Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 15.01.2002, 4 A 10565/01.OVG

Entschieden
15.01.2002
Schlagworte
Reisekosten, Verfügung, Geschäftsführung, Erfüllung, Ausweisung, Behörde, Vertretung, Gestaltung, Haus, Wirtschaftlichkeit
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Personalvertretungsrecht des Bundes

OVG

Koblenz

15.01.2002

4 A 10565/01.OVG

1. Die Personalvertretungen unterliegen auch im Geltungsbereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes grundsätzlich den Bindungen des Haushaltsrechts mit der Folge, dass unter bestimmten Voraussetzungen von ihr verlangt werden kann, sich bei Erschöpfung der hierfür zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel weiterer kostenwirksamer Entscheidungen und Tätigkeiten zu enthalten. 2. Verfügt eine Dienststelle nicht über eigene Haushaltsmittel für die von ihr zu tragenden Kosten der Tätigkeit des Personalrats, sondern erhält sie hierfür von der übergeordneten Behörde Zuweisungen aus dem entsprechenden Titel des Haushaltsplans des Bundes, so liegt eine Erschöpfung der Haushaltsmittel nicht schon dann vor, wenn der ihr zugewiesene Betrag aufgebraucht ist. Vielmehr ist insoweit auf die Gesamtmittel abzustellen, die nach dem Haushaltsplan für diesen Zweck zur Verfügung stehen; dazu zählen auch etwaige weitere verfügbare Beträge, die als Verstärkung aus einem anderen Titel aufgrund gegenseitiger Deckungsfähigkeit oder wegen dortiger Einsparungen eingesetzt werden dürfen.

T e n o r

Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Koblenz Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) vom 1. März 2000 wird festgestellt, dass der Beteiligte nicht berechtigt ist, die Übernahme der Kosten einer Teilnahme der Mitglieder des Antragstellers an den Sitzungen des Bezirkspersonalrats, an den Monatsgesprächen und der Geschäftsführung des Vorstandes wie im Zeitraum September bis Dezember 2000 wegen Erschöpfung der Haushaltsmittel (einschließlich der haushaltsrechtlichen Verstärkungsmöglichkeiten) zu verweigern.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

G r ü n d e

Die Beteiligten, der Bezirkspersonalrat beim Heeresführungskommando und der Befehlshaber des Heeresführungskommandos, streiten darum, unter welchen Voraussetzungen wegen Erschöpfung der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel die Erstattung von Reisekosten der Mitglieder des Bezirkspersonalrats zum Zwecke der Geschäftsführung des Vorstands sowie zu Sitzungen und Monatsgesprächen abgelehnt werden darf.

Der Bezirkspersonalrat ist als Stufenvertretung für ca. 30.000 Beschäftigte in 600 über das Bundesgebiet verteilten Dienststellen bei der Mittelbehörde Heeresführungskommando gebildet; er hat 47 Mitglieder und wurde im Mai 2000 neu gewählt.

Die Haushaltsmittel für die Erstattung von Reise- und Schulungskosten für Mitglieder der Personalvertretungen, der Schwerbehindertenvertretungen und des Gesamtvertrauenspersonenausschusses gemäß § 35 SBG im Bereich des Bundesministeriums der Verteidigung sind sämtlich im Einzelplan 14 des Bundeshaushaltsplans unter Kapitel 1401 Titel 527.03 („Reisekostenvergütungen für Reisen in Personalvertretungsangelegenheiten und in Vertretung der Interessen der Schwerbehinderten“) ausgewiesen. Das Ministerium, das den Voranschlag für den betreffenden Haushaltstitel auf der Grundlage des in eigener Zuständigkeit und Verantwortung

errechneten Bedarfs ohne personalvertretungsrechtliche Beteiligung erstellt, bewirtschaftet diese Mittel zentral und teilt aus ihnen allen nachgeordneten Stellen, so auch dem Heeresführungskommando, Mittel für die Reise- und Schulungskosten der in ihrem Bereich beschäftigten Mitglieder aller Personal- und Schwerbehindertenvertretungen sowie des Gesamtvertrauenspersonenausschusses zu. Für das Jahr 2000 wies der Titel 527.03 4,1 Mio. DM (gegenüber 3,7 Mio. DM für 1999) aus. Bei der Zuweisung der Mittel an den nachgeordneten Bereich orientiert sich das Ministerium an der Höhe der gemeldeten Ist- Ausgaben des Vorjahres, den zu erwartenden Schwerpunkten des laufenden Haushaltsjahres sowie an haushaltspolitischen Zwängen; es räumt die Möglichkeit der Nachforderung eines Mehrbedarfs ein.

