Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 05.04.2007
OVG Koblenz: grundsatz der gleichbehandlung, ausführung, friedhof, satzung, form, amtshandlung, richteramt, befristung, kostendeckungsprinzip, missverhältnis
OVG
Koblenz
05.04.2007
7 C 10027/07.OVG
Friedhofsrecht, Gebührenrecht
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Normenkontrollverfahren
der Firma H.,
- Antragstellerin -
Prozessbevollmächtigter: Prof. Dr. Gerd Merke, Gluckstraße 10, 65193 Wiesbaden,
gegen
die Stadt Lahnstein, vertreten durch den Oberbürgermeister, Kirchstraße 1, 56112 Lahnstein,
- Antragsgegnerin -
wegen Friedhofsgebührensatzung (Normenkontrolle)
hat der 7. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 5. April 2007, an der teilgenommen haben
Vorsitzende Richterin am Oberverwaltungsgericht Wünsch
Richter am Oberverwaltungsgericht Geis
Richter am Verwaltungsgericht Pirrung
für Recht erkannt:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
T a t b e s t a n d
Die Antragstellerin, ein Steinmetzbetrieb, wendet sich im Normenkontrollverfahren gegen die Erhebung
einer Gebühr für die Zulassung zur Ausführung gewerblicher Arbeiten auf den Friedhöfen der
Antragsgegnerin.
§ 6 der Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Friedhöfe der Antragsgegnerin
(Friedhofsgebührensatzung) vom 1. Dezember 2005 ‑ FGebS - sieht für die Zulassung nach § 6 Abs. 1 der
Friedhofssatzung vom 1. Dezember 2005 ‑ FHS - eine Gebühr von 250,00 € pro Kalenderjahr vor. Diese
Vorschrift bestimmt hierzu:
§ 6 Ausführen gewerblicher Arbeiten
(1) Bildhauer, Steinmetze, Gärtner und sonstige mit der Gestaltung und Instandhaltung von Grabstätten
befasste Gewerbetreibende bedürfen für Tätigkeiten auf dem Friedhof der vorherigen Zulassung durch die
Friedhofsverwaltung. Die Zulassung ist jährlich zu beantragen. Sie legt den Umfang der Tätigkeit sowie
die Möglichkeit des Befahrens der Wege auf den Friedhöfen fest. Die Zulassung ist gebührenpflichtig.
Die Antragstellerin hält § 6 FGebS für unwirksam und hat einen diesbezüglichen Normenkontrollantrag
gestellt. Dazu trägt sie vor, die Antragsgegnerin erhebe die Gebühr nicht zum Ausgleich von
Verwaltungskosten, sondern tatsächlich als Gegenleistung für die Benutzung der Friedhofswege. Die
Bestimmung verstoße zudem gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Gewerbetreibenden, weil
Bestattungsunternehmen von der Zulassungs- und Gebührenpflicht nicht erfasst würden. Auch sei es nicht
akzeptabel, dass die Gebühr jährlich anfalle; ein Zeitraum von drei bis fünf Jahren sei angemessen. Des
Weiteren sie die Gebühr zu hoch bemessen. Der geringe Verwaltungsaufwand rechtfertige nicht die
Kosten in Höhe von 250,00 €.
Die Antragstellerin beantragt,
§ 6 der Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Friedhöfe der Antragsgegnerin vom 1.
Dezember 2005 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie macht geltend, die Gebühr betreffe nicht die Benutzung der Friedhöfe und ihrer Wege, sondern werde
für die Erlaubnis zur Verrichtung gewerblicher Arbeiten auf den Friedhöfen erhoben. In die Zulassungs-
und Gebührenregelung seien Bestattungsunternehmen nicht einbezogen, weil die Gefahr möglicher Be-
schädigungen des Friedhofs und der Grabanlagen bei der Tätigkeit von Bestattern geringer sei, als bei
Ausführung der Grabgestaltungs- und Instandhaltungsarbeiten durch die in § 6 Abs. 1 Satz 1 FHS
genannten Berufsgruppen. Insbesondere erfolge der Erdaushub nicht durch die Bestatter, sondern werde
durch Bedienstete der Antragsgegnerin selbst vorgenommen. Die Höhe der Gebühr sei wegen des
großen wirtschaftlichen Vorteils für Steinmetz- und Gartenbaubetriebe sowie die anderen in § 6 Abs. 1
Satz 1 FHS genannten Gewerbetreibenden insgesamt angemessen.
