Urteil des OVG Saarland vom 29.09.2010, 1 A 157/10

Entschieden
29.09.2010
Schlagworte
Steuerverwaltung, Mindestalter, Behandlung, Persönlichkeit, Lebenserfahrung, Beamtenrecht, Ermächtigung, Zugang, Berufserfahrung, Qualifikation
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OVG Saarlouis Urteil vom 29.9.2010, 1 A 157/10

Zulässigkeit eines Mindestalters für die Zulassung zum Laufbahnaufstieg

Leitsätze

Die Festlegung eines Mindestalters von 40 Jahren für die Zulassung zur Laufbahn des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung 28 b SLVO) ist mit höherrangigem Recht, insbesondere den Bestimmungen des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes, vereinbar.

Das Mindestalter muss spätestens zu dem Zeitpunkt vollendet sein, an dem der Nachweis der Befähigung zum gehobenen Dienst zu erbringen ist.

Tenor

Die Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11. August 2009 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes - 2 K 1919/08 - wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens fallen der Klägerin zur Last.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen ihre Nichtzulassung zum Aufstieg für besondere Verwendungen für die Steuerbeamten gemäß § 28 b SLVO.

Die am 1972 geborene Klägerin steht als Steuerhauptsekretärin (Besoldungsgruppe A 8) im Dienste des Beklagten.

Mit Schreiben vom 14.8.2008 bewarb sich die Klägerin um den von dem Beklagten unter dem 18.7.2008 ausgeschriebenen Aufstieg für besondere Verwendungen für die Steuerbeamten gemäß § 28 b SLVO. In der Ausschreibung war darauf hingewiesen worden, dass die Absicht bestehe, zum 1.4.2009 und zum 1.10.2009 besonders befähigte Beamte/Beamtinnen des mittleren Dienstes nach § 28 b SLVO zum Aufstieg in die Laufbahn des gehobenen Dienstes der saarländischen Steuerverwaltung zuzulassen. Für die Zulassung zum Aufstieg kämen Beamte/Beamtinnen in Betracht, die sich mit Erfolg einem Auswahlverfahren unterzogen hätten, nach ihren fachlichen Leistungen, ihren Fähigkeiten und ihrer Persönlichkeit für den Aufstieg geeignet erschienen, das 40. Lebensjahr vollendet hätten, mindestens das zweite Beförderungsamt inne hätten, über eine überdurchschnittliche Beurteilung verfügten, in einer sechsmonatigen praxisbegleitenden Aufstiegsausbildung mit abschließender Prüfung die Befähigung zum gehobenen Dienst in der Steuerverwaltung nachgewiesen hätten und eine Mindestdienstzeit in der Finanzverwaltung von 12 Jahren nachweisen könnten. Des Weiteren hieß es in der Ausschreibung, die Bewerber müssten bereit sein, sowohl die Dienststelle als auch den Dienstort zu wechseln und nach ihrer Ernennung zu Beamten des gehobenen Dienstes mindestens drei Jahre im Bereich der geplanten neuen Großbezirke Dienst zu tun.

Mit an die Beschwerdestelle des Beklagten gerichtetem Schreiben vom 17.9.2008 beschwerte sich die Klägerin gemäß § 13 AGG darüber, dass nach der Stellenausschreibung des Beklagten vom 18.7.2008 für die Zulassung zum Aufstieg in die Laufbahn des gehobenen Dienstes nur Beamte in Betracht kämen, die das 40. Lebensjahr vollendet hätten. Aufgrund der festgelegten Mindestanforderungen an das Alter sei sie wegen eines in § 1 AGG genannten Grundes benachteiligt. Rechtfertigungsgründe für eine zulässige unterschiedliche Behandlung wegen des Alters seien nicht erkennbar. Die Anforderungen an das zweite Beförderungsamt sowie die Mindestdienstzeit von 12 Jahren würden von ihr erfüllt. Rein vorsorglich machte die Klägerin gemäß § 15 Abs. 1 und 2 AGG

Schadensersatz geltend.

Unter dem 6.10.2008 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass ihre Bewerbung nicht habe berücksichtigt werden können, weil sie am 1.10.2009 das 40. Lebensjahr noch nicht vollendet habe.

Mit Schreiben vom 10.10.2008 half die Beschwerdestelle des Beklagten der Beschwerde der Klägerin vom 17.9.2008 nicht ab: Die Stellenausschreibung des Beklagten betreffend den Aufstieg von Beamten/Beamtinnen des mittleren Dienstes in die Laufbahn des gehobenen Dienstes der saarländischen Steuerverwaltung vom 18.7.2008 entspreche bezüglich ihrer Anforderungen an die Bewerber § 28 b SLVO, der den Aufstieg für besondere Verwendungen für Steuerbeamte kodifiziere. Dass die Festlegung von Mindestanforderungen an das Alter möglich sei, ergebe sich dabei eindeutig aus § 10 Nr. 2 AGG, der diese Einschränkung ausdrücklich als Regelbeispiel zum Inhalt habe. Die unterschiedliche Behandlung wegen des Alters in § 28 b SLVO sei nach § 10 AGG zulässig, da die Festlegung der Mindestanforderung an das Alter von 40 Lebensjahren objektiv, angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt sei.

Gegen die Nichtberücksichtigung ihrer Bewerbung legte die Klägerin mit Schreiben vom 30.10.2008 Widerspruch ein, zu dessen Begründung sie im Wesentlichen geltend machte, die Vorschrift des § 28 b SLVO sei teilweise verfassungswidrig. Nach § 10 Satz 1 AGG sei eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters nur zulässig, wenn sie objektiv und angemessen sowie durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt sei. Dies sei bei der Festlegung der Mindestaltersgrenze von 40 Jahren in § 28 b SLVO nicht der Fall.

