Urteil des OVG Rheinland-Pfalz, Az. 7 A 11218/07.OVG

OVG Koblenz: amtshandlung, befreiung, pflegeheim, begriff, kirche, öffentlich, anstalten, rechtsgrundlage, ausnahme, unmittelbarkeit
OVG
Koblenz
06.03.2008
7 A 11218/07.OVG
Gebührenrecht
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung, vertreten durch den Präsidenten, Baedekerstraße
2-10, 56073 Koblenz,
- Kläger und Berufungsbeklagter -
gegen
den Landkreis Bad Dürkheim, vertreten durch die Landrätin, Philipp-Fauth-Straße 11, 67098 Bad
Dürkheim,
- Beklagter -
Beigeladen und Berufungskläger:
Caritasverband …,
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Bassimir & Krämer, Robert-Stolz-Straße 18, 67433 Neustadt an
der Weinstraße,
wegen Verwaltungsgebühren
hat der 7. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 6. März 2008, an der teilgenommen haben
Vorsitzende Richterin am Oberverwaltungsgericht Wünsch
Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Holl
Richter am Verwaltungsgericht Karst
ehrenamtlicher Richter Bankkaufmann Kauer
ehrenamtliche Richterin Hotelier Kauth
für Recht erkannt:
Die Berufung des Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße
vom 27. September 2007 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens hat der Beigeladene zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger wendet sich gegen einen Widerspruchsbescheid des Beklagten im Wege der Aufsichtsklage.
Das Gesundheitsamt des Beklagten nahm am 2. Februar 2006 im Rahmen der Heimüberwachung eine
Besichtigung des Caritas Altenzentrums … in D. vor. Träger dieses Heims ist der Beigeladene, der
Caritasverband …. Für die Durchführung der Heimbesichtigung setzte der Beklagte gegenüber dem Alten-
und Pflegeheim mit Bescheid vom 22. Februar 2006 Kosten in Höhe von 306,78 € fest. Der dagegen von
dem Beigeladenen eingelegte Widerspruch, zu dessen Begründung im Wesentlichen geltend gemacht
worden war, dass eine Gebührenbefreiung nach § 8 Abs. 1 Nr. 7 Landesgebührengesetz bestehe, da
nach dieser Bestimmung eine persönliche Gebührenfreiheit für die Träger von im Land gelegenen
gemeinnützigen und mildtätigen Einrichtungen vorgesehen sei, soweit durch die Amtshandlung die
gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecke unmittelbar gefördert würden, hatte Erfolg.
Mit Widerspruchsbescheid vom 8. Januar 2007 hob der Rechtsausschuss des Beklagten den
Kostenbescheid vom 22. Januar 2006 auf. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, das
Altenwohnheim könne nicht als eigenständiger, auf dem Markt agierender Geschäftsbetrieb angesehen
werden, sondern sei gemäß § 68 Nr. 1 Abgabenordnung ein Zweckbetrieb der gemeinnützigen
Einrichtung. Das Gesundheitsamt sei gesetzlich dazu verpflichtet, die Einrichtung in regelmäßigen
Abständen zu überprüfen. Aus diesem Grund müsse davon ausgegangen werden, dass hiermit eine
unmittelbare Förderung der gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecke verbunden sei, weil ohne die
Überprüfung der weitere Betrieb der Einrichtung nicht mehr gewährleistet wäre. Daher seien die Voraus-
setzungen für die persönliche Gebührenfreiheit erfüllt.
Zur Begründung der dagegen erhobenen Aufsichtsklage hat der Kläger geltend gemacht, dass der
Widerspruchsbescheid der Rechtslage nicht entspreche. Es sei zwar nicht die Einstufung des Caritas
Alten- und Pflegeheimes als gemeinnützige bzw. mildtätige Einrichtung im Sinne auch der steuerlichen
Anerkennung eines Zweckbetriebs in Zweifel zu ziehen. Es fehle indessen an der für die Gebühren-
befreiung vorausgesetzten Unmittelbarkeit der Förderung durch die gebührenpflichtigen Amtshandlungen.
