Urteil des OVG Rheinland-Pfalz, Az. 10 A 11232/09.OVG
OVG Koblenz: umdeutung, entziehung, verwaltungsakt, ex tunc, psychologische begutachtung, aufschiebende wirkung, rechtliches gehör, anerkennung, mitgliedstaat, verfügung
OVG
Koblenz
23.04.2010
10 A 11232/09.OVG
Fahrerlaubnisrecht
Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
*** **** ***** *****, ***************, ***** ************,
- Klägerin und Berufungsklägerin -
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Säftel, Künkele & Dr. Thilmann, Bahnhofstraße 21-29,
67227 Frankenthal,
gegen
die Stadt Ludwigshafen, vertreten durch die Oberbürgermeisterin, Rathaus, 67059 Ludwigshafen,
- Beklagte und Berufungsbeklagte -
wegen Fahrerlaubnis
hat der 10. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 23. April 2010, an der teilgenommen haben
Vizepräsident des Oberverwaltungsgerichts Steppling
Richter am Oberverwaltungsgericht Möller
Richterin am Oberverwaltungsgericht Brink
ehrenamtlicher Richter Sparkassenbetriebswirt Coßmann
ehrenamtlicher Richter Landwirtschaftsmeister Klöppel
für Recht erkannt:
Auf die Berufung der Klägerin werden unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an
der Weinstraße vom 11. Mai 2009 der Bescheid der Beklagten vom 2. Mai 2008 und der dazu ergangene
Widerspruchsbescheid vom 29. Oktober 2008 aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
T a t b e s t a n d
Die im Jahre 1937 geborene Klägerin wendet sich gegen die Feststellung der Beklagten, dass sie nicht
berechtigt sei, mit ihrer tschechischen Fahrerlaubnis im Bundesgebiet am Kraftfahrzeugverkehr
teilzunehmen.
Wegen Trunkenheit im Verkehr – bei einer Blutalkoholkonzentration von 1,38 Promille – wurde der
Klägerin im Jahre 1990 erstmals die Fahrerlaubnis der Klassen 3, 4 und 5 entzogen. In der Folgezeit
bemühte sie sich mehrmals vergeblich um die Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis. In dieser Zeit wurde
sie insgesamt viermal wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis verurteilt, von einmal – im Jahre 1996 – in
Tateinheit mit Straßenverkehrsgefährdung infolge Trunkenheit (Blutalkoholkonzentration 1,78 Promille)
und Körperverletzung in zwei Fällen und einmal – im Jahre 2002 – unter Alkoholeinfluss
(Blutalkoholkonzentration 0,8 Promille).
Am 25. November 2004 erwarb die Klägerin in Tschechien eine Fahrerlaubnis der Klasse B. In den
betreffenden Führerschein wurde als ihr Wohnsitz Ludwigshafen eingetragen.
Nachdem der Beklagten dies im Jahre 2006 bekannt geworden war, forderte sie die Klägerin zur
Beibringung eines ärztlichen Gutachtens gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 der Fahrerlaubnisverordnung auf. In
dem daraufhin von der Klägerin vorgelegten ärztlichen Gutachten des TÜV Pfalz vom 14. Mai 2007 kam
der Gutachter zu dem Ergebnis, dass die Klägerin nicht alkoholabhängig sei und es auch früher nicht
gewesen sei, dass sich gegenwärtig kein Hinweis auf Alkoholmissbrauch finde, allerdings für die Zeit
zwischen 1990 und 1995 sichere Anzeichen hierfür vorlägen, und dass bei ihr die Fahreignung
ausschließende psychophysische Beeinträchtigungen gegeben seien, die betreffenden Mängel aber
durch ein positives Ergebnis im Rahmen einer psychologischen Fahrverhaltensbeobachtung kompensiert
werden könnten.
Danach unterzog sich die Klägerin auf Aufforderung der Beklagten einer solchen Beobachtung durch den
TÜV Pfalz, der unter dem 9. Juli 2007 als Ergebnis der Fahrverhaltensbeobachtung feststellte, dass sich
während des Beobachtungszeitraums keine Auffälligkeiten ergeben hätten, die Klägerin vielmehr ein aus-
reichend sicheres, umsichtiges und situationsangemessenes Verhalten gezeigt habe.
