Urteil des OVG Rheinland-Pfalz, Az. 2 A 10738/09.OVG

OVG Koblenz: finanzausgleich, leistungsfähigkeit, verfügung, erfüllung, ausstattung, anteil, gewährleistung, betrug, steigerung, verfassung
OVG
Koblenz
15.12.2010
2 A 10738/09.OVG
Finanzausgleich
Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz
Beschluss
In dem Verwaltungsrechtsstreit
des Landkreises Neuwied, vertreten durch den Landrat, Wilhelm-Leuschner-Straße 9, 56564 Neuwied,
- Kläger und Berufungskläger -
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Cornelius, Bartenbach, Haesemann & Partner,
Bismarckstraße 11-13, 50672 Köln,
gegen
das Land Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Minister des Innern und für Sport, Schillerplatz 3 - 5,
55116 Mainz,
- Beklagter und Berufungsbeklagter -
Prozessbevollmächtigter: Prof. Dr. jur. Rainer Wernsmann, Johann-Bergler-
Str. 8, 94032 Passau,
beteiligt:
Vertreter des öffentlichen Interesses, - Ministerium der Justiz -, Ernst-Ludwig-Straße 3, 55116 Mainz,
wegen Finanzausgleichs
hat der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 15. Dezember 2010, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Stamm
Richter am Oberverwaltungsgericht Steinkühler
Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Schumacher
ehrenamtliche Richterin VWA-Betriebswirtin Neu
ehrenamtlicher Richter Landrat a.D. Schrader
beschlossen:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Dem Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz wird gemäß Art. 130 Abs. 3 der Verfassung für Rheinland-
Pfalz - LV - die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 5 Landesfinanzausgleichsgesetz - LFAG - i. V. m.
§ 1 Abs. 1 Landeshaushaltsgesetz ‑ LHG - 2007/2008 und den Ansätzen für die Finanzausgleichsmasse
im Haushaltsplan für das Jahr 2007 sowie §§ 5 a, 6, 7, 8, 9, 10 i. V. m. §§ 11, 12 und 13 LFAG mit Art. 49
Abs. 6 LV vereinbar sind.
G r ü n d e
I.
Der Kläger wendet sich gegen die Höhe der nach dem Finanzausgleichsgesetz für das Jahr 2007
bewilligten Schlüsselzuweisungen.
Mit Bescheid vom 27. Juli 2007 in der Fassung des Korrekturschreibens vom 17. September 2007 setzte
das beklagte Land die Schlüsselzuweisungen gegenüber dem Kläger für das Jahr 2007 auf insgesamt
14.532.898 € fest. Davon entfielen 4.262.671 € auf die Schlüsselzuweisungen B 1, 9.206.639 € auf die
Schlüsselzuweisungen B 2 und 1.063.588 € auf die Investitionsschlüsselzuweisungen.
Mit der hiergegen erhobenen Klage macht der Kläger eine Verletzung des Rechts auf angemessene
Finanzausstattung im Sinne von Art. 49 Abs. 6 LV geltend. Für das Jahr 2007 habe er
Landeszuweisungen und eine Kreisumlage in Höhe von insgesamt 81.495.570 € erhalten. Die
Gesamtzuwendungen des Landes hätten 24.336.009 € betragen. Im Vergleich zum Jahre 2006 seien die
Landeszuweisungen um 597.105 € zurückgegangen. Die bedeutsame Schlüsselzuweisung B 2 sei 2007
gegenüber 2006 sogar um rund 1 Mio. € niedriger gewesen. Trotz eines höheren Aufkommens der
Kreisumlage, die sich 2007 auf 57.159.561 € gegenüber 51.242.987 € im Jahre 2006 belaufen habe,
bleibe seine finanzielle Lage dramatisch. Seit 1992 sei sein Haushalt nicht mehr ausgeglichen. Der Jah-
resabschluss 2006 habe im Verwaltungshaushalt einen Fehlbetrag in Höhe von 39,7 Mio. € erbracht.
Hinzu kämen Altfehlbeträge aus Vorjahren von rund 39,2 Mio. €. Nach der Eröffnungsbilanz zum 1. Januar
2007 betrage sein Eigenkapital rund 70,1 Mio. €. Es werde nach dem derzeitigen Stand der
Finanzplanung bis 2011 aufgebraucht sein. Deshalb liege spätestens 2011 Überschuldung vor.
Die aufgezeigte desolate Finanzsituation sei vor allem strukturell bedingt. In der kreisangehörigen Stadt
Neuwied mit 65.000 Einwohnern entstünden erhöhte Soziallasten. Darüber hinaus seien im Landkreis
bedeutende regionale und überregionale Pflege- und Behinderteneinrichtungen sowie viele
Förderschulen mit überregionalem Einzugsgebiet ansässig. Obwohl die Ausgaben der Kommunen für
Soziales demzufolge von 2002 bis 2006 um mehr als 41 % gestiegen seien, lägen die Schlüs-
selzuweisungen des Beklagten an die Landkreise im Jahre 2007 um ca. 35,4 Mio. € unter dem Betrag des
Jahres 2002. Die Einführung des Verstetigungsdarlehens seit 2003 und die Schaffung eines Stabi-
lisierungsfonds ab 2007 hätten nicht zu einer am Bedarf orientierten, aufgabenangemessenen
Finanzausstattung der Kommunen geführt.
Außerdem habe der Haushaltsgesetzgeber bei der Bestimmung des Finanzausgleichsvolumens die
verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Verfahren zur Ermittlung des tatsächlichen kommunalen
Finanzbedarfs nicht eingehalten.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten zu einer Neufestsetzung der Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2007 unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten,
hilfsweise:
festzustellen, dass die ihm über das Landeshaushaltsgesetz 2007/2008 in Verbindung mit den
Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs gewährten Leistungen - belegt durch die Höhe der
negativen Finanzierungssalden - den Anforderungen an eine aufgabenangemessene Finanzausstattung,
die es den Kommunen auch erlaube, ein Mindestmaß an freiwilligen Aufgaben zu erfüllen, nicht
entsprechen und dass sein Finanzbedarf sowie derjenigen der Kommunen insgesamt nicht
ordnungsgemäß ermittelt wird.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, der Anspruch auf angemessene Ausstattung der
Gemeinden mit Finanzmitteln stehe unter dem Vorbehalt des Möglichen und finde seine Grenze in der
finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes. Außerdem bestünden keine besonderen
verfahrensrechtlichen Obliegenheiten bei der Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs.