Mit Widerspruchsbescheid vom 3.12.2008 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen dargelegt, gemäß § 28 b SLVO könnten Beamte des mittleren Dienstes zur Laufbahn des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung u.a. nur dann zugelassen werden, wenn sie das 40. Lebensjahr vollendet hätten. Diese Voraussetzung erfülle die Klägerin nicht. Ein Verstoß gegen das AGG, welches gemäß § 24 Nr. 1 AGG auch auf die Beamten der Länder entsprechend anwendbar sei, sei aufgrund des in § 28 b SLVO festgelegten Mindestalters von 40 Lebensjahren nicht gegeben. Vielmehr sei das zur Zulassung zum Aufstieg in den gehobenen Dienst in der Steuerverwaltung erforderliche Mindestalter von 40 Lebensjahren nach § 10 AGG gerechtfertigt. Danach sei eine Ungleichbehandlung aufgrund des Alters zulässig, wenn sie objektiv und angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt sei. Insbesondere sei nach § 10 Nr. 2 AGG eine unterschiedliche Behandlung durch die Festlegung von Mindestanforderungen an das Alter, die Berufserfahrung oder das Dienstalter für den Zugang zur Beschäftigung oder für bestimmte mit der Beschäftigung verbundene Vorteile zulässig. Bei dem Aufstieg für besondere Verwendungen für die Steuerbeamten gemäß § 28 b SLVO handele es sich um eine besondere Form des Aufstiegs, die einen vertikalen Laufbahnwechsel zur Folge habe. Die Koppelung an ein Mindestalter und damit verbunden an Erfahrungen, Kenntnisse und Routine sei zwingend erforderlich, damit ein Minus an Fachwissen ausgeglichen werden könne und die Steuerverwaltung funktions- und leistungsfähig bleibe. Die objektive Zielrichtung der Regelung des § 28 b SLVO spiegele sich darin wider, dass die Anknüpfung nicht lediglich an das Lebensalter erfolgt sei, sondern weitere Kriterien wie Innehabung des zweiten Beförderungsamtes sowie eine Mindestdienstzeit in der Finanzverwaltung von 12 Jahren und damit ein bestimmtes Qualifikationsprofil aufgestellt worden sei, welches dazu geeignet sei, die Qualität der Steuerverwaltung im Interesse der Allgemeinheit zu sichern. Die Festlegung eines Mindestalters sei erforderlich gewesen, da nur so sichergestellt werden könne, dass die mit dem Aufstieg neu zu übernehmenden Aufgaben als Leiter oder stellvertretender Leiter eines Großbezirkes möglichst konfliktfrei ausgeübt werden könnten. Durch den Aufstieg ergäben sich Weisungsbefugnisse gegenüber früher gleichberechtigten Kollegen. Für die Akzeptanz sei das Lebensalter dabei ein nicht zu vernachlässigender Faktor. Die Festlegung eines Mindestalters sei geeignet, die Funktions- und Leistungsfähigkeit der Verwaltung sicherzustellen und sie sei angesichts dessen, dass auch Interessen der Allgemeinheit betroffen seien, legitim.

Am 24.12.2008 hat die Klägerin Klage erhoben.

Mit Beschluss vom 26.3.2009 - 2 L 184/09 - hat das Verwaltungsgericht einen auf

Teilnahme an der am 1.4.2009 beginnenden sechsmonatigen praxisbegleitenden Aufstiegsausbildung für den Aufstieg in die Laufbahn des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung nach § 28 b SLVO gerichteten Antrag der Klägerin nach § 123 VwGO zurückgewiesen. Die hiergegen erhobene Beschwerde der Klägerin hat der erkennende Senat mit Beschluss vom 2.4.2009 - 1 B 304/09 - zurückgewiesen.

In der Folge wurde die Klägerin zum Regelaufstieg nach § 28 SLVO zugelassen und hat am 1.7.2009 die entsprechende Ausbildung begonnen. Sie ist zur Fortsetzungsfeststellungsklage übergegangen und hat unter Wiederholung ihres Vorbringens im Verwaltungsverfahren nochmals betont, die in § 28 b SLVO festgelegte Mindestaltersgrenze von 40 Jahren verstoße gegen die Vorschriften des AGG. Für die Zulassung von Beamten des mittleren Dienstes zum Aufstieg in die Laufbahn des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung sei die Festlegung einer Mindestaltersgrenze nicht erforderlich. Hierfür gebe es auch keinen sachlichen Grund, da das Lebensalter in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit den in der Laufbahn des mittleren Dienstes gewonnenen Erfahrungen und einer etwaigen Qualifikation stehe. Eine Mindestaltersgrenze sei daher kein zulässiges Kriterium für die Zulassung zum Aufstieg in den gehobenen Dienst in der Steuerverwaltung.

Die Klägerin hat beantragt,

festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 6.10.2008 in Ge-stalt des Widerspruchsbescheides vom 3.12.2008 rechtswidrig war.

Der Beklagte hat an seiner Auffassung festgehalten, dass die in § 28 b SLVO festgelegte Mindestaltersgrenze für die Zulassung zum Aufstieg in den gehobenen Dienst der Steuerverwaltung rechtmäßig sei, und hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Mit aufgrund mündlicher Verhandlung vom 11.8.2009 ergangenem Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es im Wesentlichen:

Das auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Verwaltungsentscheidungen gerichtete Klagebegehren sei zulässig, da angesichts der naheliegenden Möglichkeit, dass der Beklagte künftige Bewerbungen der Klägerin um die in Rede stehende Zulassung zum Aufstieg aus den gleichen Gründen wie in den angegriffenen Bescheiden ablehne, ein berechtigtes Interesse der Klägerin an dieser Feststellung zu bejahen sei.