Nachdem sich der von der Klägerin beauftragte Rechtsanwalt an die Beklagte gewandt und um Mitteilung
gebeten hatte, dass das Verfahren abgeschlossen sei, schrieb ihm die Beklagte unter dem 7. August
2007: „Aus dem ärztlichen Gutachten vom 14.05.2007 ging hervor, dass bei Frau P…. psychophysische
Beeinträchtigungen vorlagen, die durch das positive Ergebnis im Rahmen einer psychologischen
Fahrverhaltensbeobachtung am 09.07.2007 ausgeräumt werden konnten. Nach eingehender
Überprüfung sind wir zu dem Ergebnis gekommen, dass Frau P…. ihre Eignung zum Führen von
Kraftfahrzeugen durch das genannte Gutachten sowie die Psychologische Fahrverhaltensbeobachtung
der Untersuchungsstelle TÜV Rheinland in Ludwigshafen vom 09.07.2007 nachgewiesen hat.“
Hierfür wurde eine Gebühr von 25,-- Euro in Rechnung gestellt.
Unter dem 8. März 2008 teilte das Polizeipräsidium Rheinpfalz der Beklagten mit, dass die Klägerin am 4.
Februar um 01:45 Uhr in ihrem Pkw sitzend angetroffen worden sei und bei der Kontrolle Alkoholgeruch
habe festgestellt werden können; der daraufhin durchgeführte Atemalkoholtest habe einen Wert von 0,49
Promille ergeben.
Danach wies die Beklagte die Klägerin darauf hin, dass in dem ärztlichen Gutachten vom 14. Mai 2007
festgestellt worden sei, dass mit Rücksicht auf ihren fortgeschrittenen Alkoholmissbrauch in der Zeit
zwischen 1990 und 1995 Alkoholabstinenz erforderlich gewesen und auch weiterhin sei, und gab der
Klägerin Gelegenheit, zu der beabsichtigten Fahrerlaubnisentziehung Stellung zu nehmen.
Da die Klägerin Zweifel an dem festgestellten Atemalkoholpromillewert geltend machte und auf ihre
unauffälligen Leberwerte verwies, forderte die Beklagte sie auf, eine Bescheinigung ihres behandelnden
Arztes vorzulegen, in der dieser bestätige, dass ein Alkoholkonsum ihrerseits aufgrund nachvollziehbarer
ausreichend aussagekräftiger Befunde gänzlich ausgeschlossen sei.
Die Klägerin legte hierauf eine Bescheinigung ihres Arztes vom 24. April 2008 vor, in der dieser erklärte,
es hätten seit Juli 2005 laufende ärztliche Kontakte ‑ insgesamt 131 ‑ zur Klägerin bestanden, ohne dass
jemals in ihrem Verhalten Auffälligkeiten hinsichtlich eines Alkoholabusus zu erkennen gewesen seien;
auch die spezifischen alkoholsensiblen Leberwerte hätten zu keiner Zeit auf einen Abusus hingewiesen.
Die Bescheinigung erachtete die Beklagte nicht für ausreichend und entzog der Klägerin mit für sofort
vollziehbar erklärter Verfügung vom 2. Mai 2008 die Fahrerlaubnis. Zur Begründung führte sie aus: Die
Klägerin habe sich als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erwiesen, weil sie die im Gutachten
vom 14. Mai 2007 geforderte Alkoholabstinenz nicht eingehalten habe.
Dagegen legte die Klägerin Widerspruch ein und suchte um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes
nach.
Das Verwaltungsgericht lehnte den Eilantrag mit Beschluss vom 10. Juni 2008 ‑ 3 L 525/08.NW – ab. Auf
die Beschwerde stellte der Senat mit Beschluss vom 2. September 2008 – 10 B 10663/08.OVG – die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Klägerin gegen den Bescheid vom 2. Mai 2008 wegen
ernstlicher Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Entziehung der tschechischen Fahrerlaubnis der Klägerin
wieder her. Zur Begründung wurde ausgeführt, es habe keine medizinisch-psychologische Begutachtung,
wie sie nach Maßgabe des § 13 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe a) der Fahrerlaubnisverordnung erforderlich
gewesen wäre, stattgefunden; zudem erschließe sich aus dem ärztlichen Gutachten vom 14. Mai 2007
nicht, weshalb im Falle der Klägerin Alkoholabstinenz zu fordern „war und ist“. In dem Zusammenhang
wurde unter anderem darauf hingewiesen, dass für die Zeit nach dem Erwerb der tschechischen
Fahrerlaubnis – als rechtlich bedeutsamer Zäsur – jegliche Hinweise auf Alkoholmissbrauch gefehlt
hätten. Schließlich wurde hervorgehoben, dass seit der Gutachtenerstattung ein weiteres Jahr ohne
Anzeichen von Alkoholmissbrauch seitens der Klägerin verstrichen gewesen sei, dass die Klägerin im
Rahmen ihrer Anhörung einen völlig unauffällige Leberwerte ausweisenden ärztlichen
Laborbefundbericht vom 3. April 2008 sowie die besagte ärztliche Bescheinigung vom 24. April 2008
vorgelegt habe und dass die Beklagte ihr unter dem 7. August 2007 noch ausdrücklich bestätigt gehabt
habe, ihre Fahreignung nachgewiesen zu haben.
