Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 04.03.2005, 2 A 11887/04.OVG

Entschieden
04.03.2005
Schlagworte
Beihilfe, Bvo, Verhinderung, Fürsorgepflicht, Pflegebedürftigkeit, Wiederholung, Sicherstellung, Analogie, Konkretisierung, Wesenskern
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OVG

Koblenz

04.03.2005

2 A 11887/04.OVG

Beamtenrecht

Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz

Urteil

Im Namen des Volkes

In dem Verwaltungsrechtsstreit

wegen Gewährung von Beihilfe

hat der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 4. März 2005, an der teilgenommen haben

Präsident des Oberverwaltungsgerichts Prof. Dr. Meyer Richter am Oberverwaltungsgericht Bonikowski Richterin am Oberverwaltungsgericht Stengelhofen ehrenamtlicher Richter Buchhändler Hoffstadt

ehrenamtlicher Richter Industriekaufmann Henchel

für Recht erkannt:

Die Berufung des Klägers gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 5. August 2004 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Trier wird zurückgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

T a t b e s t a n d

Die Beteiligten streiten über die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für eine Verhinderungspflege.

Der Kläger ist Ruhestandsbeamter des beklagten Landes. Er ist seit dem 1. Oktober 2000 schwerstpflegebedürftig (Pflegestufe III) und wird von seiner Ehefrau und einem ambulanten Pflegedienst zu Hause betreut (sog. Kombinationspflege). Gegenüber seiner gesetzlichen Pflegeversicherung entschied er sich, den Aufwendungsersatz für häusliche Pflegehilfe (Sachleistung) zu 75 v.H. und das Pflegegeld für selbst beschaffte Pflegehilfen zu 25 v.H. in Anspruch zu nehmen. In demselben Verhältnis gewährt der Beklagte anteilig eine Beihilfe zu den Aufwendungen für die Pflege durch Berufspflegekräfte und eine Pauschalbeihilfe für die Pflege durch andere geeignete Personen.

Unter dem 5. Februar 2003 beantragte der Kläger die Gewährung einer Beihilfe u.a. zu den Aufwendungen im Zusammenhang mit einer Ersatzpflege im Jahre 2002. Während der urlaubsbedingten Abwesenheit seiner Ehefrau sei die Betreuung von drei weiteren nicht erwerbsmäßig tätigen Pflegepersonen übernommen worden. Der diesbezügliche Rechnungsbetrag wurde mit 1.432,00 angegeben. Die Pflegeversicherung habe insoweit gemäß § 39 Sozialgesetzbuch Elftes Buch SGB XI - ein Verhinderungspflegegeld in Höhe von 716,00 gezahlt. In wertmäßig gleicher Höhe habe der Beklagte, über die Beihilfe zu den Kosten der Berufspflegekräfte und die Pauschalbeihilfe hinaus, Beihilfe zu gewähren.

Mit Bescheid vom 26. März 2003 lehnte der Beklagte die Gewährung einer Beihilfe zu diesen Aufwendungen ab. Die Kosten einer Ersatzpflege durch andere nicht erwerbsmäßig tätige Pflegepersonen bei Verhinderung der Ehefrau des Klägers seien, wie in der einschlägigen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der Beihilfenverordnung klargestellt werde, mit der Gewährung der anteiligen Pauschalbeihilfe abgegolten.

Nach Durchführung eines insoweit erfolglosen Widerspruchsverfahrens hat der Kläger sein Begehren mit der Klage weiterverfolgt. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, das Fehlen einer ausdrücklichen, dem § 39 SGB XI entsprechenden, beihilferechtlichen Regelung sei im Wege der Auslegung oder unter Rückgriff auf den Fürsorgegedanken dahin zu schließen, dass Versorgungsempfänger des öffentlichen Dienstes nicht schlechter stehen dürften als gesetzlich oder privat Pflegeversicherte, die bei kurzzeitiger Verhinderung einer Pflegeperson Anspruch auf Übernahme der Kosten einer notwendigen Ersatzpflege hätten. Die Beihilfenverordnung schaffe für den Bereich der Pflege kein eigenständiges Regelungssystem, sondern orientiere sich an den pflegeversicherungsrechtlichen Vorschriften. Dementsprechend könne auch im Bereich der Beihilfe die gesetzgeberische Zielsetzung der sozialen Pflegeversicherung nicht außer Acht gelassen werden. Mit der Einführung der Pflegeversicherung habe vor allem die Bereitschaft der Angehörigen zur häuslichen Pflege gestärkt und ein Vorrang ambulanter vor stationärer Pflege sichergestellt werden sollen. Diesem Anliegen werde die Regelung des § 39 SGB XI in besonderem Maße gerecht, da sie eine Aufrechterhaltung der ambulanten Pflege im häuslichen Umfeld gerade auch bei Verhinderung der Pflegeperson ermögliche. Demgegenüber widerspräche es dem gesetzgeberischen Leitbild, wenn er, der Kläger, mangels gesonderter Erstattung von Aufwendungen für eine nicht erwerbsmäßig tätige Ersatzpflegeperson bei künftigen Verhinderungen seiner Ehefrau gezwungen wäre, die häusliche Pflege durch Berufspflegekräfte sicherzustellen oder eine stationäre Pflege in Anspruch zu nehmen. Schließlich sei der Umfang der nicht erstatteten Aufwendungen nicht so geringfügig, dass er unter Fürsorgegesichtspunkten unberücksichtigt bleiben könne.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 26. März 2003 und des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheides vom 10. Oktober 2003 zu verpflichten, ihm Beihilfe zu den Aufwendungen für eine Verhinderungspflege zu gewähren.

