vorhabens von
etwa 18.500 qm und – insoweit bedeutsamer – einer geplanten Verkaufsfläche von fast
13.000 qm bezogen auf die Einwohnerzahl der Beigeladenen zu 2) von ca. 6.500 Personen
auf der Hand liegt, wird von den Beteiligten im Berufungsverfahren nicht ernsthaft in
Abrede gestellt. Verdeutlichen lässt sich dies anhand eines bei den
Baugenehmigungsunterlagen befindlichen Verkehrsgutachtens. (vgl. das
„Verkehrsgutachten zur Anbindung des Einkaufzentrums in Ensdorf“ der PSE Grundstücks-
und Verwaltungs-GmbH Saarlouis vom April 2008, dort Seite 9) Im Rahmen der
prognostischen Abschätzung des durch den Bau des Einkaufszentrums mit über 10.000
qm Verkaufsfläche mit umfangreichem Restaurantangebot entstehenden Neuverkehrs wird
unter Zugrundelegung einschlägiger Studien hinsichtlich des Einzugsgebiets neben einer
„Kernzone“ von etwa 5 km im Umkreis ein äußerer Einzugsbereich „bis maximal 15 km
(und in Ausnahmesituationen auch weiter)“ in Ansatz gebracht, der unter anderem den
vollständigen Innenbereich der Klägerin erfasst. Das Stadtzentrum der Klägerin, das
ausweislich einer den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung ausgehändigten Karte
etwa 4,6 Straßenkilometer von dem Standort des geplanten Vorhabens entfernt liegt,
befindet sich danach sogar noch in der Kernzone des Einzugsbereichs.
Der LEP Siedlung 2006 sieht ferner in den Zielfestlegungen unter den Ziffern 50 und 51
eine frühzeitige Einbindung der Landesplanungsbehörde durch Unterrichtung über
Planungen der Städte und Gemeinden zur Ansiedlung großflächigen Einzelhandels vor
(Ziffer 50). Bei besonders großen raumbedeutsamen Einrichtungen über einem
Schwellenwert von 5.000 qm Verkaufsfläche ist in der Regel ein Raumordnungsverfahren
Schwellenwert von 5.000 qm Verkaufsfläche ist in der Regel ein Raumordnungsverfahren
mit abschließender raumordnerischer Beurteilung (§ 11 SLPG) durchzuführen, wobei die
Entscheidung hierüber der Landesplanungsbehörde vorbehalten ist (Ziffer 51). Ausweislich
der Bauakte hat die Landesplanungsbehörde – freilich erst nach der Erteilung der
Bauerlaubnis – den Beklagten im November 2008 – immerhin aber fast ein Jahr vor der
Neubekanntmachung durch die Beigeladene zu 2) – darauf hingewiesen, dass das konkrete
deutlich mehr als das Doppelte des genannten Flächenwerts umfassende Bauvorhaben mit
den im LEP Siedlung 2006 festgelegten Zielen der Raumordnung nicht in Einklang zu
bringen sei. (vgl. das Schreiben des Ministeriums für Umwelt vom 17.11.2008 –C/5A-
15.1– 194/08-)
Im Ergebnis bleibt festzuhalten, dass auch am Maßstab des § 1 Abs. 4 BauGB eine
rückwirkende (wirksame) Inkraftsetzung des 1965 vom Gemeinderat beschlossenen
Bebauungsplans „Ober dem Mühlenweg und Hohweiher“ nicht erfolgen konnte.
(4) Vor dem Hintergrund kann dahinstehen, welche Bedeutung dem Umstand
beizumessen ist, dass zum einen der § 11 Satz 1 BBauG 1960 seinerzeit zwingend eine
Genehmigung des Bebauungsplans durch die höhere Verwaltungsbehörde vorsah, die sich
hier offensichtlich allein auf die im Anschluss 1966 bekannt gemachte, nicht der vom
Gemeinderat als Satzung beschlossenen entsprechende Fassung bezog (§ 214 Abs. 1
Satz 1 Nr. 4 BauGB 2004/2007), und dass zum anderen nach dem Vortrag der Beteiligten
davon auszugehen ist, dass seinerzeit noch kein Flächennutzungsplan der Beigeladenen zu
2) existierte, aus dem der Bebauungsplan hätte entwickelt werden können (§ 8 Abs. 2
BBauG, dazu nun § 214 Abs. 2 BauGB 2004/2007).
