Urteil des OVG Saarland vom 27.11.2008

OVG Saarlouis: landesplanung, stadt, bevölkerung, umwelt, ausstattung, ministerrat, amtsblatt, innere medizin, raumordnung, erfüllung

OVG Saarlouis Urteil vom 27.11.2008, 2 C 120/07
Normenkontrolle eines Landesentwicklungsplanes
Leitsätze
Bei der Beurteilung der Statthaftigkeit durch den Antragsteller auf Teile einer Rechtsnorm –
hier einer Rechtsverordnung – beschränkter Normenkontrollbegehren ist wesentlicher
Gesichtspunkt neben einer objektiven Teilbarkeit, ob der Normgeber die Vorschrift im
Übrigen auch bei Erkenntnis der Unwirksamkeit (nur) des angegriffenen Teils der Norm
erlassen hätte (hier bejaht für bestimmte Zielfestlegungen im Teilabschnitt Siedlung des
Landesentwicklungsplans des Saarlandes - LEP Siedlung 2006).
Die gegenüber der Vorläuferfassung im LEP Siedlung 1997 unveränderte Festlegung von
„zentralen Orten“ im LEP Siedlung 2006 hat für die betroffenen Städte und Gemeinden
weit reichende Konsequenzen, etwa im Bereich der Mittelzuweisung im Rahmen des unter
anderem an die überörtliche Versorgungsfunktion der Mittelzentren anknüpfenden
kommunalen Finanzausgleichs (§ 12 Abs. 4 Nr. 6 KFAG), was eine Verletzung des
verfassungsrechtlich verbürgten kommunalen Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 GG, Art.
117 SVerf) im Verständnis des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO durch die mit dem
Normenkontrollbegehren beanstandeten Festlegungen zumindest als möglich erscheinen
lässt.
Ungeachtet der gesetzlichen Ausgestaltung des Normenkontrollverfahrens als umfassende
Gültigkeitskontrolle der jeweils in Rede stehenden Norm und des im
Verwaltungsprozessrecht geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO)
gehört es nicht zu den Aufgaben der Oberverwaltungsgerichte, in diesem Rahmen
„gleichsam ungefragt“ in die Suche nach Fehlern in der Entstehungsgeschichte der
streitgegenständlichen Normen einzutreten.
Der Anwendungsbereich der Bestimmung über die Planerhaltung bezüglich Verfahrens- und
Formvorschriften bei der Aufstellung und Fortschreibung des Landesentwicklungsplans, die
nach § 4 Abs. 1 Satz 1 SLPG 2002 (§ 5 Abs. 1 Satz 1 SLPG 2007) deren schriftliche
Geltendmachung gegenüber der Landesplanungsbehörde binnen eines Jahres nach der
Bekanntmachung voraussetzt, umfasst auch die Frage, ob im Sinne der
Überleitungsbestimmung in § 23 Abs. 3 Satz 1 ROG und des § 7 Abs. 5 ROG 2004 eine
Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und
Programme erforderlich war.
Da für den Bereich des Raumordnungs- und Landesplanungsrechts die in den
bauplanungsrechtlichen Vorschriften zur Planerhaltung inzwischen vom Gesetzgeber
vorgenommene Zuordnung von Fehlern bei der Ermittlung und Bewertung der
abwägungsbeachtlichen Belange (§ 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB 2004) zum Verfahrensrecht
(§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB 2004) weder in § 10 Abs. 1 ROG 2004 noch in § 5 SLPG
2007 übernommen wurde, ist eine fehlerhafte Ermittlung des abwägungsbeachtlichen
Materials entsprechend dem bisherigen Verständnis dem Bereich der (möglichen)
Abwägungsfehler zuzuordnen.
Die Ermächtigung zur (Raum-)Planung umfasst die Einräumung planerischer
Gestaltungsfreiheit, die sich auf alle für die Planung relevanten Gesichtspunkte zur
Verwirklichung der gesetzlich vorgegebenen Planungsaufgabe sowie zur Bewältigung der
aufgeworfenen Probleme und Interessenkonflikte erstreckt, indes – wie jede staatliche
Planung – den rechtsstaatlichen Bindungen des Abwägungsgebots unterliegt und
hinsichtlich dessen Beachtung auch gerichtlicher Kontrolle zugänglich ist. Die Gerichte sind
indes nicht befugt, eigene für „besser“ gehaltene Vorstellungen zur planerischen
Bewältigung aufgeworfener Probleme an die Stelle der von dem hierzu vom Gesetzgeber
ermächtigten Planungsträger getroffenen Entscheidung zu setzen.
Bei einer Planungsentscheidung zum Erlass des Landesentwicklungsplans (Siedlung) kann
es vom rechtlichen Anspruch her nicht darum gehen, einen aktuell faktisch vorhandenen
Zustand – bezogen auf die Reichweite der konkreten Versorgungsfunktionen der einzelnen
Städte und Gemeinden im Saarland – lediglich statistisch zu ermitteln oder einen in der
Lebenswirklichkeit in den Gemeinden eingetretenen Zustand zu beschreiben und dann
durch die Einordnung der jeweiligen Kommune „nachzuvollziehen“.
Die im LEP Siedlung 2006 durch Fortschreibung der Festlegungen zum zentralörtlichen
System unterbliebene Aufstufung der Gemeinde Losheim am See zum Mittelzentrum ist im
Ergebnis am Maßstab des Abwägungsgebots rechtlich nicht zu beanstanden. Wegen der
konkreten Raumbezogenheit der Planungsentscheidung und des Planungscharakters kann
aus einer der bei isolierter Betrachtung bezogen auf das aktuelle Versorgungsangebot
möglicherweise „grenzwertigen“ zentralörtlichen Einstufung anderer Kommunen in
Verbindung mit dem Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) kein Anspruch auf
„Gleichbehandlung“ hergeleitet werden.
Tenor
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Antragstellerin die Unwirksamkeitserklärung der
Festlegung unter Punkt 2.4.2 (Ziffer 36) im Teilabschnitt Siedlung des
Landesentwicklungsplans vom 4.7.2006, veröffentlicht am 14.7.2006, beantragt hatte.
Der Normenkontrollantrag, soweit er aufrechterhalten wurde, wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen
trägt die Antragstellerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Antragstellerin, eine im Nordwesten des Saarlandes gelegene Gemeinde, wendet sich
gegen sie betreffende Festlegungen in der im Juli 2006 erlassenen Verordnung (VO) der
Landesregierung über den Landesentwicklungsplan, Teilabschnitt „Siedlung“ (vgl. die
entsprechende Verordnung der Regierung des Saarlandes vom 4.7.2006, veröffentlicht im
Amtsblatt vom 14.7.2006, Seiten 962 ff.) (LEP Siedlung 2006). Die Planung ist nach § 3
Abs. 2 VO auf einen Zeitraum von 10 Jahren ausgelegt und tritt an die Stelle des bisherigen
Landesentwicklungsplans „Siedlung“ aus dem Jahre 1997 (LEP Siedlung 1997). (vgl.
Amtsblatt 1997, 1316 ff.) Der Antragstellerin wurde im LEP Siedlung 2006 – wie in den
Vorläuferfassungen – die Funktion eines Grundzentrums (Der Begriff ersetzt die im LEP
Siedlung 1997 zur Bezeichnung der dritten Stufe der Zentralörtlichkeit noch verwandte
Bezeichnung „Unterzentrum“.) im mittelzentralen Verflechtungsbereich der Beigeladenen
zu 2), einer südwestlich benachbarten Kreisstadt, zugewiesen. Die mit ihrem Gebiet
unmittelbar nordöstlich an das der Antragstellerin angrenzende Beigeladene zu 1) wurde
ebenfalls – wie bisher – als Mittelzentrum festgelegt.
Zur Vorbereitung der Fortschreibung des Landesentwicklungsplans Siedlung fanden ab den
Jahren 2000/2001 mehrere Arbeitssitzungen im zuständigen Ministerium für Umwelt
(Landesplanungsbehörde) statt, bei denen insbesondere der Bereich
„Wohnbauflächenentwicklung“ und verschiedene Modelle einer Fortschreibung der
Festlegung der Wohneinheiten auf der Grundlage einer sog. „Halbzeitbilanzierung“ des LEP
Siedlung 1997 Gegenstand der Diskussion waren.
Im August 2003 äußerten Vertreter der Antragstellerin im Rahmen eines Gesprächs
gegenüber Landesplanung und dem zuständigen Minister den Wunsch nach Festlegung als
Mittelzentrum. Im Dezember 2003 und im August 2004 wurden
„Fortschreibungsworkshops“ mit überregionalen Experten veranstaltet.
Im Juli 2004 unterrichtete die Landesplanungsbehörde den Ministerrat über die
beabsichtigte „Neuaufstellung“ des LEP Siedlung, weil der Planungshorizont des LEP
Siedlung 1997 nur bis zum Jahresende 2005 reiche und weil sich die Rahmenbedingungen,
insbesondere die demografische Entwicklung, stark verändert hätten.
In einem Vermerk der Abteilung C im Ministerium für Umwelt vom Dezember 2004 heißt
es unter dem Stichwort „Zentrale-Orte-System“ (ZOS), für die künftigen
landesplanerischen Festlegungen sei eine Grundsatzentscheidung zu treffen, in welchem
Umfang die Thematik bei der Fortschreibung des LEP Siedlung zu untersuchen sei. Neben
der Durchführung einer zeitaufwändigen Volluntersuchung sei eine Teiluntersuchung mit
fokussierter Betrachtung der Antragstellerin und des Mittelzentrums Blieskastel im
östlichen Saarland denkbar. Die Antragstellerin bemühe sich seit den 70er Jahren um eine
Aufstufung zum Mittelzentrum. Eine „überschlägige Überprüfung“ habe jedoch gezeigt,
dass sie nicht an die Ausstattung der Beigeladenen zu 1) als des konkurrierenden
Mittelzentrums heranreiche. Auch ein Vorschlag der Antragstellerin, zusammen mit der
Beigeladenen zu 1) ein gemeinsames Mittelzentrum zu bilden, sei nicht zielführend, da
hierdurch zum einen die Beigeladene zu 2) als Mittelzentrum mit einem
Verflechtungsbereich beeinträchtigt würde und weil zum anderen so eine neue
zentralörtliche Kategorie eines „bipolaren Mittelzentrums“ geschaffen würde. Beides werde
langwierige kommunalpolitische Diskussionen auslösen. Im Hinblick auf Blieskastel sei zu
konstatieren, dass die Stadt die ihr bisher zugewiesene mittelzentrale Funktion derzeit nur
unzureichend wahrnehme. Zudem lasse auch die Teiluntersuchung „weit reichende
kommunalpolitische Diskussionen“ erwarten, die wiederum zeitaufwändige und
kostenintensive Untersuchungen erforderlich machten. Insgesamt werde daher auch von
einer Teiluntersuchung abgeraten, zumal bereits erkennbar sei, dass „das Mittelzentrum
Blieskastel im Ergebnis als solches nicht mehr zu halten“ wäre. Deswegen werde als
drittes denkbares „Fortschreibungsszenario“ die Beibehaltung des derzeit landesplanerisch
festgelegten ZOS empfohlen.
In einem Vermerk vom 27.4.2005 heißt es demgegenüber, als Ergebnis einer
vorangegangenen Besprechung sei eine Teiluntersuchung mit fokussierter Betrachtung der
Antragstellerin und der Stadt Blieskastel durchzuführen. Anhand eines von der
Landesplanung dafür erstellten Ausstattungskatalogs für die Einstufung als Mittelzentrum
werde derzeit eine Überprüfung vorgenommen, wobei die Beigeladene zu 1) als
„Kontrollkommune“ einbezogen werde.
Das zusammenfassende Ergebnis dieser Teiluntersuchung ist in einem Aktenvermerk vom
5.7.2005 festgehalten. Darin wird hinsichtlich der Stadt Blieskastel trotz unzureichender
Ausstattung mit öffentlichen und privaten Dienstleistungen wegen der Entfernung des
südöstlichen Bliesgaus („Parr“) im Falle der Abstufung Blieskastels zu den dann als
Mittelzentren ersatzweise zur Diskussion stehenden Städten St. Ingbert und Homburg
sowie wegen der „möglichen Rolle Blieskastels als Hauptstadt der geplanten
Biosphärenregion Bliesgau“ empfohlen, die Stadt nicht durch Abstufung weiter zu
schwächen und die Einstufung als Mittelzentrum beizubehalten. Mit Blick auf die
Antragstellerin wurden die für und gegen eine Aufstufung sprechenden Gesichtspunkte
bezeichnet, diese im Ergebnis allerdings wesentlich mit Blick auf ein Fehlen eines eigenen
mittelzentralen Verflechtungsbereichs nicht empfohlen. Hier heißt es abschließend, eine
Neuordnung des gesamten ZOS werde auf mittlere Sicht sicherlich erforderlich,
hervorgerufen durch die demografische Entwicklung, die schwieriger werdende
Finanzsituation der Gemeinden und durch eine mögliche Zusammenlegung von
Landkreisen. Gegenwärtig solle daher aus Sicht der Landesplanung die Einstufung der
Antragstellerin und der Stadt Blieskastel nicht geändert werden. In der Anlage dazu findet
sich eine tabellarische Gegenüberstellung für Blieskastel, die Beigeladene zu 1) und die
Antragstellerin hinsichtlich für die Einstufung als Mittelzentrum aus Sicht der
Landesplanungsbehörde maßgeblicher Merkmale.
Auf der Grundlage der Vorplanungen wurde ein Referentenentwurf vom 28.10.2005
entwickelt. Ein Grundanliegen der Landesplanung bestand damals darin, den
Landverbrauch durch die Neuerschließung von Bauland zu minimieren und deren Umfang
als Reaktion auf den Rückgang der Bevölkerung zu begrenzen.
Dieser Entwurf, der eine unveränderte Fortschreibung des bisherigen ZOS des LEP Siedlung
1997 vorsah, wurde mit von den Staatssekretären empfohlenen Maßgaben am
29.11.2005 zur Kenntnis genommen. Gleichzeitig stimmte der Ministerrat der Einleitung
der externen Anhörung zu dem Entwurf zu.
Unter dem 2.12.2005 leitete die Landesplanungsbehörde das Beteiligungsverfahren ein, in
dessen Rahmen unter anderem die Städte und Gemeinden Gelegenheit zur Äußerung
erhielten.
Die öffentliche Auslegung des Entwurfs erfolgte in der Zeit vom 9.1. bis zum 9.2.2006.
