Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 12.12.2007
OVG Koblenz: befreiung, raumordnung, vorrang, gemeinde, härte, bebauungsplan, denkmalschutz, verfügung, ausweisung, regionalplanung
OVG
Koblenz
12.12.2007
8 A 10632/07.OVG
Naturschutzrecht, Bauplanungsrecht
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
der Stadt Wörth, vertreten durch den Bürgermeister, Mozartstraße 2, 76744 Wörth,
- Klägerin und Berufungsklägerin -
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Dolde & Partner, Heilbronner Straße 156, 70191 Stuttgart,
gegen
das Land Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Präsidenten der Struktur- und Genehmigungsdirektion
Süd, Friedrich-Ebert-Straße 14, 67433 Neustadt an der Weinstraße,
- Beklagter und Berufungsbeklagter -
wegen Naturschutzrechts
hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 12. Dezember 2007, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Held
Richterin am Oberverwaltungsgericht Lang
Richter am Oberverwaltungsgericht Müller-Rentschler
ehrenamtlicher Richter Pensionär Bertram
ehrenamtlicher Richter Leitender Berater EDV Geertsen
für Recht erkannt:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 8.
März 2007 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
T a t b e s t a n d
Die Beteiligten streiten um das Vorliegen der Voraussetzungen für die Erteilung einer
naturschutzrechtlichen Befreiung.
Die Klägerin wird im Landesentwicklungsprogramm III (1995) sowie dem im April 2004 öffentlich bekannt
gemachten Regionalen Raumordnungsplan Rheinpfalz als „Verdichtungsraum“ dargestellt. Zusammen
mit der Stadt Kandel übernimmt sie die Funktion eines Mittelzentrums im Grundnetz. Ferner bestimmt der
Raumordnungsplan die Klägerin als „Schwerpunktort der Siedlungsentwicklung“, d. h. es sollen
Wohnbauflächen über den Eigenbedarf hinaus bereitgestellt und damit die Wohnfunktion gestärkt werden.
Der Wohnungsbedarf wird bis zum Jahr 2015 mit 1.600 Wohneinheiten und der Wohnbauflächenbedarf
mit 50 Hektar angegeben.
Im Bereich des Ortsbezirks Wörth sind mehrere Flächen als Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiet
ausgewiesen. Nördlich der durch die Gemeinde führenden Eisenbahnlinie Karlsruhe - Landau sowie
westlich der ebenfalls den Ort durchschneidenden Eisenbahnlinie Karlsruhe - Germersheim befindet sich
der Bereich Abtswald, der Teil der ehemaligen Überflutungsaue des Rheins ist. Der Abtswald ist im
Bereich nördlich und südlich der Z.straße sowie weiter westlich aufgrund des Teilbebauungsplans
„Abtswald Teil A“ bebaut, im Übrigen besteht das Gelände weitgehend aus Grünland.
Der Flächennutzungsplan I der Klägerin aus dem Jahre 1986 sah im Bereich des Abtswaldes über 65 ha
als Wohnbauflächen vor. Der im Juli 2006 in Kraft getretene Flächennutzungsplan II weist eine erhebliche
Reduzierung der Wohnbauflächen aus. So sind u.a. südlich der Z.straße das Baugebiet W-W2 mit ca. 11
ha („Abtswald Teil B“) sowie nördlich der Z.straße das Baugebiet W-W 1 mit ca. 14, 3 ha („Abtswald Teil
C“) vorgesehen. Auf der Fläche „Abtswald Teil B“ befinden sich gesetzlich als Biotop unter Schutz
stehende Feuchtwiesen. Der Bereich ist Bestandteil eines Biotopverbundes nach Landesrecht.
Über einen bereits im Juli 1990 von der Klägerin bei der damaligen Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz
gestellten Antrag auf naturschutzrechtliche Befreiung im Hinblick auf die Biotopflächen im Abtswald wurde
mehrmals ohne Ergebnis und ohne förmliche Bescheidung des Antrags verhandelt. Nach Inkraftsetzen
des Teilbebauungsplans „Abtswald Teil A“ und Fortschreibung des Flächennutzungsplans vertrat der
Beklagte weiterhin die Auffassung, dass die Befreiungsvoraussetzungen für eine komplette Bebauung im
Bahndreieck zwischen „Abtswald Teil A“ und Z.straße nicht vorlägen, da mit dem Bereich „Abtswald Teil C“
wenige Meter nördlich naturschutzfachlich weniger sensible Bauflächen alternativ zur Verfügung stünden,
die auch im Flächennutzungsplan so ausgewiesen seien.
