Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 29.01.2010
OVG Koblenz: sicherheit, nötigung, luftverkehr, widerruf, unfallflucht, behörde, lizenz, erheblichkeit, persönlichkeit, druck
OVG
Koblenz
29.01.2010
8 A 11008/09.OVG
Luftverkehrsrecht
Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz
Beschluss
In dem Verwaltungsrechtsstreit
*** ***** **** *******, ******************, ***** *****,
- Kläger und Antragsteller -
Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt Gerhard Rapp, Landauer Straße 15-17, 67434 Neustadt an
der Weinstraße,
gegen
das Land Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Landesbetrieb Mobilität Rheinland-Pfalz, dieser vertreten
durch die Geschäftsführer, Friedrich-Ebert-Ring 14 - 20, 56068 Koblenz,
- Beklagter und Antragsgegner -
wegen Luftverkehrsrechts
hier: Zulassung der Berufung
hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom
29. Januar 2010, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Held
Richter am Oberverwaltungsgericht Müller-Rentschler
Richter am Oberverwaltungsgericht Graf
beschlossen:
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom
12. August 2009 wird abgelehnt.
Der Kläger hat die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 10.000,00 € festgesetzt.
Gründe
Der zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung ist nicht begründet. Die geltend gemachten
Zulassungsgründe gemäß § 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO liegen nicht vor.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Bescheid des Beklagten, mit dem die
luftverkehrsrechtlichen Erlaubnisse des Klägers für Privat- und Segelflugzeuge widerrufen wurden, mit der
Begründung abgewiesen, der Beklagte habe die Luftfahrererlaubnisse zu Recht gemäß § 4 Abs. 3 i.V.m.
Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 des Luftverkehrsgesetzes – LuftVG - widerrufen. Aufgrund der von dem Kläger
begangenen, mehrfachen rechtskräftig festgestellten Verstöße gegen Straßenverkehrsvorschriften lägen
bei ihm Tatsachen vor, die ihn nach der Regelvermutung des § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 der Luftverkehrs-
Zulassungs-Ordnung - LuftVZO - als unzuverlässig erscheinen ließen. Anhaltspunkte, die im Rahmen
einer Gesamtwürdigung die sich aus den Verkehrsverstößen ergebenden Zweifel an seiner
Zuverlässigkeit erschüttern könnten, seien nicht gegeben. Der Beklagte sei auch nicht gehalten gewesen,
als milderes Mittel das Ruhen der Erlaubnisse anzuordnen. Die Anordnung des Ruhens der Lizenz auf
Zeit gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 LuftVZO setze voraus, dass absehbar sei, ob und wann der Kläger wieder
die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit erlange; daran fehle es hier. Auf die Frage, ob in der Person des
Klägers auch Zweifel an seiner Zuverlässigkeit im Sinne von § 7 des Luftsicherheitsgesetzes – LuftSiG –
bestehen und ob insbesondere allein der Umstand, dass er keinen Antrag auf
Zuverlässigkeitsüberprüfung gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG gestellt habe, geeignet sei, derartige Zweifel
zu begründen, komme es vorliegend nicht an.
Dieses Urteil begegnet weder ernstlichen Zweifeln an seiner Richtigkeit (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) (1.),
noch weist die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten im Sinne von § 124
Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf (2.).
1. Ernstlichen Richtigkeitsbedenken begegnet das Urteil des Verwaltungsgerichts weder hinsichtlich
seiner Annahme, dass im Falle des Klägers die Voraussetzungen der Regelvermutung der
Unzuverlässigkeit gemäß § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 LuftVZO vorliegen (a.), noch im Hinblick darauf, dass
das Verwaltungsgericht den Beklagten nicht für verpflichtet angesehen hat, als milderes Mittel das Ruhen
der Lizenzen des Klägers unter der Auflage der Einholung eines flugpsychologischen Gutachtens
anzuordnen (b.).
a. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass für den Kläger wegen der von ihm
begangenen Verstöße gegen Straßenverkehrsvorschriften Tatsachen vorliegen, die ihn aufgrund der
Regelvermutung des § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 LuftVZO als unzulässig im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
LuftVG erscheinen lassen, und dass die Regelvermutung im Rahmen einer Gesamtwürdigung seiner
Persönlichkeit und seines Verhaltens nicht als widerlegt anzusehen ist.
