Urteil des OVG Rheinland-Pfalz, Az. 8 B 10001/08.OVG

OVG Koblenz: aufschiebende wirkung, behörde, widerruf, sicherheit, anhörung, verwaltungsakt, mangel, erlass, lizenz, ermittlungsverfahren
OVG
Koblenz
05.02.2008
8 B 10001/08.OVG
Luftverkehrsrecht
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Beschluss
In dem Verwaltungsrechtsstreit
****Herrn ***************************, ************, ***** ********,
- Antragsteller und Beschwerdegegner -
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Schneider & Federrath, Wilhelmstraße 3, 57518 Betzdorf,
gegen
das Land Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Landesbetrieb Mobilität Rheinland-Pfalz, dieser vertreten
durch die Geschäftsführer, Friedrich-Ebert-Ring 14 - 20, 56068 Koblenz,
- Antragsgegner und Beschwerdeführer -
wegen Luftverkehrsrechts
hier: aufschiebende Wirkung
hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom
5. Februar 2008, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Held
Richterin am Oberverwaltungsgericht Lang
Richter am Oberverwaltungsgericht Müller-Rentschler
beschlossen:
Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7.
Dezember 2007 – 4 L 1810/07.KO – abgeändert und der Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid vom 18. Oktober 2007 abgelehnt.
Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 3.750,-- € festgesetzt.
Gründe
Die Beschwerde ist zulässig und begründet.
Das Verwaltungsgericht hätte den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des
Widerspruchs des Antragstellers gegen den Bescheid vom 18. Oktober 2007, mit dem – unter Anordnung
der sofortigen Vollziehung – das Ruhen seiner Luftfahrererlaubnis angeordnet und die entsprechenden
Ausweise eingezogen wurden, ablehnen müssen. Denn das öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehbarkeit dieses Bescheides überwiegt das private Interesse des Antragstellers, vorläufig von
dessen Vollziehung verschont zu bleiben.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts begegnet der Bescheid in formeller Hinsicht keinen
Bedenken (1.). In materieller Hinsicht ist die Sach- und Rechtslage allerdings derzeit offen (2.). Die
danach vorzunehmende Abwägung der öffentlichen und der privaten Interessen fällt jedoch zu Lasten des
Antragstellers aus (3.).
1. Der Bescheid des Antragsgegners vom 18. Oktober 2007 ist zunächst formell rechtmäßig.
a) Er wurde insbesondere nicht von einer unzuständigen oder nicht existenten Behörde erlassen. Der
„Landesbetrieb Mobilität“ ist vielmehr mit dem durch Art. 1 § 1 des Landesgesetzes zur Neuorganisation
der Straßen- und Verkehrsverwaltung Rheinland-Pfalz vom 18. Dezember 2001 (GVBl. 2001, S. 303)
errichteten „Landesbetrieb Straßen und Verkehr“ identisch, der gemäß § 1 der Landesverordnung über
Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz vom 20. März 1992 (BS 96-1), zuletzt geändert durch Art.
22 der Landesverordnung zur Anpassung der Zuständigkeiten an die Neuorganisation der Straßen- und
Verkehrsverwaltung Rheinland-Pfalz vom 6. Mai 2002 (GVBl. 2002, S. 269, 273), für die Ausführung der
den Ländern nach dem Luftverkehrsgesetz und dem Luftsicherheitsgesetz übertragenen Aufgaben
zuständig ist. Durch die Organisationsverfügung des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft
und Weinbau vom 5. Januar 2007 (StAnz. 2007, S. 2) wurde lediglich die durch Gesetz errichtete, bereits
bestehende Behörde umbenannt. Eine Änderung von Funktionen, Strukturen oder Zuständigkeiten der
Behörde war damit nicht verbunden. Es handelt sich bei der bisher unter dem Namen „Landesbetrieb
Straßen und Verkehr“, jetzt unter dem Namen „Landesbetrieb Mobilität“ agierenden Behörde nach wie vor
um dieselbe „in den Organismus der Staatsverwaltung eingeordnete, organisatorische Einheit von
Personen und sächlichen Mitteln“ (vgl. zum allgemeinen Behördenbegriff BVerwG, Urteil vom 24. Januar
1991 – 2 C 16/88 -, NJW 1991, S. 2980).
