Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 15.01.2002
OVG Koblenz: reisekosten, verfügung, geschäftsführung, erfüllung, ausweisung, behörde, vertretung, gestaltung, haus, wirtschaftlichkeit
Personalvertretungsrecht des Bundes
OVG
Koblenz
15.01.2002
4 A 10565/01.OVG
1. Die Personalvertretungen unterliegen auch im Geltungsbereich des
Bundespersonalvertretungsgesetzes
grundsätzlich den Bindungen des Haushaltsrechts mit der Folge, dass unter bestimmten Voraussetzungen
von ihr verlangt werden kann, sich bei Erschöpfung der hierfür zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel
weiterer kostenwirksamer Entscheidungen und Tätigkeiten zu enthalten.
2. Verfügt eine Dienststelle nicht über eigene Haushaltsmittel für die von ihr zu tragenden Kosten der
Tätigkeit
des Personalrats, sondern erhält sie hierfür von der übergeordneten Behörde Zuweisungen aus dem
entsprechenden Titel des Haushaltsplans des Bundes, so liegt eine Erschöpfung der Haushaltsmittel nicht
schon dann vor, wenn der ihr zugewiesene Betrag aufgebraucht ist. Vielmehr ist insoweit auf die
Gesamtmittel
abzustellen, die nach dem Haushaltsplan für diesen Zweck zur Verfügung stehen; dazu zählen auch
etwaige
weitere verfügbare Beträge, die als Verstärkung aus einem anderen Titel aufgrund gegenseitiger
Deckungsfähigkeit oder wegen dortiger Einsparungen eingesetzt werden dürfen.
T e n o r
Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Koblenz – Fachkammer für
Personalvertretungssachen (Bund) – vom 1. März 2000 wird festgestellt, dass der Beteiligte nicht
berechtigt ist, die Übernahme der Kosten einer Teilnahme der Mitglieder des Antragstellers an den
Sitzungen des Bezirkspersonalrats, an den Monatsgesprächen und der Geschäftsführung des Vorstandes
wie im Zeitraum September bis Dezember 2000 wegen Erschöpfung der Haushaltsmittel (einschließlich
der haushaltsrechtlichen Verstärkungsmöglichkeiten) zu verweigern.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
G r ü n d e
Die Beteiligten, der Bezirkspersonalrat beim Heeresführungskommando und der Befehlshaber des
Heeresführungskommandos, streiten darum, unter welchen Voraussetzungen wegen Erschöpfung der zur
Verfügung stehenden Haushaltsmittel die Erstattung von Reisekosten der Mitglieder des
Bezirkspersonalrats zum Zwecke der Geschäftsführung des Vorstands sowie zu Sitzungen und Monats-
gesprächen abgelehnt werden darf.
Der Bezirkspersonalrat ist als Stufenvertretung für ca. 30.000 Beschäftigte in 600 über das Bundesgebiet
verteilten Dienststellen bei der Mittelbehörde Heeresführungskommando gebildet; er hat 47 Mitglieder
und wurde im Mai 2000 neu gewählt.
Die Haushaltsmittel für die Erstattung von Reise- und Schulungskosten für Mitglieder der
Personalvertretungen, der Schwerbehindertenvertretungen und des
Gesamtvertrauenspersonenausschusses gemäß § 35 SBG im Bereich des Bundesministeriums der
Verteidigung sind sämtlich im Einzelplan 14 des Bundeshaushaltsplans unter Kapitel 1401 Titel 527.03
(„Reisekostenvergütungen für Reisen in Personalvertretungsangelegenheiten und in Vertretung der
Interessen der Schwerbehinderten“) ausgewiesen. Das Ministerium, das den Voranschlag für den
betreffenden Haushaltstitel auf der Grundlage des in eigener Zuständigkeit und Verantwortung
errechneten Bedarfs ohne personalvertretungsrechtliche Beteiligung erstellt, bewirtschaftet diese Mittel
zentral und teilt aus ihnen allen nachgeordneten Stellen, so auch dem Heeresführungskommando, Mittel
für die Reise- und Schulungskosten der in ihrem Bereich beschäftigten Mitglieder aller Personal- und
Schwerbehindertenvertretungen sowie des Gesamtvertrauenspersonenausschusses zu. Für das Jahr
2000 wies der Titel 527.03 4,1 Mio. DM (gegenüber 3,7 Mio. DM für 1999) aus. Bei der Zuweisung der
Mittel an den nachgeordneten Bereich orientiert sich das Ministerium an der Höhe der gemeldeten Ist-
Ausgaben des Vorjahres, den zu erwartenden Schwerpunkten des laufenden Haushaltsjahres sowie an
haushaltspolitischen Zwängen; es räumt die Möglichkeit der Nachforderung eines Mehrbedarfs ein.