Indes sei dieses Feststellungsbegehren in der Sache unbegründet, weil die Klägerin nicht die Voraussetzungen für die Zulassung zum Aufstieg in die Laufbahn des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung erfülle. Nach § 28 b Abs. 1, 3. Spiegelstrich SLVO könnten Beamte des mittleren Dienstes zur Laufbahn des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung nur zugelassen werden, wenn sie das 40. Lebensjahr vollendet haben. Die Klägerin habe im Jahr 2009 erst das 37. Lebensjahr vollendet und sei schon deshalb von der Zulassung zum Aufstiegsverfahren ausgeschlossen gewesen. Durchgreifende rechtliche Bedenken gegen die in § 28 b Abs. 1 SLVO festgelegte Mindestaltersgrenze von 40 Jahren bestünden nicht. Zur Begründung werde auf den im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ergangenen Beschluss der erkennenden Kammer vom 26.3.2009 - 2 L 184/09 -, bestätigt durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 2.4.2009 - 1 B 304/09 -, Bezug genommen. Darin habe die Kammer unter eingehender Auseinandersetzung mit dem Vorbringen der Klägerin dargelegt, dass die in § 28 b Abs. 1 SLVO festgelegte, an das Alter des Beamten anknüpfende Beschränkung für die Zulassung zum Aufstieg in die Laufbahn des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung weder unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu beanstanden, insbesondere mit dem Leistungsgrundsatz (Art. 33 Abs. 2 GG) vereinbar sei noch gegen das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz - AGG - verstoße. Das Vorbringen der Klägerin im Klageverfahren und insbesondere in der mündlichen Verhandlung rechtfertige keine andere Beurteilung. Soweit sie unter Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19.2.2009 - 2

C 18/07 -, ZBR 2009, 390, in dem die in der nordrhein-westfälischen Laufbahnverordnung geregelte Höchstaltersgrenze für die Lehrerlaufbahn für unwirksam erachtet wurde, geltend mache, die Festsetzung des Mindestalters habe vorliegend einer gesetzlichen Grundlage bedurft, verkenne sie, dass der vom Bundesverwaltungsgericht entschiedene Sachverhalt auf den vorliegenden nicht übertragbar sei. Vorauszuschicken sei, dass das Bundesverwaltungsgericht in dieser Entscheidung ausdrücklich festgestellt habe, dass laufbahnrechtliche Altersgrenzen für Einstellung und Übernahme in das Beamtenverhältnis, die für die Bewerber im Vergleich zur hier in Rede stehenden Mindestaltersgrenze für den laufbahnrechtlichen Aufstieg wesentlich einschneidendere Maßnahmen darstellten, weil sie den Zugang zum Beamtenverhältnis reglementierten, durch das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz - AGG - nicht ausgeschlossen seien. Die Regelungen in der nordrhein-westfälischen Laufbahnverordnung seien vom Bundesverwaltungsgericht ausschließlich deshalb beanstandet worden, weil die Ausnahmen von den Altersgrenzen voraussetzungslos in das Ermessen der Verwaltung gestellt und daher die verordnungsrechtliche Altersgrenze weitgehend durch für die Bewerber schwer überschaubare Ausnahmeentscheidungen der Behörden überlagert worden sei, worin ein Verstoß gegen das Gebot der Normklarheit liege. Eine vergleichbare Situation sei hier nicht gegeben. Die Verordnungsermächtigung in § 19 Abs. 1 SBG (a.F.) vom 11.7.1962 (Amtsbl. S. 505), wonach die Landesregierung die Vorschriften über die Laufbahn der Beamten nach Maßgabe der im SBG geregelten Grundsätze erlässt, bilde eine ausreichende gesetzliche Grundlage zur Regelung von laufbahnrechtlichen Mindestaltersgrenzen. Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung seien auch für Mindestaltersgrenzen hinreichend bestimmt, weil sich die Befugnis des Verordnungsgebers an den im SBG geregelten Maßstäben zu orientieren habe. Der weitere Einwand der Klägerin, die Mindestaltersgrenze verstoße gegen Art. 12 GG, überzeuge nicht. Im vorliegenden Fall, in dem es um die Zulassung zum laufbahnrechtlichen Aufstieg für Beamte gehe, sei Art. 33 Abs. 2 GG, der den Bewerbern ein Recht auf gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern gewährleiste, gegenüber dem Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG die speziellere Vorschrift. Dass eine an das Alter des Beamten anknüpfende Beschränkung für die Zulassung zum Aufstieg mit dem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 33 Abs. 2 GG vereinbar ist, habe die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 26.3.2009 - 2 L 184/09 - im Eilverfahren der Klägerin unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts festgestellt (vgl. etwa Beschluss vom 20.4.1983 - 2 B 117/82 - Buchholz 237.1 Art. 42 BG BY Nr. 6). Die Mindestaltersgrenze in § 28 b SLVO verstoße daher auch nicht gegen Art. 12 GG.

Gegen das ihr am 24.8.2009 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 23.9.2009 die Zulassung der Berufung beantragt und diesen Antrag am 15.10.2009 begründet. Dem Antrag hat der Senat mit Beschluss vom 17.5.2010 - 1 A 457/09 - gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO entsprochen. Am 9.6.2010 hat die Klägerin die Berufung begründet.