Die Umbenennung des Landesbetriebs konnte auch durch eine Organisationsverfügung des zuständigen
Ministeriums erfolgen. Denn sie wird von der „Organisationsgewalt“ des Ministeriums, seiner Kompetenz
für Organisationsregelungen und –maßnahmen in seinem Geschäftsbereich (vgl. dazu Maurer, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 21, Rn. 59), umfasst. Dem Gesetzesvorbehalt unterfällt zwar
die Errichtung von Behörden, nicht aber deren Einrichtung im Sinne ihrer Ausstattung mit personellen und
sächlichen Mitteln (vgl. Maurer, a.a.O., Rn. 66); darunter fällt auch die Ausstattung einer Behörde mit
einem geänderten Namen. Nach rheinland-pfälzischem Landesrecht ist sogar die Umbenennung einer
kommunalen Gebietskörperschaft durch Organisationsverfügung des zuständigen Ministeriums zulässig
(vgl. z.B. § 3 Abs. 1 Satz 2 Landkreisordnung).
Selbst wenn man davon ausginge, dass das Ministerium mit der Umbenennung des Landesbetriebs seine
Kompetenzen überschritten hätte, würde dies im Ergebnis nichts ändern. Bei der Organisationsverfügung
vom 5. Januar 2007 handelt es sich um eine Allgemeinverfügung i. S. v. § 35 Satz 2 VwVfG, also um einen
Verwaltungsakt, der – mangels Vorliegens von Nichtigkeitsgründen i. S. v. § 44 VwVfG – auch im Falle
seiner Rechtswidrigkeit wirksam bleibt.
b) Der Bescheid vom 18. Oktober 2007 ist ferner nicht wegen fehlender Anhörung des Antragstellers
formell rechtswidrig. Zwar wurde der Antragsteller vor dem Erlass des Bescheides entgegen § 1 LVwVfG
i.V.m. § 28 Abs. 1 VwVfG nicht angehört. Der Mangel der vorherigen Anhörung ist jedoch gemäß § 1
LVwVfG i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG durch Nachholung der Anhörung im
Widerspruchsverfahren geheilt worden, nachdem der Antragsgegner dem Antragsteller mit Schreiben vom
6. November 2007 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hatte.
2. In materieller Hinsicht stellt sich die Rechtslage indessen als offen dar. Der angefochtene Bescheid wirft
eine Reihe von schwierigen Rechtsfragen auf, deren Klärung dem Hauptsacheverfahren überlassen
bleiben muss.
Als Rechtsgrundlage für die Anordnung des Ruhens der Luftfahrererlaubnis für Privatflugzeugführer des
Antragstellers sowie seiner Klassenberechtigung für Reisemotorsegler im Luftfahrerschein für
Segelflugzeugführer kommt nur § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbs. des Luftverkehrsgesetzes –
LuftVG - i.V.m. § 29 Abs. 3 Satz 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung – LuftVZO – i.d.F. vom 13. Juni
2007 in Betracht. Gemäß § 4 Abs. 3 LuftVG ist die Erlaubnis zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen
nach Abs. 1 nicht mehr vorliegen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG ist Voraussetzung für die Erteilung
der Luftfahrererlaubnis auch, dass keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 des
Luftsicherheitsgesetzes – LuftSiG – bestehen. Gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 LuftVZO kann (als milderes Mittel
gegenüber dem Widerruf, vgl. dazu Schmid, in: Giemulla/Schmid, LuftVG, § 4 Rn. 73) anstelle des
Widerrufs das Ruhen der Lizenz auf Zeit angeordnet werden, wenn dies ausreicht, um die Sicherheit des
Luftverkehrs aufrechtzuerhalten. Bei dem Antragsteller kommen als Grund für den Widerruf bzw. die
Anordnung des Ruhens seiner Luftfahrererlaubnisse nur Zweifel an seiner Zuverlässigkeit nach § 7
LuftSiG in Frage, also an seiner spezifisch luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit im Hinblick auf die
Abwehr äußerer Gefahren für den Luftverkehr (sog. „security“). Seine allgemeine luftverkehrsrechtliche
Zuverlässigkeit im Hinblick auf die Abwehr betriebsbedingter Gefahren (sog. „safety“; vgl. zu den
unterschiedlichen Zuverlässigkeitsbegriffen van Schyndel, in: Giemulla/Schmid, Luftsicherheitsgesetz, § 7,
Rn. 17) kann hingegen nicht (mehr) wegen der in Rede stehenden strafgerichtlichen Verurteilungen und
Ermittlungsverfahren in Frage gestellt werden, weil die Voraussetzungen der diesbezüglichen
Regelvermutung der Unzuverlässigkeit gemäß § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 b) und Satz 3 LuftVZO nicht
vorliegen.