Aufgrund seiner Erhebungen für die Hauhalts- und Wirtschaftsführung für das Jahr 2000 hatte der
Beteiligte als voraussichtlichen Bedarf an Mitteln für Reisekosten in Personalvertretungsangelegenheiten
und in Vertretung der Interessen der Schwerbehinderten im Bereich des Heeresführungskommandos
einen Betrag von 1.292.910,-- DM angefordert. Das Ministerium wies ihm zunächst Mittel in Höhe von
740.000,-- DM zu; im Jahre 1999 hatten sich die entsprechenden Ausgaben auf 774.961,-- DM belaufen.
Mit Bericht vom 20. März 2000 legte das Heeresführungskommando dem Bundesministerium der
Verteidigung eine ausführlich begründete Zusammenfassung der Bewirtschaftungspläne und des
Mehrbedarfs vor, die unter Beteiligung des Antragstellers erstellt worden war; der Bewirtschaftungsplan
führte u.a. die Reisekosten gesondert für die Mitglieder der örtlichen Personalräte, der Stufenvertretungen,
der Schwerbehindertenvertretungen und des Gesamtvertrauenspersonenausschusses auf. Danach ergab
sich gegenüber der ersten Zuweisung von 740.000,-- DM ein Mehrbedarf von 666.972,-- DM, für 2000
also ein Gesamtbedarf an Haushaltsmitteln für Reise- und Schulungskosten von 1.406.972,-- DM. Mit
Erlass vom 31. August stockte das Ministerium die Mittel auf insgesamt 910.000,-- DM auf.
In einem Schreiben vom 22. September 2000 teilte das Wehrbereichskommando I, das auch den in
seinem Bereich beschäftigten Mitgliedern des Antragstellers ihre Reisekosten in
Personalvertretungsangelegenheiten erstattet, mit, wegen abermaliger Verschärfung der Situation im
Bereich des Kapitels 1401 Titel 527.03 werde ein vollständiger Ausgabenstopp verfügt; ab sofort seien
keine Ausgaben zu Lasten dieses Titels zu leisten, bereits durchgeführte Sitzungsreisen seien noch
abzurechnen, neu angezeigte Sitzungsreisen müssten aufgrund fehlender Haushaltsmittel abgelehnt
werden. Dementsprechend fand im Oktober und November 2000 weder eine Erstattung von Reisekosten
noch eine Übernahme der Kosten von beantragten Schulungsmaßnahmen statt. Mit Schriftsatz vom 26.
September 2000 beantragte der Antragsteller deshalb den Erlass einer einstweiligen Verfügung, die
vorläufig bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren die Verpflichtung des Beteiligten feststellt, seine
Mitglieder zur Durchführung der Sitzungen und Monatsgespräche sowie die Vorstandsmitglieder zur
Wahrnehmung der Geschäftsführung in seiner Geschäftsstelle in Koblenz freizustellen und die
Reisekosten nach § 44 Abs. 1 BPersVG zu übernehmen. Zur Begründung machte er geltend, durch
Ablehnung der Übernahme der entstehenden Reisekosten sei seine Geschäftsführung nicht mehr
gewährleistet, da eine Anreise der Vorstandsmitglieder aus oben genannten Gründen bis zum Ende des
Haushaltsjahres 2000 nicht mehr erfolgen könne. Das Verwaltungsgericht Koblenz – Fachkammer für
Personalvertretungssachen (Bund) – hat diesen Antrag durch Beschluss vom 10. Oktober 2000 abgelehnt.
Im anschließenden Beschwerdeverfahren teilte der Beteiligte mit, das Bundesministerium der
Verteidigung habe im Oktober und November für den Bereich des Heeresführungskommandos
zusätzliche Mittel in Höhe von insgesamt 85.000,-- DM für die Erstattung von Schulungs- und Reisekosten
für Mitglieder von Personalvertretungen zugewiesen, so dass alle ausstehenden Erstattungen von
Reisekosten erfolgen könnten und darüber hinaus auch noch im Jahr 2000 Schulungen durchgeführt
würden. Daraufhin haben die Beteiligten das einstweilige Rechtsschutzverfahren für erledigt erklärt.
Der Antragsteller hat sein Feststellungsbegehren im Verfahren zur Hauptsache weiter verfolgt und im
Wesentlichen vorgetragen: Das Bundesministerium der Verteidigung beteilige weder eine der betroffenen
Personalvertretungen noch den Beteiligten bei der Aufstellung des Haushaltsplantitels
Reisekostenvergütungen. Die ausgewiesenen Mittel hätten im Jahre 2000 mit 4,1 Mio. DM wesentlich
unter den Bedarfsanforderungen gelegen, obwohl für dieses Jahr wegen der Neuwahlen erkennbar ein
größerer Schulungsbedarf vorgelegen habe. Auch in den vorangegangenen Jahren seien stets zu wenig
Mittel für die Personalvertretungen ausgewiesen worden. In der Folge würden dann regelmäßig
wiederkehrend die Mittel in einer Höhe zugewiesen, die auch nicht annähernd dem objektiv ermittelten
Bedarf entspreche. Anschließend werde die Zuweisung unter dem Druck drohender oder anhängiger
Gerichtsverfahren schrittweise erhöht, um mit Ausgabewerten in Höhe von allenfalls 70 – 80 % zu enden.