Aufgrund seiner Erhebungen für die Hauhalts- und Wirtschaftsführung für das Jahr 2000 hatte der Beteiligte als voraussichtlichen Bedarf an Mitteln für Reisekosten in Personalvertretungsangelegenheiten und in Vertretung der Interessen der Schwerbehinderten im Bereich des Heeresführungskommandos einen Betrag von 1.292.910,-- DM angefordert. Das Ministerium wies ihm zunächst Mittel in Höhe von 740.000,-- DM zu; im Jahre 1999 hatten sich die entsprechenden Ausgaben auf 774.961,-- DM belaufen. Mit Bericht vom 20. März 2000 legte das Heeresführungskommando dem Bundesministerium der Verteidigung eine ausführlich begründete Zusammenfassung der Bewirtschaftungspläne und des Mehrbedarfs vor, die unter Beteiligung des Antragstellers erstellt worden war; der Bewirtschaftungsplan führte u.a. die Reisekosten gesondert für die Mitglieder der örtlichen Personalräte, der Stufenvertretungen, der Schwerbehindertenvertretungen und des Gesamtvertrauenspersonenausschusses auf. Danach ergab sich gegenüber der ersten Zuweisung von 740.000,-- DM ein Mehrbedarf von 666.972,-- DM, für 2000 also ein Gesamtbedarf an Haushaltsmitteln für Reise- und Schulungskosten von 1.406.972,-- DM. Mit Erlass vom 31. August stockte das Ministerium die Mittel auf insgesamt 910.000,-- DM auf.

In einem Schreiben vom 22. September 2000 teilte das Wehrbereichskommando I, das auch den in seinem Bereich beschäftigten Mitgliedern des Antragstellers ihre Reisekosten in Personalvertretungsangelegenheiten erstattet, mit, wegen abermaliger Verschärfung der Situation im Bereich des Kapitels 1401 Titel 527.03 werde ein vollständiger Ausgabenstopp verfügt; ab sofort seien keine Ausgaben zu Lasten dieses Titels zu leisten, bereits durchgeführte Sitzungsreisen seien noch abzurechnen, neu angezeigte Sitzungsreisen müssten aufgrund fehlender Haushaltsmittel abgelehnt werden. Dementsprechend fand im Oktober und November 2000 weder eine Erstattung von Reisekosten noch eine Übernahme der Kosten von beantragten Schulungsmaßnahmen statt. Mit Schriftsatz vom 26. September 2000 beantragte der Antragsteller deshalb den Erlass einer einstweiligen Verfügung, die vorläufig bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren die Verpflichtung des Beteiligten feststellt, seine Mitglieder zur Durchführung der Sitzungen und Monatsgespräche sowie die Vorstandsmitglieder zur Wahrnehmung der Geschäftsführung in seiner Geschäftsstelle in Koblenz freizustellen und die Reisekosten nach § 44 Abs. 1 BPersVG zu übernehmen. Zur Begründung machte er geltend, durch Ablehnung der Übernahme der entstehenden Reisekosten sei seine Geschäftsführung nicht mehr gewährleistet, da eine Anreise der Vorstandsmitglieder aus oben genannten Gründen bis zum Ende des Haushaltsjahres 2000 nicht mehr erfolgen könne. Das Verwaltungsgericht Koblenz Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) hat diesen Antrag durch Beschluss vom 10. Oktober 2000 abgelehnt. Im anschließenden Beschwerdeverfahren teilte der Beteiligte mit, das Bundesministerium der Verteidigung habe im Oktober und November für den Bereich des Heeresführungskommandos zusätzliche Mittel in Höhe von insgesamt 85.000,-- DM für die Erstattung von Schulungs- und Reisekosten für Mitglieder von Personalvertretungen zugewiesen, so dass alle ausstehenden Erstattungen von Reisekosten erfolgen könnten und darüber hinaus auch noch im Jahr 2000 Schulungen durchgeführt würden. Daraufhin haben die Beteiligten das einstweilige Rechtsschutzverfahren für erledigt erklärt.