5. Nicht nachvollzogen werden kann schließlich auch der – wohl so zu verstehende –
Einwand der Beigeladenen zu 2) in der mündlichen Verhandlung am 11.11.2010, in der
konkreten Verfahrenskonstellation müsse der (unwirksame) Bebauungsplan mit den
entsprechenden Konsequenzen für die rechtliche Beurteilung des Bauvorhabens (§ 30 Abs.
1 BauGB) dennoch als wirksam behandelt werden, weil die in dem Anfechtungsprozess
gegen die Baugenehmigung vom Streitgegenstand her zur Rede stehende Frage einer
subjektiven Rechtsverletzung der Klägerin (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) gebiete, für deren
Rechtsstellung nicht relevante Mängel des Plans nicht zu berücksichtigen, weil die
umfassende inzidente Gültigkeitskontrolle im Ergebnis auf ein insoweit unzulässiges
„objektives Beanstandungsverfahren“ hinausliefe. Abgesehen davon, dass für die Frage des
Vorliegens einer Verletzung eigener Rechte der Klägerin durch die von ihr angefochtene
Baugenehmigung (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zunächst einmal – schon mit Blick auf die
Position der Bauherrin und den für sie streitenden Art. 14 GG – zwingend zunächst die
Frage zu beantworten ist, anhand welchen rechtlichen Maßstabs – hier § 30 BauGB oder §
35 BauGB – die Baugenehmigung zu beurteilen ist, und dass eine Rechtsnorm, hier der als
Satzung erlassene Bebauungsplan (§ 10 Abs. 1 BauGB) entweder – gegebenenfalls mit
Blick auf der Planerhaltung dienende Vorschriften über die Unbeachtlichkeit von Fehlern –
wirksam oder, wie hier, unwirksam ist, lässt sich die von der Beigeladenen zu 2) vertretene
Sichtweise nicht einmal dem von ihr in dem Zusammenhang angesprochenen Beschluss
des OVG Weimar aus dem Jahr 2004 (vgl. das im Schriftsatz der Beigeladenen zu 2) vom
7.9.2010 erwähnte und auszugsweise wiedergegebene Entscheidung vom 20.12.2004 –
1 EO 1077/04 –, BRS 67 Nr. 196) entnehmen. Dieser betraf einen Fall, in dem sich eine
Nachbarstadt – im Eilrechtsschutzverfahren – gegen eine Baugenehmigung für einen
Verbrauchermarkt (Verkaufsfläche 2.820 qm) wandte, die auf der Grundlage eines
vorhabenbezogenen Bebauungsplans erteilt worden war, der nach der Auffassung des
Gerichts wegen unzureichender Berücksichtigung „eigener Belange“ der planenden
Standortgemeinde unwirksam war. Auch in dieser Entscheidung wurde aus dieser
Erkenntnis die – eigentlich selbstverständliche – Konsequenz gezogen, dass materielle
Beurteilungsgrundlage für die Zulässigkeit des Bauvorhabens nicht dieser unwirksame
Bebauungsplan war, sondern die Festsetzungen in der insofern „weiter geltenden“
Vorläuferfassung. Wenn das OVG Weimar dann weiter annimmt, eine auf anderen
Gründen als der Verletzung des kommunalen Abstimmungsgebots beruhende
Unwirksamkeit eines Bebauungsplans weise keinen Bezug zur Rechtssphäre der
Nachbargemeinde auf, könne der planenden Gemeinde „nicht zum Vorwurf gemacht
werden“ und daher nicht zum Erfolg einer von ihr erhobenen Anfechtungsklage gegen ein
auf der Grundlage des unwirksamen Plans genehmigtes Vorhaben führen, wird verkannt,
dass ein – aus welchen Gründen auch immer – unwirksamer Bebauungsplan als
Rechtsnorm schon nach der Systematik der §§ 29 ff. BauGB nicht Grundlage für die
Genehmigungsentscheidung sein kann. Ein Bebauungsplan kann nicht „partiell“ wirksam
sein, etwa hinsichtlich einer vom Rat der Standortgemeinde getroffenen
Abwägungsentscheidung, die rechtlich als solche nicht zu beanstanden wäre, wenn sie
Grundlage eines Bebauungsplan geworden wäre. Das muss aber aus Anlass des
vorliegenden Falls nicht vertieft werden. Die hier in Rede stehende planerische
Entscheidung des Rats der Beigeladenen im Januar 1965 bezog sich gerade nicht auf ein