So würden kontinuierlich durch eine objektiv unzureichende Ausstattung des Titels objektiv notwendige
Aufwendungen für Personalräte behindert und in beachtlichem Maße sogar verhindert. Ein derartiger
Umgang mit gesetzlichen Rechten der Personalvertretung sei nicht hinnehmbar. Der Antragsteller bedürfe
daher der Feststellung seiner Rechte, damit die für die Haushaltsaufstellung im Verteidigungsministerium
verantwortlichen Stellen gerichtlich zur Beachtung der geltenden Gesetze angehalten würden.
Der Antragsteller hat beantragt,
festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, die Reisekosten der Mitglieder des Antragstellers zur
Durchführung von Sitzungen und Monatsgesprächen sowie der Vorstandsmitglieder des Antragstellers
zur Wahrnehmung der Geschäftsführung des Antragstellers in dessen Geschäftsstelle beim
Heeresführungskommando in ..... uneingeschränkt zu übernehmen.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hat geltend gemacht, dem zu erwartenden zusätzlichen Bedarf wegen der Wahlen im Jahr 2000 sei im
Rahmen der Möglichkeiten Rechnung getragen worden. Es würden alle Mittel ausgeschöpft, um die
Funktionsfähigkeit der Personalvertretungen sicherzustellen. Es sei nicht zutreffend, dass willkürlich über
eine künstliche Verknappung von Haushaltsmitteln die Personalvertretungen in ihrer Arbeit behindert
würden. Die schwierige Finanzlage der öffentlichen Haushalte sei gerichtsbekannt.
Das Verwaltungsgericht Koblenz – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – hat diesen
Antrag mit Beschluss vom 1. März 2001 – 4 PK 2877/00.KO – als unbegründet abgelehnt. Der Beteiligte
sei zwar grundsätzlich verpflichtet, die in Frage stehenden Reisekosten der Mitglieder des Antragstellers
zu übernehmen, nicht jedoch uneingeschränkt, sondern nur nach Maßstäben, die sich aus den
einschlägigen Gesetzen sowie der höchst- und obergerichtlichen Rechtsprechung ergäben. Wegen der
Einzelheiten wird auf die erstinstanzlichen Entscheidungsgründe verwiesen.
Gegen diesen ihm am 15. März 2001 zugestellten Beschluss richtet sich die fristgerecht eingelegte und
begründete Beschwerde des Antragstellers. Er macht geltend, das Verwaltungsgericht folge zwar in
seinem Beschluss weitestgehend der Rechtsauffassung des Antragstellers, habe aber den von ihm so
angeratenen Antrag formal uneingeschränkt abgelehnt. Das wirke sich für den Bezirkspersonalrat objektiv
als faktische Rechtsschutzverweigerung aus, da sich der Beteiligte auf ausdrückliche Nachfrage außer
Stande gesehen habe, künftig ihm gegenüber eine Haushaltsführung unter Beachtung der vom
Verwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze zu gewährleisten. Das Verwaltungsgericht verkenne
grundsätzlich die Rechtslage, soweit es den Kostenübernahmeanspruch des Antragstellers nach § 44
BPersVG einer Art ungeschriebenem Haushaltsvorbehalt unterwerfen möchte. Das setze eine
ausdrückliche Regelung voraus, wie einige Landesgesetze sie enthielten, die im Bundesrecht aber fehle.
Hier greife vielmehr § 3 Abs. 2 BHO, wonach der Haushaltsplan nach anderen Rechtsgrundlagen
bestehende Ansprüche weder ersetze noch beschränke. Aber auch die Anforderungen, die der Beschluss
an die Zulässigkeit einer Mittelverweigerung „wegen Erschöpfung der Haushaltsmittel“ im Rahmen des §
44 BPersVG stelle, seien nicht erfüllt gewesen, insbesondere habe es für die Haushaltsjahre 2000 und
2001 unstreitig an der Voraussetzung gefehlt, dass bei der Haushaltsaufstellung der objektiv absehbare
und notwendige Mittelbedarf des Personalrats realistisch ermittelt und in den Haushaltsanschlag
eingestellt werde. Dem Antragsteller könne hierfür keinerlei Verantwortlichkeit zugewiesen werden. Das
Ministerium als verantwortlicher Titelbewirtschafter nehme nämlich für die gesamte Bundeswehr
Mittelzuweisungen vor an bestimmte Verwaltungsstellen, nicht aber für bestimmte Bedarfsträger. Die
Mittelzuweisung des Beteiligten und dessen Weiterverteilung im nachgeordneten Bereich orientiere sich
daher nicht am Bedarf des Antragstellers oder bestimmter anderer Gremien, sondern neben ihm griffen
auch die Mitglieder aller anderen Vertretungen im jeweiligen Bereich als Bedarfsträger auf die
zugewiesenen Mittel zu.
