Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 04.06.2007
OVG Koblenz: arbeitsmarkt, vorläufiger rechtsschutz, vereinigte staaten von amerika, zugang, aufschiebende wirkung, einreise, aufenthaltserlaubnis, verfügung, berufsausbildung, niederlassung
OVG
Koblenz
04.06.2007
7 B 10282/07.OVG
Ausländerrecht
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Beschluss
In dem Verwaltungsrechtsstreit
des Herrn I.,
- Antragsteller und Beschwerdeführer -
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Becher & Dieckmann, Münsterplatz 5, 53111 Bonn,
gegen
den Westerwaldkreis, vertreten durch den Landrat, Peter-Altmeier-Platz 1, 56410 Montabaur,
- Antragsgegner und Beschwerdegegner -
wegen Aufenthaltserlaubnis (Vereinigte Staaten von Amerika)
hier: vorläufiger Rechtsschutz
hat der 7. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom
4. Juni 2007, an der teilgenommen haben
Vorsitzende Richterin am Oberverwaltungsgericht Wünsch
Richter am Oberverwaltungsgericht Wolff
Richter am Verwaltungsgericht Pirrung
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 28.
Februar 2007 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Antragsteller.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 3.750,00 € festgesetzt.
G r ü n d e
Die Beschwerde ist unbegründet.
Der Antragsteller wendet sich gegen den Beschluss vom 28. Februar 2007, mit dem das
Verwaltungsgericht seinen Antrag auf vorläufigen Rechtschutz gegen die sofort vollziehbare Verfügung
vom 8. November 2006 abgelehnt hat. Mit dieser Verfügung hat der Antragsgegner den nach visumfreier
Einreise im Bundesgebiet gestellten Antrag des Antragstellers vom 8. September 2006 auf Erteilung einer
Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit abgelehnt und ihn unter
Fristsetzung und Abschiebungsandrohung zur Ausreise in die Vereinigten Staaten von Amerika
aufgefordert.
Der angefochtene Beschluss begegnet aus den mit der Beschwerde dargelegten Gründen, die der Senat
allein überprüfen kann (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), keinen rechtlichen Bedenken.
Zwar ist dem Verwaltungsgericht nicht darin zu folgen, dass dem Antragsteller vorläufiger Rechtsschutz
durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO zu gewähren wäre. Das
Eilrechtsschutzersuchen beurteilt sich vielmehr nach Maßgabe des § 80 Abs. 5 VwGO. Denn dem
Aufenthaltserlaubnisantrag vom 8. September 2006 kamen die Wirkungen des gesetzlichen „fiktiven“
Aufenthaltsrechts aus § 81 Abs. 3 Satz 1 AufenthG zu. Der Antragsteller hielt sich zu diesem Zeitpunkt
nämlich rechtmäßig ohne Aufenthaltstitel im Bundesgebiet auf. Denn als Staatsbürger der Vereinigten
Staaten von Amerika durfte er nach § 41 Satz 1 der Aufenthaltsverordnung - AufenthV - vom 24. November
2004 (BGBl. I S. 2945) auch für einen Aufenthalt, der kein Kurzaufenthalt ist, visumfrei in das
Bundesgebiet einreisen und sich darin aufhalten. Die für seinen weiteren Aufenthalt erforderliche
Aufenthaltserlaubnis hat er innerhalb der dreimonatigen gesetzlichen Antragsfrist bei dem Antragsgegner
beantragt (§ 81 Abs. 2 Satz 1 AufenthG i.V.m. § 42 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 AufenthV), weshalb
sich der gegen die vollziehbare Versagung der Aufenthaltserlaubnis gerichtete Eilrechtsschutzantrag -
ebenso wie der Rechtsschutz gegen die Ausreiseaufforderung und Abschiebungsandrohung - nach § 80
Abs. 5 VwGO richtet. Die Frage, ob dem Antragsteller zur vorläufigen Ausübung einer unselbständigen
Erwerbstätigkeit ergänzender Rechtsschutz durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123
Abs. 1 VwGO gewährt werden könnte (vgl. hierzu VGH BW, InfAuslR 2007, 59 ff.), stellt sich hier nicht.
Denn der Antragsteller hat dies schon nicht beantragt und einen drohenden Verlust seiner
Beschäftigungsmöglichkeiten auch nicht behauptet.
Jedoch zeigt die Beschwerde keine Gründe auf, die eine Abänderung des angegriffenen Beschlusses
gebieten könnten. Insbesondere ergibt sich aus dem Vorbringen nicht, dass die Verfügung rechtswidrig
ist.