Am 27. September 2005 stellte die Klägerin bei dem Beklagten einen neuen förmlichen Antrag auf
Erteilung einer Befreiung von den Biotopschutzvorschriften für das Gebiet „Abtswald Teil B“. Zur
Begründung führte die Klägerin aus, durch die geplante Ansiedlung eines Entwicklungs- und
Versuchszentrums der Daimler AG und die damit verbundene Schaffung vieler neuer Arbeitsplätze in ihrer
Gemeinde erhalte die Erschließung neuer Wohnbauflächen eine hohe Priorität. Mit der Erschließung des
in Rede stehenden Gebiets ergebe sich eine logische Fortsetzung der bereits bebauten Fläche „Abtswald
Teil A.“ Eine Versagung der Bebauung südlich der Z.straße bedeute, dass die Kommune ihren raum-
planerisch zugeordneten Funktionen als attraktiver Wohnstandort mit optimalem Anschluss an den
öffentlichen Personennahverkehr nicht gerecht werde und ausreichende Erweiterungsmöglichkeiten nicht
zur Verfügung stünden. Eine Erweiterung der Wohnbauflächen nördlich der Z.straße wäre demgegenüber
eine städtebaulich unbefriedigende Lösung; sie bedeute eine starke Ausdehnung in die freie Landschaft
und würde als Splittersiedlung wahrgenommen. Zwar werde durch die geplante Bebauung die
südöstliche Spitze der pauschal geschützten Biotope von rd. 1,35 ha überbaut. Allerdings könnten die
angrenzenden Ackerflächen zu ähnlichen, hochwertigen Biotopen entwickelt und langfristig erhalten
werden. Ein Beharren auf dem vollständigen Erhalt der pauschal geschützten Feuchtwiesen stelle daher
eine „nicht beabsichtigte Härte“ im Sinne des Gesetzes dar. Die Ausweisung eines Wohnbaugebiets
diene zudem dem Wohl der Allgemeinheit, nämlich den berechtigten Interessen junger Familien auf
Bauland in ihrem Umfeld.
Mit Bescheid vom 2. Februar 2006 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer
naturschutzrechtlichen Befreiung mit der Begründung ab, der Schutz der betroffenen Biotopflächen sei
vom Gesetzgeber beabsichtigt, da landesweit nur noch wenige Bestände vorhanden seien. Die
vorgesehene Bebauung der Biotopflächen sei nicht mit den landespflegerischen Belangen vereinbar, da
sie seltene Biotoptypen beheimateten und der gesamte zur Bebauung vorgesehene Bereich gemäß der
„Beikarte Landespflege“ zum Raumordnungsplan Teil eines regionalen Biotopverbundsystems sei. Das
Biotopsystem der ehemaligen Altrheinschlinge einschließlich des beantragten Bereichs sei darin als
Naturschutzgebiet vorgeschlagen. Überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit rechtfertigten die
Befreiung ebenfalls nicht. Es seien nämlich zumutbare Alternativen vorhanden. Die nördlich der Z.straße
im Raumordnungsplan und im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Siedlungsflächen seien vom
Baugrund her ebenso bebaubar wie die südlich gelegenen Flächen, ohne dass dort gesetzlich geschützte
Biotope, regionale Biotopverbundflächen oder zur Naturschutzgebietsausweisung vorgeschlagene
Flächen betroffen seien.
Hiergegen richtete sich der Widerspruch der Klägerin. Zur Begründung führte sie u. a. aus, die von ihr
geltend gemachten Gründe für die Bauleitplanung seien nicht ausreichend gewürdigt worden. Bei
Verzicht auf das Baugebiet „Abtswald Teil B“ könne sie die Vorgaben des Raumordnungsplans
hinsichtlich des zu deckenden Bedarfs an Wohnbauflächen nicht erfüllen. Aufgrund des zeitlichen Aspekts
müsse der Erschließung des Gebiets „Abtswald Teil B“ Vorrang eingeräumt werden, da hier die
Grundstücke überwiegend im Eigentum der Stadt stünden.
Nach Zurückweisung des Widerspruchs mit Bescheid vom 20. September 2006 hat die Klägerin am
13. Oktober 2006 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, die Erteilung einer
naturschutzrechtlichen Befreiung sei zur Verwirklichung der Ziele des Raumordnungsplans
vernünftigerweise geboten. Das Baugebiet „Abtswald Teil B“ befinde sich innerhalb eines in der
Raumnutzungskarte des Raumordnungsplans dargestellten „geplanten Siedlungsbereichs Wohnen“ in
einem regional bedeutsamen Wohnstandort. Diese Standorte seien als „Vorranggebiete Wohnen“
ausgewiesen. Vorranggebiete seien Ziele der Raumordnung, die sich gegenüber anderen Nutzungen,
also auch den Belangen von Natur und Landschaft, durchsetzten. Sie stellten für die nachfolgenden Ent-
scheidungen verbindliche Vorgaben dar, d. h. sie könnten durch nachfolgende
Abwägungsentscheidungen - hier die Befreiung nach § 48 LNatSchG - nicht überwunden werden. Der
Beklagte habe die Zielqualität der regionalplanerischen Festsetzung und die Bindungspflicht nach § 4
Abs. 1 ROG verkannt. Bei den auf gleicher Fläche nach der Beikarte Landespflege vorgesehenen
Biotopverbundfläche handele es sich demgegenüber nur um einen Grundsatz der Raumordnung ohne
Bindungswirkung. Ziele der Raumordnung setzten sich bei Unvereinbarkeit auch ihnen gegenüber durch.
