Urteil des OVG Saarland vom 23.07.2008
OVG Saarlouis: prognostische beurteilung, sterilisation, klagerücknahme, verfügung, anfechtungsklage, verordnung, auflage, sterilität, zugang, verfahrensablauf
OVG Saarlouis Beschluß vom 23.7.2008, 3 D 239/08
Beurteilung der hinreichenden Erfolgsaussichten einer Klage bei Antrag auf Fortsetzung des
Verfahrens nach Rücknahmefiktion
Leitsätze
a) Die Fiktion einer Klagerücknahme in Anwendung von § 92 Abs. 2 VwGO setzt voraus,
dass im Zeitpunkt des Ergehens der Betreibensaufforderung begründete Anhaltspunkte für
einen Wegfall des Rechtsschutzinteresses des Klägers bestanden haben.
b) Für die insoweit vorzunehmende Beurteilung ist der (gesamte) Verfahrensablauf in den
Blick zu nehmen.
c) Hat der Kläger mit seiner Klageerhebung dokumentiert, dass er sein
Rechtsschutzbegehren (hier: Anfechtung eines medizinprodukterechtlichen Bescheides)
ungeachtet des Umstandes weiterverfolgt, dass er seinen Widerspruch gegen den
angefochtenen Ursprungsbescheid nicht begründet hat, so ist zumindest zweifelhaft, ob
darin, dass er der Aufforderung seine Klage zu begründen, (ebenfalls) nicht
nachgekommen ist, ein sachlich begründeter Anhaltspunkt dafür gesehen werden kann,
dass sein Rechtsschutzinteresse entfallen ist.
d) Prozesskostenhilfe wird grundsätzlich nur für den gesamten Rechtszug und zwar als
Ganzes und nicht für einzelne Verfahrensabschnitte gewährt.
e) Hiervon ausgehend genügt es für die Bewilligung von Prozesskostenhilfe nicht, dass die
Erfolgsaussichten eines Verlangens nach Fortsetzung des Verfahrens nach fiktiver
Klagerücknahme noch offen sind; erforderlich ist, dass die Anfechtungsklage als solche
hinreichende Erfolgsaussichten bietet (im entschiedenen Fall verneint).
Tenor
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 2. Mai
2008 – 3 K 2108/07 – wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens; außergerichtliche Kosten im
Beschwerdeverfahren werden nicht erstattet.
Gründe
Die Beschwerde gegen den Beschluss vom 2.5.2008, mit dem es das Verwaltungsgericht
abgelehnt hat, der Klägerin Prozesskostenhilfe für ihre am 25.7.2007 erhobene
Anfechtungsklage gegen die medizinprodukterechtliche Verfügung des Beklagten vom
19.5.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4.7.2007 unter Beiordnung
ihres Prozessbevollmächtigten zu bewilligen, bleibt ohne Erfolg.
Dem Verwaltungsgericht ist im Ergebnis darin beizupflichten, dass die Rechtsverfolgung der
Klägerin nicht die gemäß den §§ 166 VwGO, 114 Satz 1 ZPO für die Bewilligung von
Prozesskostenhilfe erforderlichen hinreichenden Erfolgsaussichten bietet.
Für die Beurteilung der Frage, ob eine beabsichtigte Rechtsverfolgung oder
Rechtsverteidigung hinreichende Aussicht auf Erfolg im Verständnis der letztgenannten
Bestimmung bietet, ist im Einklang mit der einschlägigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts
vgl. zum Beispiel Beschlüsse vom 13.3.1990 – 2 BvR 94/88 – E 81,
347, und vom 4.2.1997 – 1 BvR 391/93 – NJW 1997, 2102, jeweils
zitiert nach Juris,
der der Senat folgt, davon auszugehen, dass mit dem Institut der Prozesskostenhilfe dem
aus den Artikeln 3 GG und 20 GG abzuleitenden Gebot einer weitgehenden Angleichung
der Situation von Bemittelten und Unbemittelten bei der Verwirklichung von Rechtsschutz
Rechnung getragen werden soll. Da der Unbemittelte nur einem solchen Bemittelten
gleichgestellt zu werden braucht, der seine Prozessaussichten vernünftig abwägt und dabei
auch das Kostenrisiko berücksichtigt, ist es zum einen im Ansatz unbedenklich, die
Gewährung von Prozesskostenhilfe davon abhängig zu machen, dass die beabsichtigte
Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet und nicht
mutwillig erscheint. Auf der anderen Seite dürfen die Anforderungen an die
Erfolgsaussichten nicht überspannt werden. Denn dadurch würde der Zweck der
Prozesskostenhilfe verfehlt, Unbemittelten den weitgehend gleichen Zugang zu den
Gerichten zu ermöglichen. Da das Ziel der Prozesskostenhilfe danach darin besteht,
Unbemittelten den Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz zu eröffnen, und nicht darin,
diesen Rechtsschutz vorwegzunehmen, darf die Prüfung der Erfolgsaussichten nicht dazu
führen, die Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung in das Bewilligungsverfahren
vorzuverlagern und bereits auf dieser Ebene schwierige Tat- und Rechtsfragen zu
beantworten.