Hinsichtlich der finanziellen Situation des Klägers sei zu berücksichtigen, dass er trotz der Fehlbeträge
und negativen Finanzierungssalden weiterhin freiwillige Aufgaben wahrnehme. Darüber hinaus habe er
die Ausschöpfung aller Einspar- und Einnahmemöglichkeiten nicht ausreichend dargelegt. Vielmehr seien
Investitionen vorgenommen worden, deren Notwendigkeit angesichts der Finanzlage des Klägers fraglich
sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Der Beklagte habe die Schlüsselzuweisungen für das
Jahr 2007 gegenüber dem Kläger entsprechend den Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes
festgesetzt. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Wirksamkeit dieser Regelungen bestünden nicht.
Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV gewährleiste den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der
Selbstverwaltung. Darüber hinaus verpflichte Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV das Land, den Kommunen die zur
Erfüllung ihrer eigenen und übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und
Finanzausgleichs zu sichern. Entgegen der Auffassung des Klägers werde gegen die genannten Ver-
fassungsbestimmungen nicht schon aus formellen Gründen verstoßen, weil es der Beklagte versäumt
habe, die Verteilungskriterien im Einzelnen zu begründen und eine Bedarfsanalyse vorzunehmen. Art. 49
Abs. 6 LV enthalte keinen ausdrücklichen Verfahrensvorbehalt. Die vom Kläger geforderten
verfahrensmäßigen Vorkehrungen gehörten auch nicht zum Kernbereich der kommunalen Selbstverwal-
tung.
Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht genügten die vom Kläger angegriffenen Regelungen den
verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 49 Abs. 6 LV. Bezugsgröße für eine angemessene
kommunale Finanzausstattung sei das Verhältnis von aufgabenabhängigem Bedarf und verfügbaren
Finanzmitteln. Infolge der Einbettung der gemeindlichen Finanzhoheit in ein Gesamtgefüge des Lasten-
und Finanzausgleichs richte sich dieser Anspruch nicht ausschließlich nach den Erfordernissen der
gemeindlichen Selbstverwaltung, sondern es müssten zugleich die übrigen im Finanzverbund
zusammengeschlossenen Körperschaften sowie ihre Aufgaben und Belange berücksichtigt werden.
Deshalb dürften die den Gemeinden zur Verfügung zu stellenden Mittel nicht losgelöst von der
finanziellen Lage des Landes festgesetzt werden. Unter deren Berücksichtigung sei die finanzielle
Situation der Gesamtheit der rheinland-pfälzischen Landkreise nicht offensichtlich unangemessen. Die
Grenze der eigenen Leistungsfähigkeit gestatte es dem Landesgesetzgeber, den Kommunen eine
Verschuldung jedenfalls insoweit zuzumuten, als noch keine Überschuldung im Sinne des § 57
Landkreisordnung in Verbindung mit § 93 Abs. 6 Gemeindeordnung - GemO - vorliege. Die Finanzwirt-
schaft des Landes Rheinland-Pfalz sei in den Jahren 2000 bis 2005 von massiven Steuersenkungen und
einem Konjunktureinbruch mit deutlichem Rückgang der Steuereinnahmen gekennzeichnet gewesen.
Erst im Jahre 2006 hätten die Steuereinnahmen wieder den Stand des Jahres 2000 erreicht. Von den
Steuerzuwächsen im Jahre 2007 habe das Land mehr als 70 % zur Konsolidierung der Landesfinanzen
verwendet. Gleichwohl beliefen sich die Kreditmarktschulden des Landes 2007 auf 6.348 € je Einwohner
und lägen damit deutlich über dem Durchschnitt der übrigen Flächenländer.
Aufgrund dieser finanziellen Rahmendaten des Landes erscheine die Finanzausstattung der Landkreise
auch angesichts erhöhter Ausgaben im Sozialbereich und zunehmender
Haushaltssanierungsmaßnahmen nicht offenkundig fehlerhaft. Denn trotz ungünstiger Finanzentwicklung
sei die Gesamtschlüsselmasse seit 2003 mit Ausnahme des Jahres 2004 bis zum Jahr 2007 ständig
erhöht worden. Obwohl die Anteile, welche auf die Landkreise entfielen, reduziert worden seien,
bewegten sich die Zuweisungen innerhalb des verfassungsrechtlich zulässigen Gestaltungsspielraums
und seien deshalb nicht evident unzureichend. Dafür sprächen nicht zuletzt auch der 2003 geschaffene
Beistandspakt und der seit 2007 bestehende Stabilisierungsfonds, welche eine jährliche Zunahme der
Zuweisungen von mindestens 1 % garantierten. Außerdem sei der Kläger 2007 nicht im Sinne des § 93
Abs. 6 GemO überschuldet gewesen und habe eine Vielzahl freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben
finanziert. Schließlich habe er nicht hinreichend dargetan, dass er trotz sparsamer Wirtschaftsführung alle
Einnahmequellen nachhaltig ausgeschöpft habe, um selbst für eine hinreichende Finanzausstattung zu
sorgen. Dies gelte vor allem für die Kreisumlage, welche nach der kommunalen Praxis die bedeutendste
eigenständige Einnahmequelle der Landkreise sei.
Die hiergegen eingelegte Berufung begründet der Kläger mit der Verfassungswidrigkeit der dem
kommunalen Finanzausgleich zugrunde liegenden Rechtsvorschriften. Wegen des weiten Ermessens des
Haushaltsgesetzgebers und der grundrechtsähnlichen Gewährleistung der kommunalen
Selbstverwaltung müssten die Entscheidungen zur kommunalen Finanzausstattung in einem
nachvollziehbaren Verfahren getroffen werden. Dem widerspreche es, die Erhöhung der
Finanzausgleichsmasse um jährlich mindestens 1 % bis zum Zeitpunkt, in dem die sog.
Verstetigungsdarlehen zurückgezahlt seien, an einer abstrakten Größe und damit nicht an dem konkret
ermittelten Finanzbedarf der Kommunen zu orientieren.
Die rheinland-pfälzischen Landkreise wiesen im Ländervergleich exorbitant hohe Fehlbeträge auf. Die
Kassenkredite seien je Einwohner fast doppelt so hoch wie im Bundesdurchschnitt. Im Kommunalbericht
habe der Landesrechnungshof im 19. Jahr negative Finanzierungssalden festgestellt. Soweit das
Verwaltungsgericht den Kommunen eine weitere Verschuldung bis zur Überschuldung zumute, werde die
kommunale Selbstverwaltung ad absurdum geführt. Selbst wenn die Finanzausstattung der Gemeinden
und Landkreise nicht losgelöst von der finanziellen Situation des Landes bemessen werden müsse,
verstoße der kommunale Finanzausgleich gegen Art. 49 Abs. 6 LV, weil die Erfüllung eines Minimums
freiwilliger Aufgaben nicht gewährleistet sei. Vielmehr seien alle wahrgenommenen freiwilligen
Angelegenheiten kreditfinanziert.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe er - der Kläger - die nachhaltige Ausschöpfung
aller Einnahmen ausreichend dargetan. Die Erhöhung der Kreisumlage führe zur Aushöhlung der
Finanzhoheit der kreisangehörigen Gemeinden, welche ihrerseits hohe Kassenkredite aufnehmen
müssten. Deshalb habe die Kommunalaufsicht eine Umlageerhöhung bisher nicht gefordert.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts nach den erstinstanzlichen
Klageanträgen zu entscheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, die rheinland-pfälzische Verfassung stelle keine
besonderen Anforderungen an das Verfahren zur Festsetzung der Finanzausgleichsmasse. Es komme
nur auf die Richtigkeit des Ergebnisses an.