Nach ständiger Rechtsprechung enthält § 24 Abs. 2 der Luftverkehrs-ZulassungsOrdnung – LuftVZO – in
der hier anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 10. Juli 2008 (BGBl. I S. 1229), die insoweit
mit der Vorgängerfassung vom 13. Juni 2007 übereinstimmt, eine Konkretisierung des unbestimmten
Rechtsbegriffs der Unzuverlässigkeit in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG durch den Verordnungsgeber in
Form von Regelbeispielen (vgl. z.B. BayVGH, Urteil vom 31. Juli 2007 – 8 B 06.953 –, juris, Rn. 23; s. dazu
auch: BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990, NVwZ 1991, S. 889 und juris, Rn. 13), die jedoch keine
unwiderlegbare Vermutung begründen, sondern im Einzelfall durch besondere Umstände entkräftet
werden können. Diese müssen jedoch ein so deutliches Gewicht haben, dass sie die die Regelvermutung
begründende Tatsache – zum Beispiel die Bestrafung wegen Verkehrsdelikten – derart in den
Hintergrund treten lassen, dass sie allein Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nicht aufkommen
lässt; hierzu bedarf es einer Gesamtwürdigung des Verhaltens und der Persönlichkeit des
Luftfahrzeugführers (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990, a.a.O., zu einer inhaltsgleichen früheren
Fassung).
Das Verwaltungsgericht ist zunächst zu Recht davon ausgegangen, dass die tatbestandlichen
Voraussetzungen der Regelvermutung nach § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 LuftVZO vorliegen. Nach dieser
Vorschrift besitzen Bewerber um eine Lizenz die erforderliche Zuverlässigkeit in der Regel nicht, die
erheblich oder wiederholt gegen verkehrsrechtliche Vorschriften verstoßen haben, wenn diese Verstöße
für die Beurteilung der Zuverlässigkeit von Personen im Umgang mit Luftfahrzeugen von Bedeutung sind.
Dass unter Verstöße des Erlaubnisinhabers gegen verkehrsrechtliche Vorschriften auch solche gegen
Vorschriften des Straßenverkehrsrechts fallen, ist für die seit dem Jahre 2007 geltenden Fassungen der
Vorschrift – anders als für die Fassung vom 10. Februar 2003 – nicht mehr zweifelhaft. Wie sich nicht
zuletzt aus den Motiven des Verordnungsgebers ergibt (vgl. BR-Drucks. 127/07, S. 32), muss es sich
weder um luftverkehrsrechtliche Vorschriften handeln, noch muss der Verstoß einen spezifisch
luftverkehrsrechtlichen Bezug aufweisen (vgl. Schmid/van Schyndel, in: Giemulla/Schmid,
Luftverkehrsverordnungen, § 24 LuftVZO, Rn. 8; BayVGH, Urteil vom 31. Juli 2007, a.a.O., Rn. 19 f.,
m.w.N.).
Es liegt bei dem Kläger auch zumindest ein wiederholtes Verstoßen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften
vor. Dabei kann offenbleiben, ob es sich bei den beiden Verstößen gegen strafbewehrte
Verkehrsvorschriften (Unfallflucht, versuchte Nötigung im Straßenverkehr), obwohl sie nicht zur
Entziehung der Fahrerlaubnis geführt haben und wohl auch nicht zusätzlich mit einem Fahrverbot
geahndet wurden, trotz der relativ niedrigen Zahl der jeweils verhängten Tagessätze nicht jeweils bereits
um „erhebliche“ Verstöße handelt, wofür zumindest bei der versuchten Nötigung deren Relevanz für die
Sicherheit des Straßenverkehrs sprechen mag (vgl. dazu Schmid, in: Giemulla/Schmid, LuftVG, § 4, Rn.