Der Antragsteller beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses festzustellen, dass der Beteiligte nicht berechtigt ist,
die Übernahme der Kosten einer Teilnahme der Mitglieder des Antragstellers an den Sitzungen des
Bezirkspersonalrat, an den Monatsgesprächen und an der Geschäftführung des Vorstandes wie im
September bis Dezember 2000 wegen Erschöpfung der Haushaltsmittel (einschließlich der
haushaltsrechtlichen Verstärkungsmöglichkeiten) zu verweigern.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er weist zunächst darauf hin, dass der Ausgabenstopp, der Anlass zu dem vorliegenden Verfahren
gegeben habe, nicht vom Beteiligten, sondern von dem nachgeordneten Wehrbereichskommando I
verfügt worden sei; dieses sei allerdings für die Erstattung der Reisekosten derjenigen Mitglieder des
Antragstellers zuständig, die in seinem Bereich beschäftigt seien. Ansonsten bezieht er sich auf seinen
erstinstanzlichen Vortrag sowie die Gründe der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung und trägt
ergänzend vor, es sei nicht streitig, dass die Dienststelle Heeresführungskommando die notwendigen
Kosten für die Durchführung der Sitzungen und der Vorstandsarbeit des Antragstellers tragen müsse,
streitig sei vielmehr die Art und Weise, wie diese Verpflichtung konkret umzusetzen sei. Aus ihr folge nicht
die Verpflichtung, den Gesamtbedarf für ein Haushaltsjahr bereits zu Beginn des Jahres bereitzustellen
und den mittelbewirtschaftenden Stellen zuzuweisen. Das durch das Ministerium und den Beteiligten
praktizierte Verfahren der sukzessiven Verstärkung der Mittel im Verlauf des Haushaltsjahres sei
jedenfalls dann gesetzeskonform, wenn dies nicht zu einer faktischen Behinderung der Tätigkeit des
Antragstellers durch Verweigerung der Übernahme notwendiger Kosten führe. Das Gebot der sparsamen
und wirtschaftlichen Verwendung der Haushaltsmittel erfordere bei angespannter Haushaltslage das
beschriebene Verfahren, um die optimale Steuerung aller Mittel im Verlauf des Haushaltsjahres
sicherzustellen. Von der äußerst angespannten Haushaltslage seien alle Dienststellen im Ressortbereich
in gleicher Weise betroffen. Solange die Erfüllung der gesetzlichen Kernaufgaben gewährleistet bleibe,
seien auch vom Antragsteller gewisse Einschränkungen mitzutragen. Im Jahr 2000, in dem alle
Reisekosten der Mitglieder des Antragstellers nach Zuweisung weiterer Haushaltsmittel erstattet worden
seien, und bis heute habe keine regelmäßige Sitzung wegen Verweigerung der Kostenübernahme
abgesagt werden müssen, ebenso sei nicht bekannt, dass Vorstandsmitglieder zu Sitzungen nicht hätten
anreisen können. Richtig sei lediglich, dass es im vierten Quartal 2000 in einigen Fällen wegen
vorübergehender Erschöpfung der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel zu Verzögerungen bei der
Abrechnung der Reisekosten gekommen sei. Im Übrigen beachte das beteiligte
Heeresführungskommando im laufenden Haushaltsjahr wie auch in den vergangenen Jahren die im
Beschluss dargestellten Rechtsgrundsätze bei der Regelung und Steuerung der Haushaltsmittel im
gesamten nachgeordneten Bereich.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten
sowie aus den von ihnen zu den Akten gereichten Unterlagen.
II.
Die Beschwerde, die fristgerecht eingelegt und begründet worden ist, ist auch mit dem geänderten Antrag
zulässig. Dieser stellt lediglich das mit diesem Rechtsstreit verfolgte Begehren des Antragstellers klar, wie
es für ihn über den Ablauf des Haushaltsjahres 2000 hinaus noch von Bedeutung ist. Es ist in der Recht-
sprechung anerkannt, dass ein personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren auch nach Erledigung
des konkreten Vorgangs zur Klärung der hinter ihm stehenden Rechtsfrage, die unter den Beteiligten
streitig geblieben ist und sich wahrscheinlich wieder stellen wird, fortgeführt werden kann. Vorliegend ist
dies die Frage, ob unter Voraussetzungen, wie sie im letzten Drittel des Jahres 2000 gegeben waren, die
Erstattung von Reisekosten der Mitglieder des Bezirkspersonalrats zum Zwecke der Geschäftsführung des
Vorstands sowie zu Sitzungen und Monatsgesprächen wegen Erschöpfung der zur Verfügung stehenden
Haushaltsmittel abgelehnt werden darf. Eine derartige Frage kann auch der Antragsteller als
Bezirkspersonalrat, dem kein eigener Anspruch auf Erstattung von Reisekosten entsteht, der gerichtlichen
Klärung zuführen. Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 27. April 1979, PersV 1981, 25) bejaht
diese Befugnis der Personalvertretung in Bezug auf allgemeine Fragen der Erstattungspflicht, die für ihre
Mitglieder von Bedeutung sind und sich immer wieder erneut stellen können; um eine solche allgemeine
Frage handelt es sich vorliegend.