Die behördliche Prüfung habe allenfalls mittelbare Auswirkungen entfaltet, und zwar über die Feststellung
des Fortbestehens der Voraussetzungen für den Heimbetrieb nach § 11 Abs. 1 Nr. 9 Heimgesetz. Eine
von der Gebührenpflicht befreiende Wirkung der Amtshandlung könne allenfalls ausnahmsweise bei der
erstmaligen Überprüfung der hygienerechtlichen bzw. gesundheitsrechtlichen Voraussetzungen vor
Aufnahme des Betriebs konstatiert werden. Im Übrigen könne der Beigeladene sich auch unter dem
Gesichtspunkt des § 8 Abs. 2 Landesgebührengesetz nicht auf die Gebührenbefreiung berufen, da er im
Sinne dieser Vorschrift berechtigt sei, die Gebühren unmittelbar einem bereits feststehenden Dritten
aufzuerlegen oder später auf Dritte umzulegen. Ob diese Überlegung tatsächlich bei der Kalkulation der
Pflegesätze Berücksichtigung gefunden habe, sei nicht erheblich.
Der Kläger hat beantragt,
den Widerspruchsbescheid vom 8. Januar 2007 aufzuheben.
Der Beigeladene hat beantragt,
die Klage abzuweisen
und sich im Wesentlichen die Gründe des Widerspruchsbescheids zu Eigen gemacht. Ergänzend hat er
angeführt, in einem gleich gelagerten Fall sei das Kriterium der Unmittelbarkeit der Förderung durch die
Amtshandlung in einem Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 21. Dezember 1999 anerkannt worden.
Im Übrigen ergebe sich die Gebührenfreiheit auch noch aus § 8 Abs. 1 Nr. 5 Landesgebührengesetz,
wonach die Kirchen sowie ihre öffentlich-rechtlichen Verbände, Anstalten und Stiftungen persönliche
Gebührenfreiheit genießen würden, sofern die Amtshandlung nicht eine wirtschaftliche oder gewerbliche
Betätigung betreffe. Dies entspreche auch Art. 9 des Vertrages zwischen dem Land Rheinland-Pfalz und
dem Erzbistum Köln sowie den Bistümern Limburg, Mainz, Speyer und Trier vom 18. September 1975,
wonach die für das Land selbst bestehenden Gebührenbefreiungen auch für die Bistümer, deren
Verbände, Anstalten, Stiftungen und die sonstigen rechtlich selbständigen Vermögen gelten würden. Bei
dem Caritas Altenzentrum … in D. handele es sich um ein der katholischen Kirche zugeordnetes rechtlich
selbständiges Vermögen im Sinne dieses Staatsvertrages.
Das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße hat der Klage mit Urteil vom 27. September 2007
stattgegeben und den angefochtenen Widerspruchsbescheid aufgehoben. Zur Begründung ist im
Wesentlichen ausgeführt: Der Widerspruchsbescheid erweise sich als rechtswidrig, weil die erfolgte
Gebührenveranlagung nicht zu beanstanden sei. Sie finde ihre Rechtsgrundlage in der Landesver-
ordnung über Gebühren der Gesundheitsverwaltung (Besonderes Gebührenverzeichnis). Die hier in
Rede stehende Gebühr sei unter Ziffer 3.1.19 des Gebührenverzeichnisses für die Besichtigung eines
Heims nach § 15 Heimgesetz vorgesehen. Der Beigeladene sei auch nicht von dieser Gebühr gemäß § 8
Landesgebührengesetz persönlich befreit. Der Tatbestand des § 8 Abs. 1 Nr. 7 Landesgebührengesetz
liege nicht vor, weil durch die Amtshandlung keine unmittelbare Förderung des gemeinnützigen Zwecks
eintrete. Die gesetzlich vorgesehene Überwachung habe allenfalls eine mittelbare Förderung dieser
Zwecke zum Inhalt. Der gemeinnützige oder mildtätige Zweck könne auch ohne eine staatliche Aufsicht
verwirklicht werden. Die Begehung durch das Gesundheitsamt bleibe ohne unmittelbare Auswirkungen
auf die Fortsetzung des Betriebs des Heimes. Sie entfalte allenfalls mittelbare Wirkungen, und zwar über
die als Folge der Überwachung gegebenenfalls erforderlich werdenden anschließenden Maßnahmen, die
zum Schutz der Heimbewohner oder anderer Personen angeordnet würden. Damit liege eine allenfalls
mittelbare fördernde Auswirkung durch die Umsetzung der behördlichen Vorgaben vor. Auch der
Tatbestand des § 8 Abs. 1 Nr. 5 Landesgebührengesetz sei nicht einschlägig, weil es sich bei dem
Beigeladenen um einen nach bürgerlichem Recht eingetragenen Verein handele und er damit nicht zu
den der Gebührenfreiheit unterfallenden Gliederungen der Kirche gehöre. Dem genannten Staatsvertrag
zwischen dem Land Rheinland-Pfalz und dem Bistum sei nichts Weitergehendes zu entnehmen. Damit
würden lediglich öffentlich-rechtliche Zusammenschlüsse und keine nach bürgerlichem Recht
eingetragenen Vereine begünstigt.