52). Denn es handelt sich jedenfalls um wiederholte Verstöße im Sinne von § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2
LuftVZO, weil der Kläger innerhalb weniger Jahre zwei Verstöße, die jeder für sich gesehen mindestens
an der Schwelle zur Erheblichkeit lagen, begangen hat.
Die beiden strafbewehrten Verstöße sind darüber hinaus auch im Sinne von § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2,
letzter Halbsatz LuftVZO für die Beurteilung der Zuverlässigkeit von Personen im Umgang mit
Luftfahrzeugen von Bedeutung gewesen. Auch insoweit ist kein spezifischer Bezug der Taten zum
Luftverkehr oder zur Sicherheit im Luftverkehr erforderlich; es genügt vielmehr, dass die wiederholten oder
erheblichen Verstöße gegen elementare, der Sicherheit des Straßenverkehrs dienende Vorschriften
darauf hindeuten, dass der Erlaubnisinhaber nicht die erforderlichen charakterlichen Eigenschaften
besitzt, die nach den erkennbaren Zielen des Gesetzes (gerade) von einem Luftfahrer zu erwarten sind
(vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 22. März 2007, NVwZ-RR 2007, S. 526 und juris, Rn. 8, m.w.N.).
Dies ist der Fall, wenn die Regelverstöße ein Indiz dafür sind, dass der Erlaubnisinhaber die von einem
Luftfahrzeugführer besonders geforderte Fähigkeit zur Selbstbeherrschung und die Einsicht in die
Notwendigkeit einer stetigen Befolgung der Regeln der Rechtsordnung – auch der Regeln des Luftver-
kehrs – in schwierigen persönlichen Situationen nicht immer aufbringen wird (vgl. BayVGH, Urteil vom
31. Juli 2007, a.a.O., Rn. 30, im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990, a.a.O., Rn. 15, 18
und 21). Danach kommt hier insbesondere der Straftat der versuchten Nötigung im Straßenverkehr, aber
auch der Unfallflucht Bedeutung für die Beurteilung der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit des
Klägers zu. Denn beide Taten offenbaren charakterliche Mängel bei der Fähigkeit zur Selbstbeherrschung
gerade in Druck- und Stresssituationen, die aber im Luftverkehr – auch bei Privatpiloten – wegen der dort
im Hinblick auf das besonders hohe Gefährdungspotential beim Betrieb von Luftfahrzeugen (auch von
kleineren Motor- sowie Segelflugzeugen) deutlich niedriger als im Straßenverkehr anzusetzenden
Risikoschwelle (vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990, a.a.O.) besonders zu fordern ist.
Insoweit kommt es – anders, als der Kläger meint – nicht entscheidend darauf an, ob eine unmittelbar
vergleichbare Verkehrssituation, wie sie den beiden Straftaten zugrunde lag, im Luftverkehr auch vor-
kommen kann oder nicht. Entscheidend ist vielmehr der in der spezifischen Tatbegehungsweise
exemplarisch zum Ausdruck kommende charakterliche Mangel der unzureichenden Fähigkeit zur
Selbstbeherrschung in Druck- und Stresssituationen, die für den Luftverkehr besondere Bedeutung hat
und deren Fehlen deshalb dort zu anderen und weitergehenden Sanktionen führt als im Straßenverkehr.
Liegen demnach die Voraussetzungen der Regelvermutung der Unzuverlässigkeit nach § 24 Abs. 2
Satz 2 Nr. 2 LuftVZO vor, so hat das Verwaltungsgericht andererseits auch zu Recht entschieden, dass die
Regelvermutung im Rahmen der erforderlichen Gesamtwürdigung des Verhaltens und der Persönlichkeit
des Klägers nicht durch besondere entlastende Umstände von so deutlichem Gewicht widerlegt wird, dass
sie die die Regelvermutung begründende Tatsache – die Bestrafungen wegen Unfallflucht und versuchter
Nötigung im Straßenverkehr – in den Hintergrund treten lassen.