Der Antragsteller hat sein Feststellungsbegehren im Verfahren zur Hauptsache weiter verfolgt und im Wesentlichen vorgetragen: Das Bundesministerium der Verteidigung beteilige weder eine der betroffenen Personalvertretungen noch den Beteiligten bei der Aufstellung des Haushaltsplantitels Reisekostenvergütungen. Die ausgewiesenen Mittel hätten im Jahre 2000 mit 4,1 Mio. DM wesentlich unter den Bedarfsanforderungen gelegen, obwohl für dieses Jahr wegen der Neuwahlen erkennbar ein größerer Schulungsbedarf vorgelegen habe. Auch in den vorangegangenen Jahren seien stets zu wenig Mittel für die Personalvertretungen ausgewiesen worden. In der Folge würden dann regelmäßig wiederkehrend die Mittel in einer Höhe zugewiesen, die auch nicht annähernd dem objektiv ermittelten Bedarf entspreche. Anschließend werde die Zuweisung unter dem Druck drohender oder anhängiger Gerichtsverfahren schrittweise erhöht, um mit Ausgabewerten in Höhe von allenfalls 70 80 % zu enden. So würden kontinuierlich durch eine objektiv unzureichende Ausstattung des Titels objektiv notwendige Aufwendungen für Personalräte behindert und in beachtlichem Maße sogar verhindert. Ein derartiger Umgang mit gesetzlichen Rechten der Personalvertretung sei nicht hinnehmbar. Der Antragsteller bedürfe daher der Feststellung seiner Rechte, damit die für die Haushaltsaufstellung im Verteidigungsministerium verantwortlichen Stellen gerichtlich zur Beachtung der geltenden Gesetze angehalten würden.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, die Reisekosten der Mitglieder des Antragstellers zur Durchführung von Sitzungen und Monatsgesprächen sowie der Vorstandsmitglieder des Antragstellers zur Wahrnehmung der Geschäftsführung des Antragstellers in dessen Geschäftsstelle beim Heeresführungskommando in ..... uneingeschränkt zu übernehmen.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hat geltend gemacht, dem zu erwartenden zusätzlichen Bedarf wegen der Wahlen im Jahr 2000 sei im Rahmen der Möglichkeiten Rechnung getragen worden. Es würden alle Mittel ausgeschöpft, um die Funktionsfähigkeit der Personalvertretungen sicherzustellen. Es sei nicht zutreffend, dass willkürlich über eine künstliche Verknappung von Haushaltsmitteln die Personalvertretungen in ihrer Arbeit behindert würden. Die schwierige Finanzlage der öffentlichen Haushalte sei gerichtsbekannt.

Das Verwaltungsgericht Koblenz Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) hat diesen Antrag mit Beschluss vom 1. März 2001 4 PK 2877/00.KO als unbegründet abgelehnt. Der Beteiligte sei zwar grundsätzlich verpflichtet, die in Frage stehenden Reisekosten der Mitglieder des Antragstellers zu übernehmen, nicht jedoch uneingeschränkt, sondern nur nach Maßstäben, die sich aus den einschlägigen Gesetzen sowie der höchst- und obergerichtlichen Rechtsprechung ergäben. Wegen der Einzelheiten wird auf die erstinstanzlichen Entscheidungsgründe verwiesen.

Gegen diesen ihm am 15. März 2001 zugestellten Beschluss richtet sich die fristgerecht eingelegte und begründete Beschwerde des Antragstellers. Er macht geltend, das Verwaltungsgericht folge zwar in seinem Beschluss weitestgehend der Rechtsauffassung des Antragstellers, habe aber den von ihm so angeratenen Antrag formal uneingeschränkt abgelehnt. Das wirke sich für den Bezirkspersonalrat objektiv als faktische Rechtsschutzverweigerung aus, da sich der Beteiligte auf ausdrückliche Nachfrage außer Stande gesehen habe, künftig ihm gegenüber eine Haushaltsführung unter Beachtung der vom Verwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze zu gewährleisten. Das Verwaltungsgericht verkenne grundsätzlich die Rechtslage, soweit es den Kostenübernahmeanspruch des Antragstellers nach § 44 BPersVG einer Art ungeschriebenem Haushaltsvorbehalt unterwerfen möchte. Das setze eine ausdrückliche Regelung voraus, wie einige Landesgesetze sie enthielten, die im Bundesrecht aber fehle. Hier greife vielmehr § 3 Abs. 2 BHO, wonach der Haushaltsplan nach anderen Rechtsgrundlagen bestehende Ansprüche weder ersetze noch beschränke. Aber auch die Anforderungen, die der Beschluss an die Zulässigkeit einer Mittelverweigerung „wegen Erschöpfung der Haushaltsmittel“ im Rahmen des § 44 BPersVG stelle, seien nicht erfüllt gewesen, insbesondere habe es für die Haushaltsjahre 2000 und 2001 unstreitig an der Voraussetzung gefehlt, dass bei der Haushaltsaufstellung der objektiv absehbare und notwendige Mittelbedarf des Personalrats realistisch ermittelt und in den Haushaltsanschlag eingestellt werde. Dem Antragsteller könne hierfür keinerlei Verantwortlichkeit zugewiesen werden. Das Ministerium als verantwortlicher Titelbewirtschafter nehme nämlich für die gesamte Bundeswehr Mittelzuweisungen vor an bestimmte Verwaltungsstellen, nicht aber für bestimmte Bedarfsträger. Die Mittelzuweisung des Beteiligten und dessen Weiterverteilung im nachgeordneten Bereich orientiere sich daher nicht am Bedarf des Antragstellers oder bestimmter anderer Gremien, sondern neben ihm griffen auch die Mitglieder aller anderen Vertretungen im jeweiligen Bereich als Bedarfsträger auf die zugewiesenen Mittel zu.

