Urteil des OVG Rheinland-Pfalz, Az. 2 A 11887/04.OVG

OVG Koblenz: beihilfe, bvo, verhinderung, fürsorgepflicht, pflegebedürftigkeit, wiederholung, sicherstellung, analogie, konkretisierung, wesenskern
OVG
Koblenz
04.03.2005
2 A 11887/04.OVG
Beamtenrecht
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
wegen Gewährung von Beihilfe
hat der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 4. März 2005, an der teilgenommen haben
Präsident des Oberverwaltungsgerichts Prof. Dr. Meyer
Richter am Oberverwaltungsgericht Bonikowski
Richterin am Oberverwaltungsgericht Stengelhofen
ehrenamtlicher Richter Buchhändler Hoffstadt
ehrenamtlicher Richter Industriekaufmann Henchel
für Recht erkannt:
Die Berufung des Klägers gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 5. August 2004
ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Trier wird zurückgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
T a t b e s t a n d
Die Beteiligten streiten über die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für eine Verhinderungspflege.
Der Kläger ist Ruhestandsbeamter des beklagten Landes. Er ist seit dem 1. Oktober 2000
schwerstpflegebedürftig (Pflegestufe III) und wird von seiner Ehefrau und einem ambulanten Pflegedienst
zu Hause betreut (sog. Kombinationspflege). Gegenüber seiner gesetzlichen Pflegeversicherung
entschied er sich, den Aufwendungsersatz für häusliche Pflegehilfe (Sachleistung) zu 75 v.H. und das
Pflegegeld für selbst beschaffte Pflegehilfen zu 25 v.H. in Anspruch zu nehmen. In demselben Verhältnis
gewährt der Beklagte anteilig eine Beihilfe zu den Aufwendungen für die Pflege durch Berufspflegekräfte
und eine Pauschalbeihilfe für die Pflege durch andere geeignete Personen.
Unter dem 5. Februar 2003 beantragte der Kläger die Gewährung einer Beihilfe u.a. zu den
Aufwendungen im Zusammenhang mit einer Ersatzpflege im Jahre 2002. Während der urlaubsbedingten
Abwesenheit seiner Ehefrau sei die Betreuung von drei weiteren nicht erwerbsmäßig tätigen
Pflegepersonen übernommen worden. Der diesbezügliche Rechnungsbetrag wurde mit 1.432,00 €
angegeben. Die Pflegeversicherung habe insoweit gemäß § 39 Sozialgesetzbuch Elftes Buch ‑ SGB XI -
ein Verhinderungspflegegeld in Höhe von 716,00 € gezahlt. In wertmäßig gleicher Höhe habe der
Beklagte, über die Beihilfe zu den Kosten der Berufspflegekräfte und die Pauschalbeihilfe hinaus, Beihilfe
zu gewähren.
Mit Bescheid vom 26. März 2003 lehnte der Beklagte die Gewährung einer Beihilfe zu diesen
Aufwendungen ab. Die Kosten einer Ersatzpflege durch andere nicht erwerbsmäßig tätige
Pflegepersonen bei Verhinderung der Ehefrau des Klägers seien, wie in der einschlägigen
Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der Beihilfenverordnung klargestellt werde, mit der Gewährung
der anteiligen Pauschalbeihilfe abgegolten.
Nach Durchführung eines insoweit erfolglosen Widerspruchsverfahrens hat der Kläger sein Begehren mit
der Klage weiterverfolgt. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, das Fehlen einer
ausdrücklichen, dem § 39 SGB XI entsprechenden, beihilferechtlichen Regelung sei im Wege der
Auslegung oder unter Rückgriff auf den Fürsorgegedanken dahin zu schließen, dass Versorgungs-
empfänger des öffentlichen Dienstes nicht schlechter stehen dürften als gesetzlich oder privat
Pflegeversicherte, die bei kurzzeitiger Verhinderung einer Pflegeperson Anspruch auf Übernahme der
Kosten einer notwendigen Ersatzpflege hätten. Die Beihilfenverordnung schaffe für den Bereich der
Pflege kein eigenständiges Regelungssystem, sondern orientiere sich an den pflegever-
sicherungsrechtlichen Vorschriften. Dementsprechend könne auch im Bereich der Beihilfe die gesetz-
geberische Zielsetzung der sozialen Pflegeversicherung nicht außer Acht gelassen werden. Mit der
Einführung der Pflegeversicherung habe vor allem die Bereitschaft der Angehörigen zur häuslichen
Pflege gestärkt und ein Vorrang ambulanter vor stationärer Pflege sichergestellt werden sollen. Diesem
Anliegen werde die Regelung des § 39 SGB XI in besonderem Maße gerecht, da sie eine Aufrecht-
erhaltung der ambulanten Pflege im häuslichen Umfeld gerade auch bei Verhinderung der Pflegeperson
ermögliche. Demgegenüber widerspräche es dem gesetzgeberischen Leitbild, wenn er, der Kläger,
mangels gesonderter Erstattung von Aufwendungen für eine nicht erwerbsmäßig tätige Er-
satzpflegeperson bei künftigen Verhinderungen seiner Ehefrau gezwungen wäre, die häusliche Pflege
durch Berufspflegekräfte sicherzustellen oder eine stationäre Pflege in Anspruch zu nehmen. Schließlich
sei der Umfang der nicht erstatteten Aufwendungen nicht so geringfügig, dass er unter
Fürsorgegesichtspunkten unberücksichtigt bleiben könne.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 26. März 2003 und des hierzu ergangenen
Widerspruchsbescheides vom 10. Oktober 2003 zu verpflichten, ihm Beihilfe zu den Aufwendungen für
eine Verhinderungspflege zu gewähren.