In materiell-rechtlicher Hinsicht könne der Kläger nicht auf die angeblich überdurchschnittlich hohen
Kassenkredite verweisen, ohne auf die Möglichkeit der Einnahmeerhöhung einzugehen. Außerdem
nehme er in großem Umfang freiwillige Aufgaben wahr. Darüber hinaus hänge die Höhe der Zuweisung
auch von der Leistungsfähigkeit des Landes ab. Trotz eigener unbefriedigender Finanzsituation habe er -
der Beklagte - die Finanzausgleichsmasse bis 2009 erheblich angehoben.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses, der sich an dem Verfahren beteiligt, hält das
Finanzausgleichsgesetz in Verbindung mit dem Landeshaushaltsgesetz 2007/2008 für
verfassungsgemäß. Die Landesverfassung enthalte keine ausdrücklichen Verfahrensvorbehalte. Wegen
dieser bewussten Entscheidung des Verfassungsgebers folgten prozedurale Anforderungen auch nicht
aus der Selbstverwaltungs- und Finanzgarantie. In materiell-rechtlicher Hinsicht könnten den
verfassungsrechtlichen Bestimmungen über das Recht auf kommunale Selbstverwaltung und
angemessene Finanzausstattung keine konkreten Maßstäbe für den Umfang der vom Land
bereitzustellenden Finanzausgleichsmasse entnommen werden. Insbesondere seien die Ansprüche der
Kommunen nicht vorbehaltlos gewährleistet. Vielmehr müssten auch die Belange von Bund und Ländern
berücksichtigt werden. Außerdem stehe dem Land wegen der Komplexität der Einschätzungen und
Beurteilungen bei der Bestimmung der Finanzausgleichsmittel ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Zu
beanstanden sei die Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs nur, wenn sie offensichtlich
fehlerhaft sei. Hiervon könne nur bei einer Finanzausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften
ausgegangen werden, welche im Verhältnis zur Finanzlage des Landes offensichtlich unangemessen sei.
Dies sei im Jahre 2007 nicht der Fall gewesen.
Die vom Senat um Stellungnahme gebetene Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände ist -
wie der Kläger - der Ansicht, die Finanzausstattung der kommunalen Gebietskörperschaften sei nicht
angemessen und verstoße deshalb gegen die in der Landesverfassung garantierte kommunale
Finanzhoheit.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten
gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der
kommunalen Spitzenverbände Rheinland-Pfalz verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung
waren.
II.
Das Verfahren ist gemäß Art. 130 Abs. 3 LV auszusetzen, um dem Verfassungsgerichtshof die Frage
vorzulegen, ob die im Tenor im Einzelnen genannten Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes
über die den Landkreisen zustehenden Schlüsselzuweisungen mit Art. 49 Abs. 6 LV vereinbar sind.
III.
Gemäß § 9 Abs. 1 LFAG erhalten u.a. Landkreise Schlüsselzuweisungen, deren Gesamtbetrag sich aus
der Schlüsselmasse (§ 7 Nr. 1 LFAG) ergibt, die nach Abzug der Schlüsselzuweisungen A (§ 8 LFAG)
verbleibt (Schlüsselzuweisungen B). Darüber hinaus gewährt das Land u.a. den Landkreisen nach § 10
LFAG Investitionsschlüsselzuweisungen. Die Schlüsselzuweisungen werden der Finanzausgleichsmasse
entnommen, welche gemäß § 5 LFAG unter Beachtung des § 5 a LFAG (Stabilisierungsfonds) ermittelt
wird. Sie wird nach § 5 Abs. 3 LFAG im Landeshaushaltsgesetz (hier: § 1 Abs. 1 LHG 2007/2008) vorläufig
und nach Ablauf des Haushaltsjahres endgültig errechnet. Die Aufteilung der Finanzausgleichsmasse auf
die allgemeinen und die zweckgebundenen Finanzzuweisungen erfolgt gemäß § 6 LFAG ebenfalls im
Landeshaushalt. Welchen der in § 9 Abs. 1 LFAG genannten Gebietskörperschaften, und damit welchen
Landkreisen, Schlüsselzuweisungen nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 LFAG (Schlüsselzuweisungen B 2) gewährt
werden, hängt davon ab, ob die Bedarfsmesszahl im Sinne des § 11 LFAG größer als die
Finanzkraftmesszahl im Sinne des § 12 LFAG ist. Dabei wird die Finanzkraftmesszahl gemäß § 12 LFAG
aus der Summe der Steuerkraftmesszahl im Sinne des § 13 LFAG und der Schlüsselzuweisung A
errechnet.
IV.
Der Erfolg der Berufung hängt davon ab, ob die unter Ziff. III. sowie im Tenor genannten Vorschriften des
Landesfinanzausgleichsgesetzes, nach denen die Schlüsselzuweisungen an die Landkreise zu ermitteln
sind, mit der in Art. 49 Abs. 6 LV gewährleisteten angemessenen kommunalen Finanzausstattung in Ein-
klang stehen. Sollte dies der Fall sein, hätte die Berufung keinen Erfolg, weil die dem Kläger mit Bescheid
vom 27. Juli/17. September 2007 bewilligten Schlüsselzuweisungen den einschlägigen Bestimmungen
des Landesfinanzausgleichsgesetzes entsprechen. Anderenfalls wäre der Berufung stattzugeben und der
Beklagte antragsgemäß zu verpflichten, die Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2007 unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Senats neu festzusetzen.
V.
Die für die Ermittlung der den Landkreisen zu gewährenden Schlüsselzuweisungen maßgeblichen
Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes sind mit Art. 49 Abs. 6 LV unvereinbar. Dies folgt nicht
bereits daraus, dass das Landesfinanzausgleichsgesetz kein Verfahren zur Ermittlung des Finanzbedarfs
der kommunalen Gebietskörperschaften vorsieht (1.). Vielmehr verstößt die Höhe der den Landkreisen
insgesamt gewährten Schlüsselzuweisungen gegen die verfassungsrechtliche Garantie einer
angemessenen Finanzausstattung (2.).