Die Beschwerde hat mit diesem Antrag Erfolg; der Beteiligte ist nicht berechtigt, unter den
Voraussetzungen, wie sie seinerzeit gegeben waren, eine Erstattung der in Rede stehenden Reisekosten
unter Hinweis auf fehlende Haushaltsmittel abzulehnen. Dies ist antragsgemäß festzustellen, obwohl der
vollständige Ausgabenstopp vom 22. September 2000, der ausdrücklich „neu angezeigte Sitzungsreisen“
mit einbezogen und deshalb Anlass für den vorliegenden Rechtsstreit gegeben hat, nicht vom Beteiligten,
sondern von dem nachgeordneten Wehrbereichskommando I angeordnet worden ist; denn er muss sich
diese Anordnung entgegen halten lassen.
Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 Bundespersonalvertretungsgesetz – BPersVG – trägt die durch die Tätigkeit
des Personalrats entstehenden Kosten, zu denen, wie Satz 2 klarstellt, Reisekostenvergütungen der
Mitglieder des Personalrats für Reisen gehören, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind, die
Dienststelle. Nur sie ist kraft Gesetzes kostentragungspflichtig und kann von der bei ihr gebildeten
Personalvertretung als Schuldnerin einer Kostenerstattung in Anspruch genommen werden. Ist diese der
Dienststelle obliegende Kostenerstattung einer anderen Stelle übertragen, wie hier u.a. dem
Wehrbereichskommando I für die Reisekosten der in seinem Bereich beschäftigten Mitglieder des
Antragstellers, muss sich der Beteiligte deshalb ihm gegenüber auch dessen Handeln zurechnen lassen;
denn diese andere Stelle erfüllt insoweit seine, nicht etwa eine eigene Aufgabe. Im Übrigen hat vorliegend
der Beteiligte, dem die Anordnung vom 22. September 2000 bekannt war, weder das
Wehrbereichskommando I als nachgeordnete Dienststelle zu deren Aufhebung angehalten noch die
Anordnung gegenüber dem Antragsteller als unbeachtlich bezeichnet
Allerdings unterliegt der Antragsteller bei seiner Tätigkeit grundsätzlich den Bindungen des
Haushaltsrechts. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem – bereits in der verwaltungsgerichtlichen
Entscheidung angeführten - Beschluss vom 24. November 1986 (ZBR 1987, 220 ff.) dargelegt hat, sind die
Personalvertretungen verpflichtet, auch die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu
beachten, die ihren Ausdruck u.a. in dem durch das Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplan finden;
er schafft die Grundlage der staatlichen Haushalts- und Wirtschaftsführung, indem er die Verwaltung
ermächtigt, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen, diese Ermächtigung aber zugleich
regelmäßig auch auf den Betrag der für die einzelnen Ausgaben zweckgebunden bereit gestellten Mittel
begrenzt (§§ 2, 3 Abs. 1, 7 Abs. 1 Satz 1 Bundeshaushaltsordnung – BHO -). Der Haushaltsplan ist ein Teil
der von der vollziehenden Gewalt zu beachtenden Rechtsordnung, so dass die Personalvertretungen, die
hinsichtlich der Haushalts- und Wirtschaftführung einen Teil der Dienststelle bilden, bei ihren kostenwirk-
samen Entscheidungen und Betätigungen im Prinzip denselben haushaltsmäßigen Bindungen
unterliegen, denen die Dienststelle insgesamt unterworfen ist (vgl. auch OVG Berlin, Beschluss vom 3.
April 2001, PersV 2001, 266, 269). Das gilt als allgemeiner, aus Art. 20 Abs. 3 GG sich ergebender
Grundsatz auch ohne besondere Erwähnung im Personalvertretungsrecht. Soweit dieses ausdrücklich die
Kostentragung wie in § 37 Abs. 1 Satz 1 niedersächsisches Personalvertretungsgesetz in der Fassung
vom 22. Januar 1998 an die „Maßgabe des Haushaltsplans“ oder wie § 41 Abs. 4 Satz 2
Landespersonalvertretungsgesetz Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 24. November 2000 bei den
Schulungskosten an die „zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel“ knüpft, verdeutlicht es lediglich die
bestehende Rechtslage (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 15. Juli 1998, PersV 1999, 188, 189).; auch die
grundlegende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 1986 (a.a.O.) ist zum
Bremischen Personalvertretungsgesetz vom 5. März 1974 ergangen, dessen § 41 Abs. 1 keinen ent-
sprechenden Vorbehalt macht.