Der Antragsteller beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses festzustellen, dass der Beteiligte nicht berechtigt ist, die Übernahme der Kosten einer Teilnahme der Mitglieder des Antragstellers an den Sitzungen des Bezirkspersonalrat, an den Monatsgesprächen und an der Geschäftführung des Vorstandes wie im

September bis Dezember 2000 wegen Erschöpfung der Haushaltsmittel (einschließlich der haushaltsrechtlichen Verstärkungsmöglichkeiten) zu verweigern.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er weist zunächst darauf hin, dass der Ausgabenstopp, der Anlass zu dem vorliegenden Verfahren gegeben habe, nicht vom Beteiligten, sondern von dem nachgeordneten Wehrbereichskommando I verfügt worden sei; dieses sei allerdings für die Erstattung der Reisekosten derjenigen Mitglieder des Antragstellers zuständig, die in seinem Bereich beschäftigt seien. Ansonsten bezieht er sich auf seinen erstinstanzlichen Vortrag sowie die Gründe der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung und trägt ergänzend vor, es sei nicht streitig, dass die Dienststelle Heeresführungskommando die notwendigen Kosten für die Durchführung der Sitzungen und der Vorstandsarbeit des Antragstellers tragen müsse, streitig sei vielmehr die Art und Weise, wie diese Verpflichtung konkret umzusetzen sei. Aus ihr folge nicht die Verpflichtung, den Gesamtbedarf für ein Haushaltsjahr bereits zu Beginn des Jahres bereitzustellen und den mittelbewirtschaftenden Stellen zuzuweisen. Das durch das Ministerium und den Beteiligten praktizierte Verfahren der sukzessiven Verstärkung der Mittel im Verlauf des Haushaltsjahres sei jedenfalls dann gesetzeskonform, wenn dies nicht zu einer faktischen Behinderung der Tätigkeit des Antragstellers durch Verweigerung der Übernahme notwendiger Kosten führe. Das Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung der Haushaltsmittel erfordere bei angespannter Haushaltslage das beschriebene Verfahren, um die optimale Steuerung aller Mittel im Verlauf des Haushaltsjahres sicherzustellen. Von der äußerst angespannten Haushaltslage seien alle Dienststellen im Ressortbereich in gleicher Weise betroffen. Solange die Erfüllung der gesetzlichen Kernaufgaben gewährleistet bleibe, seien auch vom Antragsteller gewisse Einschränkungen mitzutragen. Im Jahr 2000, in dem alle Reisekosten der Mitglieder des Antragstellers nach Zuweisung weiterer Haushaltsmittel erstattet worden seien, und bis heute habe keine regelmäßige Sitzung wegen Verweigerung der Kostenübernahme abgesagt werden müssen, ebenso sei nicht bekannt, dass Vorstandsmitglieder zu Sitzungen nicht hätten anreisen können. Richtig sei lediglich, dass es im vierten Quartal 2000 in einigen Fällen wegen vorübergehender Erschöpfung der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel zu Verzögerungen bei der Abrechnung der Reisekosten gekommen sei. Im Übrigen beachte das beteiligte Heeresführungskommando im laufenden Haushaltsjahr wie auch in den vergangenen Jahren die im Beschluss dargestellten Rechtsgrundsätze bei der Regelung und Steuerung der Haushaltsmittel im gesamten nachgeordneten Bereich.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten sowie aus den von ihnen zu den Akten gereichten Unterlagen.

II.

Die Beschwerde, die fristgerecht eingelegt und begründet worden ist, ist auch mit dem geänderten Antrag zulässig. Dieser stellt lediglich das mit diesem Rechtsstreit verfolgte Begehren des Antragstellers klar, wie es für ihn über den Ablauf des Haushaltsjahres 2000 hinaus noch von Bedeutung ist. Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass ein personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren auch nach Erledigung des konkreten Vorgangs zur Klärung der hinter ihm stehenden Rechtsfrage, die unter den Beteiligten streitig geblieben ist und sich wahrscheinlich wieder stellen wird, fortgeführt werden kann. Vorliegend ist dies die Frage, ob unter Voraussetzungen, wie sie im letzten Drittel des Jahres 2000 gegeben waren, die Erstattung von Reisekosten der Mitglieder des Bezirkspersonalrats zum Zwecke der Geschäftsführung des Vorstands sowie zu Sitzungen und Monatsgesprächen wegen Erschöpfung der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel abgelehnt werden darf. Eine derartige Frage kann auch der Antragsteller als Bezirkspersonalrat, dem kein eigener Anspruch auf Erstattung von Reisekosten entsteht, der gerichtlichen Klärung zuführen. Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 27. April 1979, PersV 1981, 25) bejaht diese Befugnis der Personalvertretung in Bezug auf allgemeine Fragen der Erstattungspflicht, die für ihre Mitglieder von Bedeutung sind und sich immer wieder erneut stellen können; um eine solche allgemeine Frage handelt es sich vorliegend.

