Urteil des OVG Saarland vom 17.04.2008
OVG Saarlouis: delegation, rücknahme, stadt, leiter, sozialhilfe, mitwirkungsrecht, amt, aufgabenbereich, auflösung, auflage
OVG Saarlouis Beschluß vom 17.4.2008, 5 B 190/08
Personalvertretungsrecht; Mitwirkung; gemeindlicher Antrag auf Rücknahme der Delegation
von Aufgaben des örtlichen Trägers der Sozialhilfe; Behördenorganisation
Leitsätze
a) Der Antrag einer Gemeinde an den örtlichen Träger der Sozialhilfe, die Delegation von
Aufgaben der örtlichen Sozialhilfe zurückzunehmen, ist nicht deshalb gemäß § 83 Abs. 1
Nr. 5 SPersVG mitwirkungspflichtig, weil in der Folge dieser Rücknahme der
Organisationsplan (des gemeindlichen Amtes für soziale Angelegenheiten) geändert
werden muss.
b) Für die Beurteilung der Frage, ob eine Einrichtung als Dienststelle im Sinne von § 6 Abs.
1 SPersVG zu werten ist, kommt es maßgeblich darauf an, ob ihrem Leiter ein die
geforderte verantwortliche Zusammenarbeit mit dem Personalrat ermöglichender
Entscheidungs- und Handlungsspielraum zukommt, er mithin die beteiligungsrechtlich
erheblichen Entscheidungen gegenüber der Personalvertretung verantwortet (im Anschluss
an BVerwG, Beschluss vom 13.8.1986 – 7 P 7/85 -).
c) Zur Frage, ob die Rücknahme der Delegation von Aufgaben des örtlichen
Sozialhilfeträgers, die zu einem Wegfall eines großen Teils der gegenwärtig von dem
gemeindlichen Amt für soziale Angelegenheiten erfüllten Aufgaben führt, bezogen auf die
die maßgebliche Dienststelle bildende Stadtverwaltung der Landeshauptstadt Saarbrücken
eine (wesentliche) Einschränkung der Dienststelle oder die Einschränkung eines
wesentlichen Teiles der Dienststelle im Verständnis von § 83 Abs. 1 Nr. 9 SPersVG
darstellt.
Tenor
Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 3.
April 2008 – 9 L 258/08 – wird zurückgewiesen.
Gründe
Der zulässigen Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 3.4.2008
mit dem Antrag,
„unter Abänderung des Beschlusses des (korrigiert)
Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 3.4.2008, Az.: 9 L 258/08,
die Beteiligte vorläufig zu verpflichten, ein
personalvertretungsrechtliches Beteiligungsverfahren hinsichtlich des
Antrages auf Rücknahme der Delegation beim Regionalverband
durchzuführen und die Angelegenheit einer erneuten
Beschlussfassung des Stadtrates nach Abschluss des
Beteiligungsverfahrens zuzuführen“,
über die nach ständiger Senatsrechtsprechung der Vorsitzende ohne mündliche
Verhandlung entscheidet
vgl. zum Beispiel Beschlüsse des Senats vom 23.7.1999 – 5 W 2/99
-, vom 15.2.2001 – 5 W 2/00 – und vom 29.5.2006 – 5 T 1/06 -,
kann in der Sache nicht entsprochen werden.
Das Verwaltungsgericht hat in dem angegriffenen Beschluss zutreffend dargelegt, dass der
von dem Antragsteller erhobene Verfügungsanspruch nicht überwiegend wahrscheinlich ist.
Das hindert den Erlass der begehrten vorläufigen Regelung.
Unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens spricht nach dem Erkenntnisstand des
vorliegenden Eilrechtschutzverfahrens zunächst nichts dafür, dass dem Antragsteller bei
der Entscheidung der Landeshauptstadt Saarbrücken, bei dem Regionalverband als
örtlichem Träger der Sozialhilfe die Rücknahme der Delegation von Aufgaben des örtlichen
Trägers auf sie nach Maßgabe der Satzung des (vormaligen) Stadtverbandes A-Stadt zur
„Durchführung des Sozialgesetzbuches Zwölftes Buch“ vom 8.8.2007 zu beantragen, ein
Mitwirkungsrecht nach § 83 Abs. 1 Nr. 5 SPersVG zustehen könnte. Nach dieser
Bestimmung hat der Personalrat an der Aufstellung von Organisationsplänen und des
Stellenplanentwurfs mitzuwirken. Das Verwaltungsgericht hat das Vorliegen dieses
Mitwirkungstatbestandes unter Anführung einschlägiger Literatur mit der Erwägung
verneint, Maßnahmen der Organisationsplanung beträfen die „innerbetriebliche“
Zuständigkeitsregelung und setzten voraus, dass der Dienststelle ein Aufgabenkreis
obliege, dessen Bewältigung durch eine planmäßige, das heißt generell-abstrakte,
strukturelle und aufgabenmäßige Gliederung der Dienststelle zu regeln sei. Maßnahmen der
Organisationsplanung setzten mithin das Vorhandensein zu organisierender
Angelegenheiten, die der Dienststelle zur Erledigung zugewiesen seien, voraus.