Hiernach setzt hinreichende Erfolgsaussicht zwar einerseits nicht voraus, dass der
Prozesserfolg nach dem Ergebnis einer überschlägigen Prüfung im
Prozesskostenhilfeverfahren schon gewiss ist; andererseits darf Prozesskostenhilfe
verweigert werden, wenn der Erfolg des Begehrens im Hauptsacheverfahren nicht
schlechthin ausgeschlossen, die Erfolgschance aber nur eine entfernte ist
BVerwG, Beschlüsse vom 13.3.1990 und vom 4.2.1997 – jeweils
a.a.O -.
Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe können der Anfechtungsklage der Klägerin allerdings
nicht schon deshalb hinreichende Erfolgsaussichten abgesprochen werden, weil das
Verwaltungsgericht das Verfahren durch Beschluss vom 20.1007 wegen fiktiver
Klagerücknahme in Anwendung von § 92 Abs. 2 VwGO eingestellt hat. Denn es lässt sich
nach der im Prozesskostenhilfeverfahren nur vorzunehmenden überschlägigen Beurteilung
nicht von der Hand weisen, dass das Verwaltungsgericht vorliegend zu Unrecht von einer
Rücknahmefiktion ausgegangen und demnach dem Verlangen der Klägerin nach
Fortsetzung des Verfahrens zu entsprechen ist.
Nach gesicherter Erkenntnis
vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 16.12.2002 – 1 W 27/02 –
m.w.N. aus höchstrichterlicher Rechtsprechung
setzt eine fiktive Klagerücknahme aus verfassungsrechtlichen Gründen (Artikel 19 Abs. 4,
103 Abs. 1 GG) voraus, dass im Zeitpunkt des Ergehens der nach § 92 Abs. 2 VwGO
vorgeschriebenen Betreibensaufforderung bestimmte, sachlich begründete Anhaltspunkte
für einen Wegfall des Rechtschutzinteresses des Klägers bestanden haben. Aus dessen
fallbezogenem Verhalten muss ein Desinteresse an der weiteren Verfolgung seines
Begehrens vermutet werden können. Hierfür kann es unter Umständen ausreichen, dass
der Kläger keine Klagebegründung eingereicht hat und auf eine unter Fristsetzung erfolgte
Aufforderung des Gerichts hin, seine Klage zu begründen, untätig geblieben ist. Zu
berücksichtigen ist indes, dass den Kläger in einem allgemeinen Verwaltungsstreitverfahren
– wie sich aus § 82 Abs. 1 Satz 3 VwGO ergibt – anders als in asylrechtlichen Streitigkeiten
(siehe insoweit § 74 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG) keine gesetzliche Pflicht zur Begründung seiner
Klage trifft. Hiervon ausgehend wird in der Literatur die Auffassung vertreten, der
Umstand, dass eine pauschale gerichtliche Aufforderung zur Einreichung einer
Klagebegründung ohne Reaktion geblieben sei, reiche in aller Regel noch nicht aus, um den
Wegfall des Rechtschutzinteresses zu vermuten
Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, § 92 Rdnr. 18.
Das entspricht auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls für
vermögensrechtliche Streitigkeiten
BVerwG, Beschluss vom 12.4.2001 – 8 B 2/01 – NVwZ 2001, 918,
betreffend eine Klage gegen eine zu Lasten des Klägers angeordnete
Erlösauskehr mit einem Streitwert von immerhin 950.000,-- DM.