Zwar kann der Kläger durchaus seine – unbestrittene – bisher 10-jährige unfallfreie und unbeanstandete
Tätigkeit als verantwortlicher Pilot von Segel- und kleinen Motorflugzeugen für sich in die Waagschale
werfen. Auch wird man ihm nicht vorhalten können, dass er sich im Widerspruchs- und im gerichtlichen
Verfahren mit der Geltendmachung von Zweifeln an der Erheblichkeit und der luftverkehrsrechtlichen
Bedeutung der Straßenverkehrsverstöße gegen den Widerrufsbescheid verteidigt hat. Indessen hat das
Verfahren hier eine Reihe von weiteren, den Kläger belastenden Umständen offenbart, die zusätzlich auf
charakterliche Mängel hindeuten und damit die Regelvermutung der Unzuverlässigkeit nicht widerlegen,
sondern bestätigen. So ist dem Kläger zunächst vorzuhalten, dass er beim letzten Antrag auf
Verlängerung seiner Pilotenlizenzen vom 24. Januar 2005 wahrheitswidrig versichert hat, er sei
gerichtlich nicht bestraft und habe keine Eintragungen im Verkehrszentralregister, obwohl er zu diesem
Zeitpunkt schon rechtskräftig wegen Unfallflucht verurteilt worden war, mit der Folge der Eintragung von 7
Punkten im Verkehrszentralregister. Des Weiteren hat ihm bereits das Verwaltungsgericht zu Recht als
zusätzlichen belastenden Umstand vorgehalten, dass er die zweite Verkehrsstraftat während des
laufenden Widerrufsverfahrens begangen hat, sich also die Verurteilung wegen der ersten Tat nicht hat
zur Mahnung dienen lassen. Schließlich fällt auch negativ auf, dass der Kläger noch im laufenden
Widerspruchsverfahren durch seinen Bevollmächtigten, den er offenbar nicht wahrheitsgemäß informiert
hatte, mit Schreiben vom 22. September 2008 vortragen ließ, er habe zwischenzeitlich keine weiteren Ein-
tragungen im Verkehrszentralregister bekommen, obwohl er zu diesem Zeitpunkt schon rechtskräftig
wegen versuchter Nötigung im Straßenverkehr verurteilt worden war und deswegen weitere 5 Punkte im
Verkehrszentralregister erhalten hatte.
b. Hat das Verwaltungsgericht somit zutreffend entschieden, dass die Voraussetzungen für einen Widerruf
der Luftfahrererlaubnisse des Klägers gemäß § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG und § 24 Abs. 2
Satz 2 Nr. 2 LuftVZO vorliegen, so begegnet es weiter keinen ernstlichen Zweifeln, dass das Verwal-
tungsgericht den Beklagten nicht für verpflichtet gehalten hat, als gegenüber dem Widerruf milderes Mittel
das Ruhen der Luftfahrererlaubnisse gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 LuftVZO anzuordnen.
Diese Vorschrift modifiziert die - nach § 4 Abs. 3 LuftVG an sich zwingende – Rechtsfolge, dass die
Erlaubnis bei Wegfall der Erteilungsvoraussetzungen zu widerrufen ist, dahin, dass anstelle des Widerrufs
als milderes Mittel das Ruhen der Lizenz auf Zeit angeordnet werden kann, jedoch nur, wenn dies
ausreicht, um die Sicherheit des Luftverkehrs aufrechtzuerhalten (vgl. dazu z.B. VGH BW, Urteil vom
22. März 1989, VBlBW 1989, S. 346 und juris, Rn. 24). Damit trägt § 29 Abs. 3 Satz 1 LuftVZO in einer von
der Ermächtigungsgrundlage gedeckten Weise dem – Verfassungsrang besitzenden – Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit Rechnung (vgl. Schmid/von Schyndel, a.a.O., § 29 LuftVZO, Rn. 36, m.w.N.). Die
Behörde hat daher nach pflichtgemäßem Ermessen zu prüfen, ob von dem Widerruf abgesehen werden
kann, wenn andere Maßnahmen genügen, was allerdings bei einem Widerrufsgrund nach § 4 Abs. 3
i.V.m. Abs. 1 S. 2 Nr. 3 LuftVG regelmäßig ausscheiden wird, weil der Wegfall der Eignung des
Erlaubnisinhabers regelmäßig die Sicherheit des Luftverkehrs gefährdet (vgl. Schmid/von Schyndel,
a.a.O., Rn. 37).