Die Befreiungsentscheidung zugunsten der geplanten Wohnnutzung sei auch aus städtebaulichen
Gründen vernünftigerweise geboten. Entgegen der Behauptung des Beklagten gebe es keine gleich
geeignete Alternative zur Bebauung des Gebiets „Abtswald Teil B“. Die Aufsiedlung des Baugebiets
„Abtswald Teil B“ vor dem nördlich gelegenen Baugebiet „Abtswald Teil C“ sei eine städtebaulich logische
und vernünftigerweise gebotene Maßnahme zur Verbindung des Altorts mit dem Baugebiet „Abtswald Teil
A“ und dem Siedlungssporn an der Z.straße. Ohne das Baugebiet „Abtswald Teil B“ entstehe nordwestlich
des Siedlungskerns des Ortsbezirks Wörth ein Baugebiet, das (durch Bahnlinie und Grünfläche)
vollständig von den bestehenden Siedlungsbereichen abgehängt sei. In dem vorgeschlagenen
Alternativstandort seien zwei Grabungsschutzgebiete nach § 22 Abs. 1 des Denkmalschutzpflegegesetzes
gelegen, was zudem Unsicherheiten hinsichtlich erforderlicher Genehmigungen der
Denkmalschutzbehörden nach sich ziehe. Ferner habe der Beklagte nicht erkannt, dass die Klägerin im
Teilgebiet C mit nicht unerheblichen Beseitigungskosten zu rechnen habe, weil dort flächig Gebäudereste
ehemaliger Mannschafts- und Munitionsbunker sowie Munitionsrückstände vorhanden seien. Der
Beklagte könne keinen Verzicht auf die Bebauung im Gebiet „Abtswald Teil B“ verlangen. Er habe im
Aufstellungsverfahren zum Flächennutzungsplan nur allgemein, ohne Bezugnahme auf den Biotopschutz
verlangt, die Wohnbauflächen zu reduzieren.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 8. März 2007 abgewiesen (vgl. NuR 2007, 765): Ein
Anspruch auf erneute Bescheidung bestehe nicht, denn die Tatbestandsvoraussetzungen für eine
Befreiung seien nicht erfüllt. Der gesetzliche Schutz des Feuchtwiesenbiotops führe nicht zu einer
unbeabsichtigten Härte. Auch überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit erforderten nicht die
Befreiung. Unabhängig davon, ob dem Raumordnungsplan eine Zielfestlegung zur Wohnsiedlung zu
entnehmen sei, sei in jedem Fall der biotopfreie Bereich „Abtswald Teil C“ als Alternativstandort dem
Gelände im „Abtswald Teil B“ vorrangig und deshalb dessen Ausweisung als Wohnbaugebiet nicht
erforderlich. Eigentums-, städtebau-, denkmalschutz- oder altlastenbezogene Gründe rechtfertigten nicht
eine andere Bewertung.
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung wiederholt und ergänzt die Klägerin ihr Vorbringen. Die
Beklagte habe bei der Befreiungsentscheidung den Zielcharakter des im Raumordnungsplan festgelegten
„Vorranggebiets Wohnen“ verkannt. Ziele der Raumordnung wirkten auf den Prüfungsmaßstab zur
naturschutzrechtlichen Befreiung ein. Nicht mehr der Biotopschutz, der nur ausnahmsweise durchbrochen
werden könne, gehe vor, sondern die Wohnnutzung als Ziel der Raumordnung genieße grundsätzlich
Vorrang, jedenfalls dann, wenn städtebauliche Gründe für eine Baugebietsausweisung gerade an dieser
Stelle bestünden. Das Gelände „Abtswald Teil C“ sei für eine Baugebietsausweisung nicht gleich gut
geeignet. Diese Alternative laufe auf ein anderes Projekt hinaus, das eine Aufgabe der mit der
Baugebietsausweisung Teil B verbundenen städtebaulichen Ziele bedeute.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Abänderung des angefochtenen Urteils und Aufhebung des Bescheids vom
2. Februar 2006 sowie des Widerspruchsbescheids vom 20. September 2006 zu verpflichten, unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über den Antrag vom 26. September 2005 zu
entscheiden,
hilfsweise,
erneut über das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen für die Befreiung vom Gebot gemäß §
28 Abs. 3 Nr. 7 LNatSchG (Befreiungslage) zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil. Befreiungsgründe seien nicht gegeben. Im Gemeindegebiet
stünden unbebaute Flächen zur Planung von Wohnnutzung zur Verfügung, die keinen Beschränkungen
wegen Biotopschutzes unterlägen. Der Festsetzung „Vorranggebiet Wohnen“ im Raumordnungsplan
komme nicht die Bedeutung eines Ziels der Raumordnung zu. Der Träger der Regionalplanung habe die
in den Flächennutzungsplänen festgesetzten Wohnbauflächen nur nachrichtlich übernommen, ohne
diesbezüglich eine Abwägungsentscheidung zu treffen. Selbst wenn man mit der Klägerin davon
ausgehe, dass der Raumordnungsplan für das streitgegenständliche Gebiet „Abtswald Teil B“ ein Ziel der
Raumordnung „Vorranggebiet Wohnen“ ausweise, lägen gleichwohl die Voraussetzungen für die
Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung nicht vor. Ziele der Raumordnung seien nachrangig zu
objektiv-rechtlichen Normen des Landes- bzw. Bundesrechts. Folglich könnten die
Biotopschutzvorschriften auch nicht durch den Beschluss einer Planungsgemeinschaft verdrängt werden.