Geht es mithin vorliegend entscheidend um die Frage, ob bei dem Antragsteller „Zweifel an seiner
Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG“ bestehen, so ergeben sich eine Reihe rechtlicher Zweifelsfragen, die im
vorliegenden Eilverfahren nicht abschließend geklärt werden können:
a) Offen und im Eilverfahren nicht abschließend zu klären ist bereits die formelle Verfassungsmäßigkeit
des Luftsicherheitsgesetzes.
So ist insbesondere zweifelhaft, ob das Luftsicherheitsgesetz gemäß Art. 87 d Abs. 2 GG der Zustimmung
des Bundesrates bedurft hätte, die dieser ausdrücklich verweigert hat (vgl. BT-Drs. 15/3759). Nach Art. 87
d Abs. 2 GG können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des
Bundesrates bedarf, den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden. Das Luftsicherheitsgesetz
überträgt den Ländern Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden (§ 16 Abs. 2 LuftSiG). Allerdings oblagen
bestimmte Luftsicherheitsaufgaben schon bisher nach dem Luftverkehrsgesetz den Ländern (vgl. §§ 31
Abs. 2 Nr. 19 i.V.m. 29 c, 29 d LuftVG a.F.). Im Rahmen dieser Aufgabenzuweisung waren die Länder für
die Überprüfung der Zuverlässigkeit eines bestimmten Personenkreises mit besonders
sicherheitsrelevantem Bezug zuständig, darunter auch für das Personal der Flugplatz- oder
Luftfahrtunternehmen (§ 29 d Abs. 1 Nr. 2 LuftVG a.F.). Ungeklärt und in Rechtsprechung und Literatur
streitig ist die Frage, ob die Erweiterung dieser Überprüfungsaufgaben, vor allem die Erstreckung der
Zuverlässigkeitsüberprüfung auf alle Luftfahrer in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG, das Luftsicherheitsgesetz
gemäß Art. 87 d Abs. 2 GG zustimmungsbedürftig macht (so insbesondere VG Darmstadt, Beschluss vom
7. November 2007 – 5 E 1495/06 -, juris Rn. 61 ff.; a. A. VG Frankfurt/Main, Urteil vom 6. Juli 2006 – 12 E
3035/05 -, LKRZ 2005, S. 35 und VG Hamburg, Urteil vom 22. Mai 2007 – 15 K 3090/06 -, juris Rn. 28 ff.;
offen gelassen in BVerfGE 115, 118, 135 f.; s. auch VG Berlin, Beschluss vom 27. Februar 2007 – 13 A
168.06 -, juris Rn. 19, m.w.N.). Darüber hinaus könnte sich die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes
auch aus § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG ergeben (vgl. auch dazu VG Darmstadt, a.a.O., Rn. 162 ff.).
Das VG Darmstadt hat die Frage der Verfassungsmäßigkeit von § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG i.V.m. § 4 Abs. 1
Satz 2 Nr. 3 LuftVG inzwischen dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt (vgl. Beschluss vom 7.
November 2007, a.a.O.).