Nachdem die Klägerin alsbald nach dem Beschwerdebeschluss Untätigkeitsklage erhoben hatte und sich
die Beklagte im Widerspruchsverfahren unter dem 24. September 2008 gegenüber der Klägerin darauf
berufen hatte, dass sie ungeachtet der Beschwerdeentscheidung des Senats nach Maßgabe der aktuellen
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs weiterhin nicht dazu berechtigt sei, im Bundesgebiet ein
Kraftfahrzeug zu führen, weil ihr ausweislich der Angaben im Führerschein die tschechische
Fahrerlaubnis unter Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis erteilt worden sei, wurde der Widerspruch mit
Bescheid vom 29. Oktober 2008 zurückgewiesen. Dabei wurde von einer Umdeutung der Verfügung vom
2. Mai 2008 in die Feststellung, dass die der Klägerin in Tschechien erteilte Fahrerlaubnis nicht zum
Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet berechtige, ausgegangen und die Rechtmäßigkeit dieser
Feststellung damit begründet, dass § 28 Abs. 4 Nr. 2 der Fahrerlaubnisverordnung zufolge der
Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs vom 26. Juni 2008 in den Rechtssachen Wiedemann und
Zerche zur Anwendung komme, wenn auf der Grundlage von Angaben im Führerschein oder anderen
vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren Informationen feststehe, dass zum Zeitpunkt
der Führerscheinausstellung der Betroffene, auf den im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats eine
Maßnahme des Entzugs einer früheren Fahrerlaubnis angewandt worden sei, seinen ordentlichen
Wohnsitz nicht im Hoheitsgebiet des Ausstellermitgliedstaats gehabt habe.
Zur Begründung der Klage hat die Klägerin sodann vorgetragen:
Ihr sei vor der Umdeutung kein rechtliches Gehör gewährt worden; die Voraussetzungen für eine
Umdeutung lägen auch nicht vor, weil es sich bei einer Fahrerlaubnisentziehung um etwas ganz anderes
handele als bei einer Versagung der Gültigkeit einer Fahrerlaubnis von Anbeginn an. Im Übrigen gehe es
bei der Nichtanerkennung einer EU-Fahrerlaubnis um eine Ermessensentscheidung der Fahr-
erlaubnisbehörde.
Die Klägerin hat beantragt,
die Verfügung der Beklagten vom 2. Mai 2008 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 29.
Oktober 2008 aufzuheben.
Die Beklagte hat
Klageabweisung
beantragt und entgegnet:
Das rechtliche Gehör der Klägerin sei nicht verletzt worden, die Klägerin habe vielmehr im
Widerspruchsverfahren ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt. Die vom Europäischen
Gerichtshof benannten Voraussetzungen für die Nichtanerkennung einer EU-Fahrerlaubnis wegen
Verstoßes gegen das Wohnsitzerfordernis lägen hier vor. Eine bereits ergangene
Fahrerlaubnisentziehungsverfügung brauche dazu nicht in einen feststellenden Verwaltungsakt
umgedeutet zu werden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 11. Mai 2009 abgewiesen. Zur Begründung hat es
ausgeführt: Die Klägerin werde durch die im Wege der Umdeutung der ursprünglich ergangenen
Fahrerlaubnisentziehungsverfügung getroffene Feststellung ihrer Nichtberechtigung zum Führen von
Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet nicht in ihren Rechten verletzt. Die in § 47 des Verwaltungs-
verfahrensgesetzes bestimmten Voraussetzungen für eine Umdeutung eines fehlerhaften
Verwaltungsaktes hätten vorgelegen. Die ursprünglich verfügte Entziehung der tschechischen
Fahrerlaubnis der Klägerin und die Feststellung, dass die Klägerin nicht berechtigt sei, mit dieser
Fahrerlaubnis im Bundesgebiet am Kraftfahrzeugverkehr teilzunehmen, seien auf das gleiche Ziel
gerichtet. Wie mit der Beschwerdeentscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren festgestellt
worden sei, sei die Entziehung der Fahrerlaubnis rechtswidrig gewesen. Ermessensentscheidungen
hätten nicht in Rede gestanden. Die Klägerin habe im gerichtlichen Verfahren hinreichend Gelegenheit
gehabt, sich zur Umdeutung als solcher sowie dem Verwaltungsakt, in den umgedeutet worden sei, zu
äußern. Es hätte auch die Fahrerlaubnisentziehung zurückgenommen werden dürfen. Die durch die
Umdeutung getroffene Feststellung erweise sich schließlich auch in materieller Hinsicht als rechtmäßig.