(vgl. die Bekanntmachung vom 5.12.2005 nach § 3 Abs. 4 SLPG 2002 im Amtsblatt des
Saarlandes vom 22.12.2005)
Die Antragstellerin machte mit Schreiben vom 24.2.2006 eine Verletzung ihres
kommunalen Selbstverwaltungsrechts geltend und erhob eine Reihe von Einwendungen
gegen den aus ihrer Sicht mit gravierenden Mängeln behafteten Entwurf. In der
Stellungnahme heißt es, der Entwurf werde den Anforderungen des Abwägungsgebots
nicht gerecht. Das gelte für die Festlegung der Siedlungsachsen, die durch einseitige
Festlegung auf Schienentrassen eine unzureichende siedlungsstrukturelle Orientierung
aufweise. Es finde eine unzureichende Gewichtung zwischen Straßenanbindung und dem
System des öffentlichen Personennahverkehrs statt. Die geplante Nordsaarlandstraße
werde nicht ausreichend einbezogen. Nicht ausreichend berücksichtigt sei auch der
Umstand, dass die Bevölkerungsentwicklung auf ihrem Gebiet entgegen der allgemeinen
Prognose positiv sei. Außerdem liege sie – die Antragstellerin – bei dem nach einer
Zentralitätskennziffer von 206,5 bezogen auf 2001 ermittelten Kaufkraftzufluss von außen
bei allen Gemeinden im Saarland auf dem 2. Platz. Sie erfülle im Vergleich zu anderen
Gemeinden die von der Landesplanung vorgegebenen Mindestkriterien für Mittelzentren.
Die Nichtzuweisung der entsprechenden Funktion begründe eine Beachtungs- und
Anpassungspflicht für alle öffentlichen Planungsträger. Das erlange Bedeutung in einer
unbestimmten Vielzahl künftiger Planungsfälle, etwa bei der Bauleitplanung, bei der
Investitionsplanung öffentlicher Träger oder bei der finanziellen Förderung von Maßnahmen.
Der Entwurf lege bei der Festlegung der Mittelzentren einen Schwerpunkt auf die
gewerbliche Wirtschaft, wobei diese in ihrem Fall gemessen an den gemeindlichen Ein- und
Ausgaben der Vergangenheit eine positive Entwicklung genommen habe. Die
Gewerbesteuereinnahmen (brutto) seien im Zeitraum von 1991 bis 2005 stetig von
1.532.000,- EUR auf 4.140.000,- EUR gestiegen. Durch Erschließung mehrerer
Gewerbegebiete und damit einhergehende Neuansiedlungen seien zusätzlich Arbeitsplätze
geschaffen worden. Der Anteil der Gewerbetreibenden sei steigend. Auch diesem
Gesichtspunkt habe die Landesplanung nicht ausreichend Rechnung getragen. Der Entwurf
führe dazu, dass in ihrem Fall jegliche weitere Siedlungsentwicklung durch verbindliche
raumordnerische Vorgaben vorerst landesplanerisch ausgeschlossen werde. Als Anlage war
ein ausführlicher Beschluss des Gemeinderats vom 9.2.2006 beigefügt.
Nach Beteiligung des Landesplanungsbeirats nahm der Ministerrat am 4.4.2006 einen
überarbeiteten Entwurf des LEP Siedlung vom selben Datum mit den Maßgaben einer
Veränderung des Wortlauts in Punkt 2.4.3 (Ziffer 39) und einer Umformulierung zu Punkt
2.2.1 (Ziffer 10) (Dabei wurde zur Festlegung des punktaxialen Systems als
landesplanerisches Ziel der bisher verwandte Bezugsbegriff „insbesondere
schienengebundene Nahverkehrsachsen“ durch (allgemein) „Verkehrsachsen“ ersetzt.) zur
Kenntnis und stimmte der Weiterleitung an den Landtag des Saarlandes zu. In der
Beschlussvorlage des Ministeriums für Umwelt zur Erläuterung dieses Entwurfs und der
Änderungen heißt es unter anderem, dem Wunsch der Antragstellerin nach Aufstufung
zum Mittelzentrum habe nicht entsprochen werden können. Die Infrastruktureinrichtungen
fielen gegenüber den Beigeladenen zu 1) und 2) als benachbarten Mittelzentren deutlich
geringer aus. Darüber hinaus ergebe sich für die Antragstellerin auch kein
Mindestversorgungsbereich von 30.000 Einwohnern, wie er für die Festlegung eines
Mittelzentrums erforderlich sei. Eine Neufestlegung des Versorgungsbereichs der
Antragstellerin ginge zu Lasten derjenigen der Beigeladenen zu 1) beziehungsweise der
Beigeladenen zu 2). Dem Vorschlag der Antragstellerin nach Festlegung eines bipolaren
Mittelzentrums gemeinsam mit der Beigeladenen zu 1) könne nicht gefolgt werden. Dazu
fehlten zum einen die raumordnerischen Voraussetzungen. Zum anderen führe eine
Verkleinerung des Verflechtungsbereichs der Beigeladenen zu 2) zur Schwächung dieses
weit besser ausgestatteten Mittelzentrums. Eine Diskussion über das ZOS und einen
Neuzuschnitt von Versorgungsstrukturen sei verfrüht, werde sich aber spätestens bei der
erneuten Fortschreibung nach Ablauf des gegenwärtigen Planungszeitraums von 10 Jahren
unter dem Gesichtspunkt des demografischen Wandels nicht vermeiden lassen.
Der modifizierte Entwurf vom 4.4.2006 wurde dem Landtag des Saarlandes zugeleitet.
Angestrebt war dabei ein Verfahrensabschluss bis 20.7.2006, um den 12 Städten und
Gemeinden, die damals Verfahren zur Novellierung ihrer Flächennutzungspläne betrieben
und die bisher vorgegebenen Baumöglichkeiten „ausgereizt“ hatten, die Durchführung einer
zeit- und kostenaufwändigen Umweltprüfung nach Gemeinschaftsrecht zu ersparen.Der
Entwurf wurde zunächst im Umweltausschuss des Landtags behandelt. (vgl. dazu die
Sitzungsniederschriften vom 5.5.2006 (Vorstellung der geänderten Entwurfsfassung), vom
2.6.2006 (Anhörungstermin, Träger öffentlicher Belange, Verbände)) Dieser empfahl am
9.6.2006 dem Plenum, dem Entwurf des LEP Siedlung zuzustimmen. (vgl. die
Beschlussempfehlung in der Drucksache 13/949 vom 9.6.2006) Dieser
Beschlussempfehlung stimmte der Landtag des Saarlandes in seiner Sitzung am
21.6.2006 mehrheitlich zu.
Der Ministerrat stimmte seinerseits dem Entwurf einer Rechtsverordnung über den LEP,
Teilabschnitt Siedlung, in seiner Sitzung am 4.7.2006 zu. Änderungen gegenüber dem
Entwurf vom 4.4.2006 betrafen unter anderem eine redaktionelle Veränderung bei der
Beschreibung der verkaufsflächenbezogenen Aufgreifschwelle von großflächigen
Einzelhandelsvorhaben.
Die Verordnung der Landesregierung über den „Landesentwicklungsplan, Teilabschnitt
Siedlung“ wurde mit den textlichen und zeichnerischen Festlegungen des LEP Siedlung
2006 am 14.7.2006 im Amtsblatt des Saarlandes veröffentlicht. (vgl. das Amtsblatt vom
14.7.2006, Seiten 962 ff.)
Unter Punkt 2.1.2. enthält der LEP Siedlung 2006 die „Festlegung der zentralen Orte und
ihrer Verflechtungsbereiche“. Zentrale Orte sind nach den Vorstellungen der
Landesplanung Städte und Gemeinden, die aufgrund ihrer Einwohnerzahl, der
zentralörtlichen Ausstattung sowie ihrer Funktion Schwerpunkte der Siedlungs- und
Wirtschaftstätigkeit sowie des sozialen und kulturellen Lebens bilden. Nach einem
dreistufigen System wird dabei zwischen Ober-, Mittel- und Grundzentren (früher:
Unterzentren) differenziert. Diesen werden entsprechend abgestuft unterschiedlich große
Verflechtungsbereiche in Form von Ober-, Mittel- und Nahbereichen zugeordnet, in denen
die Gemeinden aufgrund des Einkaufs-, Arbeits- und Bildungs- sowie Freizeitangebots im
jeweiligen zentralen Ort mit diesem verbunden sind. Speziell hinsichtlich der Mittelzentren
heißt es, diese versorgten als teilregionale Versorgungs-, Bildungs- und Wirtschaftszentren
die Bevölkerung ihres Verflechtungsbereichs (Mittelbereich) mit Gütern und
Dienstleistungen des gehobenen Bedarfs durch ein räumlich gebündeltes öffentliches und
privates Angebot in zumutbarer Entfernung zum Wohnort. Hierzu gehörten Einrichtungen
und Merkmale, die über die grundzentrale Grundversorgung hinausgingen wie
beispielsweise die Ausstattung mit einem Landrats-, Finanz- und Arbeitsamt, einem
Amtsgericht, einem schulischen Bildungsangebot, das bis zur Hochschulreife führe,
Fachärzte, Krankenhaus, Sporthallen, Stadion, differenzierte Einkaufsmöglichkeiten, Banken
sowie kulturelle und freizeit- beziehungsweise sportbezogene Einrichtungen. Darüber hinaus
zeichneten sie sich durch ihre Bedeutung als Siedlungsschwerpunkte, als Schwerpunkte der
gewerblichen Wirtschaft, als ÖPNV-Schnittstellen sowie durch einen Einpendlerüberschuss
aus. Um einen rentablen Betrieb solcher Einrichtungen zu gewährleisten sei im
mittelzentralen Bereich eine Mantelbevölkerung von ca. 30.000 Einwohnern erforderlich.
Mittelzentren sollten von jedem zentralen Ort ihres Verflechtungsbereichs in etwa 30
Minuten durch den öffentlichen Personennahverkehr erreichbar sein. Demgegenüber
versorgten die Grundzentren, im Saarland alle Gemeindehauptorte, soweit sie kein Ober-
oder Mittelzentrum seien, ihren jeweiligen Nahbereich mit Gütern und Dienstleistungen des
täglichen, kurzfristigen Bedarfs (Grundbedarf). Die Antragstellerin wurde neben
Mettlach/Orscholz (bipolares Grundzentrum) und Perl als Grundzentrum (zentraler Ort)
dem mittelzentralen Verflechtungsbereich der Beigeladenen zu 2) zugeordnet. (vgl. die
Tabelle in Anlage 1 zum LEP Siedlung 2006) Die benachbarte Beigeladene zu 1) und die im
Planaufstellungsverfahren angesprochene Stadt Blieskastel im Ostsaarland werden auch in
dem LEP Siedlung 2006 – wie bisher – als Mittelzentren aufgeführt.
Zur Festlegung der Ziele und Grundsätze für die Wohnsiedlungsentwicklung heißt es in
Punkt 2.4.2 (Ziffern 31 ff.) des LEP Siedlung 2006, Schwerpunkt der
Wohnsiedlungstätigkeit sei der jeweilige zentrale Ort einer Gemeinde. Für nichtzentrale
Gemeindeteile sei die Wohnsiedlungstätigkeit am Eigenentwicklungsbedarf auszurichten. In
Ziffer 31 werden folgende, in der Anlage 6 auf die einzelnen Städte und Gemeinden
umgesetzte Zielwerte für den Wohnungsbedarf pro 1.000 Einwohner und Jahr festgelegt:
Für das Oberzentrum A-Stadt 3,5 Wohnungen, für die Mittelzentren 3,5 Wohnungen, für
die Grundzentren 2,5 Wohnungen und für nicht zentrale Gemeindeteile mit dem Zusatz
(maximaler Entwicklungsbedarf) 1,5 Wohnungen. Auf dieser Grundlage werden die
Zielwerte für den Wohnungsbedarf bezogen auf die Antragstellerin in der Anlage 6 zum LEP
Siedlung 2006 für den Hauptort Losheim als so genanntes nicht achsengebundenes
Grundzentrum mit 2,5 Wohnungen und für die übrigen Gemeindeteile (Nahbereich) mit 1,5
Wohnungen konkretisiert.
Am 22.3.2007 ging der Normenkontrollantrag ein. Die Antragstellerin sieht sich nach wie
vor bei der im Rahmen der Neufassung vorgenommenen Festlegung des Systems der
zentralen Orte und ihrer Verflechtungsbereiche (Punkt 2.1.2, Ziffer 1, ZOS) unzureichend,
nämlich nicht (auch) als Mittelzentrum, berücksichtigt und wandte sich auch gegen die
daran anknüpfenden Festlegungen des örtlichen Wohnungsbedarfs in Punkt 2.4.2 (Ziffer
31) und der bei Wohnbauflächenausweisungen zu beachtenden Dichtewerte (Punkt 2.4.2,
Ziffer 36). Hinsichtlich der letztgenannten Festlegung (Ziffer 36) wurde der
Normenkontrollantrag in der mündlichen Verhandlung am 27.11.2008 zurückgenommen.
Soweit sich die Antragstellerin darüber hinaus gegen die allgemeine Festlegung zur
gegenüber der Vorläuferfassung veränderten Anrechnungspraxis für vorhandene Baulücken
(Punkt 2.4.2, Ziffer 34 des LEP Siedlung 2006) gewandt hatte, wurde das Verfahren im
September 2008 zur gesonderten Entscheidung abgetrennt und dieses
Normenkontrollbegehren mit rechtskräftigem Urteil zurückgewiesen. (vgl. OVG des
Saarlandes, Urteil vom 18.9.2008 – 2 C 360/08 –, SKZ 2008, 280 ff.)
Zur Zulässigkeit des Normenkontrollantrags verweist die Antragstellerin hinsichtlich der
Antragsbefugnis auf das verfassungsrechtlich gewährleistete gemeindliche
Selbstverwaltungsrecht. Dieses werde durch die im LEP Siedlung 2006 enthaltenen
verbindlichen raumordnerischen Zielfestlegungen, denen sie im Falle ihrer Gültigkeit
beispielsweise Bauleitpläne nach § 1 Abs. 4 BauGB anzupassen habe, verletzt. Insoweit
ergebe sich ihre Antragsbefugnis bereits aus ihrer Pflicht, die Festlegungen als Behörde zu
beachten. Die Festlegungen hätten ferner negative Auswirkungen auf ihren Haushalt
wegen der Regelungen über die Schlüsselzuweisungen im
Kommunalfinanzausgleichsgesetz (KFAG). Nach § 12 Abs. 4 Nr. 6 KFAG werde die für die
Höhe des Kommunalfinanzausgleichs maßgebliche Bedarfsmesszahl bei Mittelzentren zum
Ausgleich besonderer Mehrbelastungen mit einem dort festgelegten Ergänzungsansatz
versehen. Als Mittelzentrum hätte sie beispielsweise für das Jahr 2006 zusätzlich
340.941,- EUR je 10.000 Einwohner eines mitversorgten Verflechtungsbereichs erhalten.