1. Soweit das Landesfinanzausgleichsgesetz für die Bemessung der Finanzausgleichsleistungen und
damit der Schlüsselzuweisungen keine verfahrensrechtlichen Anforderungen an die Ermittlung des
kommunalen Finanzbedarfs enthält, steht dies mit der Landesverfassung in Einklang. Denn Art. 49 Abs. 6
LV gebietet kein bestimmtes Verfahren zur Feststellung des kommunalen Finanzbedarfs.
Zwar vertritt ein Teil der Landesverfassungsgerichte die Auffassung, die Garantie der kommunalen
Selbstverwaltung fordere ein gesetzlich geregeltes Verfahren zur Ermittlung des kommunalen
Finanzbedarfs anhand der Aufgabenbelastung und Finanzkraft der Gemeinden und Gemeindeverbände.
Begründet wird dies im Wesentlichen mit dem weiten Abwägungs- und Einschätzungsspielraum, der dem
Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs zustehe. Er umfasse Wertungen
und Prognosen, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar seien. Außerdem sei ein nachträglicher
verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz nicht ausreichend gewährleistet. Deshalb folge aus der
grundrechtsähnlichen Selbstverwaltungsgarantie, dass zum Schutz der Finanzhoheit eine verfah-
rensrechtliche Absicherung der Entscheidungen des Gesetzgebers über den kommunalen
Finanzausgleich verfassungsrechtlich geboten sei (BayVerfGH, Entscheidung vom 28. November 2007 -
Vf.15-VII-05 -, juris, Rn. 213 ff.; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Mai 1999 - 2/97 -, juris, Rn. 90 ff.;
Thüringer VerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03-, juris, Rn. 161, 185). Der Niedersächsische
Staatsgerichtshof verlangt zumindest eine typisierende Bedarfsanalyse (Nds. StGH, Urteil vom 7. März
2008 - StGH 2/05 -, S. 21 UA). Diesen Auffassungen schließt sich der Senat nicht an.
Art. 49 Abs. 6 LV sieht seinem Wortlaut nach keine Verfahrensregelungen vor. Solche Bestimmungen sind
auch nicht wegen der eingeschränkten materiellen Überprüfbarkeit des Ergebnisses des
Finanzausgleichs oder aufgrund der grundrechtsähnlich gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltung
von der Verfassung gefordert (ebenso: NWVerfGH, Urteil vom 9. Juli 1998 - VerfGH 16-96 u.a. -, beck-
online, S. 5; SachsAnhVerfG, Urteil vom 13. Juli 1999 - LVG 20/97 -, beck-online, S. 19 ff., SächsVerfGH,
Urteile vom 23. November 2000 - V. 53-II-97 -, beck-online, S. 13, und vom 29. Januar 2010 - Vf.25-VIII-09
-, juris, Rn. 98). Vielmehr konnte der Gesetzgeber bei der Bestimmung des Umfangs der kommunalen
Finanzausstattung aus sachlichen Gründen sein Verfahren selbst bestimmen und davon absehen, den
tatsächlichen Finanzbedarf der Kommunen konkret zu ermitteln.
Wie der Beklagte überzeugend vorgetragen hat, stößt eine Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs
nach dem Stand der Finanzwissenschaft auf erhebliche tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten. Es
müssten die Aufgaben aller kommunalen Gebietskörperschaften und der Umfang der
Aufgabenwahrnehmung durch die Kommunen ermittelt werden. Schließlich wird der ergänzende Finanz-
bedarf stark von der Einnahmesituation der Gemeinden und Gemeindeverbände geprägt, welche eben-
falls höchst unterschiedlich und schwer zu verallgemeinern ist. Falls solche Ermittlungen überhaupt
möglich sein sollten, wären sie wegen der unterschiedlichen örtlichen Verhältnisse mit einem erheblichen
Verwaltungsaufwand verbunden. Dieser Aufwand ist von Verfassungs wegen nicht zu fordern. Außerdem
hängt die Wahrnehmung der pflichtigen und freien Selbstverwaltungsaufgaben von den politischen
Entscheidungen der jeweiligen Gemeinde ab. Die Beurteilung ihres Umfangs durch das Land zur
Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs ist im Hinblick auf die Gewährleistung der kommunalen
Selbstverwaltung verfassungsrechtlich bedenklich.
Im Übrigen ist bei der materiell-rechtlichen Kontrolle des kommunalen Finanzausgleichs trotz des vom
Gericht hinzunehmenden gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums auch zu prüfen, ob die tatsächlichen
Grundlagen die gesetzlichen Regelungen stützen. Dementsprechend verlangt auch das Bundes-
verfassungsgericht bei der Ausgestaltung des Bund-/Länderfinanzausgleichs keine besonderen
Verfahrensregelungen, sondern hält es zu Recht für ausreichend, lediglich das materielle Ergebnis zu
überprüfen (BVerfGE 72, 330 [396 f.]; 86, 148 [212]).
2. Die gesetzlichen Bestimmungen des Landesfinanzausgleichsgesetzes über die den Landkreisen
zu gewährenden Schlüsselzuweisungen in Verbindung mit § 1 Abs. 1 LHG 2007/2008 sowie den
Ansätzen für die Finanzausgleichsmasse im Haushaltsplan für das Jahr 2007 verstoßen aufgrund ihrer
tatsächlichen Auswirkungen gegen die verfassungsrechtliche Gewährleistung einer angemessenen
kommunalen Finanzausstattung (a.). Dies folgt aus einem Vergleich der finanziellen Situation der
Gesamtheit der Landkreise einerseits mit der des beklagten Landes andererseits. Danach hat der
Beklagte bei der Bemessung der den Landkreisen gewährten Schlüsselzuweisungen gegen den
Grundsatz der Verteilungssymmetrie verstoßen (b.).
a) Gemäß Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV hat das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur
Erfüllung ihrer eigenen und übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und
Finanzausgleichs zu sichern. Nach Satz 2 stellt das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden für
ihre freiwillige öffentliche Tätigkeit in eigener Verantwortung zu verwaltende Einnahmequellen zur
Verfügung.
aa) Aus Art. 49 Abs. 6 LV hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in ständiger Rechtsprechung
gefolgert, dass die Landesverfassung den kommunalen Gebietskörperschaften zur Durchführung ihrer
eigenen und der übertragenen Aufgaben eine angemessene Finanzausstattung zur
eigenverantwortlichen Verwendung gewährleistet (VerfGH Rh-Pf, AS 15, 66 [68]; 23, 429 [430]).