Während des zweitinstanzlichen Verfahrens wurden diejenigen, die nach § 28 b SLVO zum Aufstieg zugelassen worden waren und die Prüfung bestanden haben, zu Beamten des gehobenen Dienstes ernannt. Bis auf zwei, die wie zuvor Spezialaufgaben in der Zentralen Datenverarbeitung wahrnehmen, sind die Aufsteiger in den neu gebildeten Großbezirken eingesetzt, die gleichrangig von einem „klassischen“ Beamten des gehobenen Dienstes und einem Aufsteiger geleitet werden.

Die Klägerin wiederholt und vertieft ihren Standpunkt, wonach die Festlegung einer Mindestaltersgrenze von 40 Jahren für die Zulassung zum Aufstieg in den gehobenen Dienst der Steuerverwaltung gegen das AGG verstoße und verfassungswidrig sei.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 11.8.2009 festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 6.10.2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3.12.2008 rechtswidrig war.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und hebt hervor, für die Akzeptanz der Aufsteiger speziell in der Leitung eines Großbezirks sei ein gewisses Alter, das der Gesetzgeber auf 40 Jahre festgelegt habe, sehr wichtig. Er halte es im Übrigen für fernliegend, dass die Klägerin, die inzwischen die Ausbildung im Rahmen des Regelaufstiegs zu einem erheblichen Teil absolviert habe, im Falle eines Obsiegens tatsächlich erwäge, in einen Aufstieg nach § 28 b SLVO zu wechseln, ganz abgesehen davon, dass derzeit mangels Bedarfs ein einschlägiger Lehrgang nicht geplant sei.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf den zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der Akten des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens sowie der Verwaltungsunterlagen (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Die Entscheidung des Beklagten, die Klägerin nicht am Auswahlverfahren für den Aufstieg für besondere Verwendungen für die Steuerbeamten nach § 28 b der Saarländischen Laufbahnverordnung - SLVO - in der hier maßgeblichen Fassung des Art. 3 des Gesetzes Nr. 1646 zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften vom 14.5.2008 (Amtsbl. S. 1062) teilnehmen zu lassen, entspricht den Vorgaben der genannten Norm.

Gemäß § 28 b Abs. 1 Spiegelstrich 3 SLVO setzt die Zulassung von Beamten des mittleren Dienstes zur Laufbahn des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung voraus, dass sie das 40. Lebensjahr vollendet haben. Diese Zu-lassungsentscheidung wird, wie sich aus § 28 b Abs. 1 Spiegelstrich 6 SLVO ergibt, nach dem Absolvieren einer sechsmonatigen praxisbegleitenden Aufstiegsausbildung sowie nach dem Ablegen einer Prüfung und dem so erbrachten Nachweis der Befähigung zum gehobenen Dienst in der Steuerverwaltung getroffen. Das spricht dafür, dass das erforderliche Mindestalter unmittelbar nach Erbringen des erwähnten Befähigungsnachweises erreicht sein muss

so schon VG des Saarlandes in seinem im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ergangenen Beschluss vom 26.3.2009, S. 4; anders z.B. § 29 Abs. 1 Satz 1 BLV a. F., wonach das Mindestalter von 50 Jahren zu Beginn der Einführung in die Aufgaben der neuen Laufbahn vollendet sein musste; in diesem Sinne auch I. 3 der Ausschreibung des Beklagten vom 18.7.2009.

Zumindest kommt kein späterer Zeitpunkt in Betracht. Das folgt letztlich daraus, dass die Zulassung zum Aufstieg sich nach dem Bedarf in der angestrebten Laufbahn unter Berücksichtigung der Einstellung unmittelbarer Laufbahnbewerber richtet. Dem liefe es zuwider, Beamte ohne eine reale Aussicht auf kurzfristige Übernahme in die höhere Laufbahn der Erfüllung ihrer derzeitigen Dienstaufgaben zu entziehen und gewissermaßen für einen ungewissen künftigen Bedarf in einer höheren Laufbahn „auf Vorrat“ auszubilden

ebenso Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten - Stand: Februar 2002 -, § 22 Rdnr. 28.

Das gilt speziell für § 28 b SLVO, der ausweislich der Gesetzesmaterialien

vgl. die Begründung des Abänderungsantrags des Landtagsausschusses für Inneres, Datenschutz und Sport zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften, LT-Drucks. 13/1890, S. 2 zu Ziffer I, wonach „das vorhandene gesetzliche Instrumentarium für den Aufstieg von Beamten des mittleren Dienstes der saarländischen Steuerverwaltung den speziellen Erfordernissen dieser Situation nicht genügt“ und „aus diesem Grunde mit der eigenständigen Vorschrift des § 28 b SLVO die erforderlichen fachspezifischen Aufstiegsmöglichkeiten für den

mittleren Dienst geschaffen werden, die der Bewältigung der notwendigen Umstrukturierungsmaßnahmen erforderlich sind“,

zur kurzfristigen Deckung eines dringenden Bedarfs an Aufsteigern in die Laufbahn des gehobenen Dienstes für Steuerbeamte infolge der Einrichtung von Großbezirken in der saarländischen Finanzverwaltung in die Laufbahnverordnung eingefügt wurde. Folgerichtig sieht § 54 Abs. 1 Nr. 5 SLVO keine Ausnahme vom Mindestalter des § 28 b Abs. 1 SLVO vor

dazu Juncker, Saarländisches Beamtenrecht - Stand: April 2009 -, § 28 b SLVO Anm. 2.