Mit Blick auf die unterbliebene eigene Festlegung als Mittelzentrum macht die
Antragstellerin einen beachtlichen Abwägungsfehler geltend. Insoweit hätten die von der
Rechtsprechung für den Bereich der Bauleitplanung entwickelten Anforderungen zu gelten.
Diesen genüge die Landesplanungsbehörde nicht durch die bloße Abhandlung der in einer
Entschließung der zuständigen Fachminister aus dem Jahre 1972 aufgeführten Kriterien.
Dem Verordnungsgeber seien bei der Zielfestlegung in Punkt 2.1.2 (Ziffer 1) bereits Fehler
im Abwägungsvorgang unterlaufen, da die beachtlichen Belange unvollständig in die
Abwägung eingestellt worden seien. Eine lückenlose Erfassung des notwendigen
Abwägungsmaterials habe nicht stattgefunden. Die in der Anlage zu dem Aktenvermerk
der Landesplanungsbehörde vom 5.7.2005 erstellte Übersicht sei sowohl hinsichtlich ihrer
eigenen als auch bezogen auf die für die Beigeladene zu 1) zugrunde gelegten Daten
unzutreffend. Zu den aus ihrer Sicht unzutreffenden Daten hat die Antragstellerin eine von
ihr „berichtigte“ Übersicht vorgelegt. (vgl. dazu die Tabelle im Schriftsatz der
Antragstellerin vom 21.9.2007, Seiten 19 ff., Blätter 141 ff. der Gerichtsakte) Letztlich
habe eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden. Das belege neben einem allgemeinen
Hinweis des Antragsgegners auf das Erfordernis „politisch-administrativer Gestaltung“ auch
die Passage in der Vorlage an den Ministerrat vom 30.3.2006, die sich auf die Festlegung
der zentralen Orte beziehe. Hier fehle jegliche konkrete Stellungnahme zu ihren
Anregungen und Bedenken. Offenbar sei der status quo allein zur Vermeidung „politischer
Diskussionen“ als Planungsziel gewählt worden. Dies zeige auch die Tatsache, dass
bewusst von einer bei Anlegung der Kriterien auch nach den aktenkundig gewordenen
Erkenntnissen der Landesplanung gebotenen Abstufung des Mittelzentrums Blieskastel
abgesehen worden sei. Darin liege auch ein Verstoß gegen Art. 3 GG. Der
Abwägungsmangel werde deutlich, wenn man die Ausführungen in den
Verwaltungsunterlagen zum Verflechtungsbereich einer näheren Prüfung unterziehe.
Bereits in einem Vermerk vom 17.12.2004 sei festgestellt worden, dass die bereits 1972
festgelegten Kriterien, die wesentlich an der ÖPNV-Erreichbarkeit orientiert worden seien,
mit Blick auf die inzwischen erhöhte Mobilität aufgrund der PKW-Verfügbarkeit neu zu
definieren seien. Dort sei ausgeführt, dass aufgrund der Mobilitätssteigerung die faktischen
Verflechtungsbereichsgrenzen durch Befragungen neu definiert werden müssten. Diese
Grenzen hätten sich, was beispielsweise den Kaufkraftzufluss von außen angehe, eindeutig
zu ihren – der Antragstellerin – Gunsten verschoben. Ihre Einwendungen seien ohne
nachvollziehbare Begründung nicht berücksichtigt worden. Die von der Landesplanung zu
den Einwendungen insgesamt erstellte Übersicht „LEP-S Stellungnahme 1. Anhörung vom
4.4.2006“ enthalte in der Spalte „Abwägungsansatz“ nur einen pauschalen Hinweis, dass
keine Änderung des ZOS vorzunehmen sei und dass sie – die Antragstellerin – die
Mindestvoraussetzungen für ein Mittelzentrum nicht erfülle. Dies werde einer
ordnungsgemäßen Abwägungsentscheidung nicht ansatzweise gerecht. Das Protokoll der
Landtagssitzung vom 21.6.2006 verweise lediglich auf die Beschlussvorlage des
Umweltausschusses, der sich nicht entnehmen lasse, dass überhaupt eine Abwägung
stattgefunden habe. Dass sich ein Ministerium für Umwelt bei der Gegenüberstellung von
Versorgungsangeboten – wie hier geschehen – Telefonbüchern bediene, könne nicht
ernsthaft als taugliche Ermittlung des Abwägungsmaterials bezeichnet werden. So gebe es
beispielsweise 6 und nicht nur 3 Hotels auf ihrem Gebiet mit insgesamt erheblicher
Bettenzahl.
Außerdem sei die Bedeutung einzelner abwägungsbeachtlicher Belange verkannt und
schließlich sei im Ergebnis auch ein unverhältnismäßiger Ausgleich vorgenommen worden.
Es sei nicht beachtet worden, dass sie – die Antragstellerin – zum Zeitpunkt der
Planaufstellung die Mindestkriterien für Mittelzentren ebenfalls erfüllt habe. Der
Planungsspielraum der Landesplanung bei der Festlegung der Mittelzentren werde durch
die Auswahlgrundsätze begrenzt. Daher sei sowohl die entsprechende Einstufung von
Gemeinden, die die Kriterien nicht erfüllten, als auch die – wie in ihrem Fall – zu Unrecht
unterbliebene Einstufung als Mittelzentrum rechtsfehlerhaft. Nach der textlichen
Beschreibung der Mittelzentren werde ein Schwerpunkt auf die gewerbliche Wirtschaft
gelegt. Ihre insoweit positive Entwicklung lasse sich an den Gewerbesteuereinnahmen
verdeutlichen. Diese seien im Zeitraum 1993 bis 2005 von 1,75 Mio. Euro auf 4,141 Mio.
Euro gestiegen. (Die Antragstellerin verweist insoweit auf eine als Anlage 2 zur
Antragsschrift vorgelegte tabellarische Aufstellung über die „Entwicklung der Einnahmen
und Ausgaben der Gemeinde Losheim am See“ für die Jahre 1992 bis 2005, Blatt 46 der
Gerichtsakte.) Durch die Erschließung mehrerer Gewerbegebiete und die damit
einhergehende Neuansiedlung seien zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen worden. Der
Anteil der Gewerbebetriebe sei steigend. Eine Vergleichstabelle des statistischen
Landesamts hinsichtlich der sozialversicherungspflichtig beschäftigten Arbeitnehmer ergebe
bezogen auf die Jahre 1993 und 2005 in ihrem Fall eine Steigerung um 10 %, bei den
Beigeladenen zu 2) und 1) hingegen lediglich einen Zuwachs von 3,2 % beziehungsweise
von 4,4 %. (Diese Zahlen leitet die Antragstellerin aus den als Anlagen 3 und 4 zur
Antragsschrift übersandten Aufstellungen (Blätter 47 und 48 der Gerichtsakte) ab, aus
denen sich in ihrem Fall eine Steigerung von 3.245 (1993) auf 3.569 (2005) Arbeitnehmer
ergibt. Aus den Aufstellungen sind für Merzig und Wadern für denselben Zeitraum folgende
Steigerungen zu entnehmen: Kreisstadt Merzig von 9.370 auf 9.670, Stadt Wadern von
5.299 auf 5.535 Arbeitnehmer.) Zudem seien in den Bereichen Dienstleistung und Handel,
etwa bei dem Globus-Markt, viele Beschäftige im sog. Geringverdienersegment tätig, so
dass in ihrem Fall von einer noch höheren Zahl an Beschäftigten auszugehen sei. Nach
Erhebungen der Industrie- und Handelskammer Saarland zum Kaufkraftzufluss von außen
liege sie – die Antragstellerin – bezogen auf das Jahr 2006 bei den saarländischen Städten
und Gemeinden auf Platz 3 und habe seit der letzten Erhebung von 2001 noch einmal eine
Verbesserung erreicht. (Die Antragstellerin bezieht sich insoweit auf die Ablichtungen
(„Handel“) Blätter 49, 50 der Gerichtsakte (Anlage 5 zur AS).) Das zeige, dass sie eine
Versorgungsfunktion mit Gütern und Dienstleistungen des gehobenen Bedarfs im mittleren
und zentralen Verflechtungsbereich übernehme. Die festgestellten Kaufkraftzahlen
belegten zudem eine starke Verflechtung mit dem rheinland-pfälzischen Grenzraum, was
im LEP Siedlung 2006 bei anderen Mittelzentren wie Homburg, Neunkirchen und St.
Wendel besonders hervorgehoben werde. Hier finde sogar, anders als in Teilen des
Ostsaarlandes ein Kaufkraftzufluss von Rheinland-Pfalz, konkret aus den
Verbandsgemeinden Kell am See und Saarburg sowie sogar aus dem Raum Trier/Konz, ins
Saarland statt. Somit umfasse der Einzugsbereich weit mehr als die für den mittleren
Verflechtungsbereich geforderten 30.000 Einwohner. Auch hinsichtlich Handwerk und
Dienstleistungen übernehme sie eine Versorgungsfunktion, die weit über diejenige eines
Grundzentrums hinausgehe. Nach Auskunft der Handwerkskammer habe sie mit einem
Betrieb je 75 Einwohner (Kennzahl 75) die größte Dichte an Handwerksbetrieben im
gesamten Saarland und deutlich höher als bei der Beigeladenen zu 1) mit einer Kennzahl
von 86 und bei der Beigeladenen zu 2) (Kennzahl 95), im gesamten Kreis Merzig-Wadern
(Kennzahl 91) und im Saarland insgesamt (Kennzahl 94). Im Dienstleistungsbereich werde
aufgrund der hohen Nachfrage aus dem „außergemeindlichen Verflechtungsbereich“ ein
mittelzentrales Angebot vorgehalten. Derzeit seien 34 Ärzte aller Fachrichtungen auf ihrem
Gebiet niedergelassen und die weitere medizinische Versorgung werde durch ein Akut-
Krankenhaus mit Rettungswache gesichert. Weiter gebe es fünf Apotheken, zwei
Hörakustikfachgeschäfte und vier Seniorenheime, wobei in einem ein bundesweites
Pilotprojekt der Demenzbetreuung laufe, sowie zahlreiche Physiotherapie-, Heilpraktiker-
und Tierarztpraxen. Vorhanden seien ferner Geschäftsstellen von vier Banken, darunter die
Hauptgeschäftsstelle der mit Zweigstellen auch in Nachbargemeinden vertretenen
Volksbank Untere Saar. Weiter existierten vier Kfz-Überwachungsorganisationen, zwei
Notariate und mehrere Rechtsanwaltskanzleien. Sie sei ein Schulzentrum mit drei
Grundschulen, einer überregional nachgefragten Gesamtschule mit gymnasialer Oberstufe
mit Schülern auch aus Nachbargemeinden, drei Ganztagsschulen und einer
Kreissonderschule für Lernbehinderte. Insgesamt würden 1.600 Schüler unterrichtet. Die
vorschulische Erziehung gewährleisteten sechs Kindergärten und Kinderkrippen. Ihr
überregional frequentierter Stausee bilde den Hauptschwerpunkt des Fremdenverkehrs des
Saarlandes mit pro Jahr rund 90.000 Übernachtungen. Ein Bebauungsplanverfahren zur
Errichtung eines Hotelneubaus mit 200 Betten stehe vor dem Abschluss. Der See selbst
zähle pro Jahr 350.000 Besucher, die dort ansässige Gastronomie zusätzlich etwa
250.000 Gäste. Auf Bundesebene ausgezeichnete Wanderwege wie der Schluchtenpfad in
Rissenthal zögen zusätzlich etwa 50.000 Wanderer an. Im Rahmen des EU-Projekts
„Gärten ohne Grenzen“ solle nach den Vorstellungen des saarländischen
Wirtschaftsministeriums im Bereich des Stausees der größte und besucherstärkste Garten
angelegt werden. Ferner sei sie ein Kulturzentrum im Saarland. Die frühere Eisenbahnhalle
sei durch zahlreiche hochklassige Events bekannt; am Stausee finde das jährliche Klassik-
Open-Air Konzert sowie herausragende Rockevents statt, die über 20.000 Besucher
anlockten. Es gebe mehrere Sport-, Turn- und Mehrzweckhallen und in ihrem Hauptort ein
Zentralstadion für 5.000 Zuschauer. Diese Gesichtspunkte seien alle nicht genügend von
der Landesplanungsbehörde berücksichtigt beziehungsweise nicht zutreffend in ihrem
Gewicht erkannt worden. Es fehle an ausreichender Aufklärung des Sachverhalts. Auch
werde die Schienenverbindung zur Beigeladenen zu 2) nicht – wie vom Antragsgegner
behauptet – nur noch für Fahrten einer Museumsbahn benutzt. Vielmehr fänden
Gütertransporte statt, die künftig ausgedehnt werden sollten. Die Ermittlungen des
Antragsgegners zur Erreichbarkeit mit Mitteln des ÖPNV seien nicht nachvollziehbar. So
ergäben sich für die Fahrten jeweils zu ihrem Schulzentrum vom Busbahnhof im Bereich
der Beigeladenen zu 1) nach dem Fahrplan statt der vom Antragsgegner angenommenen
36 in Wahrheit 26 Minuten, von Bachem aus 11 statt 42 Minuten, von Rimlingen 14 statt
68 Minuten, von Bardenbach 53 statt 78 Minuten als Fahrzeit. Auch diese fehlerhafte
Datenermittlung sei nicht nachzuvollziehen. Buslinien und Fahrpläne außerhalb des
Stadtverkehrs seien auf die Bedürfnisse des Schülerverkehrs ausgerichtet und daher sehr
stark von Standort und Einzugsbereich der Schulen abhängig. Die Erreichbarkeit allein über
den ÖPNV zu ermitteln, sei eine fehlerhafte Annahme für die Abwägung.