Maßnahmen und Entscheidungen, die die Zuweisung von Verwaltungsaufgaben beträfen,
stellten für sich noch keine Maßnahmen der innerbetrieblichen Zuständigkeitsregelung dar,
sondern gingen Maßnahmen der Organisationsplanung voraus. Bei der hier in Rede
stehenden Beschlussfassung über den Antrag auf Rücknahme der Delegation von Aufgaben
auf der Grundlage von § 99 Abs. 1 SGB – XII in Verbindung mit § 3 Abs. 1 AG SGB – XII, für
deren Erledigung der Regionalverband regulär zuständig sei, gehe es aber alleine um die
Kompetenz zur Aufgabenerfüllung und nicht um die organisatorische Umsetzung der
übertragenen Kompetenz innerhalb der Dienststelle, bei der der antragstellende
Personalrat bestehe. Diese Ausführungen überzeugen. Was die Beschwerde dagegen
vorbringt, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Auch wenn der Begriff des
Organisationsplanes weit zu verstehen ist, das Merkmal der Aufstellung von
Organisationsplänen auch deren Änderung umfasst und dem Antragsteller zuzugestehen
ist, dass die Abgabe ebenso wie die Zuweisung von Aufgaben an beziehungsweise durch
eine andere Dienststelle wohl sogar in aller Regel eine – gegebenenfalls weitreichende –
Änderung der Organisationsplanung nach sich ziehen wird, ist mit dem Verwaltungsgericht
davon auszugehen, dass eine Organisationsplanung letztlich eine Maßnahme zur
organisatorischen Bewältigung der von der Dienststelle zu erfüllenden Aufgaben darstellt
und als solche auf einem bestimmten Aufgabenbestand aufbaut beziehungsweise auf
dessen Veränderung reagiert. Insofern stellt sich die Änderung der Organisationsplanung
als Folge einer Änderung des Aufgabenbestandes dar und in diesem Zusammenhang ist
darauf hinzuweisen, dass sich die Beteiligte der Mitwirkungsbedürftigkeit dieser Maßnahme
bewusst ist.
Für die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Würdigung spricht ferner folgende
Erwägung: Der Gesetzgeber hat in § 83 Abs. 1 Nr. 9 SPersVG eine Regelung der
Mitwirkung für Fälle getroffen, in denen Maßnahmen im weitverstandenen Sinne in den
Aufgabenbereich der Dienststelle eingreifen, indem er bestimmt, dass der Personalrat bei
der Auflösung, der Einschränkung, der Verlegung und der Zusammenlegung von
Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen mitzuwirken hat. Diese Bestimmung ist
hinsichtlich des hier interessierenden Merkmals der Einschränkung von Dienststellen oder
wesentlichen Teilen von ihnen in Einklang mit der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts
Urteil vom 13.3.1964 – VII C 38.63 – E 18, 147, 149, zu der
inhaltsgleichen Regelung des § 73 BPersVG in der Fassung vom
5.8.1955 (BGBl. I S. 477)
dahin zu verstehen, dass auch Maßnahmen, die den Aufgabenbereich einer Dienststelle
reduzieren, nur dann mitwirkungspflichtig sind, wenn sie wesentlich sind, dass heißt das
„Wesen der Dienststelle“ berühren. Hiervon ausgehend wäre es mit der gesetzlichen
Regelungssystematik allenfalls schwerlich zu vereinbaren, dass Veränderungen im
Aufgabenbereich der Dienststelle als solche, d.h. eine Verringerung des Aufgabenbereichs,
auch dann mitwirkungspflichtig sind, wenn sie im Verständnis von § 83 Abs. 1 Nr. 9
SPersVG „unwesentlich“ sind, allein deshalb, weil sie – was unabhängig von ihrer
Wesentlichkeit oder Unwesentlichkeit in vielen Fällen nötig sein wird – eine Änderung des
Organisationsplanes nach sich ziehen.