Nach § 18 Abs. 2 AufenthG kann einem Ausländer ein Aufenthaltstitel zur Ausübung einer Beschäftigung
erteilt werden, wenn die Bundesagentur für Arbeit nach § 39 AufenthG zugestimmt hat oder durch
Rechtsverordnung nach § 42 oder durch zwischenstaatliche Vereinbarung bestimmt ist, dass die
Ausübung der Beschäftigung ohne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit zulässig ist. Das Zustim-
mungsverfahren ist in § 39 AufenthG geregelt. Danach kann die Zustimmung unter anderem dann erteilt
werden, wenn durch die Beschäftigung nachteilige Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt nicht zu erwarten
sind und andere Ausländer, die vorrangig Zugang zum Arbeitsmarkt haben, für diese Beschäftigung nicht
zur Verfügung stehen (§ 39 Abs. 2 AufenthG). Eine Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer
Beschäftigung, die - wie im vorliegenden Fall - keine qualifizierte Berufsausbildung voraussetzt, darf
allerdings nur erteilt werden, wenn dies durch zwischenstaatliche Vereinbarung bestimmt ist oder wenn
aufgrund einer entsprechenden Rechtsverordnung die Erteilung einer Zustimmung für diese Beschäfti-
gung zulässig ist (§ 18 Abs. 3 AufenthG). Diese Voraussetzungen liegen aber nach den zutreffenden
Feststellungen des Verwaltungsgerichts für die von dem Antragsteller begehrte Beschäftigung nicht vor.
1. Mit seiner Beschwerde wendet der Antragsteller ein, ihm stehe der Zugang zum Arbeitsmarkt auf der
Grundlage des Freundschafts-, Handels- und Schifffahrtsvertrags zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika vom 7. Mai 1956 (BGBl. II 487) (im Folgenden:
deutsch-amerikanischer Freundschaftsvertrag, - FHSV -) auch ohne die in § 39 AufenthG vorgeschriebene
Arbeitsmarkt- und Vorrangprüfung zu. Dem ist nicht zu folgen.
Aus dem deutsch-amerikanischen Freundschaftsvertrag ergibt sich kein Recht, zu einer
zustimmungspflichtigen Beschäftigung im Bundesgebiet ohne Arbeitsmarktprüfung nach § 39 Abs. 2
Satz 1 Buchstaben a) und b) AufenthG zugelassen zu werden.
Der Antragsteller macht demgegenüber zunächst geltend, die Bundesrepublik Deutschland sei nicht
befugt gewesen, durch die Arbeitsmarkt- und Vorrangprüfung den Zugang zum Arbeitsmarkt nach
Abschluss des deutsch-amerikanischen Freundschaftsvertrags weitergehend zu beschränken. Für die
Annahme eines völkervertragsrechtlichen Verschlechterungsverbots im Sinne einer so genannten „Stand-
Still-Klausel“ bestehen aber keine Anhaltspunkte. Weder dem Vertragstext noch dessen Zusatzprotokoll ist
die Garantie der Beibehaltung des bei Vertragsschluss bestehenden Rechtszustandes zu entnehmen.
Gegen eine solche Verpflichtung spricht insbesondere der Vorbehalt des Arbeitserlaubniswesens in Nr. 8
Satz 1 des Zusatzprotokolls. Danach bleibt das Recht der Vertragsstaaten unberührt, für ausländische
Arbeitnehmer das Erfordernis von Arbeitsgenehmigungen vorzusehen. Damit ist prinzipiell auch
gegenüber dem anderen Vertragsstaat die Befugnis eingeräumt, durch die Erteilung von
Arbeitserlaubnissen auf den Arbeitsmarkt regulierend einzuwirken. Zudem spricht die damit im Zu-
sammenhang stehende Verpflichtung aus Nr. 8 Satz 2 des Zusatzprotokolls, entsprechende Vorschriften
des Arbeitserlaubnisrechts liberal anzuwenden, für eine dynamische Ausgestaltung der bilateralen
Arbeitnehmerfreizügigkeit, die eine bedarfsgerechte Steuerung der Arbeitsmigration erlauben und den
unterschiedlichen wirtschaftlichen Bedürfnissen Rechnung tragen soll. Dessen ungeachtet zeigt die
Beschwerde die bei Vertragsschluss bestehende Rechtslage auch nicht auf und legt gleichfalls nicht dar,
dass sich der Zugang zum Arbeitsmarkt der Bundesrepublik Deutschland zulasten der Staatsbürger der
Vereinigten Staaten von Amerika nachträglich tatsächlich verschlechtert habe.