Sie finde ihre Rechtsgrundlage in § 28 Abs. 4 Nr. 2 der Fahrerlaubnisverordnung. Diese Bestimmung
komme unter den vom Europäischen Gerichtshof in den Urteilen vom 26. Juni 2008 herausgestellten
Voraussetzungen für die Nichtanerkennung einer EU-Fahrerlaubnis aus Gründen eines Verstoßes gegen
das Wohnsitzerfordernis zur Anwendung. Diese Voraussetzungen seien hier erfüllt. Der Klägerin sei im
Jahre 1990 die Fahrerlaubnis entzogen worden und aus ihrem tschechischen Führerschein ergebe sich,
dass sie im Zeitpunkt der Erteilung der Fahrerlaubnis ihren Wohnsitz in Deutschland gehabt habe.
Mit Beschluss vom 17. November 2009 hat der Senat auf den Antrag der Klägerin die Berufung gegen
dieses Urteil wegen ernstlicher Zweifel an dessen Richtigkeit zugelassen.
Inzwischen hat das Amtsgericht Frankenthal der Klägerin mit Beschluss vom 27. März 2010 gemäß § 111
a der Strafprozessordnung vorläufig die Fahrerlaubnis entzogen, weil sie dringend verdächtigt wird, am 6.
Februar 2010 in absolut fahruntüchtigem Zustand bei einer Blutalkoholkonzentration von 1,22 Promille ein
Kraftfahrzeug geführt zu haben.
Die Berufung hat die Klägerin fristgemäß begründet. Hierzu macht die Klägerin insbesondere geltend,
dass ihre tschechische Fahrerlaubnis mit dem Schreiben der Beklagten vom 7. August 2007 ausdrücklich
anerkannt worden sei, ohne dass dieser begünstigende Verwaltungsakt rückgängig gemacht werden
könne. Im Übrigen bestreitet sie, am 6. Februar 2010 in alkoholisiertem Zustand Auto gefahren zu sein.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils gemäß ihrem Antrag erster Instanz zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie hält das Urteil des Verwaltungsgerichts für zutreffend und bestreitet insbesondere, dass sie die
tschechische Fahrerlaubnis der Klägerin seinerzeit anerkannt habe. Dazu verweist sie darauf, dass zu der
Zeit die Rechtslage in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht geklärt gewesen
sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der von den Beteiligten
zu den Prozessakten gereichten Schriftsätze sowie der zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung
gemachten Verwaltungsvorgänge verwiesen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung ist zulässig und hat auch in der Sache Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen.
Der Feststellungsbescheid der Beklagten, in den der ursprüngliche Fahrerlaubnisentziehungsbescheid
vom 2. Mai 2008 umgedeutet worden ist, verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Er erweist sich bereits
deshalb als rechtswidrig, weil die Entziehung einer EU-Fahrerlaubnis nicht in einen Bescheid umgedeutet
werden kann, mit dem die sich aus § 28 Abs. 4 der Fahrerlaubnisverordnung – FeV – ergebende
mangelnde Fahrberechtigung aufgrund der EU-Fahrerlaubnis für das Bundesgebiet festgestellt wird.
Darüber hinaus ist die getroffene Feststellung aber auch deshalb rechtswidrig, weil der Klägerin nicht
mehr die Anerkennung ihrer tschechischen Fahrerlaubnis vom 25. November 2004 versagt werden kann,
nachdem die Beklagte ihr gestützt auf das ärztliche Gutachten des TÜV Pfalz vom 14. Mai 2007 und das
Ergebnis der psychologischen Fahrverhaltensbeobachtung des TÜV Pfalz gemäß Feststellung vom 9. Juli
2007 unter dem 7. August 2007 „bescheinigt“ hat, die Fahreignung nachgewiesen zu haben.