Auch vorliegend hat der Beklagte ermessensfehlerfrei von einer Anordnung des Ruhens der Erlaubnisse
auf Zeit Abstand genommen. Insbesondere kommt ein Ruhen auf Zeit nicht in Betracht, um dem Kläger –
wie ihm vorschwebt - Gelegenheit zu geben, durch Einholung eines flugpsychologischen Gutachtens den
Nachweis zu führen, dass bei ihm – entgegen der Überzeugung der Behörde – doch die luftverkehrsrecht-
liche Zuverlässigkeit gegeben ist. Mit der Maßgabe, dass ein Ruhen der Erlaubnis lediglich „auf Zeit“
angeordnet werden darf, setzt § 29 Abs. 3 Satz 1 LuftVZO das Bestehen einer zeitlichen Perspektive
voraus, innerhalb der mit einer Wiedererlangung der Eignungsvoraussetzungen für die Luftfahrerlizenz
gerechnet werden kann. Dagegen bietet die Vorschrift keine Handhabe, dem Erlaubnisinhaber dann,
wenn nach der zutreffenden Wertung der Behörde die Voraussetzungen für die Regelvermutung der
Unzuverlässigkeit vorliegen und keine diese widerlegenden Tatsachen vom Erlaubnisinhaber
vorgetragen werden konnten oder sonst bekannt geworden sind, Gelegenheit zu geben, solche
Tatsachen nach Art eines Beweisermittlungsersuchens erst durch Einholung eines Gutachtens, dessen
Ergebnis offen ist, ermitteln zu lassen. Hat die Behörde in zutreffender Auslegung des Rechts die
Überzeugung gewonnen, dass bei dem Erlaubnisinhaber Tatsachen vorliegen, die ihn im Sinne von § 4
Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG unzuverlässig erscheinen lassen, so handelt sie nicht ermessensfehlerhaft,
wenn sie nicht anstelle des Widerrufs das bloße Ruhen der Erlaubnis anordnet, sondern bei der im Gesetz
grundsätzlich vorgesehenen Rechtsfolge des Widerrufs bleibt (so auch: VGH BW, Urteil vom 22. März
1989, a.a.O., Rn. 24). Der Erlaubnisinhaber ist in diesem Falle auf die Möglichkeit eines Antrags auf
Wiedererteilung der Luftfahrererlaubnisse zu verweisen, wenn sich zukünftig Tatsachen ergeben, die für
eine Wiedererlangung seiner luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit sprechen (vgl. dazu Schmid, a.a.O., §
4, Rn. 78), z. B. nach Tilgung seiner Eintragungen im Verkehrszentralregister.
2. Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne
von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf.
Die Frage, ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1
Satz 2 Nr. 3, 1. Alternative LuftVG gegeben sind, kann – wie dargestellt – durch Auslegung der
einschlägigen Bestimmungen geklärt werden, ohne dass es der Durchführung eines Berufungsverfahrens
bedarf.
Auf die möglicherweise rechtlich schwierige Frage, ob die Voraussetzungen für einen Widerruf auch
gemäß § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Alternative LuftVG allein schon wegen der Verweigerung
der Mitwirkung am Verfahren der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG gegeben sind, kommt es
vorliegend dagegen nicht entscheidungserheblich an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes für das Berufungszulassungsverfahren beruht auf §§ 47 Abs.1, 52 Abs. 1
GKG.
gez. Dr. Held
gez. Müller-Rentschler
gez. Graf