Auch könne sich keine Bindungswirkung bei der Ermessensausübung im Zusammenhang mit der
Erteilung von naturschutzrechtlichen Befreiungen ergeben. Die Verbote zugunsten von Biotopen hätten
bei der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsplans keine Rolle gespielt (und auch nicht spielen
müssen), denn diese spezifischen naturschutzrechtlichen Aspekte ohne raumbedeutsame Wirkung
gehörten nicht zum Prüfprogramm, sondern seien nachrangigen Ebenen zuzuordnen. Aus dem
Raumordnungsplan gehe eindeutig hervor, dass Biotope bei den regionalplanerischen Festsetzungen
nicht berücksichtigt worden seien. Die grundsätzliche Geeignetheit der Planalternative „Abtswald Teil C“
könne auch nicht im Hinblick auf die Aspekte Denkmalschutz und Kampfmittel in Frage gestellt werden.
Die zuständige Denkmalfachbehörde habe mittlerweile fachlich abgeklärt, dass die auch im
Flächennutzungsplan dargestellte Fläche GR 14 keine archäologischen Funde aufweise, so dass eine
formelle Unterschutzstellung nicht erfolgen werde. Bezüglich des im äußersten nordwestlichen Rand des
Bereichs C befindlichen Bereichs GR 11 a stehe eine Abklärung noch aus. Sollte sich dort eine archäolo-
gische Fundstätte befinden, so stehe dies einer Ausweisung eines Baugebiets nicht entgegen. Der
Randbereich könne erforderlichenfalls als Ausgleichsfläche in Betracht kommen. Bezüglich des
Kampfmittelverdachts habe die zuständige Behörde bestätigt, dass die unmittelbaren Kosten der
Kampfmittelräumung (Entschärfung und Abtransport) grundsätzlich vom Land getragen würden. Die
Klägerin müsse grundsätzlich nur die Kosten für die Absuche der Grundstücke tragen, die übrigen Kosten
seien von den Grundstückseigentümern als Zustandsstörern zu tragen. Schließlich stünden einer
Bauleitplanung im vorgesehenen Bereich auch artenschutzrechtliche Vorschriften entgegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und
die Verwaltungsakten verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und
Entscheidungsfindung.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Die Klage ist sowohl in ihrem Haupt- als auch in ihrem
Hilfsantrag abzuweisen.
Der Hauptantrag, den Beklagten zur Neubescheidung über den naturschutzrechtlichen Befreiungsantrag
hinsichtlich des Bebauungsplans zu verpflichten, erweist sich schon als unzulässig. Denn die begehrte
Befreiungsentscheidung ginge ins Leere, weil das rheinland-pfälzische Naturschutzrecht Befreiungen nur
für Tathandlungen, nicht jedoch für den Erlass von Rechtsvorschriften vorsieht (vgl. § 28 Abs. 3 i.V.m. § 48
Abs. 1 Landesnaturschutzgesetz - LNatSchG -). Demgemäß können Befreiungen nur für die einzelnen
Bauvorhaben, nicht aber schon für den zugrunde liegenden Bebauungsplan erteilt werden (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 9.2.2004, BauR 2004, 786 und juris, Rn. 6 ff.). Eine Befreiung für den Bebauungsplan
scheidet danach materiell-rechtlich aus, ein darauf bezogenes Verpflichtungsbegehren ist unzulässig.
Gleichwohl ist ein Interesse der Kommune dahingehend anerkennenswert, vor Inkraftsetzen eines
Bebauungsplans eine Feststellung darüber zu erlangen, dass für die geplante bauliche Nutzung die
Erteilung einer Befreiung rechtlich möglich ist, weil objektiv eine Befreiungslage gegeben ist und einer
Überwindung der naturschutzrechtlichen Verbotsregelung auch sonst nichts entgegen steht. Andernfalls
besteht für die Gemeinde das Risiko, dass der erlassene Bebauungsplan später mangels Erforderlichkeit
(§ 1 Abs. 3 Baugesetzbuch - BauGB -) als unwirksam befunden wird, weil sich die entgegenstehenden
naturschutzrechtlichen Bestimmungen als dauerhaftes rechtliches Hindernis erweisen (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 9.2.2004, a.a.O., juris, Rn. 6). Dieses abwenden kann die Kommune, indem sie bereits in
der Planungsphase die Feststellung einer Befreiungslage herbeiführt. Bezogen auf den vorliegenden Fall
ist daher der von der Klägerin hilfsweise erhobene Antrag zulässig, den Beklagten zu verpflichten, erneut
über das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen für die Befreiung vom naturschutzrechtlichen
Verbot - also die Befreiungslage für die mit dem Bebauungsplan geplante bauliche Nutzung - zu
entscheiden. Für ein solches Klagebegehren besteht ein Rechtsschutzinteresse.
Dieser Klageantrag ist jedoch unbegründet. Die Klägerin kann keine positive Entscheidung über das
Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen für die Befreiung vom Verbot nach § 28 Abs. 3 Satz 1 Nr.
7 LNatSchG zur Wohnbebauung auf dem Gebiet „Abtswald Teil B“ gemäß § 48 Abs. 1 LNatSchG ver-
langen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht das Vorliegen einer Befreiungslage und von
Abwägungsfehlern in der ablehnenden Behördenentscheidung verneint (vgl. zum gerichtlichen
Prüfungsmaßstab den Beschluss des Senats vom 1.9.2006
- 8 A 10768/06 -, juris, Rn. 4).