Für die den Gegenstand der Anfechtungsklage bildende Feststellung, dass die der Klägerin erteilte
tschechische Fahrerlaubnis sie nicht dazu berechtigt, auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland ein
Kraftfahrzeug der Klasse B zu führen, ist das Vorkommnis vom 6. Februar 2010, bei dem die Klägerin in
alkoholbedingt absolut fahruntüchtigem Zustand Auto gefahren sein soll, ohne Belang; es könnte lediglich
zur Folge haben, dass der Klägerin die – anzuerkennende – tschechische Fahrerlaubnis – nach Lage der
Dinge bereits im Strafverfahren – entzogen wird. Im Übrigen könnte dieses Geschehen selbst dann, wenn
es im vorliegenden Verfahren – noch – um die Entziehung der tschechischen Fahrerlaubnis der Klägerin
ginge, hier nach Maßgabe des § 3 Abs. 3 des Straßenverkehrsgesetzes – StVG – keinerlei
Berücksichtigung finden.
Die Entziehung einer EU-Fahrerlaubnis kann nicht in eine – förmliche – Feststellung des aus § 28 Abs. 4
FeV folgenden Fehlens einer durch die EU-Fahrerlaubnis vermittelten Fahrberechtigung in Deutschland
umgedeutet werden (andere Meinung: VGHBW, Urteil vom 9. September 2008, DAR 2008, 660). Hierfür
liegen die in § 47 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG – i.V.m. § 1 Abs. 1 des
Landesverwaltungsverfahrensgesetzes – LVwVfG – genannten Voraussetzungen für eine Umdeutung
nicht vor.
Gemäß § 47 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VwVfG kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt unter anderem nur
dann in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn dieser auf das gleiche Ziel gerichtet ist
und wenn dessen Rechtsfolgen für den Betroffenen nicht ungünstiger sind als die des fehlerhaften
Verwaltungsaktes. An beidem mangelt es für eine Umdeutung, wie sie hier in Rede steht. Wird aber eine
Umdeutung unter Verstoß gegen die in § 47 VwVfG benannten Erfordernisse vorgenommen, so ist der
Verwaltungsakt in seiner umgedeuteten Form, in der allein er auch Gegenstand einer gegen ihn
gerichteten Anfechtungsklage ist, rechtswidrig und auf die Klage hin aufzuheben.
Zwischen der Entziehung einer EU-Fahrerlaubnis und der Feststellung, dass die EU-Fahrerlaubnis gemäß
§ 28 Abs. 4 FeV nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet berechtigt, besteht keine
Zielgleichheit. Am Erfordernis der gleichen Zielrichtung fehlt es unter anderem dann, wenn der geregelte
Lebenssachverhalt nicht identisch ist (vgl. z.B. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., Rdnr. 35 zu § 47;
Fehling/Kastner, Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Rdnr. 14 zu § 47 VwVfG). Der mit einer – zulässigen – EU-
Fahrerlaubnisentziehung geregelte Lebenssachverhalt ist nun aber ein völlig anderer als der für eine
fehlende Fahrberechtigung gemäß § 28 Abs. 4 FeV geforderte Tatbestand. Mit der Entziehung der EU-
Fahrerlaubnis wird darauf reagiert, dass sich der Fahrerlaubnisinhaber aufgrund nach dem Erwerb der
EU-Fahrerlaubnis im Bundesgebiet eingetretener Umstände – hier wurde der ursprünglichen
Fahrerlaubnisentziehung nachträglicher Alkoholmissbrauch seitens der Klägerin zugrunde gelegt – als
ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erwiesen hat. Die Nichtberechtigung zum Führen von
Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet gemäß der im vorliegenden Verfahren in Rede stehenden Nr. 2 des §
28 Abs. 4 FeV – in der hier noch anzuwendenden bis zum 18. Januar 2009 geltenden Fassung (FeV a.F.)
– folgt daraus, dass die Fahrerlaubniserteilung durch den anderen EU-Mitgliedstaat unter Verstoß gegen
das Wohnsitzerfordernis gemäß Art. 7 Abs. 1 Buchstabe b) der hier ebenfalls noch zur Anwendung
gelangenden Richtlinie 91/439/EWG erteilt wurde – d.h. im Falle der Klägerin daraus, dass sie seinerzeit
nicht in Tschechien wohnhaft war.