Bezugsgröße für eine angemessene Finanzangleichung ist das Verhältnis von aufgabenabhängigem
Bedarf und verfügbaren Finanzmitteln (VerfGH Rh-Pf, AS 33, 66 [70.]). Nur auf der Grundlage
ausreichender Finanzmittel kann die Selbstverwaltung, welche den Gemeinden und Gemeindeverbänden
durch Art. 49 Abs. 3 Satz 1 LV garantiert ist, sich wirksam entfalten und mit Leben erfüllt werden; wo
genügende Mittel zur eigenverantwortlichen Verfügung fehlen, bleibt sie auf ein kraftloses Schattendasein
verwiesen. In diesem Sinne verpflichtet der Verfassungsauftrag des Art. 49 Abs. 6 LV den Staat dazu, den
Gemeinden und Gemeindeverbänden im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs die Mittel zu sichern,
die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlich sind (VerfGH Rh-Pf, AS
19, 339 [341]). Dabei dient der Finanzausgleich der Ergänzung der kommunalen Finanzquellen (VerfGH
Rh-Pf, AS 26, 391 [396]; 33, 66 [70]). Denn die kommunale Finanzausstattung besteht aus zwei Säulen,
nämlich den eigenen Abgaben, Steueranteilen und Umlagen sowie den Leistungen aus dem
Finanzausgleich.
Entgegen der Auffassung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni
2005 - 28/03 -, juris, Rn. 139 ff.) kann nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-
Pfalz nicht zwischen einem unantastbaren Kernbereich der Finanzausstattung, der bereits dann verletzt
ist, wenn den Kommunen die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben aus finanziellen
Gründen überhaupt nicht mehr möglich ist, und einem Randbereich, in dem die Finanzausstattung
abhängig von der Leistungsfähigkeit des Landes ist, unterschieden werden. Zwar besteht bei den
Gemeinden in Rheinland-Pfalz ein Dualismus zwischen den eigenen Aufgaben im Sinne des Art. 49 Abs.
1 LV und den gemäß Art. 49 Abs. 4 LV übertragenen staatlichen Aufgaben. Jedoch wird mit der in der
rheinland-pfälzischen Verfassung enthaltenen Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung
den Gemeinden und Gemeindeverbänden nicht zugleich eine gesonderte Abgeltung ihrer Aufwendungen
für den übertragenen Wirkungskreis garantiert. Vielmehr verbürgt die Landesverfassung die kommunale
Finanzausstattung einheitlich in einem den eigenen und den übertragenen Wirkungskreis unterschiedslos
umfassenden Sinn; demzufolge bildet die Deckung der Kosten der Auftrags- und der pflichtigen Selbstver-
waltung nur ein unselbständiges Element bei der Frage, ob die Finanzausstattung insgesamt noch
angemessen ist (VerfGH Rh-Pf, AS 15, 66 [70]; 19, 339 [341]; 23, 429 [431]; 29, 75 [81]). An dieser
Beurteilung hat das durch Gesetz vom 14. Juni 2004 (GVBl. S. 321) in Art. 49 Abs. 5 LV eingefügte
Konnexitätsprinzip nichts geändert. Vorbehaltlich dieser Regelung lässt die einheitliche Finanzgarantie
des Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV keinen Raum für eine gesonderte Erstattung der Kosten für die Wahrnehmung
staatlicher Auftragsangelegenheiten oder bestimmter Aufgabenbereiche (VerfGH Rh-Pf, AS 33, 66 [70]).
Maßgeblich ist vielmehr die Finanzausstattung insgesamt.
bb) Inhalt und Umfang einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände
sind nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz nicht allein aus der Sicht der
kommunalen Erfordernisse, sondern auch unter Berücksichtigung der Belange von Bund und Ländern zu
bestimmen, mit denen Gemeinden und Gemeindeverbände in einem gemeinsamen Finanzverbund
zusammengeschlossen sind (VerfGH Rh-Pf, AS 15, 66 [69]). Hieran ist grundsätzlich festzuhalten, auch
wenn die rheinland-pfälzische Landesverfassung dies - anders als die anderer Länder - nicht
ausdrücklich vorsieht. Denn es ist von der Gleichwertigkeit und Gleichgewichtigkeit der staatlichen sowie
kommunalen Aufgaben (Aufgabenparität) auszugehen. Deshalb bietet der verfassungsrechtliche
Anspruch auf angemessene Finanzausstattung keine Garantie einer von der Finanzsituation
insbesondere des Landes unabhängigen sowie von anderen gemeindlichen Einnahmequellen
losgelösten (Nds. StGH, Beschluss vom 15. August 1995 - StGH 23/93 -, beck-online, S. 11) Vollab-
deckung des kommunalen Finanzbedarfs. Vielmehr darf der Gesetzgeber die Leistungen des Finanzaus-
gleichs einschränken, soweit andere Interessen von Verfassungsrang dies rechtfertigen. Eine
Unterschreitung der Grenze der Angemessenheit ist insbesondere zulässig, sofern er bei der Bemessung
der den Gemeinden zur Verfügung zu stellenden Finanzmittel den Grundsatz der Verteilungssymmetrie
beachtet. Danach ist eine aufgabengerechte Verteilung begrenzt verfügbarer Finanzmittel zwischen den
verschiedenen Ebenen geboten (SächsVerfGH, Urteil vom 29. Januar 2010 - VF. 25-VIII-09 -, juris, Rn.
129). Die Verteilungssymmetrie der finanziellen Belastungen von Kommunen und Land, welche
insbesondere bei einer Unterschreitung der Mindestausstattung der Gemeinden zu beachten ist (Nds.
StGH, Urteil vom 07. März 2008 - StGH 2/05 -, S. 18), soll dem Land beim Finanzausgleich eine gewisse
Elastizität sichern und verhindern, dass in Zeiten knapper Finanzen anstelle einer gleichmäßigen Auf-
teilung des Defizits primär das Land betroffen wird (Nds. StGH Beschluss vom 15. August 1995 - StGH
2/93 u.a. ‑, beck-online, S. 11). Mit der Verteilungssymmetrie wird demnach das Spannungsverhältnis zwi-
schen dem Anspruch auf angemessene Finanzausstattung und dem Belang der Leistungsfähigkeit des
Landes gelöst (StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Mai 1999 - 2/97 -, juris, Rn. 87).
cc) Wegen der Komplexität der erforderlichen Einschätzungen sowie des Fehlens allgemeingültiger
Maßstäbe ist es ausgeschlossen, die Höhe der den Gemeinden und Gemeindeverbänden zur Verfügung
zu stellenden Finanzmittel nach objektiven Gesichtspunkten nachrechenbar quotenmäßig oder gar
mathematisch exakt zu ermitteln. In dieser Hinsicht darf sich ein Gericht nicht an die Stelle des
Gesetzgebers setzen. Es hat insoweit nur zu prüfen, ob die betreffenden gesetzgeberischen
Entscheidungen offensichtlich fehlerhaft und eindeutig widerlegbar sind oder ob sie der
verfassungsrechtlichen Wertordnung widersprechen (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Mai
1999 - 2/97 -, juris, Rn. 95; Nds. StGH, Urteil vom 7. März 2008 - StGH 2/05 -, S. 21 UA; BayVerfGH, Ent-
scheidung vom 28. November 2007 - Vf. 15-VII-05-, juris, Rn. 210; ThürVerfGH, Urteil v. 21. Juni 2005 -
28/03 -, juris, Rn. 156; jeweils m.w.N.). Dies ist dann der Fall, wenn die finanzielle Ausstattung der
kommunalen Gebietskörperschaften in einem Maße unauskömmlich ist, dass eine Betätigung der
kommunalen Selbstverwaltung entsprechend den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 49 Abs.