Insbesondere erfordern nicht überwiegende Gründe des Allgemeinwohls
(§ 48 Abs. 1 Nr. 2 LNatSchG) die Befreiung von dem gesetzlichen Schutzgebot für Feuchtwiesen (§ 28
Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 LNatSchG), die auf der zur Bebauung vorgesehenen Fläche „Abtswald Teil B“
zwischen den Beteiligten unstreitig bestehen (1.). Das Festhalten an dem gesetzlichen Biotopschutzgebot
führt auch nicht zu einer unbeabsichtigten Härte im Sinne des § 48 Abs. 1 Nr. 1 a LNatSchG (2.).
1. Die Bereitstellung von Wohnbauland in einer Gemeinde, die wie die Klägerin Schwerpunkt der
Siedlungserweiterung für Wohnnutzung ist, ist als dem Wohl der Allgemeinheit dienender Grund ohne
weiteres anzuerkennen. Allerdings ist die Befreiung nicht aus überwiegendem Allgemeinwohlgrund
erforderlich (§ 48 Abs. 1 Nr. 2 LNatSchG). Es unterliegt keiner rechtlichen Beanstandung, dass sich nach
der Entscheidung des Beklagten der gesetzlich normierte Schutz von Feuchtwiesenbiotopen gegenüber
den Festsetzungen des Regionalen Raumordnungsplans Rheinpfalz 2004 zur geplanten
Siedlungsentwicklung von Wohnflächen (a) und hierauf gestützte städtebauliche Vorstellungen der
Klägerin (b) durchzusetzen hat.
a) Die Darstellung des „Abtswalds Teil B“ im Regionalen Raumordnungsplan Rheinpfalz 2004 als
„geplanter Siedlungsbereich Wohnen“ enthält keine Zielfestlegung des Inhalts, dass sie sich auch
gegenüber gesetzlichen Bauverboten zum Schutz von Biotopen durchsetzt und die Befreiung hiervon
erfordert. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob eine solche Zielfestlegung ohne vorherige
Zustimmung der für die Befreiungsentscheidung zuständigen Behörde überhaupt wirksam getroffen
werden könnte.
Nach der Rechtsprechung ist eine Befreiung zwar nicht erst dann erforderlich, wenn den Belangen der
Allgemeinheit auf keine andere Weise als durch die Befreiung entsprochen werden könnte, sondern
schon dann, wenn es zur Wahrnehmung des jeweiligen öffentlichen Interesses vernünftigerweise geboten
ist, mit Hilfe der Befreiung das Vorhaben an der vorgesehenen Stelle zu verwirklichen (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 5.2.2004, BauR 2004, 1124 und juris, Rn. 6; Urteil des Senats vom 11.2.2000, NuR 2000,
522 und juris, Rn. 33). Der angestrebte Standort muss nicht der einzige sein, mit dem die angestrebte
Nutzung stehen oder fallen würde; andererseits darf diese sich nicht einseitig durchsetzen. Die
betroffenen Interessen sind im Einzelfall zu gewichten und zueinander abwägend in ein angemessenes
Verhältnis zu setzen. Nicht ausreichend ist es, dass eine Befreiung irgendwie nützlich oder dienlich ist.
Der Raumordnungsplan Rheinpfalz 2004 legt u.a. hinsichtlich der in Rede stehenden Fläche unter Ziffer
3.5.7 fest, dass die in der Gesamtkarte dargestellten „geplanten Siedlungsbereiche Wohnen“ in den
regional bedeutsamen Wohnstandorten die Funktion von „Vorranggebieten Wohnen“ übernehmen und
bestimmt dies als Ziel der Raumordnung. Ziele der Raumordnung sind abgewogene Festlegungen in
Raumordnungsplänen (§ 3 Nr. 2 Raumordnungsgesetz ‑ ROG -) und deshalb von öffentlichen Stellen bei
raumbedeutsamen Entscheidungen und Genehmigungen - auch Befreiungsentscheidungen von
naturschutzrechtlichen Ge- und Verboten - zu beachten (§ 4 Abs. 1 ROG). Darüber hinaus sind
Bauleitpläne von den Kommunen an die Ziele der Raumordnung anzupassen (§ 1 Abs. 4 BauGB).
Insoweit entfalten die im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Ziele der Raumordnung
Rechtswirkungen auf Ebene des Bundes- und des Landesrechts.
Vorliegend kann indes unentschieden bleiben, ob es sich bei der genannten Festsetzung des
Raumordnungsplans überhaupt um eine auf einer ausreichenden Abwägung beruhende Zielbestimmung
im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG handelt, die die genannten Bindungs- und Anpassungspflichten nach dem
ROG und dem BauGB erst auslösen kann. Angesichts der im Raumordnungsplan gewählten
Formulierungen ergeben sich durchaus Bedenken an dem Zielcharakter der Festsetzung (siehe etwa „Die
geplanten Flächen für Wohnen … entsprechen Zielen der Raumordnung … und können somit inhaltlich
mit dem Status eines Vorranggebietes verglichen werden“, S. 238 des Raumordnungsplans). Die
Verfahrensweise der Berücksichtigung der in den kommunalen Bauleitplänen enthaltenen geplanten
Nutzungen in dem Raumordnungsplan (vgl. S. 238 des Raumordnungsplans) vermag darüber hinaus
Zweifel an einer umfassenden Abwägungsentscheidung zu begründen. Ebensowenig bedarf es
vorliegend einer abschließenden Klärung von Umfang und Reichweite der Beachtens- bzw.