„gewerbliches Vorhaben“, das heute nach besonderen Regeln für Einkaufszentren und
großflächigen Einzelhandel zu beurteilen wäre. Die Beigeladene zu 2) hat selbst in anderem
Zusammenhang eingeräumt, dass ein solches Vorhaben damals noch gar nicht in Rede
gestanden habe, weshalb seinerzeit absehbar auch keine diesbezüglich spezifische
Beteiligung der Klägerin notwendig gewesen sei. Die neuerliche Ausfertigung und
Neubekanntmachung im September 2009 betraf – wie ausgeführt – lediglich formale
Fehler, indes keine inhaltliche Nachbesserung. Im vorliegenden Fall führt die Unwirksamkeit
des Bebauungsplans anders als in dem von der Beigeladenen zu 2) angeführten Fall dazu,
dass das Vorhaben nach der im Berufungsverfahren von den Beteiligten nicht in Frage
gestellten und anhand des Akteninhalts ohne weiteres nachvollziehbaren Ansicht des
Verwaltungsgerichts auf der Grundlage des § 35 BauGB zu beurteilen ist, der weder der
Beigeladenen zu 1) einen Genehmigungsanspruch vermittelt, noch – und das ist
entscheidend – der Beigeladenen zu 2) eine Rechtsposition einräumt, die im Rahmen des
vorliegenden Berufungsverfahrens für einen „Erhalt“ einer solchen Baugenehmigung unter
Verweis auf eine Verletzung ihrer kommunalen Planungshoheit mit Erfolg eingewandt
werden könnte.
6. Lässt sich die für den Erfolg ihres Rechtsmittels zu fordernde Verletzung des
Selbstverwaltungsrechts der Beigeladenen zu 2) – wie ausgeführt – nicht mit Blick auf die
nicht rechtswirksam gewordene Bauleitplanung für das fragliche Gebiet begründen, so ist
eine solche generell nicht aus einer fehlerhaften Beurteilung der maßgeblichen rechtlichen
Anforderungen für Bauvorhaben in nicht beplanten Teilen des Gemeindegebiets, hier des §
35 BauGB, durch staatliche Genehmigungsbehörden oder das Verwaltungsgericht
herzuleiten. Über die den Standortgemeinden durch § 36 Abs. 1 BauGB bei der Zulassung
von Bauvorhaben in diesem Bereich eingeräumten Beteiligungsrechte (vgl. auch in dem
Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 1.7.2010 – 4 C 4.08 –, BauR 2010, 1874, zu einem
Fall der Ersetzung des Einvernehmens durch die Genehmigungsbehörde, wonach in dieser
Verfahrenskonstellation, in der es um eine von der Gemeinde angestrebte Verhinderung
eines – ohne ihr Einvernehmen – zugelassenen Bauvorhabens auf das Rechtsmittel der
Gemeinde die Voraussetzungen des § 35 BauGB in vollem Umfang nachzuprüfen sind)
hinaus steht den Gemeinden kein eigenes subjektives Recht auf „Einhaltung“ dieser
Vorschriften dergestalt zu, dass eine – unterstellt – fehlerhafte Verneinung dieser
Genehmigungsvoraussetzungen durch die Baugenehmigungsbehörde eine Verletzung ihrer
Planungshoheit begründen könnte. Lediglich im umgekehrten Fall einer auf der Grundlage
des § 35 BauGB ohne ihr Einvernehmen oder unter rechtswidriger Ersetzung ihres
Einvernehmens (§ 72 LBO 2004) erteilten Baugenehmigung für ein von ihr insoweit für
rechtswidrig gehaltenes Vorhaben sind auf Rechtsbehelfe der Gemeinde gegen die
Genehmigung die Genehmigungsvoraussetzungen (objektiv) in vollem Umfang
nachzuprüfen. (vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 31.10.1990 – 4 C 45.88 –, BRS 50 Nr. 86,
vom 14.4.2000 – 4 C 5.99 –, BRS 63 Nr. 115)
Die Beigeladene wird in ihrer Planungshoheit (§ 2 Abs. 1 BauGB) auch nicht negativ durch
ein verwaltungsgerichtliches Urteil tangiert, durch das wie hier eine Baugenehmigung für
ein nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilendes, im Übrigen danach objektiv offensichtlich
nicht genehmigungsfähiges, hier sogar im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB
raumbedeutsames Bauvorhaben auf ihrem Gemeindegebiet aufgehoben wird. Dass sie die