Vor diesem Hintergrund wäre es, um eine Formulierung aus dem Bescheid der Beschwerdestelle nach AGG vom 10.10.2008 (S. 2) aufzugreifen, nicht nur „verwaltungsunökonomisch“, sondern nach Auffassung des Senats geradezu unsinnig gewesen, eine Bewerberin wie die Klägerin, die am 18.7.1972 geboren ist, zu der am 1.4.2009 beginnenden sechsmonatigen Aufstiegsausbildung zuzulassen, obwohl sie erst am 18.7.2012 das Mindestalter für den Aufstieg in den gehobenen Dienst erreichen wird. § 28 b Abs. 1 Spiegelstrich 3 SLVO dennoch dahingehend auszulegen, dass die Klägerin in das Auswahlverfahren für den Aufstieg hätte einbezogen werden müssen, obwohl sie nach Erbringen des Befähigungs-nachweises frühestens am 18.7.2012 in die Laufbahn des gehobenen Dienstes aufsteigen kann, verbietet sich vielmehr.

Damit hängt die Entscheidung im vorliegenden Rechtsstreit davon ab, ob die Mindestaltersregelung des § 28 b Abs. 1 Spiegelstrich 3 SLVO mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Davon geht der Senat aus.

In dem angefochtenen Urteil (S. 10/11) setzt sich das Verwaltungsgericht zunächst mit der an Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem die Zulässigkeit einer Höchstaltersgrenze für die Einstellung von Beamten betreffenden Urteil vom 19.2.2009 - 2 C 18/07 -

BVerwGE 133, 143 Rdnrn.10 ff.,

anknüpfenden Rüge der Klägerin auseinander, § 28 b SLVO fehle es an der erforderlichen formell gesetzlichen Ermächtigung, und vertritt hierzu die Ansicht, § 19 Abs. 1 des Saarländischen Beamtengesetzes vom 11.7.1962 (Amtsbl. S. 505) bilde eine ausreichende Grundlage auch für § 28 b SLVO. Dem stimmt der Senat zu, weist allerdings ergänzend darauf hin, dass § 28 b SLVO durch Art. 3 des Gesetzes Nr. 1646 zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften vom 14.5.2008 (Amtsbl. S. 1062) in die Saarländische Laufbahnverordnung eingefügt wurde, ohne dass in diesem Gesetz oder in die Saarländische Laufbahnverordnung bei dieser oder anderer Gelegenheit eine Klausel des Inhalts aufgenommen worden wäre, dass den durch förmliches Gesetz eingefügten Regelungen der Saarländischen Laufbahnverordnung - nur - Verordnungsrang zukommt (sog. Entsteinerungsklausel)

dazu BVerfG, Beschluss vom 13.9.2005 - 2 BvF 2/03 -, BVerfGE 114, 196, und BVerwG, Urteil vom 16.1.2003 - 4 CN 8/01 -, BVerwGE 117, 313.

Das hat zur Folge, dass § 28 b SLVO selbst Gesetzesrang hat und daher seinerseits keiner gesetzlichen Ermächtigung bedurfte oder bedarf.

Dass eine Aufstiegsregelung, wie sie § 28 b SLVO enthält, Gegenstand einer landesrechtlichen Normierung sein kann, folgt aus § 6 Abs. 4 des Steuerbeamten- Ausbildungsgesetzes - StBAG - in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes vom 23.7.2002 (BGBl. I 2715)

ebenso Juncker, a.a.O., § 28 b SLVO Anm. 1 i. V. m. § 28 a SLVO Anm. 5.

Im Weiteren hält der Senat § 28 b Abs. 1, insbesondere die darin enthaltene Mindestaltersregelung, für mit den bundesrechtlichen und daher vorrangigen (Art. 31 GG) Bestimmungen des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes - AGG - vom 14.8.2006 (BGBl. I 1897), das nach § 10 unterschiedliche Behandlungen wegen des Alters, insbesondere Benachteiligungen beim beruflichen Aufstieg 2 Abs. 1 Nr. 1) auch von Beamten 24 Nr. 1), nur unter besonderen Voraussetzungen zulässt, vereinbar.

Das Verwaltungsgericht hat in seinem im einstweiligen Rechtsschutzverfahren zwischen den Beteiligten ergangenen Beschluss vom 26.3.2009 (S. 4 bis 8) gewichtige Argumente für die Vereinbarkeit des § 28 b Abs. 1 SLVO mit den Vorgaben des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes genannt. Darauf wird hier Bezug genommen, denn diesen Ausführungen schließt sich der erkennende Senat nach erneuter Prüfung - wie schon in seinem Beschluss vom 2.4.2009 - jedenfalls im Ergebnis an. Dabei ist er sich bewusst, dass nach dem Inkrafttreten des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes ein Großteil der zuvor in beamtenrechtlichen Vorschriften enthalten gewesenen Altersgrenzen vom Gesetzbeziehungsweise Verordnungsgeber beseitigt worden ist. Allerdings wurden in diesem Zusammenhang vielfach zugleich andere Hürden für ein nach Einschätzung der Normgeber zu schnelles Vorwärtskommen von Beamten errichtet. Der Senat verweist im gegebenen Zusammenhang auf § 27 der Bundeslaufbahnverordnung - BLV - in der Fassung vom 12.2.2009 (BGBl. I 284), wonach der dort vorgesehene Aufstieg unter anderem von einer Mindestdienstzeit von 20 Jahren (Abs. 1 Nr. 1) abhängig gemacht wird, was sich indirekt auf das Lebensalter potenzieller Aufstiegsbewerber auswirken muss. Auch ist - wie schon in dem Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 26.3.2009 geschehen - erneut zu betonen, dass § 10 Satz 3 Nr. 2 AGG die Festlegung von Mindestanforderungen an das Alter für bestimmte berufliche Vorteile - dazu gehört die Zulassung zum Aufstieg - als Regelbeispiel - „insbesondere“ - zulässiger unterschiedlicher Behandlung wegen des Alters nennt und damit die Zulässigkeit einschlägiger Regelungen indiziert

in diesem Sinne Bauer/Göpfert/Krieger, AGG, § 10 Rdnr. 25.