Dem ist der Beklagte unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens entgegen getreten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Der Kläger habe keinen Anspruch auf die von ihm begehrte Beihilfe. Die Beihilfenverordnung enthalte eine eigenständige und abschließende Regelung der beihilfefähigen Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit. Sie sehe eine Erstattung der Kosten, die im Rahmen einer häuslichen Pflege dadurch entstünden, dass eine Pflegeperson an der Pflege gehindert sei und ersetzt werde, nicht gesondert vor. Die Vertretung einer anderen geeigneten Person durch eine weitere nicht gewerbsmäßig tätige Pflegeperson werde vielmehr von der monatlichen Pauschalbeihilfe nach § 6 Abs. 4 Beihilfenverordnung - BVO - erfasst. Dem Wesen einer Pauschale entsprechend würden dadurch, unabhängig von dem Anlass für die Übernahme der Betreuung des Pflegebedürftigen (Regeloder Vertretungsfall), alle Pflegeleistungen durch andere geeignete Personen abgegolten. Eine darüber hinausgehende Beihilfegewährung sei auch nicht unmittelbar aufgrund des Fürsorgegrundsatzes begründet.

Gegen diese Entscheidung hat der Kläger unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt.

Der Kläger beantragt,

das aufgrund der Beratung vom 5. August 2004 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Trier abzuändern und nach seinem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

Der Beklagte verteidigt unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens das angegriffene Urteil und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungsvorgänge (1 Heft) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger kann die Gewährung der

begehrten Beihilfe nicht verlangen. Die während der urlaubsbedingten Verhinderung seiner Ehefrau durch (weitere) nicht erwerbsmäßig tätige Pflegepersonen erbrachte Pflege ist nicht zusätzlich zu einer für denselben Zeitraum gewährten Pauschalbeihilfe beihilfefähig. Die in Ansatz gebrachten Kosten finden in den einschlägigen beihilferechtlichen Bestimmungen keine ausdrückliche Regelung (1). Der geltend gemachte Anspruch kann auch nicht aus einer Analogie zur sozialen Pflegeversicherung hergeleitet werden (2). Schließlich kommt auch eine Beihilfegewährung unmittelbar aufgrund des Fürsorgegrundsatzes nicht in Betracht (3).

(1) Grundlage der rechtlichen Beurteilung ist die gemäß § 90 Satz 1 Nr. 1 Landesbeamtengesetz - LBG - zur Konkretisierung der in § 87 LBG festgelegten beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten für Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfälle erlassene Beihilfenverordnung. Diese sieht jedoch eine Beihilfeleistung zu Aufwendungen, wie sie der Kläger geltend macht, nicht vor.

Zwar sind nach § 6 Abs. 1 BVO bei dauernder Pflegebedürftigkeit die Aufwendungen u.a. für eine notwendige häusliche Pflege beihilfefähig. Hierzu zählen die Kosten geeigneter (beruflicher) Pflegekräfte (Abs. 3) und die Pauschalbeihilfe bei einer Pflege durch andere geeignete (nicht erwerbsmäßig pflegende) Personen (Abs. 4), wobei die Höhe der erstattungsfähigen Aufwendungen bzw. der Pauschalbeihilfe nach den Pflegestufen gestaffelt ist. Wird die häusliche Pflege wie hier - teilweise durch geeignete Pflegekräfte und durch andere geeignete Personen erbracht, wird eine Beihilfe nach den Absätzen 3 und 4 anteilig gewährt (Abs. 5). Der im Recht der sozialen Pflegeversicherung durch § 39 SGB XI erfasste Sachverhalt der Verhinderungspflege ist in der Beihilfenverordnung indessen nicht ausdrücklich geregelt. Die Fälle, in denen - wie hier - eine andere geeignete Person wegen Erholungsurlaubs, Krankheit oder aus anderen Gründen durch eine (weitere) andere geeignete Person ersetzt wird, sind vielmehr bereits durch den Tatbestand der Pauschalbeihilfe nach § 6 Abs. 4 BVO erfasst.