Ist hiernach zumindest fraglich, ob der Umstand, dass die Klägerin des vorliegenden
Verfahrens die an sie unter dem 1.8.2007 ergangene Aufforderung des
Verwaltungsgerichts unbeantwortet gelassen hat,
„ihre Klage binnen eines Monats zu begründen und Angaben zur
Höhe des Streitwerts zu machen“,
die Vermutung des Wegfalls des Rechtschutzinteresses rechtfertigt, so spricht der sich aus
den vom Verwaltungsgericht beigezogenen Verwaltungsakten ergebende Verfahrensablauf,
der bei dieser Beurteilung ebenfalls in den Blick zu nehmen ist
OVG des Saarlandes, Beschluss vom 16.12.2002 – 1 W 27/02 –,
mit Gewicht gegen die Berechtigung einer dahingehenden Vermutung. Denn aus den
Verwaltungsakten geht hervor, dass die Klägerin auch ihren gegen den Bescheid vom
19.5.2006 am 12.6.2006 erhobenen Widerspruch trotz Erinnerung (Schreiben des
Ministeriums für Justiz, Gesundheit und Soziales an die früheren
Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin vom 29.1006) nicht begründet, gleichwohl aber
nach Ergehen des ihren Rechtsbehelf zurückweisenden Widerspruchsbescheides vom
4.7.2007 Klage erhoben hat. Hat die Klägerin danach mit ihrer Klageerhebung
dokumentiert, dass sie ihr Rechtschutzbegehren gegen den Bescheid vom 19.5.2006
ungeachtet des Umstandes weiterverfolgt, dass sie ihren Widerspruch gegen diesen
Bescheid nicht begründet hat, so hält es der Senat für zumindest zweifelhaft, ob darin,
dass sie der Aufforderung, ihre Klage zu begründen, (ebenfalls) nicht nachgekommen ist,
ein sachlich begründeter Anhaltspunkt dafür gesehen werden kann, dass ihr
Rechtschutzinteresse entfallen ist.
Sind danach die Erfolgsaussichten ihres Verlangens nach Fortsetzung des Verfahrens
zumindest noch als offen anzusehen, so führt das allein freilich noch nicht zum Erfolg ihres
Antrages auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe. Denn in Literatur und Rechtsprechung ist
anerkannt, dass Prozesskostenhilfe grundsätzlich nur für den gesamten Rechtszug und
zwar als Ganzes und nicht für einzelne Verfahrensabschnitte gewährt wird
vgl. Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 65. Auflage 2007,
§ 119 ZPO Rdnr. 37; Fischer in Musielack, ZPO, 5. Auflage 2007, §
119 Rdnr. 4.
Hiervon ausgehend setzt die Bewilligung von Prozesskostenhilfe die prognostische
Beurteilung der Erfolgsaussichten der am 25.7.2007 erhobenen Anfechtungsklage als
solcher nach den eingangs dargelegten Grundsätzen voraus, die zu Ungunsten der Klägerin
ausfällt. Mit dem angefochtenen Bescheid vom 19.5.2006 wurde der Klägerin gestützt auf
die §§ 4 Abs. 1, 14, 26 Abs. 2 Medizinproduktegesetz – MPG – in Verbindung mit den §§ 2
und 4 Medizinproduktebetreiberverordnung – MPBetreibV – die Anwendung von
bestimmungsgemäß steril zur Anwendung kommenden Medizinprodukten in ihrer
Zahnarztpraxis solange untersagt, bis dem Beklagten nachgewiesen wird, dass die
Aufbereitung der oben genannten Produkte gemäß § 4 Abs. 2 MPBetreibV erfolgt. Weiter
ist angeordnet, die Sterilisation sei mit einem Dampf-Kleinsterilisator (Autoklav) des Typs B
durchzuführen. Die getroffenen Anordnungen wurden zugleich für sofort vollziehbar erklärt.