Verwirklichung des Vorhabens zur Errichtung des genehmigten Einkaufszentrums
möglicherweise objektiv rechtswidrig unter Anwendung des § 35 BauGB „wünscht“,
rechtfertigt keine andere Beurteilung. Eine negative rechtliche Betroffenheit ihrerseits löst
das ebenso wenig aus wie in dem Fall, dass ein von der Gemeinde befürwortetes
Vorhaben trotz Herstellung ihres Einvernehmens (§ 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB) von der
Unteren Bauaufsichtsbehörde nach deren eigener Prüfung unter Verneinung der insoweit
geltenden materiell-rechtlichen Anforderungen des § 35 BauGB nicht genehmigt wird. Die
Nichtrealisierung eines von ihr befürworteten Bauwerks im Außenbereich führt für sich
Nichtrealisierung eines von ihr befürworteten Bauwerks im Außenbereich führt für sich
genommen ferner sicher nicht zu Beeinträchtigungen der bauleitplanerischen Möglichkeiten
der Standortgemeinde. Diese ist im Grundsatz nicht gehindert, den gewünschten Standort
für ein solches Vorhaben im Wege der Bauleitplanung einer baurechtlich anderen,
insbesondere die Zulässigkeit des von ihr „gewollten“ Vorhabens begründenden rechtlichen
Beurteilung zuzuführen (§ 30 Abs. 1 bzw. Abs. 2 BauGB), allerdings nur in den Grenzen
des heute geltenden Rechts, das heißt insbesondere unter Beachtung des
Anpassungsgebots hinsichtlich der landesplanerischen Zielvorgaben (§ 1 Abs. 4 BauGB),
des interkommunalen Abstimmungsgebots (§ 2 Abs. 2 BauGB) als einer speziellen
Ausformung des Gebots gerechter Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB) und der Anforderungen
an eine im konkreten Fall notwendige Sondergebietsausweisung nach § 11 Abs. 3 BauNVO
1990.
Vor diesem Hintergrund konnte die Berufung der Beigeladenen zu 2) keinen Erfolg haben.
B.
Selbst wenn man – alternativ – wie das bei der Berufung der Beigeladenen zu 1) als
Bauherrin der Fall gewesen wäre, (auch) der Beigeladenen zu 2) im Rahmen des
Berufungsverfahrens eine umfassenden Befugnis hätte einräumen wollen, zur Prüfung zu
stellen, ob die angegriffene stattgebende Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf die
Klage der Klägerin auf der Grundlage geltenden Prozessrechts hätte ergehen dürfen, hätte
sich für die Beurteilung des Erfolgs des Rechtsmittels im Übrigen nichts anderes ergeben.
Das Verwaltungsgericht ist im Ergebnis zutreffend von dem Vorliegen der
Sachentscheidungsvoraussetzungen als auch von der Begründetheit des Rechtsbehelfs der
Klägerin gegen die Baugenehmigung ausgegangen. Die Klage war zulässig und die vom
Verwaltungsgericht aufgehobene Genehmigungsentscheidung war nicht nur objektiv
rechtswidrig, sondern verletzte auch (gerade) die Klägerin als Nachbargemeinde in deren
subjektiven Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Anfechtungsklage der Klägerin gegen die
Baugenehmigung bestehen entgegen der Auffassung der Beigeladenen zu 2) insbesondere
nicht mit Blick auf deren Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die insoweit ausreichende
Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte unterliegt mit Blick auf §§ 2 Abs. 2 BauGB, 11
Abs. 3 BauNVO beziehungsweise insbesondere das im Rahmen der öffentlichen Belange
nach § 35 Abs. 3 BauGB zu berücksichtigende Planungserfordernis mit potentieller
Schutzwirkung für betroffene Nachbarkommunen keinen durchgreifenden Zweifeln. Dabei
geht es hier nicht um eine von der Beigeladenen zu 2) in dem Zusammenhang angeführte
„Wächterrolle“ der Klägerin hinsichtlich objektiv-bodenrechtlicher Zulassungsanforderungen
für das genehmigte Bauvorhaben.
2. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auch zu Recht als begründet angesehen.