Darüber hinaus hat, wie es die Zielgleichheit ebenso erfordert, die Feststellung der Nichtberechtigung
gemäß § 28 Abs. 4 FeV nicht die gleiche materiell-rechtliche Tragweite wie die Entziehung einer EU-
Fahrerlaubnis (vgl. hierzu über die oben bereits genannten Fundstellen hinaus z.B. auch Knack/Henneke,
VwVfG, 9. Aufl., Rdnr. 13 zu § 47). Die letztere hat zwar die Wirkung, dass das Recht zum Führen von
Kraftfahrzeugen im Inland erlischt (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 2 StVG). Bis zur Bestandskraft der
Entziehungsverfügung ist der Fahrerlaubnisinhaber jedoch aufgrund seiner von einem EU-Mitgliedstaat
erteilten Fahrerlaubnis berechtigt, auch in Deutschland am motorisierten Straßenverkehr teilzunehmen.
Damit erfüllt er bis dahin auch keinesfalls den Straftatbestand des Fahrens ohne Fahrerlaubnis (§ 21
StVG). Dagegen wird mit einem Feststellungsbescheid, wie ihn inzwischen § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV in der
ab dem 19. Januar 2009 geltenden Fassung – FeV n.F. – auch ausdrücklich vorsieht, rechtsverbindlich
klargestellt, dass der Inhaber der betreffenden EU-Fahrerlaubnis von Anbeginn an, schon ab der Erteilung
der Fahrerlaubnis, keine der EU-ausländischen Fahrerlaubnis entsprechenden Kraftfahrzeuge im Inland
führen darf – mit der Folge, dass damit rechtsverbindlich festgestellt ist, dass jede Teilnahme am
innerdeutschen Straßenverkehr nach der Fahrerlaubniserteilung den Straftatbestand des § 21 StVG erfüllt
hat.
Damit erweisen sich die Rechtsfolgen des Feststellungsbescheids auch noch als ungünstiger als die der
Fahrerlaubnisentziehung, weswegen zugleich der Umdeutungsausschlusstatbestand des § 47 Abs. 2
Satz 1, 2. Alternative VwVfG erfüllt ist. Wenn der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (a.a.O.) mit
Blick hierauf die Auffassung vertritt, die im Wege der Umdeutung getroffene Feststellung der
Nichtberechtigung sei dahin auszulegen, dass sie – womit ersichtlich die Nichtberechtigung gemeint ist,
tritt doch der Verwaltungsakt in der umgedeuteten Form ohnehin stets ex tunc an die Stelle des
Verwaltungsaktes in der ursprünglichen Form (vgl. hierzu z.B. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., Rdnr. 4) – ab
Bekanntgabe der Verfügung gilt, ist ihm entgegenzuhalten, dass eine sich schon unmittelbar aus dem
Gesetz ergebende Rechtslage nur so zur Rechtsklarheit auch noch durch Verwaltungsakt förmlich
festgestellt werden kann, wie es die Rechtslage eben hergibt, und nicht mit Modifikationen. Eine in den
Fällen des § 28 Abs. 4 FeV erst später einsetzende Nichtberechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen im
Inland kennt die Fahrerlaubnisverordnung nicht; für eine dahingehende Feststellung fehlt es an einer
gesetzlichen Grundlage.
Abschließend sei im hier behandelten Zusammenhang noch hervorgehoben, dass sich auch aus der
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2008 (BVerwGE 132, 315), in der das
Bundesverwaltungsgericht unter anderem unter Hinweis auf die Entscheidung des
Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 9. September 2008 festgestellt hat, dass die in dem ihm
vorliegenden Verfahren angefochtene Entziehung einer tschechischen Fahrerlaubnis „keiner Umdeutung
….. (gemeint ist insofern offenbar eine Umdeutung durch das Gericht) in einen feststellenden
Verwaltungsakt des Inhalts (bedarf), dass die tschechische Fahrerlaubnis des Klägers nicht zum Führen
von Kraftfahrzeugen in der Bundesrepublik Deutschland berechtigt“, entgegen der Auffassung der
Beklagten nicht ergibt, dass eine (behördliche) Umdeutung, wie sie hier in Rede steht, rechtlich zulässig
ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich dazu nicht verhalten, weil es in dem von ihm entschiedenen
Fall auf eine Umdeutung nicht ankam, da sich – bereits – die Fahrerlaubnisentziehung als rechtmäßig
erwies ‑ und es von daher im Übrigen auch schon an der für eine Umdeutung vorausgesetzten
Rechtswidrigkeit des umzudeutenden Verwaltungsaktes mangelte.