Darüber hinaus sei die Möglichkeit eines mittelzentralen Verbunds zwischen ihr und der
Beigeladenen zu 1) nicht berücksichtigt worden. In einem solchen Verbund könnten zwei
oder mehrere Gemeinden auf Grund ihrer Nachbarschaftslage und Funktionsteilung in
Bezug auf die zentralörtliche Ausstattung gemeinsam die Funktion eines Mittelzentrums
ausüben, was auch Effizienzvorteile mit sich bringe. Diese Möglichkeit sei in dem der
Ausarbeitung des ZOS zugrunde liegenden Beschluss der Konferenz der Fachminister aus
dem Jahre 1968 ausdrücklich vorgesehen. Im Jahre 2005 habe die Konferenz ferner eine
Anpassung des ZOS an veränderte Rahmenbedingungen gefordert. Zwischen ihr und der
Beigeladenen zu 1) gebe es weit reichende funktionsräumliche Verflechtungen in
existenziellen Bereichen wie bei der Trinkwasserversorgung. Die Wasserversorgung
Losheim GmbH, an der sie mehrheitlich beteiligt sei, versorge auch die Beigeladene zu 1)
und Weiskirchen mit Trinkwasser und sei zusammen mit der Wasserwerke Wadern GmbH
Mitgesellschafterin der Hochwald Wasser GmbH. Auch im Gesundheitswesen gebe es
arbeitsteilige Beziehungen. Die Krankenhäuser bildeten ein Verbundkrankenhaus mit
gemeinsamer Verwaltung und ärztlicher Leitung. Es gebe gemeinsame Planungsverfahren
im Bereich der Bauleitplanung. Im Rahmen des EU-Förderprogramms ILEK (Integriertes
ländliches Entwicklungskonzept) habe sie sich mit der Beigeladenen zu 1) und Weiskirchen
zu einem Planungsverband zusammengeschlossen. Daher sei von einer sich tendenziell
verstärkenden Verflechtung auszugehen. Die Planungsalternative eines bipolaren
Mittelzentrums gemeinsam mit der Beigeladenen zu 1) sei von ihr schriftlich und mündlich
gegenüber dem Umweltminister beantragt, von diesem nicht nur als wünschenswert,
sondern sogar als notwendig angesehen, (Als Belege für diese Aussage hat die
Antragstellerin die Ablichtung eines Artikels der Saarbrücker Zeitung vom 4.5.2006 als
Anlage 9 und eines Schreibens des Umweltministers vom 18.4.2006 an den Vorsitzenden
des CDU-Ortsverbandes Losheim als Anlage 10 zur Antragsschrift vorgelegt.) aber dann
von der Landesplanung dennoch nicht berücksichtigt worden.
Die Antragstellerin hält auch die Festlegung der Ziele und Grundsätze für die
Wohnsiedlungsentwicklung in Ziffer 31 des LEP Siedlung 2006 für abwägungsfehlerhaft.
Der darin für sie festgelegte jährliche Wohnungsbedarf von 2,5 Wohnungen pro 1.000
Einwohner entspreche nicht dem tatsächlichen Bedarf. Nach der Begründung bildeten die
statistischen Ausgangs- und Prognosedaten zur Demografie sowie Nachfrage und
Angebotsparameter die Grundlage für die vorgenommene Ermittlung des
Wohnungsbedarfs. Weiter solle sich der Verteilungsschlüssel unter anderem an den
wesentlichen raumordnerischen Festlegungen zur Zentralörtlichkeit orientieren. Nach der
Anlage 6 entspreche der Verteilungsschlüssel jedoch ausnahmslos der Grundtypisierung zur
Zentralörtlichkeit. Demografische Entwicklungen seien daher offensichtlich entgegen der
Begründung nicht ausschlaggebend gewesen. Vielmehr sei ihr schematisch ohne Rücksicht
auf die individuelle Situation ein Wohnungsbedarf von 2,5 Wohnungen zugewiesen worden.
Entsprechend sei auch in anderen Fällen verfahren worden, insbesondere bei Gemeinden,
für die ein Rückgang der Bevölkerung prognostiziert worden sei. So sei etwa für die Stadt
Völklingen, die einen Rückgang von 10,4 % zu erwarten habe, ein Bedarf von 3,5
Wohnungen festgelegt worden. Offenbar sei der Plangeber davon ausgegangen, dass die
Bevölkerungszahl im Saarland einheitlich abnehme. Sie – die Antragstellerin – habe
dagegen seit 1993 einen Bevölkerungszuwachs von 3,5 % erfahren, wohingegen die
Beigeladene zu 1) mit 0,15 % und die Beigeladene zu 2) mit 0,9 % ein weit geringeres
Wachstum zu verzeichnen gehabt hätten. Bis zum Jahr 2010 sei ungeachtet rückläufiger
Geburtenzahlen aufgrund einer positiven Wanderungsbilanz ein weiteres Wachstum
prognostiziert. Gerade in den beiden letzten Jahren habe es überproportionale Zuwächse
aus Luxemburg gegeben. Ihre positive demografische und wirtschaftliche Entwicklung habe
daher im Rahmen der Abwägung offensichtlich keine Berücksichtigung gefunden. Die
daher im Rahmen der Abwägung offensichtlich keine Berücksichtigung gefunden. Die
Festlegungen in den Ziffern 31 und 36, speziell der abwägungsfehlerhaft zu niedrig
ermittelte Wohnungsbedarf, hätten zur Folge, dass jegliche weitere Siedlungsentwicklung
vorerst landesplanerisch ausgeschlossen wäre. Darin liege eine Verletzung ihrer
Planungshoheit und der Unterscheid zwischen den als Mittel- beziehungsweise als
Grundzentrum ausgewiesenen Gemeinden werde hinsichtlich einer Schaffung
gleichwertiger Strukturen weiter vergrößert.
Insgesamt stelle der LEP Siedlung 2006 ein statisches und dirigistisches Instrument dar,
das die Weiterentwicklung zentraler Orte – wie in ihrem Fall – behindere, indem durch die
Einstufung die Finanzausstattung trotz zentraler Funktionen begrenzt werde, Ansiedlungen
erschwert würden und trotz positiver Bevölkerungsentwicklung eine Neuausweisung von
Wohnbauflächen verhindert werden solle. Es sei abwägungsfehlerhaft, aufstrebenden
Gemeinden im Wege eines Zieles der Raumordnung unter Rückgriff auf erwiesenermaßen
unzutreffende Daten ohne Rücksicht auf die individuelle Situation jegliche
Entwicklungsmöglichkeit zu versagen. Die Beigeladene zu 1) übernehme für sie überhaupt
keine Versorgungsfunktion. Vielmehr sei sie – die Antragstellerin – aufgrund prosperierender
Entwicklung der letzten Jahrzehnte das faktische Zentrum in dem Bereich.
Die Antragstellerin beantragt,
die in dem Landesentwicklungsplan, Teilabschnitt „Siedlung“ vom
14.7.2006 unter Punkt 2.1.2 (Ziffer 1) getroffene Festlegung für
unwirksam zu erklären, soweit dort die Beigeladenen zu 1) und 2) als
Mittelzentren mit ihren Mittelbereichen festgelegt sind, und
auch die Festlegung unter Punkt 2.4.2. (Ziffer 31) für unwirksam zu
erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er hält den Antrag wegen fehlender Antragsbefugnis für unzulässig. Die Einstufung anderer
Gemeinden bei der Festlegung der zentralörtlichen Gliederung könne nicht in die Rechte
einer aus ihrer Sicht nicht ausreichend berücksichtigten Gemeinde eingreifen.
Entsprechendes habe für den Antrag zu 2) hinsichtlich der Vorgaben des künftigen
Wohnungsbedarfs zu gelten.
In der Sache stehe der Landesplanung wegen der hohen Komplexität der einzustellenden
Belange und dem hohen Anteil an solchen Belangen, die einer politischen Umsetzung auf
Regierungsebene bedürften und die zudem in erheblichem Maß von ihrer Natur nach wenig
belastbaren Prognosen abhingen, ein weites Ermessen zu.
Beratungsgrundlage bei der Festlegung der zentralörtlichen Verflechtungsbereiche sei die
im Anhang des LEP Siedlung 2006 aufgeführte Entschließung der Ministerkonferenz für
Raumordnung aus dem Jahre 1972. (vgl. die „Entschließung der Ministerkonferenz für
Raumordnung: Zentralörtliche Verflechtungsbereiche mittlerer Stufe in der Bundesrepublik
Deutschland“ vom 15.6.1972, GMBl. Saar 1972, 735) Darin sei die für die zentralen Orte
mittlerer Stufe anzustrebende Ausstattung beschrieben. Die Antragstellerin verfüge im
Gegensatz zu allen Mittelzentren weder über ein zur Hochschulreife führendes schulisches
Bildungsangebot und im Unterschied zu den Beigeladenen zu 1) und 2) nicht über eine
berufsbildende Schule, noch sei sie Standort eines Landratsamts, eines Finanzamts, eines
Amtsgerichts oder einer Agentur für Arbeit. Auch ein Hallenbad oder ein beheiztes Freibad
seien nicht vorhanden. Das Krankenhaus habe lediglich zwei Fachabteilungen für Innere
Medizin und für Orthopädie, von denen die Abteilung konservative Orthopädie zwar
landesweit einmalig sei, aber für den Versorgungsauftrag eines Mittelzentrums auch nicht
erforderlich. Ausweislich des Telefonbuchs werde die fehlende Fachabteilung für Chirurgie
zwar durch niedergelassene Ärzte ersetzt, nicht aber die nicht vorhandene gynäkologische
Abteilung. Gegenüber den benachbarten Mittelzentren weise die Antragstellerin auch
lediglich 3.600 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte auf, wohingegen – jeweils bezogen
auf das Jahr 2005 – in der Beigeladenen zu 2) ca. 9.900 und in der Beigeladenen zu 1) ca.
5.600 statistisch erfasst seien. Bezogen auf den Stichtag 30.6.2006 sei die Zahl für die
Antragstellerin geringfügig weniger gesunken als bei der Beigeladenen zu 1) und der Stadt
Blieskastel. Dennoch bleibe es weiterhin richtig, dass die Antragstellerin gerade im Vergleich
eine deutlich geringere Rolle als Arbeitsplatzstandort spiele. Auch bei einer
Gegenüberstellung der zentralörtlichen Versorgungsangebote der Beigeladenen zu 1) und
der Antragstellerin schneide diese in mehreren Bereichen quantitativ und qualitativ
schlechter ab. Die Antragstellerin könne auch nicht als Schnittstelle im ÖPNV angesehen
werden, denn sie sei zum Beispiel nicht an den Schienenverkehr angebunden. Über diesen
Kriterienkatalog sei es Aufgabe der Landesplanung, im Sinne einer ausgewogenen und
ausgeglichenen Siedlungsstruktur eine gute Erreichbarkeit aller Teilräume im Sinne einer
„optimalen Raumaufteilung der Mittelzentren“ zu gewährleisten. In dem Zusammenhang
seien das Mittelzentrum Blieskastel und die Beigeladene zu 1) zu nennen, die diese
mittelzentrale Erreichbarkeitsfunktion für ihre Verflechtungsräume im südlichen Bliesgau
beziehungsweise im Nordsaarland (Hochwald) erfüllten. Insofern lege der LEP Siedlung
2006 keine deskriptiven Ziele fest, sondern entwickle aufbauend auf den
Mindestausstattungskriterien und entsprechend dem gesetzlichen Auftrag zukunftsfähige,
planerische Zielkonzepte auf die angestrebte räumliche Struktur des Landes. Auch die
Untersuchung der Erreichbarkeit mit Mitteln des ÖPNV unter Zugrundelegung der
Entschließungen der Ministerkonferenzen 1968/72 auf der Grundlage der Daten des Saar-
Verkehrs-Verbundes (SVV) spreche deutlich für die Festlegung der Beigeladenen zu 1),
nicht aber der Antragstellerin, als Mittelzentrum, (vgl. dazu die Tabellen im Schriftsatz des
Antragsgegners vom 11.4.2008, Blätter 185 bis 187 der Gerichtsakte) wobei sich
insoweit an den Fakten auch nichts ändern würde, wenn ein bipolares Mittelzentrum
festgelegt würde. Die Losheimer Museumsbahn sei in dem Zusammenhang ebenso wenig
von Belang wie die von der Antragstellerin angeführten temporären Gütertransporte auf
dieser Strecke. Ein Mittelzentrum setze eine Mantelbevölkerung von 30.000 Einwohnern
voraus. Dieser Ansatz liege zwischen dem unteren Grenzwert einer Entschließung der
Ministerkonferenz aus dem Jahre 1986 (gemeint wohl 1968) (Im Anhang zum LEP Siedlung
2006 wird bei den Beratungsgrundlagen eine „Entschließung der Ministerkonferenz für
Raumordnung „Zentrale Orte und ihre Verflechtungsbereiche“ vom 8.2.1968, GMBl. Bund
1968, 58, genannt.) von 20.000 Einwohnern und dem in der erwähnten Entschließung aus
dem Jahre 1972 genannten Ansatz von wünschenswerten 40.000, in dünn besiedelten
Gebieten nicht unter 20.000 Einwohnern. Die Einwohnerzahlen der Gemeinden um die
Beigeladenen und die Antragstellerin könnten eine Mantelbevölkerung in diesem Umfang
zwar gerade noch darstellen. So umfasse der mittelzentrale Verflechtungsbereich der
Beigeladenen zu 2) mit der Antragstellerin und den Gemeinden Mettlach und Perl eine
Bevölkerungszahl von ca. 67.000 Einwohnern und der Mittelbereich um die Beigeladene zu
1) mit den Gemeinden Weiskirchen und Nonnweiler zähle etwa 32.600 Einwohner. Jedoch
würde die Etablierung der Antragstellerin als eines weiteren Mittelzentrums einschließlich
eines entsprechenden mittelzentralen Verflechtungsbereichs die an der Mantelbevölkerung
zu bemessende Tragfähigkeit insbesondere des Mittelbereichs der Beigeladenen zu 1)
deutlich schwächen. Dies könne gerade vor dem Hintergrund eines vom Statistischen
Landesamt (2004) prognostizierten Sinkens der Bevölkerungszahl im Landkreis Merzig-
Wadern um rund 7,6 % bis zum Jahr 2020 nicht das Ziel einer auf die dauerhafte
Tragfähigkeit und Funktionstüchtigkeit von zentralen Orten gerichteten landesplanerischen
Konzeption sein. Prognosedaten zur Bevölkerungsentwicklung in einzelnen Gemeinden
würden vom Statistischen Landesamt nicht ermittelt. Kleinste Berechnungseinheit seien
vielmehr die Landkreise. Nach der 10. koordinierten und regionalisierten
Bevölkerungsvorausberechnung (Variante 4) sei im Landkreis Merzig-Wadern bezogen auf
den 31.12.2006 für den Zeitraum bis 2020 beziehungsweise 2030 von einem Rückgang
der Bevölkerung von 7,5 % beziehungsweise 11,4 % auszugehen. Die „positive
Wachstumsbilanz“ der Antragstellerin möge als Bestandsaufnahme richtig sein, treffe aber
in der für die Landesplanung relevanten mittel- und langfristigen Zukunftsperspektive mit
höchster Wahrscheinlichkeit nicht zu. Zudem habe die Antragstellerin nach der jüngsten
aktuell vorliegenden Einwohnerstatistik zum 30.9.2007 sogar einen leichten Rückgang zu
verzeichnen. Von daher sei die Annahme auch nicht realistisch, dass sich die Entwicklung
im Bereich der Antragstellerin entgegen dem allgemeinen negativen Trend entwickeln
werde, zumal der über die verschiedenen Varianten (4 bzw. 5) bei der Regionalisierung der
bundesweit erstellten Statistiken entgegen der Ansicht der Antragstellerin berücksichtigte
Einfluss Luxemburgs hier deutlich geringer sei als in Mettlach oder Perl.