Die Beschwerde hat mit diesem Antrag Erfolg; der Beteiligte ist nicht berechtigt, unter den Voraussetzungen, wie sie seinerzeit gegeben waren, eine Erstattung der in Rede stehenden Reisekosten

unter Hinweis auf fehlende Haushaltsmittel abzulehnen. Dies ist antragsgemäß festzustellen, obwohl der vollständige Ausgabenstopp vom 22. September 2000, der ausdrücklich „neu angezeigte Sitzungsreisen“ mit einbezogen und deshalb Anlass für den vorliegenden Rechtsstreit gegeben hat, nicht vom Beteiligten, sondern von dem nachgeordneten Wehrbereichskommando I angeordnet worden ist; denn er muss sich diese Anordnung entgegen halten lassen.

Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 Bundespersonalvertretungsgesetz BPersVG trägt die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten, zu denen, wie Satz 2 klarstellt, Reisekostenvergütungen der Mitglieder des Personalrats für Reisen gehören, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind, die Dienststelle. Nur sie ist kraft Gesetzes kostentragungspflichtig und kann von der bei ihr gebildeten Personalvertretung als Schuldnerin einer Kostenerstattung in Anspruch genommen werden. Ist diese der Dienststelle obliegende Kostenerstattung einer anderen Stelle übertragen, wie hier u.a. dem Wehrbereichskommando I für die Reisekosten der in seinem Bereich beschäftigten Mitglieder des Antragstellers, muss sich der Beteiligte deshalb ihm gegenüber auch dessen Handeln zurechnen lassen; denn diese andere Stelle erfüllt insoweit seine, nicht etwa eine eigene Aufgabe. Im Übrigen hat vorliegend der Beteiligte, dem die Anordnung vom 22. September 2000 bekannt war, weder das Wehrbereichskommando I als nachgeordnete Dienststelle zu deren Aufhebung angehalten noch die Anordnung gegenüber dem Antragsteller als unbeachtlich bezeichnet

Allerdings unterliegt der Antragsteller bei seiner Tätigkeit grundsätzlich den Bindungen des Haushaltsrechts. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem bereits in der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung angeführten - Beschluss vom 24. November 1986 (ZBR 1987, 220 ff.) dargelegt hat, sind die Personalvertretungen verpflichtet, auch die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu beachten, die ihren Ausdruck u.a. in dem durch das Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplan finden; er schafft die Grundlage der staatlichen Haushalts- und Wirtschaftsführung, indem er die Verwaltung ermächtigt, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen, diese Ermächtigung aber zugleich regelmäßig auch auf den Betrag der für die einzelnen Ausgaben zweckgebunden bereit gestellten Mittel begrenzt (§§ 2, 3 Abs. 1, 7 Abs. 1 Satz 1 Bundeshaushaltsordnung BHO -). Der Haushaltsplan ist ein Teil der von der vollziehenden Gewalt zu beachtenden Rechtsordnung, so dass die Personalvertretungen, die hinsichtlich der Haushalts- und Wirtschaftführung einen Teil der Dienststelle bilden, bei ihren kostenwirksamen Entscheidungen und Betätigungen im Prinzip denselben haushaltsmäßigen Bindungen unterliegen, denen die Dienststelle insgesamt unterworfen ist (vgl. auch OVG Berlin, Beschluss vom 3. April 2001, PersV 2001, 266, 269). Das gilt als allgemeiner, aus Art. 20 Abs. 3 GG sich ergebender Grundsatz auch ohne besondere Erwähnung im Personalvertretungsrecht. Soweit dieses ausdrücklich die Kostentragung wie in § 37 Abs. 1 Satz 1 niedersächsisches Personalvertretungsgesetz in der Fassung vom 22. Januar 1998 an die „Maßgabe des Haushaltsplans“ oder wie § 41 Abs. 4 Satz 2 Landespersonalvertretungsgesetz Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 24. November 2000 bei den Schulungskosten an die „zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel“ knüpft, verdeutlicht es lediglich die bestehende Rechtslage (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 15. Juli 1998, PersV 1999, 188, 189).; auch die grundlegende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 1986 (a.a.O.) ist zum Bremischen Personalvertretungsgesetz vom 5. März 1974 ergangen, dessen § 41 Abs. 1 keinen entsprechenden Vorbehalt macht.