Dem ist der Beklagte unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens entgegen
getreten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Der Kläger habe keinen Anspruch auf die von ihm
begehrte Beihilfe. Die Beihilfenverordnung enthalte eine eigenständige und abschließende Regelung der
beihilfefähigen Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit. Sie sehe eine Erstattung der Kosten, die
im Rahmen einer häuslichen Pflege dadurch entstünden, dass eine Pflegeperson an der Pflege gehindert
sei und ersetzt werde, nicht gesondert vor. Die Vertretung einer anderen geeigneten Person durch eine
weitere nicht gewerbsmäßig tätige Pflegeperson werde vielmehr von der monatlichen Pauschalbeihilfe
nach § 6 Abs. 4 Beihilfenverordnung - BVO - erfasst. Dem Wesen einer Pauschale entsprechend würden
dadurch, unabhängig von dem Anlass für die Übernahme der Betreuung des Pflegebedürftigen (Regel-
oder Vertretungsfall), alle Pflegeleistungen durch andere geeignete Personen abgegolten. Eine darüber
hinausgehende Beihilfegewährung sei auch nicht unmittelbar aufgrund des Fürsorgegrundsatzes be-
gründet.
Gegen diese Entscheidung hat der Kläger unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen
Vorbringens die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt.
Der Kläger beantragt,
das aufgrund der Beratung vom 5. August 2004 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Trier
abzuändern und nach seinem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.
Der Beklagte verteidigt unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen Vorbringens das
angegriffene Urteil und beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungsvorgänge (1
Heft) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Kläger kann die Gewährung der
begehrten Beihilfe nicht verlangen. Die während der urlaubsbedingten Verhinderung seiner Ehefrau
durch (weitere) nicht erwerbsmäßig tätige Pflegepersonen erbrachte Pflege ist nicht zusätzlich zu einer für
denselben Zeitraum gewährten Pauschalbeihilfe beihilfefähig. Die in Ansatz gebrachten Kosten finden in
den einschlägigen beihilferechtlichen Bestimmungen keine ausdrückliche Regelung (1). Der geltend
gemachte Anspruch kann auch nicht aus einer Analogie zur sozialen Pflegeversicherung hergeleitet
werden (2). Schließlich kommt auch eine Beihilfegewährung unmittelbar aufgrund des Für-
sorgegrundsatzes nicht in Betracht (3).
(1) Grundlage der rechtlichen Beurteilung ist die gemäß § 90 Satz 1 Nr. 1 Landesbeamtengesetz - LBG -
zur Konkretisierung der in § 87 LBG festgelegten beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn
gegenüber dem Beamten für Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfälle erlassene
Beihilfenverordnung. Diese sieht jedoch eine Beihilfeleistung zu Aufwendungen, wie sie der Kläger gel-
tend macht, nicht vor.
Zwar sind nach § 6 Abs. 1 BVO bei dauernder Pflegebedürftigkeit die Aufwendungen u.a. für eine
notwendige häusliche Pflege beihilfefähig. Hierzu zählen die Kosten geeigneter (beruflicher) Pflegekräfte
(Abs. 3) und die Pauschalbeihilfe bei einer Pflege durch andere geeignete (nicht erwerbsmäßig
pflegende) Personen (Abs. 4), wobei die Höhe der erstattungsfähigen Aufwendungen bzw. der Pauschal-
beihilfe nach den Pflegestufen gestaffelt ist. Wird die häusliche Pflege ‑ wie hier - teilweise durch
geeignete Pflegekräfte und durch andere geeignete Personen erbracht, wird eine Beihilfe nach den
Absätzen 3 und 4 anteilig gewährt (Abs. 5). Der im Recht der sozialen Pflegeversicherung durch § 39 SGB
XI erfasste Sachverhalt der Verhinderungspflege ist in der Beihilfenverordnung indessen nicht aus-
drücklich geregelt. Die Fälle, in denen - wie hier - eine andere geeignete Person wegen
Erholungsurlaubs, Krankheit oder aus anderen Gründen durch eine (weitere) andere geeignete Person
ersetzt wird, sind vielmehr bereits durch den Tatbestand der Pauschalbeihilfe nach § 6 Abs. 4 BVO erfasst.