Ein von dem Antragsteller ebenfalls oder sogar in erster Linie geltend gemachtes
Mitwirkungsrecht gemäß § 83 Abs. 1 Nr. 9 SPersVG erscheint nach dem Erkenntnisstand
des vorliegenden Eilrechtschutzverfahrens ebenfalls zumindest zweifelhaft. Das
Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, da Dienststelle hier allein die Verwaltung der
Landeshauptstadt Saarbrücken sei, komme die Prüfung dieses Mitwirkungstatbestandes
alleine hinsichtlich des Tatbestandsmerkmales der Einschränkung der Dienststelle und der
Auflösung beziehungsweise Einschränkung eines wesentlichen Teiles der Dienststelle in
Frage. Um die Auflösung eines wesentlichen Teiles der Dienststelle gehe es hier freilich
nicht, weil dem von der Rücknahme der Delegation betroffenen Amt für soziale
Angelegenheiten, das nur einen Teil der Dienststelle Stadtverwaltung A-Stadt ausmache,
unstreitig noch ein Aufgabenbestand verbleibe. Ebenso wenig bestehe ein Mitwirkungsrecht
unter dem Gesichtspunkt der Einschränkung der Dienststelle. Von einer
personalvertretungsrechtlichen Relevanz könne nämlich grundsätzlich nur dann gesprochen
werden, wenn durch die Einschränkung ein Teil der Dienststelle betroffen werde, durch den
das Wesen der Dienststelle mitbestimmt werde. Das gelte auch für den weiteren Fall der
Einschränkung eines wesentlichen Teiles der Dienststelle. Einen derartigen Eingriff stelle der
bei dem Regionalverband A-Stadt gestellte Antrag auf Widerruf der Delegation nicht dar.
Das folge aus dem Charakter der Delegationsbefugnis und der insoweit einschlägigen
gesetzlichen Bestimmungen, nach denen es dem Regionalverband A-Stadt überlassen
bleibe, ob er von seiner Delegationsmöglichkeit überhaupt Gebrauch mache oder nicht.
Eine Zustimmung der Gemeinde zur Übertragung der Aufgabe sei nicht erforderlich.
Daraus folge, dass es sich bei den hier in Rede stehenden Aufgaben nicht um solche
handele, die das Wesen der Gemeindeverwaltung prägten. Der Gesetzgeber habe den
Stadtverband A-Stadt, dessen Rechtsnachfolger der Regionalverband A-Stadt ist, und nicht
die Landeshauptstadt Saarbrücken ausdrücklich zum örtlichen Träger der Sozialhilfe
bestimmt. Die dem Regionalverband A-Stadt eingeräumte Delegationsbefugnis ändere
hieran nichts. Hieraus und aus dem Umstand, dass eine Delegation anerkanntermaßen
widerrufen werden könne, werde deutlich, dass die mit einer derart ausgestalteten
Übertragung verbundene Kompetenzübertragung nicht geeignet sei, das Wesen der
Aufgabenerfüllung durch eine Gemeinde zu prägen. Das Bestehen einer solchen Delegation
sei für den wesentlichen Bestand einer gemeindlichen Dienststelle nicht von bestimmender
Bedeutung.
Was der Antragsteller hiergegen mit seiner Beschwerde vorbringt, greift nicht durch.
Entgegen seiner Ansicht ist Dienststelle im Verständnis von § 83 Abs. 1 Nr. 9 SPersVG
nicht das Amt für soziale Angelegenheiten der Landeshauptstadt Saarbrücken, sondern –
wie vom Verwaltungsgericht angenommen – die Verwaltung der Landeshauptstadt
Saarbrücken insgesamt. Der Begriff der Dienststelle ist in § 6 Abs. 1 SPersVG definiert.
Danach sind Dienststellen im Sinne dieses Gesetzes die einzelnen Behörden,
Verwaltungsstellen und Betriebe der in § 1 SPersVG genannten Verwaltungen, das heißt
auch der Gemeindeverwaltungen, sowie die Gerichte. Es besteht vorliegend kein Grund zu
der Annahme, dass der Dienststellenbegriff des § 6 Abs. 1 SPersVG nicht auch im Rahmen
von § 83 Abs. 1 Nr. 9 SPersVG Anwendung findet
vgl. zum Beispiel Benecke in Richardi/Dörner/Weber,
Personalvertretungsrecht, 3. Auflage 2008, § 78 BPersVG, Rdnr. 16,
betreffend die inhaltsgleichen Bestimmungen der §§ 6 Abs. 1, 78
Abs. 1 Nr. 2 BPersVG.