Entscheidend ist allerdings stets, ob die unterschiedliche Behandlung wegen des Alters objektiv und angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt ist 10 Satz 1 AGG) und die Mittel zur Erreichung des Ziels angemessen und erforderlich sind 10 Satz 2 AGG).

Um von diesem Ausgangspunkt aus mit Blick auf die hier interessierende Mindestaltersregelung zu einer sachgerechten Beurteilung gelangen zu können, bedarf es eines Blicks auf die Systematik des beamtenrechtlichen Aufstiegs im Allgemeinen und des § 28 b SLVO im Besonderen. Geprägt ist das deutsche Laufbahnrecht nach wie vor von der Trennung in den einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienst. Dies kommt insbesondere in § 3 SLVO zum Ausdruck. Die Einstellung in den gehobenen Dienst der Steuerverwaltung setzt dabei voraus, dass der Betreffende eine zum Hochschulstudium berechtigende Schulbildung besitzt oder einen als gleichwertig anerkannten Bildungsstand nachgewiesen hat, einen dreijährigen Vorbereitungsdienst absolviert hat und sodann die Laufbahnprüfung erfolgreich abgelegt hat 4 StBAG). Der Steuerbeamte des mittleren Dienstes verfügt demgegenüber über den Realschulabschluss oder einen diesem gleichstehenden Bildungsstand, hat einen zweijährigen Vorbereitungsdienst absolviert und sodann die Laufbahnprüfung abgelegt 3 StBAG). Das berufliche Vorwärtskommen erfolgt grundsätzlich nur innerhalb der jeweiligen Laufbahn. Ein Aufstieg in die nächst höhere Laufbahn ist nur ausnahmsweise möglich.

Allerdings wurde schon frühzeitig der sogenannte Regel- oder Ausbildungsaufstieg eingeführt. Nach den §§ 6 Abs. 1 und 3 StBAG, 28 Abs. 1 und 3 SLVO können Steuerbeamte des mittleren Dienstes nach einer Dienstzeit von drei Jahren, einer positiven Beurteilung ihrer Persönlichkeit und ihrer bisherigen Leistungen und einer erfolgreichen Teilnahme an einem Auswahlverfahren an einer Einführungszeit von drei Jahren teilnehmen, in der sie an einer Fachhochschule oder in einem gleichstehenden Studiengang ausgebildet werden, um die zur Erfüllung der Aufgaben der Laufbahn des gehobenen Dienstes erforderlichen wissenschaftlichen Erkenntnisse und Methoden sowie berufspraktischen Fähigkeiten und Kenntnisse zu erwerben. Nach erfolgreicher Ablegung der Laufbahnprüfung ist sodann der Aufstieg in den gehobenen Dienst möglich. Dass die Betreffenden von ihrer

berufsbezogenen Qualifikation den originären Beamten des gehobenen Dienstes gleichstehen, liegt auf der Hand.

Daneben trat im Laufe der Zeit der sogenannte Verwendungsaufstieg, der von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich geregelt war und ist. § 28 a SLVO ermöglicht allen Beamten des mittleren Dienstes, die nach ihrer Persönlichkeit und den bisherigen Leistungen für einen Aufstieg geeignet erscheinen, mindestens vier Jahre ein Amt der Besoldungsgruppe A 9 innehaben, in der letzten dienstlichen Beurteilung die Spitzennote erhalten haben und das 50., aber noch nicht das 59. Lebensjahr vollendet haben, einen ausbildungs- und prüfungsfreien Aufstieg, beschränkt auf Dienstposten, deren fachliche Anforderungen der Beamte aufgrund berufsverwandter Tätigkeiten und entsprechender beruflicher Erfahrungen erfüllen kann, bis zur Besoldungsgruppe A 10, in Ausnahmefällen bis zur Besoldungsgruppe A 11

zur Zulässigkeit dieses Verwendungsaufstiegs BayVerfG, Entscheidung vom 5.5.2003 - Vf. 5 - VII - 02 -, ZBR 2003, 355.

Bei diesen Bewerbern wird also auf den Erwerb gleicher theoretischer Kenntnisse, wie sie ein originärer Beamter des gehobenen Dienstes oder ein Regelaufsteiger nachweisen muss, von vornherein verzichtet. An deren Stelle treten Berufs- und Lebenserfahrung, und folgerichtig bleibt der Aufstieg verwendungsbezogen und besoldungsrechtlich beschränkt.