Die weitere Annahme in der Beschwerdebegründung, die Arbeitsmarkt- und Vorrangprüfung sei
völkervertragswidrig, weil sie Staatsbürgern der Vereinigten Staaten von Amerika den Zugang zum
deutschen Arbeitsmarkt versperre oder „so gut wie versperre“, trifft nicht zu. US-Staatsbürger können sich
ohne Beschränkungen auf jedes Stellenangebot im Bundesgebiet bewerben; sie erhalten bei dem
Vorliegen der gesetzlichen Erteilungsvoraussetzungen die hierfür erforderliche Aufenthaltserlaubnis.
Allerdings ist der Zugang zum Arbeitsmarkt abhängig von der beruflichen Qualifikation, die zur Ausübung
der angestrebten Beschäftigung erforderlich ist. Die Verordnung über die Zulassung von neueinreisenden
Ausländern zur Ausübung einer Beschäftigung (Beschäftigungsverordnung - BeschV -) vom
22. November 2004 (BGBl. I S. 2937) benennt dementsprechend in ihrem ersten Abschnitt (§§ 1 bis 16)
eine Reihe von hochqualifizierten und anderen Beschäftigungen, die der Zustimmung der Bundesagentur
nach § 39 AufenthG nicht bedürfen. Der dritte Abschnitt (§§ 25 bis 31 BeschV) schreibt für qualifizierte
Fachkräfte und so genannte Mangelberufe sowie für bestimmte Berufsgruppen, deren Beschäftigung auch
im öffentlichen Interesse liegt, zwar grundsätzlich eine Arbeitsmarkt- und Vorrangprüfung vor, erlaubt aber
die Erteilung der Zustimmung nach Ermessen. Lediglich für die Ausübung einer Beschäftigung, die keine
qualifizierte Berufsausbildung voraussetzt, gilt ein gesetzlicher Anwerbestopp. In diesen Fällen darf die
Zustimmung nur erteilt werden, wenn dies ausdrücklich bestimmt oder zulässig ist (vgl. § 18 Abs. 3
AufenthG).
Angesichts dieser differenzierenden Regelungen ließe sich die Behauptung einer den Vertragszielen
widersprechenden Arbeitsmarkt- und Vorrangprüfung allenfalls für Beschäftigungen rechtfertigen, die
keine qualifizierte Berufsausbildung verlangen und deshalb generell dem Zustimmungserfordernis
unterstehen. Die von der Beschwerde hierzu erhobene Behauptung, der Arbeitsmarkt sei für diese
Beschäftigungen US-Staatsbürgern in gleicher Weise verschlossen wie jedem anderen
Drittstaatsangehörigen, trifft allerdings nicht zu. Gegenüber Staatsangehörigen aus anderen Drittländern
werden Arbeitnehmer aus den Vereinigten Staaten von Amerika nämlich rechtlich bevorzugt. Denn US-
Staatsbürger sind nach § 34 BeschV, der als Nachfolgevorschrift die gleichlautende Regelung des § 9 der
Anwerbestoppausnahmeverordnung abgelöst hat, vom gesetzlichen Anwerbestopp ausgenommen. Ihnen
darf die Zustimmung zur Ausübung einer Beschäftigung auch für Tätigkeiten erteilt werden, die nicht
bereits von den Abschnitten 1 bis 3 der Beschäftigungsverordnung umfasst sind. Damit ist es ihnen
insbesondere möglich, sich auf entsprechende Stellenangebote zu bewerben, die andern
Drittstaatsangehörigen vorenthalten bleiben.
Die Beschwerde macht weiter geltend, das Verwaltungsgericht habe die in § 8 Satz 2 des Zusatzprotokolls
niedergelegte Pflicht der Vertragsparteien verkannt, die Bestimmungen des deutsch-amerikanischen
Freundschaftsvertrags „in liberaler Weise“ anzuwenden. Die nach § 18 Abs. 2 und 3 AufenthG
tatbestandlich vorausgesetzte Arbeitsmarkt- und Vorrangprüfung sei mit dieser Verpflichtung unvereinbar,
weil sie die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis im Ermessenswege faktisch verhindere oder erschwere.