Übernachtungsgäste seien bei der Ermittlung der Mantelbevölkerung nicht zu
berücksichtigen. Die Zahl der Hotelbetten sei ebenfalls irrelevant, weil diese von Personen
aus dem Bereich der ansässigen Bevölkerung nur in geringem Umfang nachgefragt
würden. Bei zu verzeichnenden ganzjährigen Berufseinpendlern ergebe sich für die
Antragstellerin kein Überschuss, sondern vielmehr ein Auspendlerüberschuss von rund
1.460 Personen. Dabei sei nach der Aufgabenbeschreibung im Landesplanungsgesetz
lediglich auf Einpendler aus dem Saarland abzustellen. Soweit der LEP Siedlung 2006
Versorgungsfunktionen einzelner Mittelzentren auch für Bevölkerung jenseits der Staats-
und Landesgrenzen erwähne, bedeute das nicht, dass deren Ausweisung aus diesem
Grund erfolgt sei. Die ausgewiesenen Mittelzentren verfügten jeweils über eine
ausreichende Mantelbevölkerung auf saarländischem Gebiet zwischen 30.000 (Blieskastel)
beziehungsweise 32.600 (Beigeladene zu 1)) und 269.700 Einwohnern (A-Stadt,
gleichzeitig Oberzentrum). Die Ausweisung einer Gemeinde, die die Kriterien nicht
vollständig erfülle, als Mittelzentrum sei zwar nicht generell ausgeschlossen, da es insoweit
auch um die Festlegung aus Sicht der Landesplanung anzustrebender Strukturen gehe.
Dadurch würde aber eine Verpflichtung aller Fachplanungsträger begründet, der
mittelzentralen Funktion Rechnung zu tragen. Das würde im Falle der Antragstellerin
beispielsweise eine Anbindung an den Schienenverkehr, eine Erweiterung der
Gesamtschule und die Einrichtung einer Berufsschule bedingen. Vor dem Hintergrund des
demografischen Wandels lasse sich das nicht rechtfertigen. Soweit die Antragstellerin die
Ausweisung als gemeinsames (bipolares) Mittelzentrum mit der Beigeladenen zu 1)
verlange, bleibe festzuhalten, dass es derartige Funktionsteilungen nach dem
Ministerratsbeschluss von 1968 nur in Einzelfällen geben solle. Zwischen der Antragstellerin
und der Beigeladenen zu 1) gebe es eine echte Funktionsteilung nur im Bereich der
Trinkwasserversorgung. Nunmehr von der Antragstellerin im gerichtlichen Verfahren
vorgetragene aktuelle Daten zu den Beurteilungskriterien hätten bei der
Planungsentscheidung schon rein zeitlich keine Berücksichtigung finden können. Die Frage,
ob Blieskastel zu Unrecht als Mittelzentrum festgelegt worden sei, stelle sich nicht, da die
Antragstellerin hieraus gegebenenfalls nichts für sich herleiten könnte.
Soweit die Antragstellerin im Zusammenhang mit der Festlegung des Wohnungsbedarfs
einen für sie bis 2010 zu prognostizierenden Bevölkerungszuwachs geltend mache, so sei
es nicht Aufgabe der Landesplanung, stattfindende Entwicklungen lediglich fest- und
fortzuschreiben, sondern die Entwicklung in anzustrebende Strukturen zu lenken. Nach den
in § 2 Abs. 5 SLPG geregelten raumordnerischen Grundsätzen sei die Siedlungstätigkeit
räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger zentraler Orte auszurichten.
Die Siedlungsentwicklung sei durch Ausrichtung auf ein integriertes Verkehrssystem unter
Steigerung der Attraktivität des ÖPNV und durch die Sicherung von Freiräumen zu steuern.
Daraus ergebe sich die Ausrichtung der Siedlungsentwicklung nach dem ZOS und an
Siedlungsachsen, die wiederum den Personennahverkehrsachsen folgten. Nur mit
Konzentration der Siedlungstätigkeit auf die zentralen Orte sei deren Tragfähigkeit für die
Versorgung auch ihres Umlandes zu gewährleisten.
Die Beigeladenen zu 1) und 2) beantragen ebenfalls jeweils,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie machen übereinstimmend geltend, dem Antragsgegner habe ein weiter
Gestaltungsspielraum zugestanden, der nur auf das Vorliegen von Abwägungsfehlern hin
zu überprüfen sei. Solche ließen sich nicht feststellen. Aus den umfangreichen
Verwaltungsakten des Antragsgegners erschließe sich ohne weiteres, dass in jahrelanger
Arbeit alle Belange erfasst, erkannt, gegeneinander abgewogen und berücksichtigt worden
seien. Auch das Ergebnis sei nicht zu beanstanden. Dass die Einwendungen der
Antragstellerin keinen Erfolg gehabt hätten, bedeute nicht, dass diese nicht berücksichtigt
worden seien. Sie seien ausweislich zahlreicher Aktenvermerke ebenfalls sorgfältig
abgewogen worden. Insbesondere in dem Vermerk vom 5.7.2005 seien die Anforderungen
für die Festlegung als Mittelzentrum dargelegt, die von der Antragstellerin zwar teilweise,
überwiegend jedoch nicht erfüllt würden. Die auf dieser Grundlage erstellte vergleichende
tabellarische Übersicht des Antragsgegners sei zwar sowohl bezüglich der Antragstellerin
als auch hinsichtlich der Beigeladenen zu 1) unzutreffend. Das gelte aber auch für die von
der Antragstellerin „als angeblich richtig behauptete“ Aufstellung. Dieser lägen
insbesondere teilweise Daten aus den Jahren 2006 und 2007 zugrunde, die für den
maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt im Juli 2006 nicht relevant sein könnten. Abwegig sei
es beispielsweise, wenn dort von der Antragstellerin in der Rubrik „Gerichte der unteren
Instanz“ zwei im Übrigen nicht einmal ständig besetzte „Notargeschäftsstellen“ aufgeführt
würden. Die Beigeladene zu 1) erfülle „eindeutig“ in weit höherem Umfang die
Anforderungen eines Mittelzentrums. Die Stadthalle, in der alle zwei Jahre eine
Bildungsmesse stattfinde, könne mit 1.100 Plätzen bestuhlt werden und die Aula des
Hochwaldgymnasiums, in der viele kulturelle Veranstaltungen durchgeführt würden,
verfüge über 350 Sitzplätze. Die zu der Schule gehörende Leichtathletikanlage verfüge
über eine 400 m Laufbahn. In einzelnen Ortsteilen gebe es mehrere Fußball- und
Tennisplätze. Die Mehrzweckhalle in Lockweiler werde überwiegend als Sporthalle benutzt.
Die Antragstellerin erreiche aber vor allem nicht den maßgeblichen Schwellenwert eines
mittelzentralen Verflechtungsbereichs von 30.000 Einwohnern. Ihre Herausnahme aus
dem Verflechtungsbereich der Beigeladenen zu 2) führte nicht nur zu einer wesentlichen
Schwächung für diese, sondern auch dazu, dass die Antragstellerin keinen über ihr eigenes
Gemeindegebiet hinausreichenden Verflechtungsbereich besäße. Die geltend gemachte
Verflechtung mit dem rheinland-pfälzischen Grenzraum, die übrigens auch bei ihnen – den
Beigeladenen – bestehe, sei für die Festlegungen im Landesentwicklungsplan des
Saarlandes rechtlich nicht relevant. Die Antragstellerin habe bisher auch nicht konkret
dargelegt, welchen mittelzentralen Verflechtungsbereich sie im Falle der Hochstufung
abdecke. Hinsichtlich des von der Antragstellerin ins Spiel gebrachten kooperierenden
Mittelzentrums mit der Beigeladenen zu 1) mache sie sich die Argumentation des
Antragsgegners zu Eigen. Entgegen der Darstellung der Antragstellerin lege der LEP
Siedlung 2006 ausweislich des Kriterienkatalogs bei der Festlegung der Mittelzentren auch
keinen Schwerpunkt auf die gewerbliche Wirtschaft. Bei der angesprochenen Ansiedlung
des großen Einkaufsmarktes („Globus“) auf dem Gebiet der Antragstellerin handele es sich
um eine „städtebauliche Fehlentwicklung“, die eher nicht als Argument für ihre Aufstufung
zum Mittelzentrum herangezogen werden könne. Auch auf dem Gebiet der Beigeladenen
zu 1) sei ein großer Einkaufsmarkt in zentraler Lage vorhanden. Auch der Blick auf die
Karte der zentralörtlichen Gliederung verdeutliche, dass im Bereich des Landkreises Merzig-
Wadern kein Raum für ein drittes Mittelzentrum sei. Dessen Schaffung bedeutete eine
sinnlose Schwächung der beiden vorhandenen Mittelzentren. Sie führte zwar dazu, dass
die Antragstellerin durch die Schlüsselzuweisungen im Rahmen des kommunalen
Finanzausgleichs nicht unerhebliche Vorteile hätte. Gleichzeitig würde das jedoch einen
weitaus höheren Verlust an Schlüsselzuweisungen für die beiden Beigeladenen bedeuten,
so dass insgesamt wesentlich weniger Mittel in den Landkreis flössen. Eine
verantwortungsvolle Planung könne das nicht zum Ziel haben. Erst recht fehlten die
Voraussetzungen dafür, dass die Antragstellerin anstelle einer der Beigeladenen zum
Mittelzentrum werden müsste.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der
zugehörigen Verwaltungsvorgänge (8 Ordner und 3 Hefte)) verwiesen. Er war Gegenstand
der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
I.
Nachdem in der mündlichen Verhandlung am 27.11.2008 der Normenkontrollantrag mit
Zustimmung der übrigen Beteiligten zurückgenommen wurde, soweit er sich gegen die in
Ziffer 36 enthaltene Zielfestlegung einer von den Kommunen bei der Ausweisung von
Wohnbauflächen zu beachtenden durchschnittlichen Siedlungsdichte in Form von
Dichtewerten nach Wohnungen pro Hektar (W/ha) richtete, war das Verfahren insoweit
entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
II.
Der unter Einhaltung der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte
Normenkontrollantrag im Übrigen ist zulässig.
A.
Seine Statthaftigkeit ergibt sich aus dem § 18 AGVwGO Saar, mit dem der saarländische
Landesgesetzgeber von der ihm durch die Öffnungsklausel in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO vom
Bundesgesetzgeber eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht und das Verfahren der
originären Normenkontrolle für alle im Range unter dem (förmlichen) Landesgesetz
stehenden Normen eröffnet hat. Der streitgegenständliche LEP Siedlung 2006 wurde nach
Maßgabe des § 3 Abs. 6 Satz 1 SLPG 2002 (erstmals) als Rechtsverordnung (RVO)
erlassen. (vgl. zur Statthaftigkeit von Normenkontrollanträgen gegen den auf der
Grundlage des Überleitungsrechts in § 15 Abs. 2 SLPG lediglich „bekannt gemachten“
Teilabschnitt Umwelt des LEP OVG des Saarlandes, Urteile vom 18.5.2006 – 2 N 3/05, 2 N
4/05 und 2 N 3/06 –, SKZ 2006, 218, Leitsatz Nr. 35 und 2006, 179) Die Teilbarkeit des
LEP Siedlung 2006 im Sinne der Antragstellung unterliegt keinen durchgreifenden
Bedenken. Wesentlicher Aspekt neben einer objektiven Teilbarkeit ist dabei, ob der
Normgeber, hier die Landesregierung (§ 3 Abs. 6 Satz 1 SLPG 2002), die Vorschrift im
Übrigen bei Erkenntnis der Unwirksamkeit (nur) des angegriffenen Teils der Norm erlassen
hätte. (vgl. in dem Zusammenhang zuletzt die Normenkontrollurteile des Senats
vom 20.9.2007 – 2 N 9/06 -, SKZ 2008, 78, Leitsatz Nr. 28, und vom 12.6.2008 – 2 C
469/07 –, SKZ 2008, 222, Leitsatz Nr. 33) Das erscheint mit Blick auf die Festlegung zu
Ziffer 31 nicht zweifelhaft. (vgl. dazu auch OVG des Saarlandes, Urteil vom 18.9.2008 – 2
C 360/08 –, SKZ 2008, 280 ff. zur Zulässigkeit eines isolierten Normenkontrollantrags
gegen die Festlegung zu Ziffer 34 im LEP Siedlung 2006) Ferner ist davon auszugehen,
dass der Normgeber bei erkannter Unwirksamkeit der Festlegungen zentraler Orte im
durch den in der Sitzung des Senats am 18.9.2008 konkretisierten Normenkontrollantrag
bezeichneten räumlichen Bereich nicht auf diesbezügliche landesplanerische Festlegungen
für das übrige Saarland verzichtet hätte.
B.
Die Antragstellerin ist ferner antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) für das
Normenkontrollverfahren. Dabei kann dahinstehen, ob sich dies bereits aus der durch die
Vorschrift für „Behörden“ (vgl. dazu OVG Frankfurt/Oder, Urteil vom 10.2.2005 – 3 D
104/03.NE – LKV 2005, 306-316 im Zusammenhang mit einem Normenkontrollantrag
einer Gemeinde gegen landesplanerische Vorgaben) (§ 1 Abs. 4 SVwVfG), die die jeweiligen
Normen bei ihrem Verwaltungshandeln zu beachten haben, generell eröffnete Befugnis
ergibt, diese einer gerichtlichen Gültigkeitsprüfung im Rahmen des § 47 VwGO zuzuführen.
(vgl. dazu etwa Knack VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 1 Anm. 14, wonach der Gemeinderat, dem
der Erlass von Bebauungsplänen vorbehalten ist (§§ 10 Abs. 1 BauGB, 35 Nr. 12 KSVG),
im weitesten Sinne eine „Behörde“ der Körperschaft Gemeinde ist) Die gegenüber der
Vorläuferfassung im LEP Siedlung 1997 unveränderte Festlegung von „zentralen Orten“
hat für die betroffenen Städte und Gemeinden weit reichende Konsequenzen. Diese
Zielfestlegung enthält neben der abstrakten Beschreibung der zentralörtlichen Funktionen
auf den verschiedenen Stufen eine Zuordnung der saarländischen Städte und Gemeinden
zu den jeweiligen Ebenen, im einzelnen der Landeshauptstadt A-Stadt als Oberzentrum,
der Städte Blieskastel, Dillingen, Homburg, Saarlouis, St. Ingbert, St. Wendel, Lebach,
Neunkirchen, Völklingen und die Beigeladenen zu 1) und 2) als Mittelzentren und aller
sonstigen Gemeindehauptorte als Grundzentren. Die Festlegung kann Planungsträger bei
öffentlichen Planungen binden (§ 6 Abs. 2 SLPG 2002) und sie hat erhebliche rechtliche
Auswirkungen für die Antragstellerin, etwa im Bereich der Mittelzuweisung im Rahmen des
kommunalen Finanzausgleichs. Dieser knüpft unter anderem an die überörtliche
Versorgungsfunktion der Mittelzentren an (§ 12 Abs. 4 Nr. 6 KFAG). Die ihr insoweit
„entgehenden“ Mittelzuweisungen sind von erheblicher Bedeutung für die Möglichkeiten der
Antragstellerin, ihr verfassungsrechtlich garantiertes Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 GG,
Art. 117 SVerf) auszuüben. Sie hat unwidersprochen vorgetragen, dass sie beispielsweise
Schlüsselzuweisungen in Höhe von 340.941,- EUR für das Jahr 2006 erhalten hätte.