Die Pauschalbeihilfe deckt in pauschalierter Form den Bedarf ab, der einem pflegebedürftigen Beihilfeberechtigten dadurch entsteht, dass er die benötigte häusliche Pflege in geeigneter Weise selbst sicherstellt. Mit ihr sollen dem pflegebedürftigen Beamten oder Versorgungsempfänger Mittel an die Hand gegeben werden, um die Fähigkeit und Bereitschaft vor allem der Angehörigen, die in der Regel die Hauptlast der Betreuung tragen, zur häuslichen Pflege zu stärken. Er soll mit anderen Worten in die Lage versetzt werden, sich die grundsätzlich unentgeltliche, nicht von arbeitsmarktgerechter Entlohnung abhängige Pflegebereitschaft von Familienangehörigen, Freunden oder Bekannten (etwa durch Übernahme von deren Aufwendungen oder auch durch kleinere Zuwendungen) zu erhalten. Leistungsberechtigter und damit unmittelbar Begünstigter der Pauschalbeihilfe ist der pflegebedürftige Beihilfeberechtigte. Über die Verwendung der Pauschalbeihilfe trifft die Beihilfenverordnung keine Bestimmung. Es bleibt vielmehr dem Beihilfeberechtigten überlassen, welche der mit der häuslichen Pflege zusammenhängenden Ausgaben durch die Pauschalbeihilfe finanziert werden. Er kann die Pauschalbeihilfe dort einsetzen, wo es der ihm gewährten Pflege nach seiner Einschätzung am besten entspricht. Demnach stellt die Pauschalbeihilfe kein Entgelt für die Pflegeperson dar. Dem Wesen der Pauschalierung entsprechend handelt es sich erst Recht nicht um eine Gegenleistung für Pflegedienste einer bestimmten Pflegeperson. Ob die Pauschalbeihilfe (vollumfänglich oder teilweise) einer Pflegeperson bzw. welcher von mehreren Pflegepersonen sie zugewandt wird, obliegt der Entscheidung des Beihilfeberechtigten. Dem dargelegten Zweck entsprechend werden von der Pauschalbeihilfe somit alle Pflegeleistungen durch andere geeignete, nicht erwerbsmäßig tätige Pflegepersonen abgegolten, unabhängig davon, wie viele Personen und aus welchem Anlass (Sicherstellung der regelmäßigen häusliche Pflege oder Sicherstellung der häuslichen Pflege bei Verhinderung der Pflegeperson) sie zur Betreuung in Anspruch genommen werden.

(2) Hiervon ausgehend kann sich der Kläger auch nicht mit Erfolg auf eine Gleichbehandlung mit gesetzlich oder privat Pflegeversicherten berufen. Für eine über die pauschalierende und typisierende Regelung des § 6 Abs. 4 BVO hinausgehende Beihilfe in Analogie zu der in § 39 SGB XI geregelten Verhinderungspflege fehlt es - wie die vorstehenden Ausführungen zeigen - bereits an der erforderlichen planwidrigen Regelungslücke. Die Beihilfenverordnung enthält danach vielmehr eine abschließende Regelung der dem Dienstherrn bei dauernder Pflegebedürftigkeit obliegenden Pflichten und der damit korrespondierenden Ansprüche des Beihilfeberechtigten. Darüber hinaus ist angesichts der grundsätzlichen Unterschiede beider Sicherungssysteme auch nicht von einer Vergleichbarkeit der Sachverhalte auszugehen. Grundlage für die Gewährung von Beihilfen ist der in Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz verfassungsrechtlich vorgegebene und in § 87 LBG einfachgesetzlich geregelte Grundsatz der Fürsorge (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89 [99]; Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 [232 f.]). Die Beihilfe ist eine