Diese grundsätzliche Bindung an das Haushaltsrecht bedeutet aber nicht, dass die Übernahme von Kosten ohne Weiteres mit der Begründung verweigert werden darf, die dafür vorgesehenen Haushaltsmittel seien erschöpft. Die Personalvertretungen können vielmehr hinsichtlich der Mittel, die der Deckung regelmäßiger Aufwendungen dienen, nur dann auf die Ansätze des Haushaltsplans beschränkt werden und haben ihre Tätigkeit dementsprechend auf den jeweiligen Mittelbestand einzurichten, wenn sie an der Festlegung der Ansätze des Haushaltsplans derart beteiligt worden sind, dass sie ihre Belange ausreichend wahrnehmen und einer späteren „Einschnürung“ ihrer Tätigkeit entgegenwirken konnten Das ist etwa dann der Fall, wenn sie ihren voraussichtlichen finanziellen Bedarf an Mitteln, die sie zur Erfüllung ihrer regelmäßigen Aufgaben wie namentlich die Geschäftsführungs- und Sitzungstätigkeit benötigen, rechtzeitig vor Aufstellung des Haushaltsplans bei der Dienststelle geltend machen, damit diese entsprechende Haushaltsanforderungen stellen kann (BVerwG, a.a.O.). Die Frage, ob und in welcher Form insoweit eine Einbindung der Personalvertretungen vorauszusetzen ist oder ob es nicht ebenso ausreicht, wenn die Dienststelle diesen Bedarf selbst - etwa nach dem in den Vorjahren angefallenen Umfang zu ermitteln in der Lage ist, mag dahinstehen; darauf kommt es vorliegend letztlich auch nicht an. Entscheidend ist in jedem Fall, dass der Bedarf der Personalvertretungen an Mitteln, die sie bei Beachtung der Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit für eine ordnungsgemäße Geschäftsführung und Wahrnehmung der ihnen obliegenden Aufgaben voraussichtlich benötigen, bei der Aufstellung des Haushaltsplans bekannt ist und dass der Haushaltsplan dann auch diesem Bedarf in etwa entsprechende Mittel bereitstellt. Andernfalls, d.h. bei einer erheblichen Divergenz zwischen Ausweisung und Anforderung, wäre es nicht gerechtfertigt, die Personalvertretungen in der Gestaltung ihrer Tätigkeit

auf die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel zu beschränken. Dies würde nämlich die Personalvertretungen, die über die Führung ihrer Geschäfte und die Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben selbstständig und alleinverantwortlich zu bestimmen haben, in der Tat in ihrer Handlungsfreiheit „einschnüren“.

Ob indessen der Bundeshaushaltsplan für das Jahr 2000 im Titel 52.703 des Kapitels 1401 für den Bereich des Bundesministeriums der Verteidigung die Mittel für Reisekostenvergütungen in Personalvertretungsangelegenheiten tatsächlich in einer Höhe ausgewiesen hat, die „auch nicht annähernd dem Bedarf entspricht“, wie der Antragsteller vorträgt, kann der Senat so nicht beurteilen. Das System der zentralen Ermittlung und haushaltsmäßigen Ausweisung der betreffenden Mittel für sämtliche Personal-, Schwerbehinderten- und Soldatenvertretungen im Bereich des Bundesministeriums der Verteidigung bewirkt, dass sich eine derartige Feststellung nicht ohne umfassende Nachprüfung der Gegebenheiten bei allen diesen Vertretungen mit einem entsprechenden Ergebnis treffen ließe. Angesichts des Umstands, dass der Haushaltsplan 2000 die Reisekostenvergütungen insgesamt mit 4,1 Mio. DM um 400.000 DM höher ausgewiesen hat als im Jahre 1999, liegt dies auch nicht ohne Weiteres auf der Hand. Dass die Zuweisungen des Ministeriums an das Heeresführungskommando in diesem Jahr unter den diesbezüglichen Mittelanforderungen gelegen haben, besagt nichts über den Ansatz für Reisekostenvergütungen im Haushaltsplan, auf den insoweit abgestellt werden muss.