Die Pauschalbeihilfe deckt in pauschalierter Form den Bedarf ab, der einem pflegebedürftigen
Beihilfeberechtigten dadurch entsteht, dass er die benötigte häusliche Pflege in geeigneter Weise selbst
sicherstellt. Mit ihr sollen dem pflegebedürftigen Beamten oder Versorgungsempfänger Mittel an die Hand
gegeben werden, um die Fähigkeit und Bereitschaft vor allem der Angehörigen, die in der Regel die
Hauptlast der Betreuung tragen, zur häuslichen Pflege zu stärken. Er soll mit anderen Worten in die Lage
versetzt werden, sich die grundsätzlich unentgeltliche, nicht von arbeitsmarktgerechter Entlohnung
abhängige Pflegebereitschaft von Familienangehörigen, Freunden oder Bekannten (etwa durch Über-
nahme von deren Aufwendungen oder auch durch kleinere Zuwendungen) zu erhalten. Leistungs-
berechtigter und damit unmittelbar Begünstigter der Pauschalbeihilfe ist der pflegebedürftige
Beihilfeberechtigte. Über die Verwendung der Pauschalbeihilfe trifft die Beihilfenverordnung keine
Bestimmung. Es bleibt vielmehr dem Beihilfeberechtigten überlassen, welche der mit der häuslichen
Pflege zusammenhängenden Ausgaben durch die Pauschalbeihilfe finanziert werden. Er kann die
Pauschalbeihilfe dort einsetzen, wo es der ihm gewährten Pflege nach seiner Einschätzung am besten
entspricht. Demnach stellt die Pauschalbeihilfe kein Entgelt für die Pflegeperson dar. Dem Wesen der
Pauschalierung entsprechend handelt es sich erst Recht nicht um eine Gegenleistung für Pflegedienste
einer bestimmten Pflegeperson. Ob die Pauschalbeihilfe (vollumfänglich oder teilweise) einer
Pflegeperson bzw. welcher von mehreren Pflegepersonen sie zugewandt wird, obliegt der Entscheidung
des Beihilfeberechtigten. Dem dargelegten Zweck entsprechend werden von der Pauschalbeihilfe somit
alle Pflegeleistungen durch andere geeignete, nicht erwerbsmäßig tätige Pflegepersonen abgegolten,
unabhängig davon, wie viele Personen und aus welchem Anlass (Sicherstellung der regelmäßigen
häusliche Pflege oder Sicherstellung der häuslichen Pflege bei Verhinderung der Pflegeperson) sie zur
Betreuung in Anspruch genommen werden.
(2) Hiervon ausgehend kann sich der Kläger auch nicht mit Erfolg auf eine Gleichbehandlung mit
gesetzlich oder privat Pflegeversicherten berufen. Für eine über die pauschalierende und typisierende
Regelung des § 6 Abs. 4 BVO hinausgehende Beihilfe in Analogie zu der in § 39 SGB XI geregelten
Verhinderungspflege fehlt es - wie die vorstehenden Ausführungen zeigen - bereits an der erforderlichen
planwidrigen Regelungslücke. Die Beihilfenverordnung enthält danach vielmehr eine abschließende
Regelung der dem Dienstherrn bei dauernder Pflegebedürftigkeit obliegenden Pflichten und der damit
korrespondierenden Ansprüche des Beihilfeberechtigten. Darüber hinaus ist angesichts der
grundsätzlichen Unterschiede beider Sicherungssysteme auch nicht von einer Vergleichbarkeit der
Sachverhalte auszugehen. Grundlage für die Gewährung von Beihilfen ist der in Art. 33 Abs. 5
Grundgesetz verfassungsrechtlich vorgegebene und in § 87 LBG einfachgesetzlich geregelte Grundsatz
der Fürsorge (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89 [99];
Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 [232 f.]). Die Beihilfe ist eine
ergänzende Hilfeleistung, die neben die zumutbare, aus den laufenden Besoldungs- und Versorgungs-
bezügen zu bestreitende Eigenvorsorge des Beamten und Versorgungsempfängers tritt. Sie dient der
Sicherstellung eines amtsangemessenen Lebensunterhalts auch bei Eintritt besonderer finanzieller
Belastungen, insbesondere im Krankheits- oder Pflegefall. Dementsprechend handelt es sich bei der
Beihilfe um eine einseitige, ohne unmittelbare Gegenleistung des Beihilfeberechtigten, erbrachte Zu-
wendung. Im Unterschied dazu basieren die Leistungen der Pflegeversicherung auf einem gesetzlichen
oder privaten Versicherungsverhältnis zum Begünstigten und stehen in einem synallagmatischen
Verhältnis zu den gezahlten Beiträgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C 36.02 -
BVerwGE 118, 277 [279 ff.]; Urteil vom 17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 50.02 - DVBl 2004, 1420 [1423]).