Klargestellt sei schließlich auch noch, dass eine (gerichtliche) „Rückumdeutung“ der durch (behördliche)
Umdeutung getroffenen Feststellung – wieder – in eine Fahrerlaubnisentziehung zufolge der obigen
Ausführungen von vornherein ausscheidet.
Die im Wege der Umdeutung getroffene Feststellung ist über das zuvor Gesagte hinaus zudem deshalb
rechtswidrig, weil die Klägerin im Zeitpunkt der Feststellung – des Erlasses der ursprünglich auf die
Fahrerlaubnisentziehung gerichteten Verfügung, am 8. Mai 2008 – nicht mehr nach Maßgabe des § 28
Abs. 4 Nr. 2 FeV a.F. mit ihrer tschechischen Fahrerlaubnis nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen der
Klasse B im Bundesgebiet berechtigt gewesen ist. Richtig ist zwar, dass die Klägerin mit dem Erwerb ihrer
tschechischen Fahrerlaubnis am 25. November 2004 nicht zugleich die Berechtigung erhalten hat, mit
dieser Fahrerlaubnis in Deutschland am Straßenverkehr teilnehmen zu können. Dem hat die Vorschrift
des § 28 Abs. 4 Nr. 2 FeV a.F. entgegengestanden, mit der der Verordnungsgeber von der in Art. 8 Abs. 4
Satz 1 der Richtlinie 91/439/EWG eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht hatte, ungeachtet der
grundsätzlichen Verpflichtung der EU-Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Anerkennung der von ihnen
erteilten Fahrerlaubnisse (Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie) einer von einem anderen EU-Mitgliedstaat – dem
Ausstellermitgliedstaat – erteilten Fahrerlaubnis unter bestimmten Umständen die Anerkennung zu
versagen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. hierzu die Urteile vom 26. Juni
2008 - C-329 und 343/06, Wiedemann u.a., und C-334 bis 336/06, Zerche u.a. -) ist ein EU-Mitgliedstaat
danach zur Nichtanerkennung unter anderem befugt, wenn auf der Grundlage von Angaben in dem
betreffenden Führerschein oder anderen vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren
Informationen feststeht, dass zum Zeitpunkt der Ausstellung dieses Führerscheins sein Inhaber, auf den im
Hoheitsgebiet des EU-Mitgliedstaats, um dessen Anerkennung es geht - Aufnahmemitgliedstaat -, eine
Maßnahme des Entzugs einer früheren Fahrerlaubnis angewendet worden ist, seinen ordentlichen
Wohnsitz nicht im Hoheitsgebiet des Ausstellermitgliedstaats hatte. Wie der Senat in seinem Urteil vom 18.
März 2010 – 10 A 11244/09.OVG – unter Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung klargestellt hat, ist
damit neben der im dargestellten Sinne „offensichtlichen“ Außerachtlassung des Wohnsitzerfordernisses
auch ein vorausgegangener Fahrerlaubnisentzug im Aufnahmemitgliedstaat zu fordern. Nur unter den
genannten Voraussetzungen hat mithin § 28 Abs. 4 Nr. 2 FeV a.F. mit den europarechtlichen Vorgaben im
Einklang gestanden mit der Folge, dass diese Vorschrift allein in den bezeichneten Fällen zur Anwendung
gelangt ist (vgl. hierzu gleichfalls das Senatsurteil vom 18. März 2010).
Der Klägerin war jedoch mit Strafbefehl des Amtsgerichts Ludwigshafen vom 1. März 1990 die
Fahrerlaubnis entzogen worden. Ihr tschechischer Führerschein weist darüber hinaus als Wohnort der
Klägerin zum Zeitpunkt seiner Ausstellung Ludwigshafen aus.
Ist damit die Klägerin noch nicht aufgrund des Erwerbs einer tschechischen Fahrerlaubnis zur
Verkehrsteilnahme im Inland berechtigt gewesen, so ist damit noch nicht gesagt, dass diese Fahrerlaubnis
ein für alle Mal als Berechtigung zu einer Verkehrsteilnahme im Bundesgebiet ausschied.
So ist schon in § 28 Abs. 5 FeV a.F. – im Wesentlichen übereinstimmend mit § 28 Abs. 5 FeV n.F. –
vorgesehen gewesen, dass das Recht, von einer EU-Fahrerlaubnis nach einer der in Abs. 4 Nrn. 3 und 4
genannten – eine Inlandsfahrberechtigung ausschließenden – Entscheidungen (insbesondere
Fahrerlaubnisentziehung und Verhängung einer Sperre für eine Fahrerlaubniserteilung) im Inland
Gebrauch zu machen, auf Antrag erteilt wird, wenn die Gründe für die Entziehung oder Sperre nicht mehr
bestehen.