Einschränkungen der Befugnis der Klägerin zur Geltendmachung einer Rechtsverletzung
ergeben sich nicht aus dem Umstand, dass der Beklagte im Jahr 2004 (vgl. den
Vorbescheid vom 27.9.2004 – 63-01388/96 –) einer mit der Beigeladenen zu 1)
teilidentischen Antragstellergemeinschaft einen positiven Bauvorbescheid für das Vorhaben
(„Neubau eines Warengeschäftshauses“) erteilt hat, in dem die „grundsätzliche
bauplanungsrechtliche Zulässigkeit“ des Vorhabens festgestellt wurde (sog.
„Bebauungsgenehmigung“). Der Vorbescheid wurde der Klägerin anfänglich nicht bekannt
gegeben und nach Kenntniserlangung von ihr zeitnah angefochten. Das hat bereits das
Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung zutreffend ausgeführt und wurde im
Rechtsmittelverfahren von den Beteiligten nicht weiter thematisiert.
Der Beurteilung der materiellrechtlichen Zulässigkeit des Bauvorhabens der Beigeladenen
zu 1) ist in planungsrechtlicher Hinsicht der § 35 BauGB zugrunde zu legen. Der
Bebauungsplan „Ober dem Mühlenweg und Hohweiher“ ist – wie gesehen – unwirksam
und das Baugrundstück ist, wie vom Verwaltungsgericht nach Besichtigung der Örtlichkeit
festgestellt und von den Beteiligten nicht mehr in Frage gestellt, mangels Teilhabe an
einem die Ortslage bestimmenden Bebauungszusammenhang im Verständnis von § 34
Abs. 1 Satz 1 BauGB dem Außenbereich der Beigeladenen zu 2) zuzuordnen. Mit Blick auf
das Erfordernis einer eigenen Rechtsverletzung bei einem die Aufhebung einer
Baugenehmigung begehrenden Drittanfechtungskläger ergibt sich der Erfolg des
Rechtsbehelfs der Klägerin hier nicht schon daraus, dass das im Außenbereich nicht
privilegiert zulässige genehmigte Bauvorhaben am Maßstab des insoweit einschlägigen §
35 Abs. 2 BauGB offensichtlich nicht genehmigungsfähig ist, weil es eine Vielzahl
öffentlicher Belange beeinträchtigt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB) und als raumbedeutsames
Vorhaben im Widerspruch zu insoweit geltenden landesplanerischen Vorgaben steht (§ 35
Abs. 3 Satz 2 BauGB).
Das Verwaltungsgericht hat jedoch in seinem Urteil zutreffend entschieden, dass das vom
Beklagten genehmigte „Einkaufszentrum“ (auch) den von § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB mit
erfassten öffentlichen Belang der Planungserforderlichkeit beeinträchtigt, was der Klägerin
als an die Beigeladene zu 2) angrenzender Nachbargemeinde eine eigene Rechtsposition,
im Ergebnis ein Abwehrrecht und damit einen Anspruch auf Aufhebung der Bauerlaubnis
vermittelt. Ein aufgrund „unmittelbarer Auswirkungen gewichtiger Art“ auf die
städtebauliche Ordnung und Entwicklung von Nachbargemeinden durch einen im Sinne der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts qualifizierten Abstimmungsbedarf (vgl.
dazu etwa BVerwG, Urteile vom 8.9.1972 – IV C 17.71 –, BauR 1972, 352 und vom
15.12.1989 – 4 C 36.86 –, BRS 50 Nr. 193) verursachtes Erfordernis förmlicher
Bauleitplanung begründet ein verfahrensrechtliches Genehmigungshindernis für das
auslösende Bauvorhaben im Außenbereich. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
Das in solchen Fällen bestehende Erfordernis förmlicher Bauleitplanung bildet ein Korrektiv
für Sachverhalte, bei denen – wie hier – ein größeres Bauvorhaben einen
Koordinierungsbedarf auslöst, der nicht allein durch die Anwendung des in § 35 BauGB –
mit Blick auf die sich aus dem Eigentumsgrundrecht ergebende Baufreiheit – statuierten
Konditionalprogramms aufgefangen werden, dem vielmehr nur durch eine (echte)
planerische Abwägung, wie sie weder den Standortgemeinden im Rahmen des § 36 Abs. 1
Satz 1 BauGB noch der Baugenehmigungsbehörde bei Anwendung des § 35 BauGB
eröffnet ist, im Rahmen eines förmlichen Planungsverfahrens Rechnung getragen werden
kann. Ein starkes Indiz dafür bildet der Umstand, dass sich im konkreten Fall bei einer
Planung im Verhältnis zu der sich gegen das Vorhaben wendenden Nachbargemeinde ein
qualifizierter Abstimmungsbedarf im Sinne des § 2 Abs. 2 BauGB feststellen lässt, wovon
wiederum auszugehen ist, wenn das in Rede stehende Bauvorhaben die in § 11 Abs. 3
Satz 1 BauNVO (1990) Merkmale aufweist. (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom
1.8.2002 – 4 C 5.01 –, BRS 65 Nr. 10 (DOZ Zweibrücken)) Wie der Wortlaut des § 11
Abs. 3 BauNVO 1990 unschwer erkennen lässt, geht der Gesetzgeber davon aus, dass bei
den dort in Satz 1 unter der Nr. 1 ohne weitere Maßgabe genannten Einkaufszentren (vgl.