Daneben begründet die Nichtberücksichtigung der Antragstellerin als Mittelzentrum wegen
der Folgeregelung zur Ermittlung des künftigen Wohnungsbedarfs in Ziffer 31 des LEP
Siedlung 2006 aufgrund des Anpassungsgebots auch rechtliche Bindungen für die ihrer
Planungshoheit unterliegende Bauleitplanung (§§ 1 Abs. 4 BauGB, 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB).
Das lässt eine Verletzung des verfassungsrechtlich verbürgten kommunalen
Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 GG, Art. 117 SVerf) der Antragstellerin im Verständnis
des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO durch die mit dem Normenkontrollbegehren angegriffenen
Festlegungen zumindest als möglich erscheinen.
III.
Der Normenkontrollantrag ist indes nicht begründet. Nach ständiger Rechtsprechung
gehört es ungeachtet der gesetzlichen Ausgestaltung des Normenkontrollverfahrens als
umfassende Gültigkeitskontrolle der jeweils in Rede stehenden Norm und des im
Verwaltungsprozessrecht geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO)
nicht zu den Aufgaben der Oberverwaltungsgerichte, in diesem Rahmen „gleichsam
ungefragt“ in die Suche nach Fehlern in der Entstehungsgeschichte der
streitgegenständlichen Norm einzutreten. (vgl. für den Bereich der gemeindlichen
Bauleitplanung etwa BVerwG, Urteil vom 3.12.1998 – 4 CN 3.97 -, BRS 60 Nr. 43, dort
zur so genannten Funktionslosigkeit von Festsetzungen eines Bebauungsplans;
grundlegend Urteile vom 7.9.1979 – 4 C 7.77 -, BRS 35 Nr. 15, und vom 17.4.2002 – 9
CN 1.01 –, BVerwGE 116, 188, 196 f., Beschlüsse vom 4.10.2006 – 4 BN 26.06 –, BauR
2007, 335, und 4 BN 27.06 –, wonach es sich um eine „Maxime richterlichen Handelns“
handelt, die die Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes nicht in Frage stellt, wie hier
etwa OVG des Saarlandes, Urteile vom 14.4.2004 – 1 N 7/03 – und vom 26.2.2002 – 2 R
3/01 -, SKZ 2002, 297, Leitsatz Nr. 45, vom 20.9.2007 – 2 N 9/06 –, SKZ 2008, 78
Leitsatz Nr. 28 und zuletzt vom 18.9.2008 – 2 C 360/08 –, SKZ 2008, 280 ff.)
A.
Das Normenkontrollbegehren bietet keinen Anlass, der Frage nachzugehen, ob der neu
gefasste Teilabschnitt „Siedlung“ des Landesentwicklungsplans (LEP Siedlung 2006) in
einem nach Maßgabe des § 4 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 SLPG 2002 (heute insoweit
entsprechend § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 SLPG 2007) beachtlich fehlerhaften Verfahren
im Sinne des § 3 SLPG 2002 zustande gekommen ist. Dies haben weder die
Antragstellerin noch – ersichtlich – Dritte (vgl. zur Frage der Wirkung derartiger Rügen
„inter omnes“ etwa Dallhammer in Cholewa u.a., Raumordnung in Bund und Ländern,
Loseblatt, Band 1, § 10 ROG Rn 49) geltend gemacht. Die Erheblichkeit einer Verletzung
von Verfahrens- und Formvorschriften bei der Aufstellung und Fortschreibung des
Landesentwicklungsplans setzt jedoch nach § 4 Abs. 1 Satz 1 SLPG 2002 (§ 5 Abs. 1 Satz
1 SLPG 2007) generell deren schriftliche Geltendmachung gegenüber der
Landesplanungsbehörde binnen eines Jahres nach der Bekanntmachung voraus. Auf dieses
Erfordernis wurde in § 2 RVO ausdrücklich hingewiesen (§§ 4 Abs. 1 Satz 2 SLPG 2002, 5
Abs. 1 Satz 2 SLPG 2007). Der Anwendungsbereich dieser nach bundesrechtlicher
Vorgabe zwingenden Planerhaltungsregelung umfasst auch die Frage, ob das Verfahren zur
Fortschreibung des LEP Siedlung bereits durch die Vorlage eines „Berichts über die
Neuaufstellung des Landesentwicklungsplanes, Teilabschnitt Siedlung“ (vgl. die Vorlage des
Ministeriums für Umwelt an den Ministerrat vom 24.6.2004) an den Ministerrat für dessen
Sitzung am 6.7.2004 im Sinne der Überleitungsbestimmung in § 23 Abs. 3 Satz 1 ROG vor
dem Inkrafttreten des EAG Bau (vgl. das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an
EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau – EAG Bau) vom 24.6.2004, BGBl.
2004, 1359) und dem insoweit durch § 7 Abs. 5 ROG 2004 begründeten – im Saarland
landesrechtlich indes erst im Jahre 2007 verankerten (vgl. das Gesetz Nr. 1621 zur
Änderung des Saarländischen Landesplanungsgesetzes vom 16.5.2007, Abl. 1390 ff.) –
Erfordernis einer Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen
bestimmter Pläne und Programme (vgl. ABl. EG Nr. L 197 S. 30) am 20.7.2004 „förmlich
eingeleitet“ worden ist, (vgl. zur landesrechtlichen Umsetzung das Gesetz Nr. 1621 zur
Änderung des Saarländischen Landesplanungsgesetzes vom 16.5.2007, Amtsblatt 2007,
1390) oder ob insoweit auf den Zeitpunkt der Vorlage des (ersten) Entwurfs vom
28.10.2005 an die Landesregierung (§ 3 Abs. 3 Satz 1 SLPG 2002) abzustellen ist.
Grundlegende Anforderungen der Normsetzung sind erfüllt. Der LEP Siedlung 2006 wurde
nach Maßgabe des § 3 Abs. 6 Satz 1 SLPG 2002 am 4.7.2006 von der Landesregierung
als Rechtsverordnung erlassen und anschließend nach Maßgabe des Art. 104 Abs. 1 Satz
3, Abs. 2 SVerf im Amtsblatt des Saarlandes vom 14.7.2006 verkündet.
B.
Auch in materieller Hinsicht ergeben sich keine die Feststellung der Unwirksamkeit der von
der Antragstellerin angegriffenen Teile des LEP Siedlung 2006 rechtfertigenden Gründe.
1. Die Antragstellerin macht insoweit zunächst im Ergebnis zu Unrecht geltend, dass die
vom Antragsgegner vorgenommene Festlegung der Beigeladenen zu 1) und 2) als
Mittelzentren mit ihren jeweiligen mittelzentralen Verflechtungsbereichen nicht den
rechtsstaatlichen Anforderungen des Abwägungsgebots entspreche. Für diese Beurteilung
ist davon auszugehen, dass für den Bereich des Raumordnungs- und
Landesplanungsrechts die in den bauplanungsrechtlichen Vorschriften zur Planerhaltung
inzwischen vom Gesetzgeber vorgenommene Zuordnung von Fehlern bei der Ermittlung
und Bewertung der abwägungsbeachtlichen Belange (§ 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB 2004)
zum Verfahrensrecht (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB 2004) (vgl. dazu OVG des Saarlandes,
Urteil vom 11.9.2008 – 2 C 186/08 –, SKZ 2008, 274) weder in § 10 Abs. 1 ROG 2004
noch in § 5 SLPG 2007 übernommen worden ist. Daher ist die von der Antragstellerin
vordringlich eingewandte fehlerhafte, weil fehlende, zumindest unvollständige
beziehungsweise unrichtige Ermittlung des abwägungsbeachtlichen Materials bezüglich
ihrer faktischen zentralörtlichen Versorgungsfunktion entsprechend dem bisherigen
Verständnis dem Bereich der (möglichen) Abwägungsfehler zuzuordnen.
2. Nach § 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 SLPG 2002 sind die Grundsätze der Raumordnung (§§ 2
Abs. 2 ROG, 2 Abs. 1 SLPG 2002) bei der Aufstellung des Landesentwicklungsplans
gegeneinander und untereinander abzuwägen, wobei sonstige öffentliche Belange sowie
private Belange zu berücksichtigen sind, soweit sie erkennbar und von Bedeutung sind. Die
Ermächtigung zur (Raum-)Planung umfasst notwendig die Einräumung planerischer
Gestaltungsfreiheit. Diese erstreckt sich auf alle für die Planung relevanten Gesichtspunkte
zur Verwirklichung der gesetzlich vorgegebenen Planungsaufgabe sowie zur Bewältigung
der aufgeworfenen Probleme und Interessenkonflikte, unterliegt jedoch – wie jede staatliche
Planung – den rechtsstaatlichen Bindungen des Abwägungsgebots (vgl. dazu beispielsweise
Rieger in Schrödter, BauGB, 7. Auflage 2006, § 1 RNr. 186 unter Hinweis auf die ständige
Rechtsprechung des BVerwG, wonach sich das Gebot, die von einer Planung berührten
öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen,
unabhängig von einer gesetzlichen Normierung aus dem „Wesen“ rechtsstaatlicher
Planung ergibt und daher allgemein gilt) und ist hinsichtlich dessen Beachtung auch
gerichtlicher Kontrolle zugänglich. Angesichts des gesetzlich eröffneten
Gestaltungsspielraums des Planungsträgers kann dessen Entscheidung allerdings nur
daraufhin überprüft werden, ob die Grenzen des Abwägungsgebots eingehalten worden
sind. (vgl. hierzu allgemein etwa OVG des Saarlandes, Urteile vom 31.3.2003 – 1 M 6/03
und 1 M 7/03 -, SKZ 2003, 203, Leitsatz Nr. 55 bzw. 204, Leitsatz Nr. 56 für den Bereich
des Fachplanungsrechts) Das Abwägungsgebot verlangt erstens, dass eine Abwägung
überhaupt stattfindet, dass zweitens in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was
nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass drittens weder die
Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird, noch dass ein Ausgleich zwischen ihnen
in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit der Belange außer
Verhältnis steht. Umgekehrt gesprochen liegt also eine Verletzung des Abwägungsgebots
vor, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat
(Abwägungsausfall), wenn in die Abwägung an Belangen nicht das eingestellt wurde, was
in sie eingestellt werden musste (Abwägungsdefizit), oder wenn die genannten
Gewichtungsvorgaben nicht beachtet wurden (Abwägungsfehleinschätzung). Der innerhalb
dieser Grenzen eröffnete Gestaltungsspielraum der planenden Stelle ist von den Gerichten
zu respektieren. Diese sind insbesondere nicht befugt, eigene für „besser“ gehaltene
Vorstellungen zur planerischen Bewältigung aufgeworfener Probleme an die Stelle der von
dem hierzu vom Gesetzgeber ermächtigten Planungsträger getroffenen Entscheidung zu
setzen.
3. Bei einer Planungsentscheidung kann es vom rechtlichen Anspruch her nicht darum
gehen, einen aktuell faktisch vorhandenen Zustand – etwa bezogen auf die Reichweite der
konkreten Versorgungsfunktionen der einzelnen Städte und Gemeinden im Saarland –
statistisch zu ermitteln oder einen in der Lebenswirklichkeit in den Gemeinden
eingetretenen Zustand lediglich zu beschreiben und dann durch die Einordnung der
jeweiligen Kommune „nachzuvollziehen“ oder, etwa mit Blick auf die erwähnten
ergänzenden Mittelzuweisungen an die Mittelzentren (§ 12 Abs. 4 Nr. 6 KFAG), zu
„belohnen“. Planung stellt den Versuch dar, eine in Bezug auf das jeweilige
„Planungsthema“ – hier die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 Abs. 2 ROG) im Kontext
der Siedlungsentwicklung im Saarland – in die Zukunft gerichteten, mit prognosetypischen
Unwägbarkeiten behafteten Ordnungsvorstellung zu konkretisieren. Daher kann es nicht
Unwägbarkeiten behafteten Ordnungsvorstellung zu konkretisieren. Daher kann es nicht
nur Aufgabe der planenden Stelle sein, ihre Ordnungsvorstellung anknüpfend an den
wiederzugeben. Die Planung ist vielmehr von ihrem Sinne her gerichtet auf die
Entwicklung eines Konzepts zur Verwirklichung der mit ihr angestrebten Ziele. Ob man der
hier in Rede stehenden hochstufigen Planungsentscheidung in dem Zusammenhang – wie
der Antragsgegner das tut – einen weitgehend „politischen“ Charakter beimisst, ist letztlich
nicht von Belang. Die Landesplanung bewegt sich jedenfalls als allgemeine Raumplanung
notwendig auf einer höheren Abstraktionsstufe als beispielsweise die Bauleitplanung oder
eine Einzelvorhaben betreffende Fachplanungsentscheidung. Dass sich die dabei eröffneten
notwendig weiteren „Spielräume“ in besonderer Weise für eine „politische“ Ausfüllung
eignen, dürfte freilich außer Frage stehen.
4. Maßgeblich für die Beurteilung der Frage einer ordnungsgemäßen Abwägung ist nach
allgemeinen Grundsätzen auch in diesem Zusammenhang allein der Zeitpunkt der
Entscheidung der nach dem Gesetz mit dem Erlass der Norm betrauten Verwaltungsstelle,
(vgl. entsprechend für den Bereich der Bauleitplanung § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB 2004)
hier also gemäß § 3 Abs. 6 Satz 1 SLPG 2002 die „Zustimmung“ der Landesregierung zu
dem Entwurf der Verordnung über den LEP Siedlung am 4.7.2006. Der Inhalt der zugrunde
liegenden Beschlussvorlage vom 23.6.2006 und des anliegenden Entwurfs des LEP
Siedlung 2006 bildet den primären Gegenstand der Beurteilung.
5. Der von der Antragstellerin reklamierte vollständige Abwägungsausfall ergibt sich
allerdings nicht schon daraus, dass sich der im Amtsblatt veröffentlichten Begründung für
die hier zur Rede stehenden Festlegungen des LEP Siedlung 2006 neben den notwendig
allgemeinen Beschreibungen nicht ansatzweise konkrete Ausführungen zu der von der
Antragstellerin geltend gemachten Situation und dem aus deren Sicht hieraus in einem
ausführlichen Einwendungsschreiben vom 24.2.2006 bestehenden Änderungsbedarf oder
gar eine Auseinandersetzung mit den darin vorgetragenen Argumenten entnehmen lässt.