Weitere Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den von den Beteiligten vorgelegten
Schriftsätzen und Anlagen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind. Im Übrigen wird
auf den Inhalt der Sitzungsniederschrift vom 5. April 2007 Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Der Antrag ist abzulehnen. Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet. § 6 der Satzung
über die Erhebung von Gebühren für die Friedhöfe der Antragsgegnerin (Friedhofsgebührensatzung) vom
1. Dezember 2005 - FGebS - verstößt nicht gegen höherrangiges Recht und ist damit wirksam.
Auf die Gebührenerhebung finden die Vorschriften des Landesgebührengesetzes ‑ LGebG - vom
3. Dezember 1974 (GVBl. S. 578) Anwendung. § 2 Abs. 5 LGebG ermächtigt die Gemeinden, in
Selbstverwaltungsangelegenheiten die kostenpflichtigen Amtshandlungen und die Gebührensätze unter
Beachtung der §§ 2 bis 7 LGebG durch Satzung zu regeln. Hiervon hat die Antragsgegnerin durch Erlass
der angegriffen Satzungsbestimmung Gebrauch gemacht. Nach § 2 Abs. 1 des rheinland-pfälzischen
Bestattungsgesetzes vom 4. März 1983 - BestG - (GVBl. S. 69) obliegt der Antragsgegnerin die Verwaltung
ihrer Friedhöfe als Pflichtaufgabe der kommunalen Selbstverwaltung.
Rechtsgrundlage zur Erhebung der Gebühr ist § 1 Abs. 1 LGebG. Hiernach können Kosten, die als Ge-
genleistung für eine besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit (kostenpflichtige Amtshandlung)
entstehen, in Form von Gebühren erhoben werden. Die Zulassung zur Ausführung gewerblicher
Tätigkeiten auf dem Friedhof ist eine dem Gewerbetreibenden zurechenbare besondere Amtshandlung,
für die als Gegenleistung eine solche Gebühr verlangt werden darf (vgl. schon das den Beteiligten
bekannte Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 8. März 2005, - 12 C 12098/04.OVG -, veröffentlicht in
ESOVGRP, sowie BVerfGE 50, 217 [226]; BVerwGE 109, 272 [275]). Ihre Kostenpflicht ergibt sich aus § 6
Abs. 1 Satz 4 der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin vom 1. Dezember 2005 - FHS -, wonach für die
Zulassung eine Gebühr zu entrichten ist.
Die Gebühr nach § 6 FGebS wird als Verwaltungsgebühr erhoben (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 LGebG). Es handelt
sich nicht um eine Benutzungsgebühr, auf welche nach § 1 Abs. 3 LGebG die Vorschriften des
Kommunalabgabengesetzes - KAG - vom 20. Juni 1995 (GVBl. S. 175) über die Inanspruchnahme
kommunaler Einrichtungen anzuwenden wären (§§ 7 ff. KAG). Denn die Kosten fallen nicht als Gegen-
leistung für die Benutzung des Friedhofs als kommunale Einrichtung an. Die Inanspruchnahme des
Friedhofs und seiner Wege zur Ausführung gewerblicher Tätigkeiten erfolgt außerhalb des nach § 2 Abs. 2
FHS allein auf die Bestattung beschränkten Anstaltszwecks und begründet zwischen den zugelassenen
Gewerbetreibenden und dem Friedhofsträger kein satzungsgemäßes Benutzungsverhältnis (vgl. auch
Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 9. Aufl. S. 234, [238/239]).
Die Antragsgegnerin durfte für die Zulassung zur gewerblichen Nutzung ihrer Friedhöfe auch eine
Gebührenpflicht einführen (§ 6 Abs. 1 Satz 4 FHS). Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 LGebG sind Gebühren
vorzusehen für Amtshandlungen, die zum Vorteil Einzelner vorgenommen werden. Die Zulassung nach
§ 6 Abs. 1 FHS begründet einen solchen Vorteil. Denn sie erlaubt die Inanspruchnahme des Friedhofs zu
erwerbswirtschaftlichen Zwecken. Dabei ist die Antragsgegnerin befugt, die gewerbliche Betätigung auf
dem Friedhof von einer vorherigen Zulassung abhängig zu machen. Die Zulassungspflicht verletzt die
Antragstellerin insbesondere nicht in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 des
Grundgesetzes - GG - (vgl. VGH BW, NVwZ-RR 2003, 142 ff. mit weiteren Nachweisenfür die
Berufsgruppe der Bestatter). Die in der gemeindlichen Friedhofssatzung vorgesehene Zulassungspflicht
schränkt die Berufsausübung in zulässiger Weise ein (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG). Sie beruht auf
vernünftigen Erwägungen des gemeinen Wohls. Denn sie dient sowohl der Erhaltung des Friedhofs in
seiner Funktion als Begräbnisstätte und Ort eines würdigen Totengedenkens als auch dem Schutze der
Grabnutzungsberechtigten vor Beschädigung ihres Eigentums. Das Interesse der Gewerbetreibenden,
sich ohne Prüfung ihrer Zuverlässigkeit auf dem Friedhof betätigen zu dürfen, tritt hinter diesen Zwecken
zurück (vgl. auch Gaedke, a.a.O., S. 233).