dazu etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 10.2.2009 – 2 A 267/08 –, SKZ 2010, 14
ff., BRS 74 Nr. 81) generell die städtebaulich negativen Auswirkungen im Sinne des § 11
Abs. 3 Satz 2 BauNVO eintreten, wobei die Perspektive nach dem Wortlaut dieser
Bestimmung ausdrücklich auch die Nachbargemeinden einschließt. Einkaufszentren wurden
– anders als die großflächigen Einzelhandels- und Handelsbetriebe nach § 11 Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 und Nr. 3 BauNVO 1977 – vom Verordnungsgeber ausdrücklich nicht in die
widerlegliche, an Schwellenwerte hinsichtlich der Geschossflächen anknüpfende Vermutung
des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO 1977 einbezogen, weil er davon ausgeht, dass sich bei
Einzelhandelsbetrieben, die – wie hier – den Begriff des Einkaufszentrums erfüllen, wegen
ihrer Größe die städtebaulich negativen Auswirkungen im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 2
BauNVO 1977 generell nicht ausschließen lassen, so dass sich eine Einzelfallprüfung
erübrigt. (vgl. BVerwG, Urteile vom 1.8.2002 – 4 C 5.01 –, BRS 65 Nr. 10 und vom
27.4.1990 – 4 C 16.87 –, BRS 50 Nr. 67) Die Vorschrift zeigt, dass der
Bundesgesetzgeber von der Vorstellung geleitet war, dass selbst bei auf dem Gebiet der
Standortgemeinde vorhandenen Misch-, Gewerbe- und Industriegebieten (§§ 6, 8 und 9
BauNVO) für großflächigen Einzelhandel, insbesondere Einkaufszentren, eine ganz gezielte
Betätigung der gemeindlichen Planungsbefugnis erforderlich ist, um die
Zulassungsvoraussetzungen zu schaffen. Der von jeglicher Planung „unberührte“
Außenbereich und damit die Vorschrift des § 35 BauGB eignet sich hingegen grundsätzlich
nicht für eine Zulassung von Einkaufszentren.
Von daher ist nach dem Gesagten von einem qualifizierten Abstimmungsbedarf nach § 2
Abs. 2 BauGB auszugehen, der ein „starkes Anzeichen“ für ein dem Vorhaben nach § 35
BauGB entgegenstehendes Planungserfordernis darstellt. Fallbezogene Besonderheiten, die
geeignet wären, dieses gewichtige Indiz hier zu widerlegen, lassen sich weder dem Vortrag
der Beteiligten noch den beigezogenen Verwaltungsunterlagen entnehmen. Die
vorgesehene Verkaufsfläche von rund 13.000 qm überschreitet den heute auch für
sonstige Einrichtungen des großflächigen Einzelhandels, die kein Einkaufszentrum
darstellen, zugrunde zu legenden Schwellenwert (800 qm) (vgl. BVerwG, Urteil vom
24.11.2005 – 4 C 10.04 –, BauR 2006, 639, zustimmend unter Verweis auf die
Rechtsanwendung insoweit erzielte Rechtssicherheit Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Auflage
2008, § 11 Rn 19.9; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 19.2.2009 – 2 A 254/08 –, SKZ
2010, 19 ff., BRS 74 Nr. 80) um ein Vielfaches (Faktor 16,25). Zudem liegt das
Stadtzentrum der Klägerin, wie bereits ausgeführt, in der Kernzone (5 km) des
Einzugesbereichs und das übrige Stadtgebiet im äußeren Einzugsbereich des Vorhabens.