Bei dem gebotenen ergänzenden Rückgriff auf die der Planungsentscheidung zugrunde
liegenden Unterlagen der Landesplanungsbehörde wird deutlich, dass vorliegend zum einen
eine Abwägung stattgefunden hat. Zum anderen genügte diese Abwägung sowohl vom
Vorgang als auch vom Ergebnis her den genannten rechtsstaatlichen Anforderungen.
6. Hinsichtlich der Beachtung der Grenzen planerischer Freiheit durch die Landesregierung
bei Erlass des LEP Siedlung 2006 in Bezug auf die Zielfestlegung in Ziffer 1 (Punkt 2.1.2)
hinsichtlich der zentralen Orte und ihrer Verflechtungsbereiche (Zentrale-Orte-System,
ZOS) kann nach dem Akteninhalt insbesondere nicht davon ausgegangen werden, dass die
Landesplanungsbehörde die in dem Schreiben der Antragstellerin vom 24.2.2006 im
Rahmen des Beteiligungsverfahrens erhobenen Einwendungen nicht zur Kenntnis
genommen hätte. Insoweit hatte die Antragstellerin unter anderem für sich eine vom
allgemeinen Trend abweichende Bevölkerungsentwicklung eingewandt und auf eine positive
Entwicklung im Bereich Handel und Gewerbe in jüngerer Vergangenheit verwiesen. Nach
Abschluss des Beteiligungsverfahrens Anfang 2006 hat die zuständige Fachabteilung eine
Übersicht der eingegangen Einwendungen erstellt, die unter Ziffer 25 das genannte
Schreiben der Antragstellerin und insoweit insbesondere den Einwand einer aus der
„Erfüllung von Mindestkriterien“ abzuleitenden „Befähigung zum Mittelzentrum“ aufführt
und in der Rubrik „Abwägungsansatz“ eine kurze Stellungnahme enthält. Dass diese
Formulierungen - wie die Antragstellerin geltend macht – pauschal gehalten sind, liegt in
der Natur der Sache, lässt aber nicht den Rückschluss zu, dass sie bereits gar nicht zur
Kenntnis genommen worden wären oder dass keine Berücksichtigung bei der Planung
erfolgt wäre. Vor dem Hintergrund kann der Einwand der Antragstellerin, die Einwendungen
seien überhaupt nicht berücksichtigt worden, nicht nachvollzogen werden. Sie sind im
Ergebnis nicht ihrem Wunsch entsprechend verwertet worden; das ist indes ein typischer
Befund bei Planungen und macht die Abwägungsentscheidung nicht per se
rechtsfehlerhaft.
7. Das Ministerium für Umwelt als Landesplanungsbehörde ist von nachvollziehbaren
allgemeinen Ausgangsdaten ausgegangen, insbesondere – neben anderen
Kontextveränderungen gegenüber der Vorläuferplanung – von der allgemein nicht ernsthaft
in Frage zu stellenden Prognose eines negativen demografischen Basistrends im Sinne
einer mengenmäßig schrumpfenden und altersstrukturell zugunsten eines höheren Anteils
der älteren Menschen veränderten Bevölkerung im Saarland. Die Festlegung der zentralen
Orte unterschiedlicher Stufung verfolgt das Ziel, die Versorgung der saarländischen
Bevölkerung mit einem ausgewogenen Warenangebot und sozialen, kulturellen und
wirtschaftsbezogenen Einrichtungen sowie ein entsprechendes Wohnungsangebot im Sinne
des so genannten dezentralen Konzentrationsprinzips auf kurzem Weg sicherzustellen.
8. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist die bei dieser Planung als
Beratungsgrundlage herangezogene „Entschließung der Ministerkonferenz für
Raumordnung, Zentralörtliche Verflechtungsbereiche mittlerer Stufe in der Bundesrepublik
Deutschland“ (EMRKO) aus dem Jahre 1972 (vgl. die gleichnamige Entschließung vom
15.6.1972, GMBl. 1972, 735) nicht bereits aufgrund ihres Alters eine generell untaugliche
Basis für die Beurteilung des gewünschten Ausstattungsstandards eines Mittelzentrums
mit entsprechend gehobener zentralörtlicher Versorgungsfunktion. Die Landesplanung ist
grundsätzlich befugt, die zentralen Einrichtungen selbst zu benennen, die sie zur Erfüllung
des übergreifenden Versorgungsauftrags eines Mittelzentrums für erforderlich oder
wünschenswert ansieht. Den Mittelzentren wird in der genannten Ministerratsentschließung
mit Blick auf die angestrebte möglichst gleichmäßige Versorgung der Bevölkerung wegen
ihrer über die Grundversorgung hinausgehenden Funktion eine besondere Bedeutung
beigemessen (Nr. 4 der EMRKO 1972). Zur Erfüllung dieser Aufgabe bedarf es danach
einer „gewissen Mindestausstattung“ (Nr. 5 EMRKO 1972). Abschließend enthält die
Entschließung einen „Katalog für die anzustrebende Ausstattung von zentralen Orten
mittlerer Stufe“. Diesen hat sich der Antragsgegner zu Eigen gemacht. Darin sind
verschiedene Bildungseinrichtungen, unter anderem eine zur allgemeinen Hochschulreife
führende Schule mit mehreren Ausbildungsgängen (Nr. 1a), Einrichtungen des
Gesundheitswesens, unter anderem ein Krankenhaus für Akutkranke mit drei
Fachabteilungen (Nr. 2a), verschiedene Sporteinrichtungen (Nr. 3), Einrichtungen aus dem
Bereich Handel-Banken (Nr. 4) und Verkehrseinrichtungen, speziell direkte Anschlüsse an
das Bundesfernstraßennetz und an das Eisenbahnnetz, „nach Möglichkeit mit Eilzugstation“
(Nr. 5) gefordert. Diese Einrichtungen sind dort – entsprechend dem Planungsansatz – als
anzustrebende Ausstattungskriterien für ein Mittelzentrum formuliert, nicht hingegen – wie
dies offenbar die Antragstellerin versteht – als Merkmale einer Anspruchsgrundlage in dem
Sinne, dass bei Erfüllung der Anforderungen gleichsam automatisch ein Rechtsanspruch
gegen die Landesplanungsstelle bestünde, ebenfalls als Mittelzentrum festgelegt zu
werden. Selbst wenn der Katalog so verstanden würde, bestünde ein solcher Anspruch auf
Seiten der Antragstellerin im Übrigen offensichtlich schon wegen der nicht vollständigen
Erfüllung der (anzustrebenden) Ausstattungsmerkmale, etwa wegen der fehlenden
Anbindung an das Bahnverkehrsnetz, nicht. Auch in dem Zusammenhang ist darüber
hinaus eine isolierte Betrachtung für jede einzelne Gemeinde weder vorgesehen noch
sachgerecht. Vielmehr ist auch das Umfeld, in dem die „gleichmäßige“ Versorgung der
Bevölkerung gewährleistet werden soll, in die Betrachtung einzubeziehen. Im unmittelbaren
Umfeld der Antragstellerin liegen die als Mittelzentren festgelegten Beigeladenen zu 1) und
2), welche die ihnen zugedachte erweiterte Versorgungsfunktion in ihren
Verflechtungsbereichen (Mittelbereichen) – was letztlich die Antragstellerin auch nicht
bestreitet – teilweise sogar in interkommunaler Kooperation bisher erfüllt haben und
erfüllen. (vgl. in dem Zusammenhang Punkt 2.1.4
Kooperationen> im LEP Siedlung 2006)
9. Bedeutung für die Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit der Abwägungsentscheidung
zugunsten einer Nichtaufstufung der Antragstellerin zum Mittelzentrum hat auch der
Aktenvermerk der zuständigen Fachabteilung (C) des Ministeriums für Umwelt vom
5.7.2005 zur „Zentrale-Orte-Diskussion betr. Mittelzentrum Blieskastel sowie
Unterzentrum Losheim“. Er gibt den Stand der insoweit – entgegen früheren Bekundungen
– eingeleiteten „Teiluntersuchung“ zu dem Thema wieder. Der Antragstellerin ist
einzuräumen, dass die Abteilung Landesplanung des Ministeriums für Umwelt ausweislich
eines Aktenvermerks vom Dezember 2004 zunächst vorgeschlagen hatte, zur Vermeidung
„langwieriger kommunalpolitischer Diskussionen“, was allein nicht als sachliches Argument
angesehen werden kann, als „Fortschreibungsszenario“ die Festlegungen des ZOS im LEP
Siedlung 1997 beizubehalten. Der Antragstellerin ist ferner zuzustimmen, dass die in der
Anlage des Vermerks vom 5.7.2005 zu findende tabellarische Übersicht zu einzelnen
Ausstattungsmerkmalen der Antragstellerin, der Stadt Blieskastel und der nach Angaben
des Antragsgegners als „Kontrollkommune“ mit in den Blick genommenen Beigeladenen zu
1) in einer Vielzahl von Einzeldetails aufgrund einer ganz offensichtlich „halbherzigen“
1) in einer Vielzahl von Einzeldetails aufgrund einer ganz offensichtlich „halbherzigen“
beziehungsweise oberflächlichen Ermittlungsarbeit, teilweise unter Benutzung von
Telefonbüchern, fehlerhaft ist. Dem kommt allerdings keine Streit entscheidende
Bedeutung zu, da der sonstige Inhalt des Vermerks unzweifelhaft zu erkennen gibt, dass
allgemeine und selbstständig tragende sachliche Gesichtspunkte die
Landesplanungsbehörde bewogen haben, die von der Antragstellerin begehrte Aufstufung
zum Mittelzentrum – zumindest zum gegenwärtigen Zeitpunkt – nicht in den Festlegungen
zum ZOS umzusetzen.
In dem Vermerk wurden die verschiedenen für und gegen eine Aufstufung der
Antragstellerin sprechenden Gesichtspunkte zusammen- und gegenübergestellt. Dabei
wurden zugunsten der Antragstellerin eine Reihe von Aspekten gesehen und auch so
bewertet, etwa das Vorhandensein eines Krankenhauses, eines Museums, eines Kinos, des
Kulturzentrums Eisenbahnhalle, die ärztliche Ausstattung, das Altenheim, Einrichtungen der
Erwachsenenbildung. Insbesondere wurden der Antragstellerin der unstreitig gute
Zentralitätswert betreffend den äußeren Kaufkraftzufluss sowie hohe Umsätze des
Einzelhandels zugute gehalten. Diese positiven Faktoren der wirtschaftlichen Entwicklung
wurden allerdings im Wesentlichen im Zusammenhang mit einer vom Standort her
städtebaulich nicht integrierten Ansiedlung einer Filiale des Globus Handelshofs gesehen.
Dem wurde eine Reihe von aus Sicht der Landesplanung gegen die Aufstufung
sprechenden Gründen gegenübergestellt, unter anderem das Fehlen bestimmter, dort
aufgeführter öffentlicher Einrichtungen und einer Anbindung an das Schienennetz. Bei den
gegen die Aufstufung sprechenden Gesichtspunkten wurde aber insbesondere
herausgestellt, dass bei einer Übernahme eines Teils der bisher den Beigeladenen zu 1)
und 2) zugeordneten mittelzentralen Verflechtungsbereiche notwendig eine Schwächung
dieser Mittelzentren erfolgen werde und dass aufgrund unzureichenden Abstands zwischen
den Mittelzentren im Falle der Aufstufung landesplanerisch unerwünschte
Konkurrenzsituationen geschaffen würden. Das ist für den Fall einer Schaffung von drei
Mittelzentren in unmittelbarer Nachbarschaft ohne weiteres nachvollziehbar.
Auch die Frage der Bildung eines bipolaren Zentrums mit der Beigeladenen zu 1) wurde
durchaus erwogen, aber mit Blick auf konkrete Folgewirkungen ebenfalls als planerisch
nicht wünschenswert eingestuft. In dem abschließenden Votum heißt es, im Hinblick auf
den demografischen Wandel und dessen Folgen werde mittel- bis langfristig ohnehin eine
Weiterentwicklung des ZOS im Saarland notwendig werden, um auf die veränderte
Situation flexibel reagieren zu können. Das ZOS solle daher dann insgesamt auf den
Prüfstand und bis dahin in seinem gegenwärtigen Zuschnitt beibehalten werden.
10. Entsprechend ist in der Vorlage vom 30.3.2006 für die Sitzung des Ministerrats am
4.4.2006 ausgeführt, dem Wunsch der Antragstellerin nach Aufstufung zum Mittelzentrum
habe nicht entsprochen werden können. Eine Neufestlegung des Versorgungsbereichs der
Antragstellerin ginge zu Lasten derjenigen der Beigeladenen zu 1) und 2). Dem Vorschlag
der Antragstellerin nach Festlegung eines bipolaren Mittelzentrums gemeinsam mit der
Beigeladenen zu 1) könne ebenfalls nicht gefolgt werden. Dazu fehlten zum einen die
raumordnerischen Voraussetzungen. Zum anderen führte die notwendige Verkleinerung
des Verflechtungsbereichs der Beigeladenen zu 2) zur Schwächung dieses – im Vergleich
zur Antragstellerin unstreitig – weit besser ausgestatteten Mittelzentrums. Eine generelle
Diskussion über das ZOS und einen Neuzuschnitt von Versorgungsstrukturen werde sich
bei der erneuten Fortschreibung nach Ablauf des gegenwärtigen Planungszeitraums von 10
Jahren unter dem Gesichtspunkt des demografischen Wandels nicht vermeiden lassen.
Diese Erwägungen hat sich die gemäß § 3 Abs. 6 Satz 1 SLPG zum Erlass des LEP
berufene Landesregierung in der Sitzung des Ministerrats vom 4.4.2006 zu Eigen gemacht
und den Entwurf so an den Landtag des Saarlandes weiter geleitet. Auch der
Entschließungsantrag des Ausschusses für Umwelt vom 9.6.2006 zeigt die demografische
Problematik eines Bevölkerungsrückgangs verbunden mit einer Verschiebung der
Altersstruktur hin zur älteren Generation deutlich auf. Daraus lassen sich auch nicht isoliert
unter Wiedergabe der entsprechenden Textpassage Zweifel herleiten, „ob überhaupt eine
Abwägung stattgefunden hat“. Dass das so war, unterliegt für den Senat keinen
ernstzunehmenden Zweifeln.