Die Verpflichtung zur liberalen Rechtsanwendung aus Nr. 8 Satz 2 des Zusatzprotokolls bezieht sich
jedoch - anders als die Beschwerdebegründung meint - nicht auf den Vertrag als Ganzen. Sie gilt
insbesondere nicht für die Einreise und den Aufenthalt. Die Verpflichtung zur „liberalen Anwendung“ aus
Nr. 8 Satz 2 des Zusatzprotokolls betrifft nach ihrem Wortlaut, Sinn und Regelungszusammenhang nur
jene Vorschriften, die auf der Grundlage des Satzes 1 als arbeitserlaubnisrechtliche Schranken zur
Arbeitnehmerfreizügigkeit im Sinne des Art. VII Abs. 1 Satz 1 FHSV erlassen worden sind. Für die
staatlichen Gewährleistungen der Einreise, des Aufenthalts und der Niederlassung aus Art. II Abs. 1 FHSV
lässt sich dem Vertrag und dem Zusatzprotokoll eine vergleichbare Verpflichtung bereits nicht entnehmen.
Dessen ungeachtet spricht vieles dafür, dass die Bundesrepublik Deutschland die Arbeitsmarkt- und
Vorrangprüfung in einer der vertraglichen Verpflichtung zur liberalen Rechtsanwendung genügenden
Weise gesetzlich umgesetzt hat die den Zielen des Freundschaftsvertrags entspricht. Der Gesetzgeber hat
nämlich Staatsangehörigen der Vereinigten Staaten von Amerika praktisch sehr bedeutsame besondere
Rechte eingeräumt, die insbesondere auch Wanderarbeitnehmern den rechtmäßigen Zugang zum
deutschen Arbeitsmarkt wesentlich erleichtern. Diese Vergünstigungen sind Ausdruck einer liberalen
Anwendung der nationalen arbeitserlaubnisrechtlichen Bestimmungen und als eine die Vertragsziele
fördernde, freundschaftliche Anwendung des oben genannten Vertrags zu begreifen.
Im Zusammenhang mit der Arbeitnehmerfreizügigkeit betrifft dies - wie bereits ausgeführt - insbesondere
die Regelungen über die Befreiung von US-Staatsbürgern vom Visumzwang auch für Daueraufenthalte
und die Möglichkeit der nachträglichen Einholung eines Aufenthaltstitels (§ 41 AufenthV). Dies bringt für
US-amerikanische Staatsangehörige die weiteren Erleichterungen mit sich, sich abweichend von § 6
Abs. 4 AufenthG im Inland auf Arbeitssuche begeben und eine konkrete Arbeitsstelle entsprechend § 18
Abs. 5 AufenthG vor Ort nachweisen zu dürfen sowie das Zustimmungsverfahren nach § 39 Abs. 2 Auf-
enthG im Inland betreiben zu können. Hinzu tritt, dass der Gesetzgeber in § 34 BeschV US-Staatsbürger
von dem Anwerbestopp des § 18 Abs. 3 AufenthG ausgenommen hat mit der Folge, dass ihnen
vorbehaltlich der Arbeitsmarkt- und Vorrangprüfung auch ein Aufenthaltstitel für Erwerbstätigkeiten erteilt
werden darf, die keine qualifizierte Berufsausbildung voraussetzen. Schließlich dürfen Staatsbürgern der
Vereinigten Staaten die Zustimmung zur Beschäftigung und die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis
regelmäßig nicht allein mit der Begründung versagt werden, es stünden für den Arbeitsplatz genügend
Bewerber aus anderen Drittstaaten zur Verfügung. Denn sowohl die Regeln über die Zustimmung zur
Beschäftigung als auch die nachfolgende Ausübung des Ermessens nach § 18 Abs. 2 AufenthG sind im
Lichte des deutsch-amerikanischen Freundschaftsvertrags anzuwenden. Hieraus kann sich im Einzelfall
eine Bevorzugung von US-Staatsbürgern ergeben.
2. Anders als die Beschwerde meint, ist die Arbeitsmarkt- und Vorrangprüfung des § 39 AufenthG auch mit
dem Grundsatz der Inländerbehandlung aus Art. VII Abs. 1 Satz 1 FHSV vereinbar. Danach wird den
Staatsangehörigen jedes Vertragsteils in dem Gebiet des anderen Vertragsteils Inländerbehandlung
hinsichtlich der Ausübung jeder Art einer gegen Entgelt vorgenommenen Tätigkeit gewährt.