Zur Begründung ist im wesentlichen ausgeführt, bei einer Überprüfung der Praxis der
Klägerin am 12.5.2006 sei – was im Übrigen auf Fotos, Blatt 11 der Verwaltungsakten
dokumentiert ist – festgestellt worden, dass die Sterilverpackungen von steril zur
Anwendung kommenden Medizinprodukten (Haken) teilweise aufgerissen gewesen seien
und der zur Sterilisation eingesetzte Heißluftsterilisator vom Typ SP – 25 G für die von der
Klägerin verwendeten steril zur Anwendung kommenden Medizinprodukte nicht geeignet
sei, weil die Sterilisation mit Heißluft wegen der geringen Wärmeleitfähigkeit der
verwendeten Sterilgutverpackungen nicht zur erforderlichen Sterilität der Produkte führe.
Weiter heißt es, die verwendeten Sterilgutverpackungen seien für die Sterilisation mit
feuchter Hitze in einem Dampf-Kleinsterilisator geeignet.
Der Beklagte, dessen Zuständigkeit als Funktionsnachfolger des durch Verordnung (zur
Auflösung des Landesamtes für Verbraucher-, Gesundheits- und Arbeitsschutz und des
Eichamtes) vom 29.4.2005 – Amtsbl. 2005, 733 – aufgelösten Landesamtes für
Verbraucher-, Gesundheits- und Arbeitsschutz (§ 1 Abs. 1 und 2 der Verordnung vom
29.4.2005) sich aus der Anlage 1 Nr. 7 zu § 1 Abs. 1 der Verordnung über
Zuständigkeiten nach medizinprodukterechtlichen Vorschriften (MPGZustV) vom
3.12.2002 – Amtsbl. S. 2589 -, nunmehr in der Fassung vom 6.7.2006 – Amtsbl. S.
2006, 1010 – ergibt, sah darin einen Verstoß gegen § 4 Abs. 2 MPBetreibV vom
29.6.1988 – BGBl. I, S. 1762 -, in der Fassung der Bekanntmachung vom 21.8.2002,
BGBl. I, S. 3396 – (abgedruckt Thürk, Recht im Gesundheitswesen, Stand April 2007 unter
Nr. 433 – 1 – 5), wonach die Aufbereitung von bestimmungsgemäß keimarm oder steril
zur Anwendung kommenden Medizinprodukten unter Berücksichtigung der Angaben des
Herstellers mit geeigneten validierten Verfahren so durchzuführen ist, dass der Erfolg
dieser Verfahren nachvollziehbar gewährleistet ist und die Sicherheit und Gesundheit von
Patienten, Anwendern oder Dritten nicht gefährdet ist. Er hat diesen bei seiner Überprüfung
der Praxis der Klägerin am 12.5.2006 festgestellten Verstoß zum Anlass genommen, auf
der Grundlage von § 26 MPG gegen die Klägerin einzuschreiten. Nach Absatz 1 der
letztgenannten Bestimmung unterliegen Betriebe und Einrichtungen mit Sitz in
Deutschland, in denen Medizinprodukte unter anderem in den Verkehr gebracht, betrieben
oder angewendet werden oder Medizinprodukte, die bestimmungsgemäß keimarm oder
steril zur Anwendung kommen, aufbereitet werden, der Überwachung durch die zuständige
Behörde. Diese trifft die zur Beseitigung festgestellten oder zur Verhütung künftiger
Verstöße notwendigen Maßnahmen (§ 26 Abs. 2 MPG). Die mit der Überwachung
beauftragten Personen sind dabei gemäß § 26 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 MPG befugt, unter
anderem Geschäfts- und Betriebsräume, in denen eine Tätigkeit nach Abs. 1 ausgeübt
wird, zu den üblichen Geschäftszeiten zu betreten und zu besichtigen, Medizinprodukte zu
prüfen (§ 26 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MPG) sowie alle erforderlichen Auskünfte zu verlangen (§