Dagegen hat der Beigeladene die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, mit der er an
seinem erstinstanzlichen Vorbringen festhält. Ergänzend wird geltend gemacht: Durch die
heimaufsichtliche Begehung werde der gemeinnützige Zweckbetrieb unmittelbar gefördert. Die
Gesetzeslage sehe eine wiederkehrende Überwachung der Heime, mindestens einmal pro Jahr vor. Es
handele sich damit um zwangsläufige rechtliche Vorkehrungen für die Durchführung des Heimbetriebs.
Dementsprechend sei - wie auch das Verwaltungsgericht Trier (vgl. Urteil 2 K 24/99) angenommen habe -
eine unmittelbare Förderung mit dieser Tätigkeit ebenso verbunden wie mit etwaigen Erlaubnis- oder
Genehmigungsakten, die zweifellos als begünstigendes Verwaltungshandeln dem Begriff unterfallen
würden. Es solle verhindert werden, dass die Behörden dasjenige, was sie den Trägern mit der einen
Hand geben würden, mit der anderen Hand wieder nähmen. Dies gelte aber immer dann, wenn sich die
Amtshandlung auf die Abwicklung der gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecke beziehe, welche auch
nach der steuerrechtlichen Gemeinnützigkeitsregelung keine Steuerpflicht begründeten. Ohne die vom
Gesetz zwingend vorgeschriebenen Überwachungsmaßnahmen sei der weitere Betrieb des Altenheims
rechtlich überhaupt nicht zulässig. Sie seien damit für den Betrieb unabdingbar und förderten daher
unmittelbar die mit dem Betrieb des Altenheimes verfolgten Zwecke. Auf eine Ungleichbehandlung mit
Alten- und Pflegeheimen in anderer Trägerschaft könne es rechtlich nicht ankommen, da der Gesetzgeber
durch die Regelung in § 8 Abs. 1 Nr. 7 Landesgebührengesetz diese Ungleichbehandlung ausdrücklich
vorgesehen habe, weil dadurch gerade gemeinnützige oder mildtätige Einrichtungen eine Förderung
erfahren sollten. Entgegen der Auffassung des Klägers sei der Träger hier auch nicht berechtigt, die
Gebühren unmittelbar einem bereits feststehenden Dritten aufzuerlegen oder später auf Dritte umzulegen,
wie dies § 8 Abs. 2 Landesgebührengesetz als Ausnahme von der Gebührenbefreiung normiere.
Zunächst stehe zum Zeitpunkt der Gebührenerhebung nicht konkret fest, auf welche Heimbewohner die
Gebühren umgelegt werden könnten. Im Übrigen könne eine Umlegung allenfalls mittelbar erfolgen,
nämlich dadurch, dass die Gebühren bei der Pflegesatzkalkulation Berücksichtigung finden würden. Dem
stünden indessen bereits die Prinzipien der Finanzierung - nunmehr nach dem
Pflegeversicherungsgesetz (SGB XI) - seit der Änderung des früheren § 93 BSHG ab dem 1. Juli 1996
entgegen, da die Finanzierung nicht mehr nach dem Kostendeckungsprinzip erfolge, sondern prospektive
Pflegesätze zu vereinbaren seien, bei denen längst nicht alle anfallenden Kosten refinanziert würden.
Zudem greife auch der Gebührenbefreiungstatbestand des § 8 Abs. 1 Nr. 5 Landesgebührengesetz ein,
da die Amtshandlung nicht eine wirtschaftliche oder gewerbliche Betätigung betreffe und in Anlehnung an
Art. 9 des genannten Staatsvertrages hier ein sonstiges rechtlich selbständiges Vermögen der Kirchen
vorliege, selbst wenn der Träger bürgerlich-rechtlich verfasst sei. Die Caritasverbände seien
organisatorisch eng mit den Bistümern verbunden und könnten insofern als Untergliederung angesehen
werden. So sei in der Satzung des Beigeladenen geregelt, dass das Vermögen bei Auflösung des Vereins
an das Bistum zurückfalle.
Der Beigeladene beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 27. September
2007 die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen
und bezieht sich im Wesentlichen auf die Gründe des Verwaltungsgerichts sowie sein erstinstanzliches
Vorbringen.