b) Geht man einmal von der formellen und materiellen Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen
Bestimmungen des Luftsicherheitsgesetzes aus, so ist weiter offen, ob die Widerrufsermächtigung in § 4
Abs. 3 LuftVG, soweit sie an das Bestehen von Zweifeln an der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG gemäß §
4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbs. LuftVG anknüpft, auch auf solche Luftfahrer anzuwenden ist, die – wie der
Antragsteller – ihre Lizenzen bereits vor dem Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes am 15. Januar 2005
erworben haben, bei denen die erst zu diesem Zeitpunkt eingeführte weitere
Zuverlässigkeitsvoraussetzung i.S. von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbs. LuftVG also noch gar nicht geprüft
werden konnte. Auch diese Frage ist in der Rechtsprechung umstritten. Während das OVG Berlin in dem
vom Antragsteller vorgelegten Beschluss vom 1. Oktober 2007 – 12 S 58.07 – aus Wortlaut und
Systematik des Luftsicherheitsgesetzes, insbesondere aber aus § 1 Abs. 2 Nr. 4 der auf der Grundlage
von § 17 LuftSiG erlassenen Luftsicherheits-Zuverlässigkeit-Überprüfungsverordnung vom 23. Mai 2007
(BGBl. I, S. 947) folgert, dass der von § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG erfasste Personenkreis der Privatpiloten nur
bei erstmaliger Erteilung oder Verlängerung der Erlaubnis nach dem 15. Januar 2005 der
Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG unterliegt, vertritt das VG Darmstadt die Auffassung, dass
die Widerrufsermächtigung gemäß § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbs. LuftVG auch für „Alt-
Erlaubnisinhaber“ gelte; dies sei aus dem Fehlen einer Übergangsregelung für „Alt-Erlaubnisinhaber“,
aber auch aus der Systematik und dem Sinn und Zweck des Gesetzes abzuleiten. Auch wenn nach
Ansicht des Senats vieles für die Auffassung des VG Darmstadt spricht – bei Nichtanwendung des neuen
Rechts auf „Alt-Erlaubnisinhaber“ würden z.B. Altinhaber einer Klassenberechtigung für Reisemotorsegler
in einer unbefristeten Luftfahrererlaubnis für Segelflugzeugführer der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach
§ 7 LuftSiG dauerhaft entzogen, obwohl sie an sich gemäß §§ 7 Abs. 1 Nr. LuftSiG i.V.m. 1 Abs. 2 Nr. 5
LuftVG zum erfassten Personenkreis zählen – muss die abschließende Klärung auch dieser strittigen
Rechtsfrage dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
c) Unterstellt man einmal, dass die Neuregelung auch auf den Antragsteller als „Alt-Erlaubnisinhaber“
Anwendung findet, so spricht einiges für die Annahme des Antragsgegners vom Vorliegen eines
Widerrufsgrundes nach § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbs. LuftVG. Denn nach summarischer
Prüfung dürften bei dem Antragsteller Zweifel an seiner Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG zu bejahen sein.
Zuverlässig i. S. v. § 7 LuftSiG ist nur, wer die Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum
Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und
Sabotageakten, jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen. Wegen des gerade beim Luftverkehr hohen
Gefährdungspotenzials und der Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter sind dabei strenge
Anforderungen zu stellen. Die Zuverlässigkeit ist bereits zu verneinen, wenn an ihr auch nur geringe
Zweifel bestehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 – 3 C 33/03 – BVerwGE 121, 257, 262, zu § 29 d
LuftVG a.F.). Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit sind regelmäßig anzunehmen, wenn
der Betroffene für mehrere vollendete, vorsätzliche Straftaten rechtskräftig verurteilt wurde, weil damit
bereits seine Unwilligkeit und Uneinsichtigkeit, sich an Gesetze zu halten und entsprechend zu handeln,
hinreichend deutlich geworden ist (vgl. van Schyndel, a.a.O., Rn. 52, m.w.N.); die zur Last gelegten
Verfehlungen müssen dabei keinen spezifisch luftverkehrsrechtlichen Bezug haben (vgl. BayVGH,
Beschluss vom 12. Juli 2005 – 20 CS 05.1674 – juris Rn. 9). Die durch die Begehung von Straftaten
indizierten Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit einer Person können nur durch
Tatsachen widerlegt werden, die aufgrund einer Gesamtwürdigung von Verhalten und Persönlichkeit des
Betroffenen die Straftaten derart in den Hintergrund treten lassen, dass allein im Hinblick auf diese keine
Zweifel an der Zuverlässigkeit aufkommen (vgl. BayVGH, a.a.O., Rn. 12).