„Inländerbehandlung“ bedeutet die innerhalb des Gebiets eines Vertragsteils gewährte Behandlung, die
nicht weniger günstig ist als diejenige, die dort unter gleichartigen Voraussetzungen den
Staatsangehörigen dieses Vertragsteils gewährt wird (Art. XXV Abs. 1 FHSV).
Es ist davon auszugehen, dass die vertragliche Verpflichtung zur beschäftigungsrechtlichen
Gleichbehandlung mit inländischen Arbeitnehmern (Inländerbehandlung) ihre Wirkungen erst mit dem
rechtmäßigen Zugang zum Arbeitsmarkt entfaltet (vgl. hierzu auch VGH BW, InfAuslR 2007, 59 ff.). Denn
aus Art. VII Abs. 1 Satz 1 FHSV folgt schon dem Wortlaut nach kein Anspruch auch auf Zugang zum
Hoheitsgebiet des anderen Vertragsteils. Die Gewährleistungen zum Recht auf Einreise, Aufenthalt und
Niederlassung sind vielmehr in Art. II Abs. 1 Satz 1 FHSV niedergelegt. Danach dürfen Staatsangehörige
eines Vertragsteils nur nach Maßgabe der Gesetze über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern
das Gebiet des anderen Vertragsteils betreten, darin frei reisen und an den Orten ihrer Wahl wohnen.
Dieser Vorbehalt des nationalen Aufenthaltsrechts wird völkervertragsrechtlich bei einem Aufenthalt zur
wirtschaftlichen Betätigung - wenn überhaupt - allenfalls eingeschränkt in den Fällen des
zwischenstaatlichen Handels und der Unternehmensgründung, die hier nicht in Rede stehen (vgl. Art. II
Abs. 1 Satz 1 Buchstaben a) und b) FHSV). Darüber hinaus lässt sich weder Art. II FHSV noch anderen
Bestimmungen des deutsch-amerikanischen Freundschaftsvertrags entnehmen, dass Bewerber um eine
Arbeitsstelle die für den jeweiligen Aufenthaltszweck im nationalen Recht vorgesehenen
Voraussetzungen nicht erfüllen müssen. § 18 Abs. 2 und 3 AufenthG gewähren aber den rechtmäßigen
Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt nur nach Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit, die im Falle des
Antragstellers nicht vorliegt. Dem gegenüber macht der Antragsteller mit seiner Beschwerde nicht geltend,
die Bundesagentur habe ihm die Zustimmung für die beabsichtigte Tätigkeit zu Unrecht verweigert.
Ohne Erfolg beruft sich der Antragsteller mit der Beschwerde schließlich darauf, er habe sich zum
Zeitpunkt seines Aufenthaltserlaubnisantrages aufgrund der visumfreien Einreise bereits rechtmäßig im
Bundesgebiet aufgehalten. Dies ist zwar richtig. Allerdings stehen die Rechtmäßigkeit eines visumfreien
Aufenthaltes und auch das vorläufige fiktive Aufenthaltsrecht aus § 81 Abs. 3 Satz 1 AufenthG dem Besitz
einer Aufenthaltserlaubnis nicht gleich (vgl. schon BVerwG InfAuslR 1997, 67 ff. zu § 69 Abs. 3 AuslG
1990). Denn wegen des Erlaubnisvorbehaltes aus § 4 Abs. 3 Satz 1 AufenthG bedarf ein Ausländer für
den rechtmäßigen Zugang zum Arbeitsmarkt eines Titels, der die Ausübung der Erwerbstätigkeit
ausdrücklich erlaubt. Einen solchen hat der Antragsteller nicht erlangt.
Entgegen der Auffassung der Beschwerde war die aufschiebende Wirkung letztlich nicht zur Klärung
schwieriger Rechtsprobleme im Hauptsacheverfahren anzuordnen. Denn die Beantwortung der durch die
Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfragen ergibt sich bereits aus dem Text des Vertrags und des Zusatz-
protokolls, ohne dass es zusätzlicher Auslegungshilfen bedarf.
Die Beschwerde bleibt auch in ihrem Hilfsantrag ohne Erfolg, weil es nach Maßgabe der vorstehenden
Ausführungen an einem Anspruch auf weitere Duldung des Antragstellers fehlt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1
Satz 1 i.V.m. § 53 Abs. 3 Nr. 2 sowie § 52 Abs. 1 und 2 GKG.
gez. Wünsch gez. Wolff gez. Pirrung