Der Beklagte macht ergänzend geltend, im vorliegenden Falle sei auch die Frage zu beantworten, ob der
Gesetzgeber nicht i.S.d. § 8 Abs. 2 Landesgebührengesetz von der Abwälzbarkeit der Kosten für die
Amtshandlung wie bei jedem Heim ausgehe, das mit der Einrichtung des Beigeladenen in Wettbewerb
stehe, oder ob etwa gerade solche Heime privilegiert werden sollten, die von gemeinnützigen Organi-
sationen getragen würden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten
sowie auf die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten verwiesen, die sämtlich Gegenstand
der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
Die Berufung des Beigeladenen hat keinen Erfolg.
Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht der Aufsichtsklage nach § 17 AGVwGO Rheinland-Pfalz
stattgegeben, weil der angefochtene Widerspruchsbescheid des beklagten Landkreises sich als
rechtswidrig erweist. Die Gebührenerhebung durch den Kostenbescheid vom 22. Februar 2006 ist
nämlich nicht zu beanstanden und findet ihre Rechtsgrundlage in § 2 Abs. 1 Landesgebührengesetz -
LGebG - i.V.m. § 1 Landesverordnung über die Gebühren der Gesundheitsverwaltung (Besonderes
Gebührenverzeichnis) vom 22. Juli 1996 (GVBl. S. 333 - BS 2013 - 1 - 11). Ziffer 3.1.19 des dortigen
Gebührenverzeichnisses enthält die Gebührenposition für die hier der Höhe nach nicht streitigen
Gebühren für die Besichtigung eines Heims nach § 15 Heimgesetz.
Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch angenommen, dass eine persönliche
Gebührenbefreiung zugunsten des beigeladenen Heimträgers nicht durchgreift. Zwar handelt es sich
dabei um den Träger von einer im Lande gelegenen gemeinnützigen oder mildtätigen Einrichtung im
Sinne der Bestimmung über die persönliche Gebührenfreiheit nach § 8 Abs. 1 Nr. 7 LGebG. Der Senat
kann aber dahingestellt bleiben lassen, ob der in Nr. 7 des Weiteren genannte Tatbestand erfüllt ist,
wonach nämlich für die Gebührenbefreiung erforderlich ist, dass durch die Amtshandlung die
gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecke unmittelbar gefördert werden. Der Auslegung dieser
Bestimmung kommt ohnehin in der Mehrzahl der Fälle wohl keine ausschlaggebende Bedeutung zu, weil
bei der Art der Einrichtungen, wie sie hier in Rede stehen, in aller Regel der Ausschlussgrund nach Abs. 8
Abs. 2 LGebG eingreifen wird. Es kann deshalb auch für die vorliegende Entscheidung auf sich beruhen,
ob mit dem Verwaltungsgericht anzunehmen wäre, dass eine Heimbesichtigung nur eine "mittelbare"
Förderung darstellt, oder ob mit dem Berufungsvorbringen des Beigeladenen die Folgerung zu ziehen
wäre - wofür nach Auffassung des Senats die besseren Argumente streiten (vgl. auch VG Trier, Urteil vom
21. Dezember 1999 - 2 K 24/99.TR -; ebenfalls VG Trier ‑ 2 K 160/95.TR - ESOVGRP) -, dass jegliche
Amtshandlungen zur Beaufsichtigung solcher Einrichtungen nach Gesundheits- oder Heimrecht eine
unmittelbare Förderung des Betriebs darstellen.
Nach § 8 Abs. 2 LGebG tritt die Befreiung nämlich dann nicht ein, wenn die an sich persönlich von der
Gebühr nach Absatz 1 Befreiten berechtigt sind, die Gebühren unmittelbar einem bereits feststehenden
Dritten aufzuerlegen oder später auf Dritte umzulegen. In der ersten Alternative entspricht die Regelung §
8 Abs. 2 des (Bundes-)Verwaltungskostengesetzes; diese ist von dem Gedanken getragen, dass in einem
solchen Fall - wenn die nämliche Gebühr einem Dritten auferlegt werden kann - der an sich die
persönliche Gebührenfreiheit genießende Betroffene gar nicht der eigentlich Belastete ist, und daher der
Sinn der Gebührenbefreiung verfehlt würde. Wegen des nach der Rechtsprechung nur eingeschränkten
Anwendungsbereichs dieser Regelung hat der Landesgesetzgeber mit dem Landesgesetz zur Änderung
des Landesgebührengesetzes vom 2. März 1993 (GVBl. S. 140) die Ausnahme von der Befreiung auch
auf Fälle der 2. Alternative ausgedehnt, in Fällen nämlich, in denen der Begünstigte berechtigt ist, die
Gebühren "später auf Dritte umzulegen". In der Gesetzesbegründung heißt es insoweit (LT-Drs. 12/2443
S. 4), der genannten Rechtsprechung habe durch die Erweiterung des Ausschlusses einer
Gebührenbefreiung um den Begriff des Umlegens entgegengewirkt werden sollen. Durch diese
Erweiterung werde klargestellt, dass Gebühren auf Dritte auch durch allgemeine Gebühren, Beiträge oder
privat-rechtliche Entgelte abgewälzt werden könnten.