Der Aufstieg nach § 28 b SLVO nimmt eine Mittelstellung zwischen Regel- und Verwendungsaufstieg ein. Die Betreffenden müssen einerseits eine allerdings nur sechsmonatige praxisbegleitende Ausbildung - „Crashkurs“ - absolvieren, durch die zwangsläufig nicht all das vermittelt werden kann, was der originäre Beamte des gehobenen Dienstes oder der Regelaufsteiger binnen drei Jahren gelernt hat. Der Aufstieg nach § 28 b SLVO setzt eine Prüfung mit allerdings beschränktem Prüfungsumfang voraus. Im Übrigen wird insbesondere durch das Erfordernis einer Mindestdienstzeit in der Finanzverwaltung von 12 Jahren eine beträchtliche Berufserfahrung und über das Mindestlebensalter von 40 Jahren eine große Lebenserfahrung vorausgesetzt. Außerdem ist der Aufstieg bis zur Besoldungsgruppe A 12 beschränkt, und auch die Verwendungsbreite ist, wie sich aus der amtlichen Überschrift der Vorschrift und die daraus abzuleitende gebotene entsprechende Anwendung des § 28 a Abs. 1 und 3 SLVO ergibt

ebenso Juncker, a.a.O., § 28 b SLVO Anm. 3,

limitiert. So gesehen fügt sich § 28 b SLVO konsequent in das geltende Laufbahn-, insbesondere Aufstiegsrecht ein. Einerseits werden von dem beim Regelaufsteiger noch voll durchgesetzten Ziel einer qualitativen Gleichstellung von originärem Laufbahnbeamten und Aufsteiger in begrenztem Umfang Abstriche gemacht; andererseits soll das - begrenzte - Minus insbesondere an fachtheoretischem Wissen durch Berufs- und Lebenserfahrung ausgeglichen werden und bleibt der Aufstieg besoldungs- und verwendungsbezogen begrenzt. Speziell mit Blick auf die Mindestaltersregelung in § 28 b Abs. 1 Spiegelstrich 3 SLVO ist dann noch darauf hinzuweisen, dass der Abstand von zehn Jahren zur Mindestaltersgrenze in § 28 a Abs. 1 Nr. 4 SLVO angesichts der weiteren Unterschiede in den Zulassungsvoraussetzungen durchaus plausibel erscheint.

Ob allein schon diese Feststellungen genügen, um eine Vereinbarkeit des § 28 b Abs. 1 SLVO mit den Vorgaben des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes zu bejahen

in diesem Sinne wohl Baßlsperger, Altersdiskriminierung durch Beamtenrecht, ZBR 2008, 339, 349, und Kämmerer, Deutsches Beamtenrecht und Verbot der Altersdiskriminierung, ZBR 2008, 325, 337,

erscheint insbesondere wegen der Kombination von Mindestalter, Mindestdienstzeit und persönlicher Eignungsprüfung in § 28 b Abs. 1 SLVO zweifelhaft, kann aber dahinstehen. Denn auch die erwähnte Kombination von Mindestalter, Mindestdienstzeit und persönlicher Eignungsprüfung hält der Senat für - noch - vertretbar.

Richtig ist allerdings, dass es oft genügt, durch die Fixierung eines Mindestalters oder einer

Mindestdienstzeit das vom Normgeber angestrebte Ziel zu erreichen, und dann ist eine Koppelung beider Anforderungen unzulässig. Ebenso ist es möglich, dass durch die individuelle Prüfung der Bewerber starre Anforderungen bezüglich des Alters oder der Dauer der einschlägigen beruflichen Verwendung verzichtbar und damit rechtswidrig sind

dazu Bauer/Göpfert/Krieger, a.a.O., § 10 Rdnr. 31.

Fallbezogen ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Regelung des § 28 b Abs. 1 SLVO mit der Koppelung von Anforderungen an die Dauer der Dienstzeit und an das Lebensalter zwei verschiedene Aspekte im Blick hat. Zum einen geht es um die fachliche Qualifikation - fachliche Leistungen und Fähigkeiten im Sinne von § 28 b Abs. 1 Spiegelstrich 2 SLVO - des Aufstiegsbewerbers. Um sich insoweit einen Eindruck vor der Zulassung zur Aufstiegsausbildung zu verschaffen, werden das Innehaben mindestens des zweiten Beförderungsamtes, das Vorliegen einer überdurchschnittlichen Beurteilung und eben eine Mindestdienstzeit in der Finanzverwaltung von 12 Jahren, also eine große Berufserfahrung, gefordert. Zum anderen geht es um die persönlichkeitsbezogene Aufstiegseignung - nach ihrer Persönlichkeit für den Aufstieg geeignet im Sinne des § 28 b Abs. 1 Spiegelstrich 2 SLVO -. Hierzu wird das auf ein Mindestalter von 40 Jahren gestützte Kriterium der Lebenserfahrung herangezogen. In diesem Zusammenhang ist zu sehen, dass die Regelung des § 28 b SLVO nach dem Willen des Gesetzgebers - insoweit ist wiederum auf die Landtagsdrucksache 13/1890 zu verweisen - vorrangig mit Blick auf die Verwendung der Aufsteiger in der Leitung der neu eingerichteten Großbezirke geschaffen wurde. Diese Absicht ist, wie die mündliche Verhandlung vor dem Senat ergeben hat, inzwischen ganz überwiegend umgesetzt. Gerade ein erfolgreicher Einsatz in dieser Funktion setzt aber - neben insbesondere vertieftem veranlagungsbezogenem Fachwissen - auch Führungsqualitäten voraus, denn die Aufsteiger sollen binnen sehr kurzer Zeit Vorgesetztenfunktionen in Bezug auf zuvor gleichrangige Kollegen ausüben. Führungsqualitäten werden aber von Beamten des mittleren Dienstes in der Steuerverwaltung typischerweise nicht gefordert und vorausgesetzt, und dementsprechend sind Äußerungen zu diesem Merkmal in dem Formular für die dienstliche Beurteilung der Steuerbeamten des mittleren Dienstes nicht vorgesehen. Zwar wird das Lebensalter nur in eingeschränktem Umfang Aufschluss über Führungsqualitäten geben. Aussagekräftigere anderweitige Erkenntnisse fehlen indes ganz. Für gerechtfertigt hält der Senat auf jeden Fall die Annahme, dass Lebensältere im Sinne von „gestandenen“ Männern und Frauen mit einer verfestigten Persönlichkeit