Anpassungspflicht nach § 4 Abs. 1 ROG und § 1 Abs. 3 BauGB (offen gelassen auch von BVerwG,
Beschluss vom 20.8.1992, BVerwGE 90, 329 und juris, Rn. 16). Denn der Aussage- und damit
Bindungsgehalt der Festlegung „Vorranggebiet Wohnen in geplanten Siedlungsbereichen“ ist nach dem
Raumordnungsplan jedenfalls in einer Weise beschränkt (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 20.8.1992,
BVerwGE 90, 329 und juris, Rn. 18, 20), dass er sich nicht gegenüber den gesetzlichen Verboten zum
Biotopschutz durchsetzen kann.
Dem Raumordnungsplan lässt sich lediglich entnehmen, dass der Zielfestlegung „geplante
Siedlungsflächen Wohnen“ die raumplanerische Absicht zugrunde liegt, die Siedlungsstruktur für diese
Nutzungsart aus raumplanerischer Sicht weiterzuentwickeln. Dabei soll der Wohnungsneubau „vor allem
auf diesen geplanten Siedlungsflächen in den regional bedeutsamen Wohnstandorten konzentriert
werden“ (vgl. S. 69 des Raumordnungsplans zu Ziffer 3.5.7). Dieser Zielsetzung wird man weiter noch die
der gesetzlichen Vorgabe in § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG entsprechende Aussage entnehmen können,
dass mit der Wohnnutzung unvereinbare Planungen, wie etwa für eine Gewerbe- oder Industrienutzung,
auf den „geplanten Siedlungsflächen Wohnen“ ausgeschlossen sein sollen. Hiermit findet der
Aussagegehalt des Ziels der Raumordnung vorliegend jedoch schon seine Grenzen. Denn im Übrigen
ergibt sich, dass die Regionalplanung hinsichtlich der Wohnentwicklung nicht umfassend und mit
Naturschutzbelangen bindend für alle damit befassten Ebenen abgewogen worden ist (vgl. S. 238 des
Raumordnungsplans sowie die Beikarte Landespflege, die für die Fläche die [wenn auch nicht
verbindliche] Aussage eines geplanten Naturschutzgebiets enthält). Der Zielfestsetzung kann jedenfalls
nicht ein Inhalt beigemessen werden, der einen „Vorrang Wohnen“ auch gegenüber landesrechtlich
geschützten Biotopen umfasst. Unabhängig von der Frage, ob diesbezügliche Belange rechtlich zulässig
Gegenstand einer raumordnerischen Abwägung hätten sein können, spricht schon nach der allgemeinen
Abwägungsvorgabe in § 7 Abs. 7 Satz 3 ROG alles dafür, dass dieser den Mikrostandort betreffende
Faktor auch vorliegend unberücksichtigt geblieben ist (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky,
Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, § 4 BNatSchG Rn. 122). Gestützt
wird dies durch den im Raumordnungsplan aufgenommenen nachrichtlichen Hinweis auf die nach dem
Landesnaturschutzrecht geschützten Biotope, die vor Beeinträchtigungen zu schützen sind (vgl. Ziffer
5.3.1.3 des Raumordnungsplans). Darüber hinaus liegt auf ebendieser „geplanten Siedlungsfläche
Wohnen“ auch eine Fläche, für die der raumordnerische Grundsatz „Funktionsraum des
Biotopverbundsystems“ gilt (vgl. Ziffer 5.3.1.2 des Raumordnungsplans). Hieraus folgt, dass beide
Festsetzungen ohne gegenseitigen Abgleich vorgenommen wurden. Der Schluss, dass raumordnerisch
mit der Festsetzung „geplante Siedlungsfläche Wohnen“ keine Aussage über den landesgesetzlichen
Biotopschutz und die auf dieser Ebene zu beurteilenden Befreiungsvoraussetzungen getroffen worden ist,
erfährt schließlich eine Bestätigung durch die an den Beklagten gerichtete Stellungnahme des
Planungsträgers vom 14. Februar 2007, die erläutert, dass auf der Ebene der Regionalplanung die
planungsrechtlich bestehende Siedlungsplanung dargestellt worden sei und notwendige fachplanerische
Entscheidungen ebenso wie Befreiungstatbestände oder Ähnliches auf der Bauleitplanebene einer
Klärung zuzuführen seien.
Der Zielfestlegung zur „geplanten Siedlungsfläche Wohnen“ lässt sich danach also keine Aussagekraft
dahin entnehmen, dass der geplanten Wohnnutzung ungeachtet des landesgesetzlichen Biotopschutzes
auf der Ebene der Bauleitplanung und der tatsächlichen Grundstücksnutzung zwingend ein Vorrang
einzuräumen ist. Die Zielfestlegung gebietet daher nicht die Feststellung einer Befreiungslage für eine
Wohnbebauung im Bereich des „Abtswaldes Teil B“ nach § 48 Abs. 1 Nr. 2 LNatSchG. Der Verweis des
Beklagten auf das ebenso für Wohnnutzung geeignete Gebiet „Abtswald Teil C“, das keine dem
gesetzlichen Biotopschutz des
§ 28 LNatSchG unterliegenden Flächen aufweist, aber ebenfalls der Zielfestlegung für geplante
Wohnnutzung unterliegt, ist nicht zu beanstanden.