(3) Schließlich kann der Kläger auch nicht unmittelbar aufgrund des Fürsorgeprinzips eine Beteiligung
des Dienstherrn an dem geltend gemachten Aufwand verlangen. Ein Beihilfeanspruch kann nur unter der
Voraussetzung unmittelbar auf den Fürsorgegrundsatz gestützt werden, dass ohne Beihilfe die
Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt wäre (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 9. Oktober 2003 -
2 A 11009/03.OVG - veröffentlicht in ESOVGRP; BVerwG, Urteil vom 10. Juni 1999 - BVerwG 2 C 29.98 -
NVwZ-RR 2000, 99). Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebietet weder den Ausgleich jeglicher aus
Anlass insbesondere dauernder Pflegebedürftigkeit entstandener Aufwendungen noch deren Erstattung
in vollem Umfang. Ebenso wenig fordert sie, dass der Dienstherr in jedem Fall einen Teil der
pflegebedingten Aufwendungen übernimmt. Demzufolge müssen das Beihilfesystem und die soziale
Pflegeversicherung nicht lückenlos aufeinander abgestimmt sein. In Anbetracht der ergänzenden Funktion
der Beihilfeleistungen sind vielmehr Härten und Nachteile hinzunehmen, die sich aus der pauschalieren-
den und typisierenden Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch die Beihilfevorschriften ergeben und die
keine unzumutbare Belastung bedeuten. Ein unmittelbarer Durchgriff auf den Fürsorgegedanken ist
lediglich in wenigen, extrem gelagerten Ausnahmefällen geboten, in denen der Beihilfeberechtigte mit
erheblichen, nicht versicherbaren Aufwendungen belastet bleibt, die eine amtsangemessene
Lebensführung drastisch und unzumutbar beeinträchtigen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. April
2002 - 2 A 11758/01.OVG - veröffentlicht in ESOVGRP; BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - BVerwG 6 C
19.79 - BVerwGE 60, 212 [219 f.]). Derartiges ist hier offenkundig nicht zu besorgen. Bei monatlichen
Versorgungsbezügen von rund 1.700,00 € kann nicht davon ausgegangen werden, dass der vom
Beklagten aufgrund von Verhinderungspflege für ein Kalenderjahr geforderte Betrag von 716,00 € die
wirtschaftlichen Dispositionsmöglichkeiten des Klägers unzumutbar beeinträchtigt. Dabei ist auch zu
berücksichtigen, dass der vom Kläger insoweit zugrunde gelegte Rechnungsbetrag von 1.432,00 € dem
monatlichen Höchstbetrag der nach § 6 Abs. 3 Satz 2 BVO als angemessen angesehenen Aufwendungen
für eine häusliche Pflege von Pflegebedürftigen der Pflegestufe III durch Inanspruchnahme von Berufs-
pflegekräften entspricht. Die zur Abrechnung gestellte Verhinderungspflege wurde jedoch nicht von
Berufspflegekräften übernommen, sondern von nicht erwerbsmäßig tätigen Pflegepersonen erbracht.
Wegen der Hinzuziehung derartiger Pflegekräfte ist gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 BVO in Pflegestufe III im
Regelfall eine Pauschalbeihilfe von 665,00 € vorgesehen, welche im Übrigen vom Kläger lediglich zu
25 v.H. in Anspruch genommen wird.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung ‑ VwGO -. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO in
Verbindung mit § 708 Nr. 10 Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO, § 127
Beamtenrechtsrahmengesetz und § 219 LBG genannten Art nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
...
gez. Prof. Dr. Meyer gez. Bonikowski gez. Stengelhofen
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 716,00 € festgesetzt (§§ 72 Nr. 1, 52
Abs. 1, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG).
gez. Prof. Dr. Meyer gez. Bonikowski gez. Stengelhofen