dazu BVerwG, Beschluss vom 20.4.1983 - 2 B 117/82 -, Buchholz 237.1 Art. 4 BG BY Nr. 6 zur Mindestaltersregelung des § 6 BRRG a.F.,

eher als Vorgesetzte akzeptiert werden als Lebensjüngere. Wenn der Gesetzgeber in dieser Sicht für den Aufstieg nach § 28 b Abs. 1 SLVO ein Mindestalter von 40 Jahren festlegte, bewegt sich das im Rahmen seines Gestaltungsspielraums

dazu allgemein BVerwG, Urteil vom 19.2.2009, a.a.O., Rdnr. 18,

den die Gerichte zu respektieren haben. Dies muss auch vor dem Hintergrund gesehen werden, dass bei einem Verzicht auf die Mindestaltersregelung in § 28 b Abs. 1 SLVO, wie der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 19.3.2009 (S. 6) überzeugend aufgezeigt hat, vielfach schon Beamte des mittleren Dienstes in einem Alter von 34 Jahren zum Aufstieg anstünden.

Hinzu kommt, dass die Regelung des § 28 b SLVO ein weiteres legitimes Ziel im Sinne des § 10 Satz 1 AGG verfolgt. Es geht darum, jüngere, leistungsstarke und aufstiegswillige Steuerbeamte des mittleren Dienstes bis zu einem bestimmten Alter auf die Möglichkeit des Regelaufstiegs zu beschränken. Diese Zielsetzung ist verständlich, denn nur der Regelaufsteiger steht ausbildungsbezogen dem originären Beamten des gehobenen Dienstes gleich und ist dementsprechend umfassend einsetzbar. Vergleichbares gilt nicht für die Verwendungsaufsteiger nach den §§ 28 a, 28 b SLVO. Das schützenswerte Interesse des Dienstherrn an umfassend ausgebildeten Beamten des gehobenen Dienstes

spricht aber dafür, Erleichterungen beim Aufstieg ausschließlich wirklich Lebensälteren vorzubehalten, um ihnen die Zwänge einer Aufstiegsausbildung - ganz oder teilweise - zu ersparen. Dies wurde folgerichtig mit dem Mindestalter in § 28 a SLVO umgesetzt, und vor diesem Hintergrund ist die Kritik von Juncker,

a.a.O., § 28 b SLVO Anm. 2,

das in § 28 b Abs. 1 Spiegelstrich 3 SLVO festgesetzte Mindestalter von 40 Jahren sei tendenziell zu niedrig, jedenfalls aber nicht zu hoch oder gar ganz zu streichen, verständlich.

Das in der mündlichen Verhandlung ergänzend vorgetragene Argument, die in § 28 b Abs. 1 Spiegelstrich 6 SLVO vorgesehene Abschlussprüfung biete hinreichend Gelegenheit, die persönliche Aufstiegseignung, insbesondere das Vorhandensein von Führungsqualitäten abzuklären, führt ebenfalls nicht weiter. Zum einen zielt diese Prüfung nach dem Normtext eindeutig nur auf die fachliche Befähigung. Ohnehin ist es zumindest äußerst schwierig, wenn nicht unmöglich, in einer zeitlich begrenzten Prüfung - 30 Minuten pro Kandidat - Führungsqualitäten zuverlässig abzuklären. Zum anderen besteht ein anerkennenswertes Interesse des Dienstherrn daran, nur solche Bewerber von der Erledigung der täglichen Arbeit freizustellen und einer Aufstiegsausbildung zu unterwerfen, die beste Voraussetzungen bieten, in jeder Hinsicht, auch mit Blick auf ihre Persönlichkeitsentwicklung, den Anforderungen zu genügen. Deshalb bereits im Vorfeld der Aufstiegsausbildung ein Mindestalter für Bewerber zu fixieren, hält der Senat für - noch - vertretbar.

Insgesamt gesehen sprechen damit zumindest gute Gründe dafür, § 28 b Abs. 1 SLVO für mit den Vorgaben des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes vereinbar anzusehen. Jedenfalls hat der Senat nicht die Überzeugung gewonnen, dass die genannte Bestimmung gegen vorrangiges Bundesrecht verstößt, und dies genügt, um für die hier zu treffende Entscheidung von der Gültigkeit des § 28 b Abs. 1 SLVO auszugehen.

Dass das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz die vorrangigen europarechtlichen Vorschriften - soweit hier von Interesse - nicht vollständig umgesetzt hätte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

Soweit erstinstanzlich geltend gemacht worden war, § 28 b Abs. 1 SLVO sei mit Art. 12 Abs. 1, 33 Abs. 2 GG unvereinbar, so hat das Verwaltungsgericht das Erforderliche gesagt. Ergänzende Ausführungen sind nicht veranlasst

zu diesen Fragen vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24.9.2009 - 2 C 31/08 -, NVwZ 2010, 251, und Schröder/Lemhöfer/Krafft, a.a.O., § 22 Rdnr. 19.

Nach allem hat das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen, und daher muss die Berufung zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit rechtfertigt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Der Senat misst der Zulässigkeit von Mindestaltersregelungen wie der in § 28 b SLVO grundsätzliche Bedeutung zu und lässt daher die Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO zu.

Beschluss

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 GKG).

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.

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Anmerkungen zum Urteil