3 Satz 1 LV nicht mehr möglich ist, und zusätzlich die Finanzausgleichsleistungen des beklagten Landes
auch unter Berücksichtigung der eigenen finanziellen Leistungsfähigkeit gegen den Grundsatz der
Verteilungssymmetrie verstoßen.
dd) Der Grundsatz der Verteilungssymmetrie und damit der Anspruch auf eine angemessene
Finanzausstattung der Gemeinden sind insbesondere dann verletzt, wenn der Anstieg der Ausgaben der
kommunalen Gebietskörperschaften, welche auf der Wahrnehmung gesetzlich übertragener Aufgaben
beruhen, bei der Bemessung der Finanzausgleichsmittel nicht angemessen berücksichtigt wird. Dies gilt
für die den kommunalen Gebietskörperschaften von Bund und Land übertragenen staatlichen
Auftragsangelegenheiten sowie die Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung. Denn die Kommunen können
sich der Erfüllung solcher Angelegenheiten nicht entziehen. Insofern kann sich der Beklagte nach dem
Grundsatz der Verteilungssymmetrie nur eingeschränkt auf seine fehlende finanzielle Leistungsfähigkeit
bei der Bemessung der Schlüsselzuweisungen berufen. Vielmehr müssen die Zuwendungen im
kommunalen Finanzausgleich mit dem Anstieg der Aufwendungen der Kommunen für die Wahrnehmung
der Angelegenheiten Schritt halten, die ihnen von Land und Bund übertragen worden sind. Dabei ist
allerdings eine vollständige Abdeckung solcher Ausgabensteigerungen verfassungsrechtlich nicht
geboten. Da die Verteilungssymmetrie auch mit Blick auf das Land zu beachten ist, ist es von Verfassungs
wegen ausreichend, wenn die Schlüsselzuweisungen im Verhältnis zum Anstieg der von den Kommunen
nicht beeinflussbaren Aufwendungen im Sinne einer gerechten Lastenteilung angemessen erhöht
werden.
Eine solche verfassungsrechtlich gebotene Erhöhung der Zuweisungen im kommunalen Finanzausgleich
läuft nicht auf eine Übertragung des in Art. 49 Abs. 5 LV enthaltenen Konnexitätsprinzips auf Aufgaben
hinaus, welche den Gemeinden und Gemeindeverbänden bereits vor dessen Inkrafttreten auferlegt
worden waren. Voraussetzung für einen finanziellen Ausgleich einer Mehrbelastung aufgrund des
Konnexitätsprinzips ist es, dass das Land den kommunalen Gebietskörperschaften (neue) Aufgaben
überträgt oder besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer Aufgaben stellt. Der
Belastungsausgleich hat unabhängig von der Auskömmlichkeit der bisherigen Finanzausstattung der
Gemeinden und Gemeindeverbände allein deshalb zu erfolgen, weil ihnen unter den Voraussetzungen
des Art. 49 Abs. 5 LV ein zusätzlicher Kostenaufwand entstanden ist. Demgegenüber folgt der Anspruch
der Gemeinden und Gemeindeverbände auf einen angemessenen Ausgleich des Anstiegs der
Aufwendungen für ihnen vor der Einführung des Konnexitätsprinzips übertragene Aufgaben aus der
allgemeinen Finanzgarantie des Art. 49 Abs. 6 LV und setzt - anders als Art. 49 Abs. 5 LV - eine mit Blick
auf die Anforderungen des Art. 49 Abs. 3 Satz 1 LV unauskömmliche kommunale Finanzausstattung
voraus, der das Land beim kommunalen Finanzausgleich unter Beachtung der Verteilungssymmetrie
hinreichend Rechnung zu tragen hat.
Ein angemessener Ausgleich des Anstiegs von Ausgaben, welche sich der Einflussnahme durch die
Kommunen entziehen, ist insbesondere hinsichtlich der Aufwendungen der Landkreise für Soziales
verfassungsrechtlich geboten. Denn diese Ausgaben haben inzwischen durchschnittlich einen Anteil an
den Gesamtausgaben der Landkreise von mehr als 40 % (1990: 21,34 %) erreicht. Er beträgt beim Kläger
sogar über 60 %. Darüber hinaus sind die Gesamtausgaben der Landkreise von 1990 bis 2007 um
123,57 % (von 2000 bis 2007 um 36,39 %) und damit deutlich geringer gestiegen als die Sozialausgaben,
welche sich im gleichen Zeitraum um 325,77 % (von 2000 bis 2007 um 120,14 %) und somit erheblich
stärker erhöht haben. Wegen der sich aus diesen Zahlen ergebenden hohen Bedeutung der
Sozialausgaben für die finanzielle Gesamtsituation der Landkreise ist eine Steigerung der
Schlüsselzuweisungen verfassungsrechtlich geboten, die in einem angemessenen Verhältnis zum
erhöhten Sozialaufwand steht. Als angemessen in diesem Sinne sieht der Senat eine prozentuale
(= relative) Steigerung der Schlüsselzuweisungen an, die jedenfalls die Hälfte der prozentualen Steige-
rung der Sozialaufwendungen ausmacht. Dem kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden,
Prozentwerte seien unabhängig von den absoluten Zahlen nicht aussagekräftig. Dieser Einwand
verkennt, dass die Sozialausgaben und die Schlüsselzuweisungen im Ausgangsjahr 1990 mit
253.133.000 € bzw. 255.961.000 € nahezu gleich hoch waren.