Dem braucht indessen nicht weiter nachgegangen zu werden, da die Verweigerung der Erstattung von Reisekosten in Personalvertretungsangelegenheiten wegen fehlender Haushaltsmittel hier schon aus einem anderen, noch zu erörternden Grund nicht erfolgen durfte. Ebenso wenig bedarf vorliegend die Frage einer Vertiefung, ob und inwieweit die Verweisung auf die vorhandenen Haushaltsmittel überhaupt durchgreifen kann, wenn es um die Reisekosten der Vorstandsmitglieder zum Zwecke der Geschäftsführung oder der Mitglieder der Personalvertretung zur Teilnahme an Sitzungen und Monatsgesprächen geht; sie könnte sich anders stellen als bei Schulungskosten von Personalratsmitgliedern, mit denen sich die bislang zu dieser Problematik ergangenen Entscheidungen (BVerwG, a.a.O.; NdsOVG, a.a.O., OVG Rh-Pf, Urteil vom 13. Dezember 1994, PersV 1997, 25, 27) befasst haben. § 3 Abs. 2 BHO, demzufolge durch den Haushaltsplan Ansprüche nicht aufgehoben werden, schließt dies allerdings entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht aus; denn die abstrakte gesetzliche Regelung des § 44 Abs. 1 BPersVG, dass die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten trägt, begründet noch keine bestimmbare Leistungs- oder Erstattungsverpflichtung (so ausdrücklich BVerwG, a.a.O. S. 221). Bei den hier in Rede stehenden Tätigkeiten handelt es sich indessen sämtlich um Aufgaben, deren „ob“ durch das Bundespersonalvertretungsgesetz festgelegt ist und über dessen „wie“ der Wahrnehmung die Personalvertretung allenfalls in geringfügigem Maß disponieren kann. So weist § 32 Abs. 1 Satz 4 die Führung der laufenden Geschäfte dem Vorstand zu, sind gemäß § 34 die Sitzungen einzuberufen, auf denen die Beratungen und Beschlussfassungen stattfinden, und sollen gemäß § 66 Abs. 1 Satz 1 der Leiter der Dienststelle und die Personalvertretung mindestens einmal im Monat zu Besprechungen zusammentreten; diese Bestimmungen gelten gleichermaßen für die Stufenvertretung. Eine ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung ist insoweit nicht denkbar, ohne dass diejenigen Mitglieder, die an anderen Dienstorten beschäftigt sind, hierfür jeweils zur Dienststelle in Koblenz anreisen, was zwangsläufig entsprechende Kosten verursacht. Ihre Vergütung, zu der § 44 Abs. 1 BPersVG die Dienststelle verpflichtet, muss daher grundsätzlich immer sichergestellt sein, damit dem Behinderungsverbot des § 8 BPersVG Rechnung getragen wird, was auch eine Belastung mit Kosten ausschließt. Die Kostentragung durch die Dienststelle bildet nämlich die notwendige Ergänzung zu der ehrenamtlichen Tätigkeit der Mitglieder des Personalrats 46 Abs. 1 BPersVG), dem § 45 BPersVG ausdrücklich die Erhebung oder Annahme von Beiträgen für seine Zwecke untersagt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. April 1979, ZBR 1979, 310, 311). Das zieht der Beteiligte auch vom Grundsatz her nicht in Zweifel.

Aber selbst eine Begrenzung der personalvertretungsrechtlichen Tätigkeit nach den Maßgaben des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) - auf den Betrag der im Haushaltsplan zweckgebunden bereit gestellten Mittel auch in Bezug auf diese Reisekosten könnte die Anordnung eines Ausgabenstopps mit der Folge einer Ablehnung der Übernahme solcher Kosten nur unter der Voraussetzung tragen, dass haushaltsrechtlich keinerlei Beträge mehr für eine Erstattung zur Verfügung stehen. Bei dem System einer zentralen haushaltsmäßigen Bewirtschaftung der Mittel für Reisekostenvergütungen, wie sie vorliegend über den Titel 527.03 für alle Personal-, Schwerbehindertenund Soldatenvertretungen im Bereich des Bundesministeriums der Verteidigung erfolgt, bedeutet dies, dass insoweit auch für die einzelne Dienststelle nicht auf den ihr vom Ministerium hierfür konkret zugewiesenen Betrag, sondern auf die Gesamtmittel abzustellen ist, die haushaltsrechtlich für diesen Zweck einsetzbar sind. Dazu zählen neben dem in dem betreffenden Titel ausgewiesenen Betrag auch etwaige weitere verfügbare Beträge, die als Verstärkung aus einem anderen Titel aufgrund gegenseitiger

Deckungsfähigkeit oder wegen dortiger Einsparungen für Reisekostenvergütungen eingesetzt werden dürften (vgl. § 5 Abs. 2 und 3 des Haushaltsgesetzes 2000).