Dieses Ergebnis steht im Einklang mit der grundgesetzlich geschützten Planungshoheit im Sinne des Art.
28 Abs. 2 GG. Denn verfassungsrechtlich ist es nicht gefordert, dem gemeindlichen Planungsinteresse in
jedem Einzelfall auf der Ebene von Ausnahmen und Befreiungen von einem naturschutzrechtlichen
Schutzregime einen Vorrang zuzubilligen (vgl. VGH RP, Urteil vom 11.7.2005, NVwZ 2006, 206 und juris,
Rn. 56).
b) Die Zulassung von Wohnnutzung auf der Fläche des „Abtswaldes Teil B“ ist entgegen der Auffassung
der Klägerin auch nicht aus städtebaulichen Gründen vernünftigerweise geboten. Die Begründung der
Klägerin insoweit, nur bei Ausnutzung dieser Fläche zu dem erwähnten Zweck könne eine städtebaulich
vernünftige Arrondierung der überbauten Gemeindefläche erreicht werden, erweist sich nicht als tragfähig.
Die Ortslage ist nach den dem Senat vorliegenden Karten und Luftaufnahmen ohnehin nicht durch eine
geschlossene Siedlungsstruktur geprägt. Größere Grün- oder Freiflächen sind dem Stadtbild durchaus
nicht fremd. Der Wunsch nach Anbindung der Abtswaldbebauung an den Altort drängt sich deshalb
städtebaulich nicht auf.
Dem Ziel eines einheitlichen Siedlungskörpers ist auch kaum durch eine Wohnbebauung im Bereich B
des Abtswaldes näher zu kommen. Die die Gemeinde durchziehenden Verkehrsachsen, insbesondere
die erwähnten beiden Gleisstränge, die in dem zur Bebauung vorgesehenen Bereich ein Gleisdreieck
bilden, begründen Zäsuren und trennen die einzelnen Siedlungsbereiche des Ortes voneinander,
insbesondere aber vom Altort im Osten und dem höher gelegenen Bereich südlich der Bahnlinie
Karlsruhe - Landau, ab. Hinzu kommt, dass die geplante Bebauung im Gebiet B die Baulücke zwischen
dem Wohngebiet „Abtswald Teil A“ und Z.straße in Richtung Süden nicht vollständig zu schließen vermag.
Es werden weiterhin Lücken zwischen den genannten Siedlungsteilen bestehen, zumal FFH-Flächen
(südlich des „Abtswald Teil A“) und erforderliche naturschutzrechtliche Ausgleichsflächen im Bereich B
eine vollständige Bebauung ausschließen werden, die aus diesen Gründen letztlich auch von der
Klägerin nicht angestrebt wird (vgl. Planungskarte Bl. 411 des Verwaltungsvorgangs). Nicht zuletzt hat die
Klägerin selbst das von ihr geltend gemachte Anschlussbedürfnis des als Splittersiedlung begriffenen
Wohngebiets „Abtswald Teil A“ an die Ortslage mit verursacht: In Kenntnis der Probleme einer
Bauleitplanung im Gleisdreieck aus Biotopschutzgründen hat sie in den 1990`iger Jahren einen
Bebauungsplan für diesen Bereich beschlossen, der zwischenzeitlich zur Ausführung gelangt ist.
Berücksichtigt man schließlich die allgemein anerkannte eingeschränkte Eignung des Bereichs „Abtswald
Teil B“ in maßgeblicher städtebaulicher Hinsicht, insbesondere was die Wohnqualität in dem Gleisdreieck
mit geplanter paralleler Straßennutzung anbelangt (vgl. S. 92 des Erläuterungsberichts zum Flächen-
nutzungsplan vom Dezember 2005; Auszug aus der Niederschrift über die gemeinsame Sitzung des Bau-
und Umweltausschusses der Klägerin am 29.10.1997 zum Flächennutzungsplanverfahren), so wird
endgültig deutlich, dass sich der Wunsch nach einer Arrondierung der überbauten Flächen durch eine
Wohnbesiedelung im Bereich B nicht als städtebaulich zwingend erweist. Die zugunsten einer Bebauung
dort angeführten Aspekte (Erschließungsaufwand, stadtkernnahe Lage, Flächenverfügbarkeit der
Gemeinde, Bodentragfähigkeit, vgl. S. 92 des Erläuterungsberichts, a.a.O.) treten demgegenüber zurück,
zumal sie weitgehend auch für die Fläche „Abtswald Teil C“ gelten.
Angesichts dieser Situation entsteht ein städtebaulicher Missstand nicht deshalb, weil die Klägerin auf die
Planung einer Wohnnutzung im Bereich C des Abtswaldes verwiesen sein wird. Eine Bebauung kann sich
in nördlicher Richtung unmittelbar an den Siedlungssporn um die Z.straße anschließen, im Osten
‑
getrennt durch die Nord-Süd-Bahnlinie - findet sich weitere Bebauung auf Gemeindeflächen. Es
entstünde in diesem Gebiet ein Ortsbereich mit eigenem Gewicht, der sich auch bei Nichtbebauung und
Grünflächennutzung des Gebiets „Abtswald Teil B“ in die vorhandene Siedlungsstruktur der Ortslage
einfügt.