Diese grundsätzliche Bindung an das Haushaltsrecht bedeutet aber nicht, dass die Übernahme von
Kosten ohne Weiteres mit der Begründung verweigert werden darf, die dafür vorgesehenen
Haushaltsmittel seien erschöpft. Die Personalvertretungen können vielmehr hinsichtlich der Mittel, die der
Deckung regelmäßiger Aufwendungen dienen, nur dann auf die Ansätze des Haushaltsplans beschränkt
werden und haben ihre Tätigkeit dementsprechend auf den jeweiligen Mittelbestand einzurichten, wenn
sie an der Festlegung der Ansätze des Haushaltsplans derart beteiligt worden sind, dass sie ihre Belange
ausreichend wahrnehmen und einer späteren „Einschnürung“ ihrer Tätigkeit entgegenwirken konnten Das
ist etwa dann der Fall, wenn sie ihren voraussichtlichen finanziellen Bedarf an Mitteln, die sie zur Erfüllung
ihrer regelmäßigen Aufgaben wie namentlich die Geschäftsführungs- und Sitzungstätigkeit benötigen,
rechtzeitig vor Aufstellung des Haushaltsplans bei der Dienststelle geltend machen, damit diese
entsprechende Haushaltsanforderungen stellen kann (BVerwG, a.a.O.). Die Frage, ob und in welcher
Form insoweit eine Einbindung der Personalvertretungen vorauszusetzen ist oder ob es nicht ebenso
ausreicht, wenn die Dienststelle diesen Bedarf selbst - etwa nach dem in den Vorjahren angefallenen
Umfang – zu ermitteln in der Lage ist, mag dahinstehen; darauf kommt es vorliegend letztlich auch nicht
an. Entscheidend ist in jedem Fall, dass der Bedarf der Personalvertretungen an Mitteln, die sie bei
Beachtung der Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit für eine ordnungsgemäße
Geschäftsführung und Wahrnehmung der ihnen obliegenden Aufgaben voraussichtlich benötigen, bei der
Aufstellung des Haushaltsplans bekannt ist und dass der Haushaltsplan dann auch diesem Bedarf in etwa
entsprechende Mittel bereitstellt. Andernfalls, d.h. bei einer erheblichen Divergenz zwischen Ausweisung
und Anforderung, wäre es nicht gerechtfertigt, die Personalvertretungen in der Gestaltung ihrer Tätigkeit
auf die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel zu beschränken. Dies würde nämlich die
Personalvertretungen, die über die Führung ihrer Geschäfte und die Erfüllung der ihnen obliegenden
Aufgaben selbstständig und alleinverantwortlich zu bestimmen haben, in der Tat in ihrer Handlungsfreiheit
„einschnüren“.
Ob indessen der Bundeshaushaltsplan für das Jahr 2000 im Titel 52.703 des Kapitels 1401 für den
Bereich des Bundesministeriums der Verteidigung die Mittel für Reisekostenvergütungen in
Personalvertretungsangelegenheiten tatsächlich in einer Höhe ausgewiesen hat, die „auch nicht
annähernd dem Bedarf entspricht“, wie der Antragsteller vorträgt, kann der Senat so nicht beurteilen. Das
System der zentralen Ermittlung und haushaltsmäßigen Ausweisung der betreffenden Mittel für sämtliche
Personal-, Schwerbehinderten- und Soldatenvertretungen im Bereich des Bundesministeriums der
Verteidigung bewirkt, dass sich eine derartige Feststellung nicht ohne umfassende Nachprüfung der
Gegebenheiten bei allen diesen Vertretungen mit einem entsprechenden Ergebnis treffen ließe.
Angesichts des Umstands, dass der Haushaltsplan 2000 die Reisekostenvergütungen insgesamt mit 4,1
Mio. DM um 400.000 DM höher ausgewiesen hat als im Jahre 1999, liegt dies auch nicht ohne Weiteres
auf der Hand. Dass die Zuweisungen des Ministeriums an das Heeresführungskommando in diesem Jahr
unter den diesbezüglichen Mittelanforderungen gelegen haben, besagt nichts über den Ansatz für
Reisekostenvergütungen im Haushaltsplan, auf den insoweit abgestellt werden muss.