Nach Auffassung des Senats umfasst unter dem Gesichtspunkt der Abwälzung von Kosten dieser Begriff
des Umlegens auch die Erhebung von Pflegesätzen wie im Falle der Einrichtungen des Beigeladenen.
Dabei wird zwar nicht verkannt, dass die persönliche Gebührenfreiheit in weiten Bereichen der
Einrichtungen des Beigeladenen mit einer Vielzahl von Alten- und Pflegeheimen sowie Krankenhäusern
und Heimen der Jugendhilfe usw., die durch Pflegesätze finanziert werden, leer läuft. Aber auch insoweit
findet durch das System der Refinanzierung über Pflegesätze eine Abwälzung der Kosten statt. Zwar wird
in der Gesetzesbegründung (a.a.O. unter "Allgemeines") im Ausgangspunkt die Fallgestaltung der
Gebührenfreiheit für Behörden als Gebührenschuldner ins Auge gefasst und darauf bezogen der Sinn der
Befreiung auch in den Fällen verneint, wenn "nur mittelbar" die Abwälzung auf Dritte in Form von
Gebühren, Beiträgen oder privat-rechtlichen Entgelten erreicht werden kann. Damit ist etwa der Fall
gemeint, dass die Gebühren für die Amtshandlung in dem Herstellungsaufwand für eine Einrichtung
aufgehen. Indessen heißt es in der Gesetzesbegründung verallgemeinernd, dass "die persönliche
Gebührenfreiheit dann nicht zu berücksichtigen ist, wenn die Verwaltungsgebühr nach der im Einzelfall
gegebenen Rechtslage auf Dritte abgewälzt werden kann". Auch bei dem System der Refinanzierung
über Pflegesätze liegt eine auf den Durchschnitt der Fälle einer leistungsgerechten Einrichtung bezogene
Vollkostenkalkulation oder im Falle der Herausnahme der Investitionskosten jedenfalls eine solche, die
grundsätzlich die gesamten Betriebskosten in den Blick nimmt, zugrunde. Dies gilt selbst dann, wenn die
einzelne Einrichtung unter Umständen nicht in der Lage ist, damit kostendeckend zu arbeiten. Dies ergibt
sich aus der Regelung etwa des § 84 Abs. 2 Satz 3 SGB XI, wonach die Pflegesätze es einem Pflegeheim
bei wirtschaftlicher Betriebsführung ermöglichen müssen, seinen Versorgungsauftrag zu erfüllen. Dass
dem eine bestimmte Kalkulation zugrunde liegt, ergibt sich auch aus § 85 Abs. 3 Satz 2 SGB XI, wonach
das Pflegeheim Art, Inhalt und Umfang sowie Kosten der Leistungen durch geeignete Nachweise
darzulegen hat. An dem damit gegebenen Prinzip der Abwälzung ändert sich auch nichts dadurch, dass
die Pflegesätze nicht mehr auf einer Fortschreibung von in der Vergangenheit angefallenen Kosten
beruhen, sondern nach dem in § 85 Abs. 3 Satz 1 SGB XI zugrunde gelegten Prospektivitätsgrundsatz zu
vereinbaren sind. Es ist kein Grund ersichtlich, warum die damit abstrakt in den Blick genommenen
Betriebskosten die vorliegend in Rede stehende Gebührenbelastung nicht mitumfassen sollten.
Ob bei dieser Auslegung noch ein sinnvoller Anwendungsbereich der Gebührenbefreiung nach § 8 Abs. 1
Nr. 7 LGebG verbleibt, muss dahingestellt bleiben, weil die Regelung in § 8 Abs. 2 LGebG als umfassend
zu verstehen ist und keine ausreichenden Hinweise im Gesetzeswortlaut vorliegen, die eine
Unterscheidung zulassen würden, je nachdem ob der letztlich belastete Dritte der individuellen
Privatsphäre zuzurechnen ist oder wie vorliegend dem Sozialleistungsbereich als
Sozialversicherungsträger oder Sozialleistungsträger angehört.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen
Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
gez. Wünsch gez. Dr. Holl gez. Karst
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 306,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs.
3 GKG.
gez. Wünsch gez. Dr. Holl gez. Karst