Dienststellen sind organisatorische Einheiten, welche einen selbständigen Aufgabenbereich
haben und innerhalb der Verwaltungsorganisation verselbständigt sind, mögen sie
hoheitliche Aufgaben wahrnehmen (Behörden), sonstige Verwaltungsaufgaben erfüllen
(Verwaltungsstellen) oder mag ihnen im Rahmen der öffentlichen Versorgung die
Befriedigung von Bedürfnissen der Allgemeinheit mit betrieblichen Arbeitsmitteln (Betriebe)
übertragen sein. Dabei ist nicht die Aufgabe der jeweiligen Einrichtung dafür maßgebend,
ob sie eine selbständige Dienststelle bildet. Entscheidend hängt dies vielmehr davon ab,
dass sie in dem in der öffentlichen Verwaltung möglichen Umfang organisatorisch
verselbständigt ist. Denn erst die dem Leiter der Einrichtung mit deren organisatorischer
Verselbständigung zuwachsende Regelungskompetenz im personellen und sachlichen
Bereich schafft die Grundlage für das geforderte vertrauensvolle Zusammenwirken
zwischen der Dienststelle, die durch ihren Leiter repräsentiert wird (§ 7 SPersVG), und der
Personalvertretung
vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.8.1986 – 6 P 7/85 – zitiert nach
Juris, Rdnr. 15, 16.
Es kommt demnach darauf an, dass dem Leiter der Einrichtung ein gerade auch die
geforderte verantwortliche Zusammenarbeit mit dem Personalrat ermöglichender
Entscheidungs- und Handlungsspielraum zukommt, er mithin die beteiligungsrechtlich
erheblichen Entscheidungen gegenüber der Personalvertretung verantwortet
vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.8.1986, a.a.O; Aufhauser,
Brunhöber, Warga, SPersVG, 1991, § 6 Rdnr. 2, § 7 Rdnr. 3;
Fischer/Goeres, GKÖD, Band V, § 6 BPersVG Rdnr. 4.
Fehlt es hieran, dann ist der Leiter der Einrichtung nicht nur kein geeigneter Partner für die
Personalvertretung, sondern dann erweist sich dadurch, dass die von ihm geleitete
Einrichtung nicht in dem für eine Dienststelle zu fordernden Maße verselbständigt ist, mag
sie auch räumlich und hinsichtlich ihrer Aufgabenstellung von anderen
Verwaltungseinrichtungen des gleichen Verwaltungsträgers abgetrennt sein
BVerwG, Beschluss vom 13.8.1986, a.a.O.
Hiervon ausgehend ist vorliegend weder dargetan noch erkennbar, dass bei der
Landeshauptstadt Saarbrücken abweichend vom Regelfall, wonach Partner der
Personalvertretung im kommunalen Bereich der Leiter der Gemeindeverwaltung, hier die
Oberbürgermeisterin der Landeshauptstadt Saarbrücken (§ 59 Abs. 2, 5 KSVG), ist
BVerwG, Beschluss vom 14.8.1983 – 6 P 93.78 – E 66, 347,
dem Leiter des Amtes für soziale Angelegenheiten gerade auf der Ebene
beteiligungsrechtlich erheblicher Entscheidungen ein eigener Handlungs- und
Entscheidungsspielraum eingeräumt wäre, der es rechtfertigt, gerade in dieser Hinsicht von
einer solchen organisatorischen Verselbstständigung dieses Amtes auszugehen, dass es
personalvertretungsrechtlich als eigene Dienststelle anzusehen wäre. Nach den insoweit
unwidersprochen gebliebenen Ausführungen der Beteiligten im erstinstanzlichen Verfahren
haben die Leiter der städtischen Ämter keine Personalbefugnis. Die Regelung erfolgt
insoweit im Auftrag der Beteiligten durch das Personal- und Organisationsamt der
Landeshauptstadt Saarbrücken, das auch personalvertretungsrechtliche
Beteiligungsverfahren abzuwickeln hat. Gegen die Annahme, das Amt für soziale
Angelegenheiten der Landeshauptstadt Saarbrücken sei eine eigene Dienststelle spricht
ferner mit Gewicht, dass bei ihm kein Personalrat gebildet ist (§ 11 SPersVG), sondern die
Bediensteten durch den Antragsteller als Personalrat der Landeshauptstadt Saarbrücken
personalvertretungsrechtlich repräsentiert werden, und damit steht in Einklang, dass mit
dem gestellten Antrag ein Handeln der Beteiligten und nicht etwa des Leiters des Amtes
für soziale Angelegenheiten begehrt wird.