Danach sind vorliegend Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers
durchaus begründet und bisher auch nicht durch Gegentatsachen widerlegt. Der Antragsteller ist zweimal
wegen vorsätzlicher Straftaten zu Freiheitsstrafen rechtskräftig verurteilt worden, zuletzt im Jahre 2001
wegen einer Vielzahl von Betrugsdelikten mit hohem Schaden zu einer Freiheitsstrafe von zweieinhalb
Jahren, die er bis auf einen zur Bewährung ausgesetzten Strafrest verbüßen musste. Hinzu kommen eine
Reihe von weiteren Ermittlungsverfahren, vornehmlich wegen Betrugs, die lediglich gemäß §§ 153 a oder
154 StPO eingestellt wurden. Die große Anzahl der Taten, die erhebliche Schadenshöhe und das
Tatmotiv der persönlichen Bereicherung zeigen eine gleichgültige Grundeinstellung des Antragstellers
gegenüber fremden Vermögen und den sie schützenden Strafvorschriften. Die Vielzahl von
Vermögensdelikten lässt befürchten, dass der Antragsteller seine Pflichten zum Schutze der Sicherheit
des Luftverkehrs verletzen könnte, wenn ihm etwa materielle Vorteile geboten werden. Der Antragsgegner
hat auch überzeugend ausgeführt, dass bei einer Gesamtwürdigung von Verhalten und Persönlichkeit des
Antragstellers – jedenfalls derzeit – noch keine hinreichenden Tatsachen erkennbar sind, durch die die
Indizwirkung der Straftaten widerlegt wird. Im Hauptsacheverfahren wird jedoch zu berücksichtigen sein,
dass die Indizwirkung auch der erheblichen Verurteilung aus dem Jahre 2001 mit zunehmendem
zeitlichen Abstand „verblasst“, sofern keine weiteren Verfehlungen des Antragstellers hinzukommen
(wobei dem im Jahre 2004 nach § 153 a StPO eingestellten weiteren Ermittlungsverfahren wegen Betrugs
aufgrund des Bagatellcharakters des zugrunde liegenden Sachverhalts allenfalls sehr geringe Bedeutung
zukommen kann). Dabei zeigen die unterschiedlich gestaffelten Fristen für die Berücksichtigung
strafgerichtlicher Verurteilungen im Rahmen der Regelvermutung der luftverkehrsrechtlichen
Unzuverlässigkeit gemäß § 24 Abs. 2 Satz 2 LuftVZO, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber bei
sonstigen vorsätzlichen Straftaten, die keinen Verbrechenstatbestand erfüllen, selbst bei Verurteilung zu
Freiheitsstrafen von mindestens einem Jahr eine „Verblassenswirkung“ der Verurteilung bereits nach fünf
Jahren annimmt. Zwar wird man bei der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeitsüberprüfung wegen des
besonders gewichtigen Schutzguts der Sicherheit des Luftverkehrs vor Flugzeugentführungen,
Sabotageakten und Terroranschlägen (vgl. § 1 LuftSiG) und der deshalb gerechtfertigten niedrigeren
Schwelle für die Annahme von Zweifeln an der Zuverlässigkeit von längeren Frist ausgehen dürfen. Zur
Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit wird man dem Antragsteller jedoch Straftaten ohne
Gewaltanwendung und ohne spezifisch luftverkehrsrechtlichen Bezug nicht „ewig“ vorhalten dürfen. Bei
einem zeitlichen Abstand von ca. sechseinhalb Jahren zur Rechtskraft der letzten Verurteilung aus dem
Jahre 2001 dürfte diese Grenze jedoch derzeit noch nicht überschritten sein.
d) Nach summarischer Prüfung ist der Antragsgegner auch durch die aufschiebende Wirkung von
Widerspruch und Anfechtungsklage des Antragstellers gegen den Bescheid vom 11. September 2006, mit
dem seine Zuverlässigkeit nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG „verneint“ wurde, nicht gehindert, das Ruhen der
in Rede stehenden Luftfahrererlaubnisse anzuordnen und deren Einziehung zu verfügen. Nach dem
Wortlaut des § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbs. LuftVG setzt der Widerruf der
Luftfahrererlaubnisse nicht die förmliche Feststellung von Zweifeln an der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG
in einem (bestandskräftigen oder für sofort vollziehbar erklärten) feststellenden Verwaltungsakt voraus,
sondern nur das Bestehen derartiger Zweifel. Auch aus den komplexen Regelungen des § 7 LuftSiG
ergibt sich nicht, dass die Luftsicherheitsbehörde zwingend durch feststellenden Verwaltungsakt zu
entscheiden hat. Zwar spricht § 7 Abs. 5 Satz 1 LuftSiG von einer nach Anhörung des Betroffenen zu
treffenden „Entscheidung“; in § 7 Abs. 7 Satz 2 LuftSiG ist dann aber nur von einer „Unterrichtung“ u.a. des
„Betroffenen“ über das „Ergebnis der Überprüfung“ die Rede. Eindeutige verwaltungsverfahrensrechtliche
Regelungen, die auf eine Verpflichtung der Behörde zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts
schließen lassen, enthält § 7 LuftSiG nicht.