26 Ab. 3 Satz 1 Nr. 3 MPG).
Die Klägerin hat weder im Widerspruchsverfahren noch im Klageverfahren Gründe
vorgetragen, die Anlass geben könnten, die Rechtmäßigkeit der unter dem 19.5.2006 ihr
gegenüber ergangenen Anordnungen gemessen an den angeführten Bestimmungen in
Zweifel zu ziehen. Sie ist hierauf im vorliegenden Beschwerdeverfahren durch Verfügung
des Gerichts vom 24.6.2008 unter Eröffnung einer Äußerungsmöglichkeit bis zum
17.7.2008 hingewiesen worden, freilich bis zum Entscheidungszeitpunkt weiter untätig
geblieben. Umstände, aus denen sich die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung
ergeben könnte, sind auch sonst nicht erkennbar. Aus der Niederschrift vom 15.5.2006
über die Überprüfung der Praxis der Klägerin am 12.5.2006 geht hervor, dass zur sterilen
Anwendung bestimmte Medizinprodukte zwar in entsprechende Beutel eingeschweißt
waren, die betreffenden Instrumente aber nicht mehr steril waren, weil die Beutel an der
Naht eingerissen waren. Außerdem wurde ein als ungeeignet zur Sterilisation von
Instrumenten in Steribeuteln und für die Sterilisation von zahnärztlichen Instrumenten
erachteter Heißluftsterilisator festgestellt. Die betreffenden Feststellungen sind durch Fotos
in den Verwaltungsakten dokumentiert. Die Klägerin ist diesen Feststellungen auch nicht
entgegengetreten. Hiernach spricht derzeit alles dafür, dass der Beklagte zu Recht von
einem Verstoß gegen § 4 Abs. 2 MPBetreibV ausgegangen und dementsprechend gemäß §
26 Abs. 2 MPG eingeschritten ist. Hieran hat sich offenbar bis zum Abschluss des
Widerspruchsverfahrens nichts Durchgreifendes geändert. Zwar wurde bei einer erneuten
Überprüfung der Praxis der Klägerin am 5.9.2006 ein Dampf-Kleinsterilisator (Autoklav)
vorgefunden. Dieser war jedoch nach den bei dieser Gelegenheit getroffenen
Feststellungen weder elektrisch angeschlossen noch verfügte er über eine
Netzanschlussleitung. Dass der Beklagte hieraus gefolgert hat, vor Inbetriebnahme des
Netzanschlussleitung. Dass der Beklagte hieraus gefolgert hat, vor Inbetriebnahme des
Gerätes bedürfe es einer Wartung und einer Prüfung mit Bioindikatoren durch eine
Fachfirma und – weil hierüber ein entsprechender Nachweis fehlte - die Anordnung vom
19.5.2006 (noch) nicht als erfüllt angesehen hat, lässt ebenfalls keinen Rechtsfehler
erkennen. Insbesondere ist weder dargetan noch erkennbar, dass der Beklagte gemessen
an den genannten, seinem Einschreiten zugrunde liegenden Bestimmungen nicht
gerechtfertigte, insbesondere unverhältnismäßige Anforderungen gestellt hätte. Immerhin
sind, worauf der Beklagte in der im Bescheid vom 19.5.2006 enthaltenen Begründung der
Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit seiner Verfügung mit Recht hingewiesen hat, bei
der Verwendung von bestimmungsgemäß steril zur Anwendung kommenden
Medizinprodukten am Patienten ohne Gewährleistung der erforderlichen Sterilität
Gesundheit und ggf. sogar Leben und damit höchstrangige Rechtsgüter bedroht. Soweit
die Klägerin in ihrem Beschwerdevorbringen ausführt, in ihrer Praxis seien am 2.1004
Unterlagen beschlagnahmt worden, die sie noch nicht zurückerhalten habe, ist ein Bezug
zu den auf der Grundlage von Feststellungen anlässlich einer Praxisüberprüfung im Mai
2006 getroffenen Anordnungen im Bescheid vom 19.5.2006 weder aufgezeigt noch
erkennbar. Die Zuständigkeit des Ministeriums für Justiz, Gesundheit und Soziales,
nunmehr Ministerium für Justiz, Arbeit, Gesundheit und Soziales, zur Entscheidung über den
Widerspruch der Klägerin ergibt sich aus den §§ 8 Abs. 1 Nr. 4 AGVwGO i.V.m. § 7 Abs. 1
und 2 LOG.
Besteht danach aufgrund des Vorbringens der Klägerin und nach dem Akteninhalt kein
Grund zu der Annahme, die angefochtenen Verwaltungsentscheidungen könnten sich zu
ihrem Nachteil als rechtswidrig erweisen, so muss es mangels hinreichender
Erfolgsaussichten ihrer Rechtsverfolgung bei der erstinstanzlichen Entscheidung verbleiben.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 166 VwGO, 127 Abs. 4 ZPO.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.