Kommt es danach für die Beurteilung der „Wesentlichkeit“ im Rahmen von § 83 Abs. 1 Nr.
9 SPersVG auf die Stadtverwaltung der Landeshauptstadt Saarbrücken als Dienststelle an,
so spricht zumindest Überwiegendes für die Richtigkeit der Ansicht des
Verwaltungsgerichts, dass die Wahrnehmung der an sie delegierten Aufgaben des örtlichen
Sozialhilfeträgers nicht in dem Sinne wesentlich ist, dass bei ihrem Wegfall durch
Rücknahme der Delegation eine wesensmäßig andere Dienststelle entstünde
beziehungsweise anders gewendet innerhalb der Gesamtorganisation der Stadtverwaltung
der Landeshauptstadt Saarbrücken die Erfüllung der an diese delegierten Aufgaben des
örtlichen Trägers der Sozialhilfe von der Aufgabenstellung her und nach dem personellen
Umfang eine die Dienststelle insgesamt prägende Bedeutung hätte
Aufhauser, Brunhöber, Warga, SPersVG, 1991, § 83 Rdnr. 81;
Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 10. Auflage 2004, § 78 Rdnr. 14;
Fischer/Goeres, GKÖD, Band 5, § 78 Rdnr. 13, wonach der Zahl der
betroffenen Beschäftigten gemessen am Gesamtbestand der
Bediensteten der Dienststelle allenfalls indizielle Bedeutung zukommt.
Dass das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Frage, ob die Wahrnehmung der an die
Landeshauptstadt Saarbrücken delegierten Aufgaben des örtlichen Trägers der Sozialhilfe
das Wesen dieser Dienststelle „Stadtverwaltung“ bestimmt, beziehungsweise diese derart
prägt, dass die Rücknahme der Delegation sie zu einer „anderen“ Dienststelle machte,
darauf abgestellt hat, dass es sich „lediglich“ um eine im Wege der Heranziehung
übertragene Aufgabe handelt, die – rechtlich – ohne Mitwirkung der Landeshauptstadt
Saarbrücken durch den Regionalverband A-Stadt als zuständigem örtlichen Sozialhilfeträger
auch wieder entzogen werden könne, um zu unterstreichen, dass eine auf einer solchen
„ungesicherten“ Zuständigkeit gegründete Aufgabenwahrnehmung nicht das Wesen der
Stadtverwaltung A-Stadt als für die Beurteilung maßgebliche Dienststelle ausmacht, ist
rechtlich nicht zu beanstanden. Aus dem Umstand, dass der Stadtverbandstag in seiner
Sitzung vom 28.8.2007 den stadtverbandsangehörigen Gemeinden die freiwillige
Rückübertragung ermöglicht und die Beteiligte in Umsetzung eines entsprechenden
Stadtratsbeschlusses einen dahingehenden Antrag gestellt hat, die Landeshauptstadt
Saarbrücken mithin die Initiative für die Rücknahme der Delegation ergriffen hat, folgt keine
andere Beurteilung. Denn das ändert nichts an der vom Verwaltungsgericht mit Blick auf
die rechtlichen Grundlagen der Heranziehung bestimmten Bedeutung dieser Aufgaben für
das Wesen der Stadtverwaltung A-Stadt als hier maßgeblicher Dienststelle.
Kann danach nach dem Erkenntnisstand des vorliegenden Eilrechtschutzverfahrens nicht
davon ausgegangen werden, dass dem Antragsteller unter dem Gesichtspunkt der von ihm
angeführten Tatbestände des § 83 Abs. 1 Nr. 5 und Nr. 9 SPersVG ein Mitwirkungsrecht
zusteht, so ist ferner weder erkennbar noch aufgezeigt, dass ihm ein solches
Mitwirkungsrecht oder gar ein Mitbestimmungsrecht bei der Entscheidung über die
Rücknahme der Delegation unter sonstigen rechtlichen Gesichtspunkten zukommen
könnte. In diesem Zusammenhang ist zu bemerken, dass der Antragsteller, soweit er mit
seiner Beschwerde unsubstantiiert „ein Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrecht aus allen in
Betracht kommenden Mitbestimmungs- und Mitwirkungstatbeständen des SPersVG“
geltend macht, unberücksichtigt lässt, dass ihm ungeachtet des in
personalvertretungsrechtlichen Streitigkeiten geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes
jedenfalls in auf Erlass vorläufiger Regelungen gerichteten Eilrechtschutzverfahren eine
erweiterte Darlegungslast trifft.
Es muss nach allem bei der erstinstanzlichen Entscheidung verbleiben.
Eine Kostenentscheidung entfällt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.