Etwas anderes folgt auch nicht aus § 24 Abs. 2 Satz 1 LuftVZO, wonach die Zuverlässigkeit von
Bewerbern um eine Lizenz zum Führen eines Luftfahrzeugs nicht vorliegt, „wenn die Zuverlässigkeit der
Bewerber nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes nicht festgestellt worden ist“. Danach will diese Vorschrift
zwar offenbar die Erteilung von Luftfahrererlaubnissen von einer Art „Positivattest“ über die Zuverlässigkeit
nach § 7 LuftSiG abhängig machen. Damit ist aber nicht zugleich gesagt, dass die Behörde zur Versagung
der Luftfahrererlaubnis bzw. für ihren Widerruf eines förmlichen „Negativattestes“ über das Fehlen der
Zuverlässigkeit bedarf. Setzt aber der Widerruf und die – an seiner Stelle zulässige – Ruhensanordnung
nicht die förmliche Feststellung des Fehlens der Zuverlässigkeit durch Verwaltungsakt, sondern nur das
objektive Bestehen von Zweifeln an der Zuverlässigkeit voraus, so steht die aufschiebende Wirkung der
Klage gegen den Bescheid vom 11. September 2006 dem Erlass der Ruhensanordnung nicht entgegen.
Der Senat hat – anders als das Verwaltungsgericht – auch keine Bedenken dagegen, dass der
Antragsgegner die Ruhensanordnung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und der Verfahrensökonomie
bis zum Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gegen den Bescheid vom 11. September
2006 befristet hat. Auch die Anordnung der Einziehung der Luftfahrerscheine ist ohne weiteres dahin
auszulegen, dass sie nur für die Dauer der Ruhensanordnung – also bis zum Abschluss des
genannten verwaltungsgerichtlichen Verfahrens – gilt.
3. Sind nach alledem die Erfolgsaussichten des Antragstellers in der Hauptsache insbesondere im
Hinblick auf die formelle Verfassungsmäßigkeit von § 7 LuftSiG i.V.m. § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2.
Halbs. LuftVG sowie hinsichtlich der Anwendbarkeit der Vorschriften auf „Altererlaubnisinhaber“ derzeit
noch offen, so fällt allerdings die gebotene Interessenabwägung zu seinen Ungunsten aus.
Für die Anordnung des Sofortvollzugs streitet das öffentliche Interesse der Allgemeinheit und
insbesondere der Luftfahrt, vor Anschlägen mit Luftfahrzeugen und den dabei drohenden verheerenden
Folgen geschützt zu werden, indem der potenziell gefährliche Personenkreis der Luftfahrer möglichst
umfassend auf Zuverlässigkeit geprüft und schon bei geringen Zweifeln an ihrer luftsicherheitsrechtlichen
Zuverlässigkeit an der Ausübung der Luftfahrererlaubnisse umgehend gehindert wird. Dieses
Vollzugsinteresse ist angesichts der bis zu einer eventuellen Normverwerfung durch das
Bundesverfassungsgericht Geltung beanspruchenden Gefahreneinschätzung des Gesetzgebers und der
im Falle des Schadenseintritts betroffenen hohen Rechtsgüter sowie des zu erwartenden hohen
Schadensausmaßes als besonders gewichtig einzustufen, zumal sich die verfassungsrechtlichen
Bedenken gegen das Luftsicherheitsgesetz nicht auf einen Mangel bei der Ausfüllung der
gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative, sondern nur auf einen formellen Mangel, die fehlende
Zustimmung des Bundesrates, stützen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. März 2006 – 20 B 1985/05 -,
juris Rn. 3).
Demgegenüber ist das private Interesse des Antragstellers, vorläufig vom Sofortvollzug der
Ruhensanordnung verschont zu bleiben, eindeutig weniger gewichtig. Da der Antragsteller nicht Berufs-,
sondern Hobbypilot ist, betrifft die Ruhensanordnung nur seine durch die allgemeine Handlungsfreiheit
(Art. 2 Abs. 1 GG) geschützte fliegerische Betätigung zum eigenen Vergnügen, also die Einschränkung
einer Freizeitbeschäftigung. Zudem wird ihm die fliegerische Betätigung in der Freizeit nicht vollständig
versagt, da die Ruhensanordnung nicht seine Lizenz zum Segelfliegen betrifft, sondern insoweit auf die
Klassenberechtigung für Reisemotorsegler in der Luftfahrererlaubnis für Segelflugzeugführer beschränkt
ist. Konsequenterweise wird ihm im angefochtenen Bescheid angeboten, sich bei Rückgabe seiner
Luftfahrerscheine einen Luftfahrerschein für Segelflugzeugführer ohne die genannte Klassenberechtigung
ausstellen zu lassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2
GKG.
gez. Dr. Held gez. Lang gez. Müller-Rentschler