11. Ein vom Abwägungsergebnis her fehlerhafter, weil bezogen auf das Gewicht beteiligter
Belange unverhältnismäßiger Interessenausgleich lässt sich auch mit Blick auf das
kommunale Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin nicht feststellen. Anknüpfend an die
einleitenden Bemerkungen zum Ziel der Planung und zu dem Charakter der
Planungsentscheidung kann in Bezug auf die Einordnung der Antragstellerin „nur“ als
Grundzentrum das konkrete Umfeld nicht vernachlässigt werden. Das Gemeindegebiet der
Antragstellerin grenzt unmittelbar an die Territorien der beiden als Mittelzentrum
fungierenden Beigeladenen zu 1) und 2) an, die beide in der Lage sind, den ihnen
zugeordneten Mittelbereich mit zentralen Einrichtungen zu versorgen. Von daher erscheint
es nachvollziehbar, dass die Landesplanung insoweit die Vorstellung entwickelt hat, dass in
diesem konkreten räumlich begrenzten Umfeld die Festlegung eines weiteren – dann
dritten – Mittelzentrums in Gestalt der Antragstellerin, die bei künftigen Planungen die
Gewährleistung des Erhalts beziehungsweise einer Schaffung entsprechender
mittelzentraler Versorgungseinrichtungen zur Folge hätte, zu einem Überangebot in dieser
Region führen würde. Das der Ablehnung der entsprechenden Einstufung zugrunde
liegende Argument, dass eine Aufstufung der Antragstellerin zum Mittelzentrum, sei es
eigenständig oder gemeinsam mit der Beigeladenen zu 1) als bipolare zentrale
Versorgungseinheit, im Ergebnis eine erhebliche Schwächung des für den Bereich des
Westsaarlandes bestimmenden Mittelzentrums der Beigeladenen zu 2) zur Folge hätte, ist
ohne weiteres nachzuvollziehen. Die Antragstellerin ist als Grundzentrum gegenwärtig –
wie in der Vergangenheit – dem Verflechtungsbereich (Mittelbereich) der Beigeladenen zu
2) mit einer (insgesamt rückläufigen) Mantelbevölkerung von ca. 67.000 Einwohnern
zugeordnet. Beide von der Antragstellerin in die Diskussion gebrachten Modifikationen
hätten zwingend die Herauslösung der eigenen Bevölkerung aus diesem
Verflechtungsbereich und damit eine „Schwächung“ dieses bestehenden Mittelzentrums
zur Folge. Diesen Gesichtspunkt hat sich die Landesregierung bereits im Rahmen der
Weiterleitung des (zweiten) Entwurfs an den Landtag des Saarlandes am 4.4.2006
ausdrücklich neben dem Hinweis auf im Vergleich zu den Beigeladenen zu 1) und 2)
„deutlich geringere Infrastruktureinrichtungen“ selbständig tragend („darüber hinaus“) zu
eigen gemacht und seiner Entscheidung zugrunde gelegt. (vgl. dazu Seite 2 (zu 2.1) der
Vorlage der Landesplanungsbehörde an den Ministerrat vom 30.3.2006) Ohne weiteres
nachvollziehbar ist auch die in diesem Zusammenhang geäußerte Vermutung, dass im
Rahmen einer spätestens bei der erneuten Fortschreibung des LEP Siedlung voraussichtlich
zum Jahr 2016 aufgrund der Bevölkerungsentwicklung generell eher eine Abstufung
zentraler Orte zu erwarten sein dürfte, weswegen auch den gegenwärtigen Anliegen
anderer Kommunen, etwa der Gemeinden Kleinblittersdorf, Merchweiler, Schmelz,
Nonnweiler und Tholey, nach einer Festlegung bi- oder gar tripolarer Zentren auf der Stufe
der Grundzentren nicht entsprochen worden sei. Die Landesplanung wollte sich eine
Entscheidung nach weiterer Erkenntnis über die künftige Entwicklung der Bevölkerung
vorbehalten und auch das erscheint unter Abwägungsgesichtspunkten zumindest
vertretbar. Dass sich der zuständige Fachminister persönlich nach einer von der
Antragstellerin vorgelegten Presseveröffentlichung (vgl. dazu den Ausriss aus dem Lokalteil
der Saarbrücker Zeitung vom 4.5.2006, Blatt 56 der Gerichtsakte) in einem Brief an den
CDU-Ortsverband im Bereich der Antragstellerin für die Schaffung eines „gemeinsamen
Hochwald-Mittelzentrums“ ausgesprochen hat, rechtfertigt vorliegend keine andere
Beurteilung. Dabei handelt es sich um Äußerungen im „politischen Raum“ die – ebenso
wenig wie umgekehrt entsprechende Verlautbarungen im Einklang mit den späteren
Festlegungen des LEP Siedlung 2006 – geeignet sind, entscheidende Bedeutung für die
Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Abwägungsentscheidung zu erlangen.
12. Vor dem Hintergrund kann die von der Landesregierung mit Zustimmung des
Landtages getroffene Entscheidung, das bestehende System der zentralörtlichen
Gliederung auch in dem hier fraglichen Bereich – zumindest bis zu einer angekündigten
grundsätzlichen Revision des ZOS fortzuschreiben, jedenfalls nicht als unter Verletzung der
Grenzen des Abwägungsgebots im Ergebnis unverhältnismäßig und daher fehlerhaft
gewichtet angesehen werden. Für die Wirksamkeit dieser landesplanerischen Entscheidung
spielte es erkennbar letztlich keine maßgebliche Rolle, ob beispielsweise auf dem Gebiet
der Antragstellerin oder im Bereich der Beigeladenen zu 1) oder zu 2) mehr oder die
meisten niedergelassenen Ärzte praktizieren, ob zwei, drei, vier oder fünf Apotheken
beziehungsweise Zeitschriftenshops, Tabakläden, Fahrschulen oder dergleichen vorhanden
sind. Eine Beurteilung, ob die zumindest vorläufige unveränderte Fortschreibung des ZOS
insoweit die „beste“ oder die „vernünftigste“ beziehungsweise raumordnerisch
„sinnvollste“ Lösung darstellt, ist nicht Aufgabe des Normenkontrollgerichts, das – wie
eingangs erwähnt – den sich aus der Befugnis zur Raumplanung notwendig ergebenden
planerischen Gestaltungsspielraum zu respektieren hat. Es ist gerade auch vor dem
Hintergrund der Gewaltenteilung nicht Sache der unabhängigen Gerichte, in dem
Zusammenhang eigene, als „besser“ erachtete Vorstellungen für einen „gerechten“
Interessenausgleich zur Geltung zu bringen.
13. Vor dem Hintergrund der Gesamtzielvorstellung der Landesplanung kommt
insbesondere dem Streit unter den Beteiligten um die Erfüllung einzelner „Positionen“ des
Anforderungskatalogs durch die Antragstellerin, etwa in deren Schriftsatz vom 21.9.2007,
keine entscheidende Bedeutung zu. Das gilt hinsichtlich dieser Übersicht ohnehin, soweit
sich die Antragstellerin darin auf Datenerhebungen, etwa des statistischen Landesamts
vom 30.12.2006 oder Gewerbesteuerergebnisse für 2006, beruft, die Zeiträume und
Zeitpunkte nach der Abwägungsentscheidung und sogar dem Inkrafttreten des LEP
Siedlung 2006 betreffen. Die Beigeladenen zu 1) und 2) haben im Übrigen nach den mit
der Antragsschrift vorgelegten Unterlagen des statistischen Landesamts
(„Gemeindezahlen 2006“) jeweils mehr Einwohner als die Antragstellerin, mehr
sozialversicherungspflichtig Beschäftigte, nämlich bezogen auf das Jahr 2005 einmal 5.535
(Beigeladene zu 1)) beziehungsweise 9.670 (Beigeladene zu 2)) gegenüber 3.569
Arbeitnehmern (Antragstellerin). Darüber können auch die von der Antragstellerin in
mehreren Bereichen angestellten, insoweit notwendig relativen statistischen
Betrachtungen über prozentuale Veränderungen in den letzten Jahren nicht
hinwegtäuschen.
14. Die Entscheidung der Landesplanung, vor dem Hintergrund der negativen
demografischen Gesamtentwicklung trotz der guten wirtschaftlichen Entwicklung der
Antragstellerin in den vergangenen Jahren in dem hier fraglichen Teilraum im Nordwesten
des Saarlandes zwischen den Beigeladenen zu 1) und 2) nicht ein drittes Mittelzentrum mit
entsprechender Schwundwirkung für den Mittelbereich der Beigeladenen zu 2), dem die
Antragstellerin angehört, als landesplanerische Zielvorstellung festzulegen, ist daher
insgesamt nachvollziehbar und jedenfalls nicht im Sinne eines Gewichtungsfehlers
abwägungsfehlerhaft. Das gilt auch mit Blick auf das dann folgerichtig notwendig werdende
Herauslösen eines eigenen mittelzentralen Verflechtungsbereichs aus der bisherigen
Struktur zu Lasten der Beigeladenen zu 1) und/oder zu 2). Ein Änderungsbedarf wurde
insoweit bezogen auf den „gegenwärtigen Zeitpunkt“ (Punkt 2.1.1) zumindest vertretbar
nicht gesehen und das bisherige ZOS des LEP Siedlung 1997 wurde – wie im Saarland
insgesamt – beibehalten. Das ist ohne weiteres nachvollziehbar. Die Befriedigung der
Versorgungsbedürfnisse der in den angrenzenden Teilen von Rheinland-Pfalz lebenden
Bevölkerung obliegt ungeachtet tatsächlicher Verflechtungen der dortigen Landesplanung.
15. Wegen der konkreten Raumbezogenheit der Planungsentscheidungen kann insoweit
auch nicht aus der bei isolierter Betrachtung bezogen auf das aktuelle Versorgungsangebot
möglicherweise „grenzwertigen“ zentralörtlichen Einstufung der Stadt Blieskastel als
Mittelzentrum in Punkt 2.1.2 (Ziffer 1) in Verbindung mit dem Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1
GG) ein Anspruch auf „Gleichbehandlung“ zugunsten der Antragstellerin hergeleitet
werden. Ungeachtet des Angrenzens an die Gebiete der Stadt St. Ingbert und der
Kreisstadt Homburg im Nordwesten beziehungsweise Nordosten ist auch hierbei der
Planungscharakter in Rechnung zu stellen. Dieser schlägt sich in der konkreten räumlichen
Situation im Südosten des Saarlandes in der landesplanerischen Zielvorstellung nieder,
auch für die Bevölkerung der ganz im Süden gelegenen Gemeinde Gersheim ein
Mittelzentrum beziehungsweise näher gelegene mittelzentrale Einrichtungen zur Verfügung
zu stellen. Dabei kommt nur die im Übrigen im Vergleich zur Antragstellerin sowohl
schienen- als auch straßenverkehrsmäßig besser angebundene Stadt Blieskastel in
Betracht, wobei der Landesregierung auch der planerische Freiraum zugebilligt werden
muss, in einer solchen Situation möglicherweise partiell nicht (mehr) vorhandene
mittelzentrale Versorgungseinrichtungen erst künftig (wieder) zu schaffen oder
vorzuhalten. Bei der Zuweisung zentralörtlicher Funktionen egal auf welcher Stufe kommt
der konkreten Umgebung der jeweiligen Kommune, das heißt dem sie umgebenden
Teilraum, eine wesentliche Bedeutung zu und deren Unterschiedlichkeit kann selbst bei
unterstellt identischer Ausstattung ein sachliches Kriterium für eine unterschiedliche
Einstufung und damit für eine verfassungsgemäße „Ungleichbehandlung“ darstellen.
16. Ein Abwägungsfehler lässt sich ferner nicht feststellen, soweit der Antragsgegner in
Ziffer 31 beziehungsweise in der diese ergänzenden und konkretisierenden Anlage 6 zum
LEP Siedlung 2006 bei der Festlegung des örtlichen Wohnungsbedarfs an die Einstufungen
der Städte und Gemeinden nach ihrer zentralörtlichen Funktion im Rahmen des ZOS
angeknüpft hat. Daraus ergibt sich für die Antragstellerin ein festgelegter Bedarf an 2,5
Wohnungen pro 1.000 Einwohner und Jahr im zentralen Ortsteil und 1,5 Wohnungen in den
übrigen Gemeindeteilen. Die Nichtberücksichtigung von – unterstellt – Besonderheiten bei
der Bevölkerungsentwicklung und dementsprechend bei dem örtlichen Wohnungsbedarf ist
ebenfalls nicht abwägungsfehlerhaft. Für derartige Sondersituationen und einen die
Festlegung zu Ziffer 31 überschreitenden örtlichen Wohnungsbedarf ist in der damit im
Zusammenhang zu sehenden Festlegung zu Ziffer 40 des LEP Siedlung 2006 eine
Anpassung „nach oben“ im Benehmen mit der Landesplanungsbehörde ausdrücklich
vorgesehen. Auf deren Geltendmachung ist die Antragstellerin gegebenenfalls zu
verweisen. Eine Abwägungsfehlerhaftigkeit (bereits) der Grundfestlegung zum
Wohnungsbedarf in Ziffer 31 kann daher nicht angenommen werden.
Daher war der Normenkontrollantrag, soweit nicht zurückgenommen, insgesamt
zurückzuweisen.
C.
Soweit der Normenkontrollantrag zurückgenommen wurde, waren die Kosten nach § 155
Abs. 2 VwGO der Antragstellerin aufzuerlegen. Die Kostenentscheidung im Übrigen folgt
aus den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Dabei entsprach es der Billigkeit, die
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil diese
Anträge gestellt und damit Kostenrisiken übernommen haben (§ 154 Abs. 3 VwGO).
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708
Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 125.000,- EUR festgesetzt (§§ 52 Abs. 1 GKG). Dieser Betrag
setzt sich zusammen aus Teilbeträgen von 5.000,- EUR für das auf die Ziffer 36, 20.000,-
EUR für das auf die Ziffer 31 und 100.000,- EUR für das auf die Ziffer 1 der
Zielfestlegungen im LEP Siedlung 2006 gerichtete Normenkontrollbegehren.
Die Heraufsetzung gegenüber der vorläufigen Festsetzung im Beschluss vom 26.3.2007 –
2 C 120/07 – (30.000,- EUR), damals noch einschließlich des auf die Ziffer 34 des LEP
Siedlung 2006 gerichteten Normenkontrollbegehrens, (vgl. dazu die Wertfestsetzung nach
Abtrennung dieses Verfahrensteils im Beschluss des Senats vom 18.9.2008 – 2 C 360/08
–) erscheint mit Blick auf die von der Antragsstellerin vorgetragenen ergänzenden
Mittelzuweisungen für den Fall der Aufstufung zum Mittelzentrum auf der Grundlage des §
12 Abs. 4 Nr. 6 KFAG geboten, wobei die begehrte Unwirksamkeitserklärung allerdings
nicht bereits mit einer solchen Aufstufung gleichgesetzt werden kann.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.