Dem braucht indessen nicht weiter nachgegangen zu werden, da die Verweigerung der Erstattung von
Reisekosten in Personalvertretungsangelegenheiten wegen fehlender Haushaltsmittel hier schon aus
einem anderen, noch zu erörternden Grund nicht erfolgen durfte. Ebenso wenig bedarf vorliegend die
Frage einer Vertiefung, ob und inwieweit die Verweisung auf die vorhandenen Haushaltsmittel überhaupt
durchgreifen kann, wenn es um die Reisekosten der Vorstandsmitglieder zum Zwecke der
Geschäftsführung oder der Mitglieder der Personalvertretung zur Teilnahme an Sitzungen und
Monatsgesprächen geht; sie könnte sich anders stellen als bei Schulungskosten von
Personalratsmitgliedern, mit denen sich die bislang zu dieser Problematik ergangenen Entscheidungen
(BVerwG, a.a.O.; NdsOVG, a.a.O., OVG Rh-Pf, Urteil vom 13. Dezember 1994, PersV 1997, 25, 27) befasst
haben. § 3 Abs. 2 BHO, demzufolge durch den Haushaltsplan Ansprüche nicht aufgehoben werden,
schließt dies allerdings entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht aus; denn die abstrakte
gesetzliche Regelung des § 44 Abs. 1 BPersVG, dass die Dienststelle die durch die Tätigkeit des
Personalrats entstehenden Kosten trägt, begründet noch keine bestimmbare Leistungs- oder
Erstattungsverpflichtung (so ausdrücklich BVerwG, a.a.O. S. 221). Bei den hier in Rede stehenden
Tätigkeiten handelt es sich indessen sämtlich um Aufgaben, deren „ob“ durch das
Bundespersonalvertretungsgesetz festgelegt ist und über dessen „wie“ der Wahrnehmung die
Personalvertretung allenfalls in geringfügigem Maß disponieren kann. So weist § 32 Abs. 1 Satz 4 die
Führung der laufenden Geschäfte dem Vorstand zu, sind gemäß § 34 die Sitzungen einzuberufen, auf
denen die Beratungen und Beschlussfassungen stattfinden, und sollen gemäß § 66 Abs. 1 Satz 1 der
Leiter der Dienststelle und die Personalvertretung mindestens einmal im Monat zu Besprechungen
zusammentreten; diese Bestimmungen gelten gleichermaßen für die Stufenvertretung. Eine
ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung ist insoweit nicht denkbar, ohne dass diejenigen Mitglieder, die
an anderen Dienstorten beschäftigt sind, hierfür jeweils zur Dienststelle in Koblenz anreisen, was
zwangsläufig entsprechende Kosten verursacht. Ihre Vergütung, zu der § 44 Abs. 1 BPersVG die
Dienststelle verpflichtet, muss daher grundsätzlich immer sichergestellt sein, damit dem
Behinderungsverbot des § 8 BPersVG Rechnung getragen wird, was auch eine Belastung mit Kosten
ausschließt. Die Kostentragung durch die Dienststelle bildet nämlich die notwendige Ergänzung zu der
ehrenamtlichen Tätigkeit der Mitglieder des Personalrats (§ 46 Abs. 1 BPersVG), dem § 45 BPersVG
ausdrücklich die Erhebung oder Annahme von Beiträgen für seine Zwecke untersagt (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 27. April 1979, ZBR 1979, 310, 311). Das zieht der Beteiligte auch vom Grundsatz her
nicht in Zweifel.
Aber selbst eine Begrenzung der personalvertretungsrechtlichen Tätigkeit – nach den Maßgaben des
Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) - auf den Betrag der im Haushaltsplan
zweckgebunden bereit gestellten Mittel auch in Bezug auf diese Reisekosten könnte die Anordnung eines
Ausgabenstopps mit der Folge einer Ablehnung der Übernahme solcher Kosten nur unter der Voraus-
setzung tragen, dass haushaltsrechtlich keinerlei Beträge mehr für eine Erstattung zur Verfügung stehen.
Bei dem System einer zentralen haushaltsmäßigen Bewirtschaftung der Mittel für
Reisekostenvergütungen, wie sie vorliegend über den Titel 527.03 für alle Personal-, Schwerbehinderten-
und Soldatenvertretungen im Bereich des Bundesministeriums der Verteidigung erfolgt, bedeutet dies,
dass insoweit auch für die einzelne Dienststelle nicht auf den ihr vom Ministerium hierfür konkret
zugewiesenen Betrag, sondern auf die Gesamtmittel abzustellen ist, die haushaltsrechtlich für diesen
Zweck einsetzbar sind. Dazu zählen neben dem in dem betreffenden Titel ausgewiesenen Betrag auch
etwaige weitere verfügbare Beträge, die als Verstärkung aus einem anderen Titel aufgrund gegenseitiger
Deckungsfähigkeit oder wegen dortiger Einsparungen für Reisekostenvergütungen eingesetzt werden
dürften (vgl. § 5 Abs. 2 und 3 des Haushaltsgesetzes 2000).