Vor dem Hintergrund unterliegt keinen ernstlichen Zweifeln, dass die von diesem Vorhaben
– im Realisierungsfall – ausgehenden Auswirkungen „gewichtiger Art“ im Sinne der
genannten Rechtsprechung sind, die (deutlich) die Grenze von lediglich im Rahmen des
„einfachen“ Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 7 BauGB) beachtlichen Belangen überschreiten.
Die Bejahung eines Planungserfordernisses im Rahmen des § 35 Abs. 3 BauGB wegen
unmittelbarer gewichtiger städtebaulicher Auswirkungen (hier) auf die Nachbargemeinde
und eines sich daraus ergebenden qualifizierten Abstimmungsbedarfs verlangt entgegen
der Auffassung der Beigeladenen zu 1) keine „prozentgenaue“ gutachterliche Bestimmung
eines Kaufkraftabflusses in nicht notwendig auf das Stadtzentrum beschränkten zentralen
Versorgungsbereichen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07-, BVerwGE
129, 307, zu § 34 Abs. 3 BauGB, wonach es sich dabei um räumlich abgrenzbare Bereiche
einer Gemeinde handelt, denen auf Grund vorhandener Einzelhandelsnutzungen - häufig
ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote - eine
Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt) der Klägerin. Ob
dieser 8, 10 oder 12 % beträgt – die Beigeladene zu 1) hat die „Gewichtigkeitsschwelle“
bei 10% gesehen – ist eine Frage, die bei Vorhaben der hier zur Rede stehenden Dimension
im Rahmen der gebotenen Planung und Abstimmung unter Umständen genauerer Klärung
bedarf.
Bei dieser bauplanungsrechtlichen Beurteilung geht es entgegen der Ansicht der
Beigeladenen zu 2) nicht um die „Sanktionierung“ oder die subjektive Vorwerfbarkeit eines
konkreten Verhaltens der Standortgemeinden. Eine solche Anwendung des § 35 BauGB
wäre im Ergebnis mit Blick auf die Rechtsposition der Grundstückseigentümer am Maßstab
des Art. 14 GG nicht zu rechtfertigen. Deswegen kommt es im Rahmen der Beurteilung
nach § 35 Abs. 3 BauGB nicht darauf an, ob die Beigeladene zu 2) – was sie vehement in
Abrede stellt – mit dem Ziel einer bewussten Umgehung des interkommunalen
Abstimmungsgebots nach § 2 Abs. 2 BauGB „dolos“ vorgegangen ist oder nicht. Die vom
Bundesverwaltungsgericht aufgeworfene Frage einer „Umgehung“ des
Abstimmungserfordernisses kann vielmehr nur objektiv-planungsrechtlich beantwortet
werden. Es geht dabei nicht um ein irgendwie geartetes „Verschulden“ der
Standortgemeinde. Ob eine das Vorhaben zulassende Bauleitplanung im Ergebnis
rechtmäßig durchgeführt und im Rahmen der insoweit geltenden rechtlichen Vorgaben
erfolgreich zum Abschluss gebracht werden kann, ist auf der Ebene des § 35 Abs. 3 BauGB
nicht entscheidend und lässt – jedenfalls in dieser Richtung – keine Rückschlüsse auf das
Planungserfordernis als solches zu. Gleiches gilt für das die Planungshoheit der Gemeinden
in so genannten Konkurrenzlagen einschränkende Gebot „wechselseitiger kommunaler
Rücksichtnahme“.