Dem steht nicht entgegen, dass der Beteiligte keinen eigenen Zugriff auf diese Haushaltsmittel hat, sondern nur über den Betrag verfügen kann, den das Ministerium der Verteidigung ihm konkret zuweist. § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG bestimmt, dass die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten trägt, und es ist ihre Sache, die hierfür erforderlichen Mittel bei der Haushaltsplanung zu berücksichtigen (Fischer/Goeres, GKÖD Bd. V, § 44 BPersVG Rn. 9b). Zumindest trägt sie gegenüber der Personalvertretung die Verantwortung dafür, dass entsprechende Mittel zur Verfügung stehen. Sind diese Mittel wie hier die Reisekostenvergütungen in Personalvertretungsangelegenheiten haushaltsmäßig auch für den gesamten nachgeordneten Bereich mit bei der obersten Behörde konzentriert und werden von ihr zentral bewirtschaftet, so stehen sie insgesamt für diesen Zweck zur Verfügung, und es ist Sache der jeweiligen Dienststelle, sich aus ihnen denjenigen Anteil zu beschaffen, den sie im Rahmen der Kostentragung gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG benötigt. Es kann jedenfalls nicht angehen, einen Personalrat des nachgeordneten Bereichs auf den vom Ministerium zugewiesenen Betrag zu verweisen, weil dieses ihm gegenüber rechtlich nicht zur Kostentragung verpflichtet ist und er seinerseits keinen unmittelbaren Einfluss auf die Höhe der Zuweisung nehmen kann. Solange deshalb aus dem Titel 527.03 noch entsprechende Mittel zur Verfügung stehen oder durch Verstärkung beschafft werden könnten, darf eine Personalvertretung von ihrer Dienststelle grundsätzlich nicht auf eine „Erschöpfung der Haushaltsmittel“ verwiesen werden mit der Folge, dass sie sich weiterer kostenverursachender Tätigkeiten zu enthalten hätte.

Eine andere Frage ist allerdings, welche Grundsätze für die Verteilung der Mittel auf die verschiedenen Personalvertretungen ihres Bereichs durch die oberste Behörde, hier das Bundesministerium der Verteidigung, gelten. Bei dem System einer zentralen Ausweisung und Bewirtschaftung muss der einzelne Personalrat bei der Gestaltung seiner Tätigkeit in Rechnung stellen, dass die Gesamtmittel den Bedarf einer Vielzahl von Vertretungen abdecken müssen. Das Ministerium wiederum wird durch § 34 Abs. 2 Satz 2 BHO verpflichtet, diese Mittel so zu bewirtschaften, dass sie zur Deckung aller Ausgaben ausreichen, die unter diese Zweckbestimmung fallen. Von daher erscheint es durchaus sachgerecht, wenn das Bundesministerium der Verteidigung nicht gleich zu Beginn des Haushaltsjahrs die Mittel für Reisekostenvergütungen in Personalvertretungsangelegenheiten aus dem Titel 527.03 durch Zuweisung an die einzelnen Dienststellen vollkommen erschöpft, sondern zunächst Teilbeträge und erst später auf begründete Nachforderung weitere Mittel zur Verfügung stellt; denn auf diese Weise lässt sich der Gesamtbedarf besser koordinieren und kann auch entstandenen Ungleichgewichtigkeiten bei den Ausgaben einzelner Dienststellen eher Rechnung getragen werden. Wie das Ministerium allerdings zu verfahren hat, wenn sich etwa aufgrund der Nachforderungen herausstellt, dass die noch verfügbaren Mittel nicht mehr zur Abdeckung aller in diesen Titel fallenden Ausgaben ausreichen, lässt sich abstrakt nur schwer feststellen. In jedem Fall ist ein solcher Mangel aber so zu verteilen, dass die Geschäftsführung und gesetzliche Aufgabenwahrnehmung der Personalvertretungen nicht gefährdet sind, d.h. die hierfür erforderlichen Mittel genießen Vorrang (vgl. auch NdsOVG, a.a.O.; OVG Berlin, a.a.O.).

Einer weiteren Vertiefung bedarf dieses Problem indessen vorliegend nicht. Das Bundesministerium der Verteidigung konnte nämlich dem Heeresführungskommando im Oktober und November 2000 zusätzliche Mittel in Höhe von insgesamt 85.000,-- DM zuweisen, die eine Erstattung aller seinerzeit noch ausstehenden Reisekosten sichergestellt und sogar noch die Durchführung von Schulungen ermöglicht haben. Das zeigt, dass damals der insoweit maßgebliche - Titel 527.03, der die Haushaltsmittel für Reisekostenvergütungen der Personalvertretungen ausweist, noch gar nicht erschöpft war; das wird auch vom Beteiligten nicht behauptet. Mithin war die Grundvoraussetzung, unter der, abgesehen von den sonstigen Anforderungen, aufgrund der Bindung an das Haushaltsrecht eine Beschränkung der Personalvertretung in der Gestaltung ihrer kostenverursachenden Tätigkeit durch die zur Verfügung stehenden Mittel überhaupt in Betracht zu ziehen ist, nicht gegeben. Der vollständige Ausgabenstopp vom 22. September 2000 durfte deshalb nicht verfügt werden, er ist auch künftig in einer vergleichbaren Situation nicht zulässig. Daher war der Beschwerde stattzugeben und die vom Antragsteller beantragte Feststellung auszusprechen.

Die Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 2 und § 72 Abs. 2 ArbGG nicht vorliegen.

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OVG Koblenz: sonderabgabe, unternehmen, verfassungskonforme auslegung, export, aeuv, spanien, abgabepflicht, eigentümer, verwaltungsrat, herkunft

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Anmerkungen zum Urteil