Was aus europarechtlicher – und damit für das nationale Fahrerlaubnisrecht maßgeblicher – Sicht die
Frage der „Dauerhaftigkeit“ der Befugnis zur Nichtanerkennung einer EU-Fahrerlaubnis in Fällen einer
Missachtung des Wohnsitzerfordernisses unter den vom Europäischen Gerichtshof bezeichneten näheren
Umständen angeht, ist zu berücksichtigen, dass auch insoweit die den EU-Mitgliedstaaten auferlegte
„klare und unbedingte Verpflichtung“ zur gegenseitigen Anerkennung der Führerscheine inmitten steht.
Vor dem aufgezeigten rechtlichen Hintergrund, zum einen der „Unschädlichkeit“ eines Verstoßes gegen
Art. 7 Abs. 1 Buchstabe b) der Richtlinie 91/439/EWG für sich alleine und zum anderen dem
Ausnahmecharakter jedweder Einschränkungen hinsichtlich der Führerscheinanerkennungsverpflichtung
gemäß Art. 1 Abs. 2 der besagten Richtlinie - mit der Folge einer auf das Nötigste reduzierten Begrenzung
der betreffenden Einschränkung -, kann nicht zweifelhaft sein, dass im Falle mangelnder
Inlandsfahrberechtigung gemäß § 28 Abs. 4 Nr. 2 FeV a.F. ‑ soweit gültig – eine rechtsverbindliche –
verwaltungsaktmäßige – Feststellung der zuständigen Fahrerlaubnisbehörde, der betreffende EU-
Fahrerlaubnisinhaber, dem vor der Erteilung der Fahrerlaubnis durch einen anderen EU-Mitgliedstaat in
Deutschland die Fahrerlaubnis wegen Fahrungeeignetheit entzogen worden war, habe seine Eignung
zum Führen von Kraftfahrzeugen durch positive Sachverständigengutachten nachgewiesen, die Befugnis
zur Verkehrsteilnahme des Betroffenen im Bundesgebiet aufgrund seiner EU-Fahrerlaubnis zur
Entstehung gelangen lässt. Der Sache nach damit vergleichbar stellt sich die vom deutschen
Verordnungsgeber in § 28 Abs. 5 FeV a.F. getroffene Regelung dar.
Das Schreiben der Beklagten vom 7. August 2007 an die Klägerin stellt nun aber einen dahingehenden
feststellenden Verwaltungsakt dar. Das erschließt sich wie folgt: Das Schreiben wurde verfasst, nachdem
die Klägerin – durch ihren Rechtsanwalt – nach auf Aufforderung der Beklagten zur Klärung ihrer
Fahreignung durchgeführter sachverständiger Begutachtung auf die Feststellung gedrungen hatte, dass
das Verfahren abgeschlossen sei. Die erbetene Erklärung ließ sich die Beklagte dann auch noch durch
eine Verwaltungsgebühr für eine "Maßnahme im Straßenverkehr" entgelten.
Für die Richtigkeit der vorstehenden rechtlichen Würdigung des Senats spricht schließlich, dass die
Klägerin, nachdem sie mit dem ärztlichen Gutachten des TÜV Pfalz vom 14. Mai 2007 sowie der
psychologischen Fahrverhaltensbeobachtung des TÜV Pfalz vom 9. Juli 2007 ihre Eignung zum Führen
von Kraftfahrzeugen zu belegen vermochte, auch die Erteilung einer deutschen Fahrerlaubnis hätte bean-
spruchen können. Dass sie es auf die Erklärung der Beklagten vom 7. August 2007 hin bei ihrer
tschechischen Fahrerlaubnis belassen hat, kann ihr nicht zum Nachteil gereichen.
Nach alledem kann die im Wege der Umdeutung getroffene Feststellung der Beklagten, die Klägerin dürfe
mit ihrer tschechischen Fahrerlaubnis in Deutschland keine Kraftfahrzeuge der Klasse B fahren, keinen
Bestand haben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung ‑ VwGO -.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167
VwGO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
gez. Steppling
gez. Möller
gez. Brink
B e s c h l u s s
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000,-- € festgesetzt (§§ 52 Abs. 1 und 2, 47 des
Gerichtskostengesetzes – GKG – i.V.m. Nr. 46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit,
NVwZ 2004, 1327).
gez. Steppling
gez. Möller
gez. Brink