Eine Ausgleichspflicht des beklagten Landes im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs besteht
auch für Aufwendungen der kommunalen Gebietskörperschaften, die durch Bundesgesetze veranlasst
sind. Denn aus Art. 104 b Grundgesetz folgt, dass zwischen dem Bund und den Gemeinden keine Finanz-
beziehungen bestehen. Deshalb fehlt es an einer Rechtsgrundlage für eigene finanzielle Ansprüche der
kommunalen Gebietskörperschaften gegen den Bund. Darüber hinaus besteht auch für die finanzielle
Belastung der kommunalen Gebietskörperschaften durch bundesgesetzliche Regelungen eine
Mitverantwortung der Bundesländer, weil sie über den Bundesrat an der Gesetzgebung beteiligt sind.
b) Bei der Beantwortung der Frage, ob die Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes über die
Gewährung der Schlüsselzuweisungen an die Landkreise nach den o.g. Grundsätze verfassungsgemäß
sind, ist auf die finanziellen Verhältnisse der Gesamtheit der kommunalen Gebietskörperschaften, hier der
Landkreise, abzustellen (vgl. SachsAnhVerfG, Urteil vom 13. Juli 1999 - LVG 20/97 -, beck-online, S. 19;
BayVerfGH, Entscheidung vom 27. Februar 1997 - Vf. 17-VII-94 -, beck-online, S. 5; NWVerfGH, Urteil vom
9. Juli 1998 - VerfGH16-96 u.a. -, beck-online, S. 7). Auf die Situation des Klägers käme es für die verfas-
sungsrechtliche Beurteilung des Landesfinanzausgleichsgesetzes nur an, wenn allein ein Verstoß gegen
das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung vorliegen würde, welches sich aus der kommunalen
Selbstverwaltungs- und Finanzausstattungsgarantie herleitet (VerfGH Rh-Pf, AS 19, 339 [346]; AS 26, 391
[396]). Dies braucht jedoch insbesondere hinsichtlich des sog. Soziallastenansatzes im Sinne des § 11
Abs. 4 Nr. 3 LFAG nicht weiter erörtert werden (vgl. S. 22).
Aus den vom Senat beim Landesrechnungshof eingeholten Daten zur Entwicklung der Finanzsituation der
Gesamtheit der rheinland-pfälzischen Landkreise einerseits und des beklagten Landes anderseits in den
Jahren 1990 bis 2007 folgt jedenfalls im hier maßgeblichen Jahr 2007 ein Verstoß gegen die verfassungs-
rechtliche Gewährleistung einer angemessenen finanziellen Ausstattung der Landkreise. Deren
finanzielle Situation war in diesem Jahr in einem Maße unauskömmlich, dass eine Betätigung der
kommunalen Selbstverwaltung, welche den Anforderungen des Art. 49 Abs. 3 Satz 1 LV gerecht wird,
nicht mehr möglich war (aa.). Darüber hinaus hat der Beklagte bei der Bemessung der den Landkreisen
gewährten Schlüsselzuweisungen den Grundsatz der Verteilungssymmetrie nicht ausreichend beachtet,
weil diese Zuweisungen mit dem Anstieg der Sozialausgaben nicht angemessen Schritt gehalten haben
(bb.).
aa) Die finanzielle Situation der Gesamtheit der Landkreise in Rheinland-Pfalz war in den Jahren 1990
bis 2007 mit Ausnahme der Jahre 1990 und 1999 durch höhere Ausgaben als Einnahmen
gekennzeichnet. Dies führte abgesehen von den beiden genannten Jahren durchweg zu negativen
Finanzierungssalden. Sie bewegten sich zwischen 6.716.000 € im Jahre 2000 und dem bislang höchsten
Betrag von 178.453.000 € im Jahre 2003. 2007 betrug der negative Finanzierungssaldo 87.375.000 €.
Der Anteil des jeweiligen negativen Finanzierungssaldos an den jährlichen Ausgaben erreichte 2003 mit
8,28 % seinen Höchststand. 2007 betrug er 3,29 %. Angesichts dieser Entwicklung stieg die
Gesamtverschuldung der Landkreise unter Berücksichtigung der Kassenkredite stetig an: Betrug sie 1990
noch 663.229.000 €, belief sie sich im Jahre 2007 auf 1.678.074.000 €. Dies stellt mehr als eine
Verdoppelung dar. Der Anteil der Gesamtverschuldung an den jährlichen Einnahmen betrug 1990 55,38
%, sank in der ersten Hälfte der 1990er Jahre auf unter 45 % und stieg anschließend bis 2007 auf 65,43 %
an. Ursache dieser Entwicklung sind in erster Linie die Sozialausgaben, welche sich von 253.133.000 €
im Jahre 1990 auf 1.077.771.000 € im Jahr 2007 mehr als vervierfacht haben. Gleichzeitig stieg der Anteil
der Sozialausgaben an den Gesamtausgaben - wie bereits erwähnt - von 21,34 % auf 40,64 %.
Aufgrund dieser finanziellen Situation, die insbesondere durch die Höhe der Gesamtverschuldung
ausgedrückt wird, sind die rheinland-pfälzischen Landkreise nicht mehr im Stande, die kommunale
Selbstverwaltung entsprechend den Anforderungen des Art. 49 Abs. 3 Satz 1 LV wahrzunehmen. Denn
die Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben ist ohne Kreditaufnahme nicht mehr möglich. Hinzu
kommt, dass der finanzielle Aufwand für solche Aufgaben - wie der Kläger für die Gesamtheit der
Landkreise beispielhaft aufgezeigt hat - im Verhältnis zu den Gesamtausgaben der Landkreise ihrer Höhe
nach kaum zu Buche schlägt. Er belief sich beim Kläger in den Jahren 1990 bis 2007 jeweils auf weniger
als 1 % der Ausgaben des Verwaltungs- bzw. Ergebnishaushalts. Selbst wenn man diesen Kosten noch
die Ausgaben aufgrund vertraglicher oder vertragsähnlicher Vereinbarungen sowie
Personalkostenanteile hinzurechnet, sind die Aufwendungen für gesetzlich nicht vorgeschriebene
Angelegenheiten so gering, dass Einsparungen in diesem Bereich nichts an der unangemessenen
Finanzausstattung der Landkreise ändern könnten.
bb) Der Beklagte ist der verfassungsrechtlichen Verpflichtung, die schlechte finanzielle Situation der
Landkreise im Rahmen des Finanzausgleichs angemessen auszugleichen, jedenfalls im hier
maßgeblichen Jahr 2007 nicht ausreichend nachgekommen. Auch unter der gebotenen Berücksichtigung
der eigenen finanziell angespannten Situation hat er bei der Bemessung der Schlüsselzuweisungen dem
Grundsatz der Verteilungssymmetrie nicht im verfassungsrechtlich erforderlichen Maß Rechnung
getragen.
Zwar war die finanzielle Situation des beklagten Landes in den Jahren 1990 bis 2007 ebenfalls von
negativen Finanzierungssalden gekennzeichnet, deren Anteil an den Gesamtausgaben mit 2,81 % im
Jahre 2007 den geringsten und 2002 mit 13,52 % den höchsten Stand erreichte. Die Gesamtverschuldung
des Beklagten hat sich von 1990 (10.889.531.822 €) bis 2007 (27.376.790.935 €) nahezu verdreifacht. Ihr
Anteil an den jährlichen Einnahmen bewegte sich zwischen 139,86 % im Jahre 1992 und 238,74 % im
Jahre 2006. Auf die sich hieraus ergebende starke Einengung seiner finanziellen Leistungsfähigkeit kann
sich der Beklagte wegen der Erhöhung der Aufwendungen, welche den Landkreisen für die Wahr-
nehmung der ihnen durch Bundes- und Landesgesetze übertragenen sozialen Angelegenheiten
entstehen, jedoch nur eingeschränkt berufen. Er ist nämlich - wie bereits ausgeführt - von Verfassungs
wegen gehalten, zum Erreichen der Verteilungssymmetrie die Schlüsselzuweisungen prozentual um
jedenfalls die Hälfte der prozentualen Steigerung der Sozialausgaben zu erhöhen. Dies ist im Zeitraum
von 1990 bis 2007 nicht geschehen.