Der Hinweis der Beigeladenen zu 2) auf eine angeblich ordnungsgemäße Abstimmung mit
der Klägerin bereits im Jahre 1965 ist zum einen deswegen nicht von Belang, weil diese
Planung in mehrfacher Hinsicht nicht zur Herstellung eines die Errichtung des
Einkaufszentrums auf der Grundlage des § 30 BBauG/BauGB rechtlich legitimierenden
Bebauungsplans geführt hat. Zum anderen verdeutlicht allein der Hinweis der Beigeladenen
zu 2), seinerzeit habe deswegen noch kein Erfordernis zu einer Abstimmung der Planung
mit der Klägerin speziell bezogen auf die Zulassung – im heutigen Verständnis –
großflächiger Einzelhandelseinrichtungen bestanden, weil damals die Errichtung eines
Einkaufzentrums an dieser Stelle noch gar nicht absehbar gewesen sei, dass insoweit
inhaltlich gerade keine Abstimmung stattgefunden hat. Im Übrigen ist deren Erfordernis
sicher nicht danach zu beurteilen, welches Vorhaben ein bestimmter Bauinteressent bei
Erlass des Plans im Blick hat, sondern danach, was der Planinhalt, hier die Festsetzungen
über die zulässige Art baulicher Nutzung auf der Grundlage der Nutzungsgebietskataloge
der Baunutzungsverordnung (1962) objektiv zuließ. Es geht nicht einfach nur darum, dass
der Baunutzungsverordnung (1962) objektiv zuließ. Es geht nicht einfach nur darum, dass
„geplant“ wurde. In dem der vom Verwaltungsgericht zitierten Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts zum DOZ Zweibrücken, die die Beigeladene zu 2) für nicht
einschlägig hält, zugrunde liegenden Sachverhalt war sogar ein Bauleitplanverfahren mit
Beteiligung auch der Nachbargemeinden durchgeführt worden, in dem diese konkret
Einwendungen mit Blick auf von ihnen befürchtete gravierende Auswirkungen auf ihre
innerstädtischen Bereiche erhoben hatten. Nach Erteilung einer Genehmigung auf der
Grundlage des § 33 BauGB hatte die Standortgemeinde lediglich von einer Inkraftsetzung
durch öffentliche Bekanntmachung der Satzung nach § 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB
abgesehen. Schon mangels erneuter Einschaltung des Gemeinderats ist im Übrigen für die
von der Beigeladenen zu 2) eingewandte „Heilung“ eines „Anhörungsfehlers“ im § 2 Abs. 2
BauGB durch die Widerspruchsbegründung und deren Berücksichtigung durch die
(staatliche) Widerspruchsbehörde von vorneherein kein Raum. Der Rechtsgedanke der
dabei wohl angesprochenen §§ 28, 45 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG ist ohnehin auf den
vorliegenden rechtlichen Zusammenhang auch nicht entsprechend übertragbar.
Eine Nachbargemeinde kann sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
mit Erfolg gegen eine das Planungserfordernis (§ 35 Abs. 3 BauGB) zu ihren Lasten
missachtende Baugenehmigung unter Hinweis auf unmittelbare gewichtige Auswirkungen
für ihr Gebiet unabhängig davon zur Wehr setzen, welche planerischen Absichten sie selbst
verfolgt oder schon umgesetzt hat. (vgl. auch hierzu BVerwG, Urteil vom 1.8.2002 – 4 C
5.01 –, BRS 65 Nr. 10 (DOZ Zweibrücken) mit zahlreichen Nachweisen aus der eigenen
Rechtsprechung) Daher kommt es nicht darauf an, ob, wo und in welchem Umfang – wie
die Beigeladenen geltend gemacht haben – die Klägerin selbst eine Ansiedlung
großflächigen Einzelhandels auf ihrem Stadtgebiet betrieben hat.
Für eine Genehmigung des Einkaufszentrums (nur) auf der Grundlage des § 35 BauGB ist
daher nicht nur objektiv kein Raum. Die Zulassungsentscheidung des Beklagten verletzt,
auch wenn er dabei subjektiv von anderen rechtlichen Voraussetzungen ausgegangen ist,
im Ergebnis auch die Klägerin in eigenen Rechten. In dem zuvor beschriebenen
übertragenen Verständnis kann sich diese daher entgegen der Auffassung der
Beigeladenen zu 1) mit Erfolg auf die – so wörtlich – „Wohltaten“ des § 11 Abs. 3 BauNVO
berufen.
Daher hat das Verwaltungsgericht der Klage zu Recht entsprochen. Die gegen diese
Entscheidung gerichtete Berufung der Beigeladenen zu 1) wäre im Falle ihrer Zulässigkeit
ebenfalls als unbegründet zurückzuweisen gewesen. Gleiches hätte zu gelten, wenn man
der Beigeladenen zu 2) entgegen den tragenden Ausführungen zu I.A eine umfassende
Berufung auf ein Nichtvorliegen der Voraussetzungen für die Aufhebung der
Baugenehmigung auf die Gemeindenachbarklage der Klägerin hätte zubilligen wollen.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 159 Sätze 1 und 2 VwGO, 100 Abs.
1 ZPO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708
Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 30.000,- EUR festgesetzt (§§ 52 Abs.
1, 47 Abs. 2, 63 Abs. 2 GKG, ebenso bereits die vorläufige Festsetzung im Beschluss vom
12.2.2010 – 2 A 29/10 –).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.