ergänzende Hilfeleistung, die neben die zumutbare, aus den laufenden Besoldungs- und Versorgungsbezügen zu bestreitende Eigenvorsorge des Beamten und Versorgungsempfängers tritt. Sie dient der Sicherstellung eines amtsangemessenen Lebensunterhalts auch bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen, insbesondere im Krankheits- oder Pflegefall. Dementsprechend handelt es sich bei der Beihilfe um eine einseitige, ohne unmittelbare Gegenleistung des Beihilfeberechtigten, erbrachte Zuwendung. Im Unterschied dazu basieren die Leistungen der Pflegeversicherung auf einem gesetzlichen oder privaten Versicherungsverhältnis zum Begünstigten und stehen in einem synallagmatischen Verhältnis zu den gezahlten Beiträgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C 36.02 - BVerwGE 118, 277 [279 ff.]; Urteil vom 17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 50.02 - DVBl 2004, 1420 [1423]).

(3) Schließlich kann der Kläger auch nicht unmittelbar aufgrund des Fürsorgeprinzips eine Beteiligung des Dienstherrn an dem geltend gemachten Aufwand verlangen. Ein Beihilfeanspruch kann nur unter der Voraussetzung unmittelbar auf den Fürsorgegrundsatz gestützt werden, dass ohne Beihilfe die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt wäre (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 9. Oktober 2003 - 2 A 11009/03.OVG - veröffentlicht in ESOVGRP; BVerwG, Urteil vom 10. Juni 1999 - BVerwG 2 C 29.98 - NVwZ-RR 2000, 99). Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebietet weder den Ausgleich jeglicher aus Anlass insbesondere dauernder Pflegebedürftigkeit entstandener Aufwendungen noch deren Erstattung in vollem Umfang. Ebenso wenig fordert sie, dass der Dienstherr in jedem Fall einen Teil der pflegebedingten Aufwendungen übernimmt. Demzufolge müssen das Beihilfesystem und die soziale Pflegeversicherung nicht lückenlos aufeinander abgestimmt sein. In Anbetracht der ergänzenden Funktion der Beihilfeleistungen sind vielmehr Härten und Nachteile hinzunehmen, die sich aus der pauschalierenden und typisierenden Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch die Beihilfevorschriften ergeben und die keine unzumutbare Belastung bedeuten. Ein unmittelbarer Durchgriff auf den Fürsorgegedanken ist lediglich in wenigen, extrem gelagerten Ausnahmefällen geboten, in denen der Beihilfeberechtigte mit erheblichen, nicht versicherbaren Aufwendungen belastet bleibt, die eine amtsangemessene Lebensführung drastisch und unzumutbar beeinträchtigen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April 2002 - 2 A 11758/01.OVG - veröffentlicht in ESOVGRP; BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - BVerwG 6 C 19.79 - BVerwGE 60, 212 [219 f.]). Derartiges ist hier offenkundig nicht zu besorgen. Bei monatlichen Versorgungsbezügen von rund 1.700,00 kann nicht davon ausgegangen werden, dass der vom Beklagten aufgrund von Verhinderungspflege für ein Kalenderjahr geforderte Betrag von 716,00 die wirtschaftlichen Dispositionsmöglichkeiten des Klägers unzumutbar beeinträchtigt. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der vom Kläger insoweit zugrunde gelegte Rechnungsbetrag von 1.432,00 dem monatlichen Höchstbetrag der nach § 6 Abs. 3 Satz 2 BVO als angemessen angesehenen Aufwendungen für eine häusliche Pflege von Pflegebedürftigen der Pflegestufe III durch Inanspruchnahme von Berufspflegekräften entspricht. Die zur Abrechnung gestellte Verhinderungspflege wurde jedoch nicht von Berufspflegekräften übernommen, sondern von nicht erwerbsmäßig tätigen Pflegepersonen erbracht. Wegen der Hinzuziehung derartiger Pflegekräfte ist gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 BVO in Pflegestufe III im Regelfall eine Pauschalbeihilfe von 665,00 vorgesehen, welche im Übrigen vom Kläger lediglich zu 25 v.H. in Anspruch genommen wird.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung VwGO -. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 Zivilprozessordnung.

Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz und § 219 LBG genannten Art nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung

...

gez. Prof. Dr. Meyer gez. Bonikowski gez. Stengelhofen

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 716,00 festgesetzt (§§ 72 Nr. 1, 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG).

gez. Prof. Dr. Meyer gez. Bonikowski gez. Stengelhofen

OVG Koblenz: öffentliche sicherheit, terrorismus, verbrechen gegen die menschlichkeit, organisation, schutz der ehe, religiöse erziehung, anhänger, behörde, zugehörigkeit, islam

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Anmerkungen zum Urteil