Die Ausweichalternative ist auch nicht mit Blick auf die straßenmäßige Erschließung des Gebiets C mit
Neuerschließung des Gebiets „Abtswald A“ unzumutbar. Unter Berücksichtigung ggf. auch dort betroffener
Biotopflächen wird unter Umständen nur eine Erschließung von Norden her oder über den Bereich der
Z.straße möglich sein. Ob die von der Klägerin favorisierte Straßenführung in der Ortslage, wie sie im
Rahmen der mit der Deutschen Bundesbahn geplanten Beseitigung von bestehenden höhengleichen
Bahnübergängen beabsichtigt ist (vgl. den insoweit seitens der Klägerin vorgelegten Planentwurf), zur
Ausführung gelangen kann, kann daher dahinstehen. Der gesetzlichen Unterschutzstellung der
landesweit in geringem Umfang vorhandenen Feuchtwiesen, denen eine besondere Bedeutung in der
ehemaligen Altrheinrinne zukommt, durfte insoweit der Vorrang eingeräumt werden. Vergleichbares gilt,
soweit es um Planungen hinsichtlich der Anschlüsse der Wohngebiete in der Ortslage an den öffentlichen
Personennahverkehr geht. Das Gebiet „Abtswald Teil C“ ist auch mit Blick auf weniger umfänglichen
Grundbesitz der Klägerin in diesem Bereich eine zumutbare Planungsalternative. Das in beiden Gebieten
erforderliche Umlegungsverfahren und die Schaffung von Ausgleichsflächen für zu zerstörende
Feuchtbiotope werden eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen, so dass die Planung für das Gebiet
„Abtswald Teil B“ keinen beachtlichen zeitlichen Vorteil zu begründen vermag.
Die Geeignetheit des Alternativstandorts ist auch nicht wegen im Gebiet C befindlicher, im geltenden
Flächennutzungsplan der Klägerin als GR 14 und 11 a dargestellter Grabungsschutzgebiete im Sinne des
§ 22 Denkmalschutz- und -pflege-gesetz (DSchPflG) in Frage zu stellen. Das erstgenannte
Kartierungsgebiet wird nach Auskunft der Fachbehörde mangels archäologischer Funde nicht formell
unter Denkmalschutz gestellt werden (vgl. Schreiben des Landesamtes für Denkmalpflege vom 1.3.2007
an den Beklagtenvertreter). Der Bereich GR 11 a ist danach fachlich noch nicht abgeklärt, kann aber
wegen seiner Lage am Rand des Siedlungsgebiets als Ausgleichsfläche herangezogen werden. Ein sich
gegenüber dem Biotopschutz durchsetzungsfähiger Einwand ergibt sich ferner nicht aus der
Berücksichtigung der auf den Flächen des Gebiets „Abtswald Teil C“ befindlichen militärischen
Rückstände. Es ist geklärt, dass Bund und Land die Kosten für Entschärfung, Abtransport und Vernichtung
von Kampfmitteln sowie für damit verbundene Vor-, Neben- und Nacharbeiten auf den Grundstücken zu
tragen haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.6.2006, DÖV 2007, 164 und juris, Rn. 18). Auf die Klägerin
kommen allein die Kosten zum Zwecke der Absuche der Grundstücke zu. Kosten für die Beseitigung der
Mannschafts- und Munitionsbunker fallen den Grundstückseigentümern anheim, können jedoch im
Rahmen eines Umlegungsverfahrens eine Relativierung erfahren (vgl. § 56 ff. BauGB).
Ob der von der Klägerin bevorzugte Standort im Bereich „Abtswald Teil B“ auch weiteren
naturschutzrechtlichen Restriktionen unterliegt, macht eine Erörterung im Rahmen der Prüfung einer
Befreiung von Biotopvorschriften nicht erforderlich. Aus dem Vorbringen der Beteiligten kann jedenfalls
nicht entnommen werden, dass evidente andere Gründe vorliegen, die in der Abwägung eindeutig zum
Vorrang des Natur- und Landschaftsschutzes ausschlagen.
2. Die Befolgung des Verbots gemäß § 28 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 LNatSchG führt für die Klägerin auch nicht
zu einer unbeabsichtigten Härte, die Grund für eine Befreiung nach § 48 Abs. 1 Nr. 1 a LNatSchG sein
könnte. Die Besonderheiten des vorliegenden Falles erfordern unter Berücksichtigung der obigen Aus-
führungen kein Abgehen von der gesetzlichen Verbotsregelung. Insbesondere der eingeschränkte
Aussagegehalt der Zielbestimmung „geplante Siedlungsbereiche Wohnen“ stellt keine Besonderheit dar,
die Anwendungsbereich und materielle Zielrichtung der Verbotsregelung auseinander fallen lassen (vgl.
BVerwG, Beschluss vom 14.9.1992, NuR 1993, 28 und juris, Rn. 5).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
…
gez. Dr. Held gez. Lang gez. Müller-Rentschler
Beschluss
Der Streitwert wird auf 5.000,-- € festgesetzt (§§ 52 Abs. 2, 47 GKG).
gez. Dr. Held gez. Lang gez. Müller-Rentschler