Die Sozialausgaben der Gesamtheit der Landkreise sind von 1990 bis 2007 um 325,77 % und von 2000
bis 2007 um 120,14 % gestiegen. Im Verhältnis hierzu hätten die den Landkreisen gewährten
Schlüsselzuweisungen um wenigstens 162,88 % bzw. 60,07 % erhöht werden müssen, um unter
Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit des Beklagten der Verteilungssymmetrie gerecht zu werden. In
absoluten Zahlen hätten die Schlüsselzuweisungen von 1990 bis 2007 demnach um zusätzlich
416.909.276 €, d.h. um jährlich durchschnittlich 24.524.075 €, bezogen auf den Zeitraum 2000 bis 2007
um zusätzlich 174.781.474 €, d.h. um jährlich durchschnittlich 24.968.782 €, ansteigen müssen.
Demgegenüber sind die Schlüsselzuweisungen von 1990 bis 2007 bzw. von 2000 bis 2007 lediglich um
27,04 % = 69.200.000 € bzw. um 11,75 % = 34.198.000 € gestiegen. Entsprechendes gilt bei einer
Betrachtung der prozentualen Veränderungen der Sozialausgaben und Schlüsselzuweisungen zum
jeweiligen Vorjahr für die meisten Jahre seit 1990, nämlich für die Jahre 1991 bis 1994, 2000, 2001 sowie
2003 bis 2007. In diesen Jahren sind die Schlüsselzuweisungen entweder prozentual um weniger als die
Hälfte der prozentualen Steigerungen der Sozialausgaben erhöht oder sogar gesenkt worden.
Der Verstoß des Beklagten gegen den Grundsatz der Verteilungssymmetrie bei der Gewährung der
Schlüsselzuweisungen an die Landkreise wird zusätzlich durch die Entwicklung der
Finanzausgleichsmasse belegt, die allerdings auf alle kommunalen Gebietskörperschaften aufgeteilt wird.
Von 1990 bis 2007 ist sie lediglich um 39,15 %, von 2000 bis 2007 nur um 8,24 % gestiegen, obwohl die
Gesamtausgaben der Landkreise in diesen Zeiträumen um 123,57 % bzw. 36,39 %, die Aufwendungen
für Soziales sogar um 325,77 % bzw. 120,14 % gestiegen sind.
Die mit Blick auf die im Jahr 2007 gewährten Schlüsselzuweisungen nicht angemessene
Finanzausstattung der Landkreise wird nicht durch anderweitige Zuwendungen und Zuschüsse (=
Zuweisungen für Schülerbeförderung, Kreisstraßen, Beförderungskosten, Erstattungen für lfd. Zwecke vom
Land außerhalb LFAG, Erstattungen von Ausgaben des Verwaltungshaushalts u. a. für soziale Transfer-
leistungen sowie Ersatz von sozialen Transferleistungen durch Sozialversicherungsträger und Private)
ausgeglichen. Zum einen handelt es sich dabei teilweise um Zahlungen, die in keinem Zusammenhang
mit den Sozialausgaben stehen. Zum anderen sind sie von 1990 bis 2007 lediglich um 128,88 % sowie
von 2000 bis 2007 nur um 37,75 % und damit prozentual um weniger als die Hälfte der prozentualen
Erhöhung der Sozialausgaben gestiegen. Außerdem lag die Steigerung dieser Zuwendungen und
Zuschüsse in den Jahren 1992, 1994, 2000 und 2003 bis 2007 im Vergleich zum jeweiligen Vorjahr
ebenfalls unter 50 % der prozentualen Erhöhung der Sozialausgaben.
Den Landkreisen kann schließlich nicht entgegengehalten werden, sie könnten ihre finanzielle Schieflage
durch Einsparungen und Erhöhungen der Kreisumlage aus eigener Kraft so verbessern, dass ein
verfassungsgemäßer Zustand erreicht würde. Das Gegenteil ist der Fall. Angesichts der Höhe der
Gesamtverschuldung und der niedrigen Ausgaben für die Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungs-
aufgaben ist nicht ersichtlich, welches nennenswerte Einsparpotential noch besteht. Die Kreisumlage ist
bezogen auf die Gesamtheit der Landkreise von 1990 bis 2007 um 124,39 % und von 2000 bis 2007 um
35,91 % gestiegen. Dies entspricht in etwa der prozentualen Entwicklung der Gesamtausgaben, die 1990
bis 2007 um 123,57 % und 2000 bis 2007 um 36,39 % stiegen. Im Übrigen wirken sich Steigerungen der
Kreisumlage auf die kreisangehörigen Gemeinden und Verbandsgemeinden aus, welche in ihrer
Gesamtheit ebenfalls in dem hier zugrunde gelegten Zeitraum von 1990 bis 2007 durchweg negative
Finanzierungssalden und jeweils eine hohe Gesamtverschuldung aufgewiesen haben (vgl. Tabelle 1c zur
gerichtlichen Verfügung vom 7. Dezember 2010). Damit würde die finanzielle Situation der Landkreise
zulasten Dritter verbessert, obwohl deren Haushaltslage gleichfalls stark angespannt ist.
Da nach alledem jedenfalls die den Landkreisen im Jahr 2007 gewährten Schlüsselzuweisungen den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine angemessene Finanzausstattung nicht gerecht werden,
sind die im Tenor genannten Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes in Verbindung mit § 1
Abs. 1 Landeshaushaltsgesetz - LHG - 2007/2008 sowie den Ansätzen für die Finanzausgleichsmasse im
Haushaltsplan für das Jahr 2007, welche im Zusammenwirken die Ermittlung der Schlüsselzuweisungen
regeln, nach Auffassung des Senats verfassungswidrig. Hiervon ausgehend kommt es nicht darauf an, ob
der bei der Ermittlung der Bedarfsmesszahl unter den Voraussetzungen des § 11 Abs. 4 Nr. 3 LFAG zu
berücksichtigende Soziallastenansatz bei isolierter Betrachtung gegen das Gebot interkommunaler
Gleichbehandlung verstößt (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 19, 339 [346]; 26, 391 [396]).
Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung unanfechtbar.
gez. Stamm
gez. Steinkühler
gez. Dr. Schumacher