Dem steht nicht entgegen, dass der Beteiligte keinen eigenen Zugriff auf diese Haushaltsmittel hat,
sondern nur über den Betrag verfügen kann, den das Ministerium der Verteidigung ihm konkret zuweist. §
44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG bestimmt, dass die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats
entstehenden Kosten trägt, und es ist ihre Sache, die hierfür erforderlichen Mittel bei der
Haushaltsplanung zu berücksichtigen (Fischer/Goeres, GKÖD Bd. V, § 44 BPersVG Rn. 9b). Zumindest
trägt sie gegenüber der Personalvertretung die Verantwortung dafür, dass entsprechende Mittel zur
Verfügung stehen. Sind diese Mittel wie hier die Reisekostenvergütungen in
Personalvertretungsangelegenheiten haushaltsmäßig auch für den gesamten nachgeordneten Bereich
mit bei der obersten Behörde konzentriert und werden von ihr zentral bewirtschaftet, so stehen sie
insgesamt für diesen Zweck zur Verfügung, und es ist Sache der jeweiligen Dienststelle, sich aus ihnen
denjenigen Anteil zu beschaffen, den sie im Rahmen der Kostentragung gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1
BPersVG benötigt. Es kann jedenfalls nicht angehen, einen Personalrat des nachgeordneten Bereichs auf
den vom Ministerium zugewiesenen Betrag zu verweisen, weil dieses ihm gegenüber rechtlich nicht zur
Kostentragung verpflichtet ist und er seinerseits keinen unmittelbaren Einfluss auf die Höhe der
Zuweisung nehmen kann. Solange deshalb aus dem Titel 527.03 noch entsprechende Mittel zur
Verfügung stehen oder durch Verstärkung beschafft werden könnten, darf eine Personalvertretung von
ihrer Dienststelle grundsätzlich nicht auf eine „Erschöpfung der Haushaltsmittel“ verwiesen werden mit der
Folge, dass sie sich weiterer kostenverursachender Tätigkeiten zu enthalten hätte.
Eine andere Frage ist allerdings, welche Grundsätze für die Verteilung der Mittel auf die verschiedenen
Personalvertretungen ihres Bereichs durch die oberste Behörde, hier das Bundesministerium der
Verteidigung, gelten. Bei dem System einer zentralen Ausweisung und Bewirtschaftung muss der einzelne
Personalrat bei der Gestaltung seiner Tätigkeit in Rechnung stellen, dass die Gesamtmittel den Bedarf
einer Vielzahl von Vertretungen abdecken müssen. Das Ministerium wiederum wird durch § 34 Abs. 2
Satz 2 BHO verpflichtet, diese Mittel so zu bewirtschaften, dass sie zur Deckung aller Ausgaben
ausreichen, die unter diese Zweckbestimmung fallen. Von daher erscheint es durchaus sachgerecht,
wenn das Bundesministerium der Verteidigung nicht gleich zu Beginn des Haushaltsjahrs die Mittel für
Reisekostenvergütungen in Personalvertretungsangelegenheiten aus dem Titel 527.03 durch Zuweisung
an die einzelnen Dienststellen vollkommen erschöpft, sondern zunächst Teilbeträge und erst später auf
begründete Nachforderung weitere Mittel zur Verfügung stellt; denn auf diese Weise lässt sich der
Gesamtbedarf besser koordinieren und kann auch entstandenen Ungleichgewichtigkeiten bei den
Ausgaben einzelner Dienststellen eher Rechnung getragen werden. Wie das Ministerium allerdings zu
verfahren hat, wenn sich etwa aufgrund der Nachforderungen herausstellt, dass die noch verfügbaren
Mittel nicht mehr zur Abdeckung aller in diesen Titel fallenden Ausgaben ausreichen, lässt sich abstrakt
nur schwer feststellen. In jedem Fall ist ein solcher Mangel aber so zu verteilen, dass die
Geschäftsführung und gesetzliche Aufgabenwahrnehmung der Personalvertretungen nicht gefährdet sind,
d.h. die hierfür erforderlichen Mittel genießen Vorrang (vgl. auch NdsOVG, a.a.O.; OVG Berlin, a.a.O.).
Einer weiteren Vertiefung bedarf dieses Problem indessen vorliegend nicht. Das Bundesministerium der
Verteidigung konnte nämlich dem Heeresführungskommando im Oktober und November 2000 zusätzliche
Mittel in Höhe von insgesamt 85.000,-- DM zuweisen, die eine Erstattung aller seinerzeit noch ausstehen-
den Reisekosten sichergestellt und sogar noch die Durchführung von Schulungen ermöglicht haben. Das
zeigt, dass damals der – insoweit maßgebliche - Titel 527.03, der die Haushaltsmittel für
Reisekostenvergütungen der Personalvertretungen ausweist, noch gar nicht erschöpft war; das wird auch
vom Beteiligten nicht behauptet. Mithin war die Grundvoraussetzung, unter der, abgesehen von den
sonstigen Anforderungen, aufgrund der Bindung an das Haushaltsrecht eine Beschränkung der
Personalvertretung in der Gestaltung ihrer kostenverursachenden Tätigkeit durch die zur Verfügung
stehenden Mittel überhaupt in Betracht zu ziehen ist, nicht gegeben. Der vollständige Ausgabenstopp vom
22. September 2000 durfte deshalb nicht verfügt werden, er ist auch künftig in einer vergleichbaren
Situation nicht zulässig. Daher war der Beschwerde stattzugeben und die vom Antragsteller beantragte
Feststellung auszusprechen.
Die Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen
des § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 2 und § 72 Abs. 2 ArbGG nicht vorliegen.