Auch die Befristung der Zulassung auf ein Jahr belastet die Gebührenschuldner nicht unangemessen. Es
gibt keinen allgemeinen Grundsatz, wonach die Zulassung nur alle drei bis fünf Jahre zumutbar wäre (vgl.
aber Gaedke, a.a.O. S. 238). Zwar darf die kurze Befristung von Erlaubnissen grundsätzlich nicht dazu
dienen, der Gemeinde ein gleichmäßiges Gebührenaufkommen zu sichern, ohne dass ein sachlicher
Grund für die Befristung zu erkennen ist. So liegt die Sache hier aber nicht. Die von der Antragsgegnerin
für eine jährliche Zulassungsprüfung angeführten Gründe beruhen auf sachlichen Erwägungen. Sie sind
im Rahmen des ihr zustehenden Regelungsermessens nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat
hierzu dargelegt, durch die jährliche Überprüfung der eingesetzten Kraftfahrzeuge solle der
ordnungsgemäße Zustand des Friedhofs und der Grabanlagen gewährleistet werden, weil bei der
Ausführung gewerblicher Arbeiten und dem Befahren der Wege mit dem Eintritt von Schäden
grundsätzlich gerechnet werden müsse. Nicht alle betrieblichen Veränderungen insbesondere im
Fahrzeugbestand würden durch die Gewerbetreibenden von sich aus gemeldet. Auch bestehe ein
Bedürfnis festzustellen, welche Personen auf dem Friedhof gewerbliche Arbeiten ausführten. Der
wechselnde Personalbestand der Betriebe werde geprüft und notiert, damit die mit der Leitung der
Friedhöfe befassten Bediensteten der Antragsgegnerin darüber informiert seien, wer berechtigterweise
Arbeiten auf dem Friedhof verrichte. In Schadensfällen träten die Eigentümer zunächst an die Friedhofs-
verwaltung heran, die dann entsprechende Auskunft gebe. Solche Schadensfälle seien in der
Vergangenheit eingetreten. Alleine im Jahr 2006 seien fünf solcher Fälle bekannt geworden. Zudem sei
mit der Änderungssatzung vom 1. Dezember 2005 lediglich die bereits zuvor bestehende behördliche
Praxis der jährlichen Erteilung einer Berechtigungskarte niedergelegt worden. Härtefällen, in welchen le-
diglich die vereinzelte Zulassung zu den Friedhöfen begehrt wird, kann auf der Grundlage der
Härteklausel des § 8 FGebS Rechnung getragen werden, indem die auf das Kalenderjahr bemessene
Gebühr entsprechend dem Wert der wirtschaftlichen Tätigkeit entsprechend ermäßigt oder erlassen
werden kann.
Es verstößt auch nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG, dass die
Antragsgegnerin Bestatter nicht in die Zulassungspflicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 FHS einbezogen hat. Es
stellt keine zur Nichtigkeit führende Ungleichbehandlung dar, dass Bestatter von der Zulassungspflicht
des § 6 Abs. 1 FHS nicht erfasst werden. Denn Bestimmungen in der gemeindlichen Friedhofssatzung, die
die Zulassung zur Ausführung gewerblicher Tätigkeiten von dem unterschiedlichen Risiko einer zu
erwartenden Schädigung der Friedhofsanlagen abhängig machen, sind mit dem allgemeinen
Gleichbehandlungsgrundsatz vereinbar. Die Antragsgegnerin ist deshalb nicht gehindert, in der
Friedhofssatzung die Ausführung gewerblicher Arbeiten auf dem Friedhof für Berufe des
Friedhofsgewerbes und des Bestattungswesens unterschiedlich zu behandeln. Denn mit der Verrichtung
der Arbeiten zur Grabgestaltung und Instandhaltung von Grabstätten und dem damit verbundenen
Transport von Materialien und Werkstoffen, dem Einsatz von Fahrzeugen, Transportmitteln und
technischen Arbeitshilfen ist typischerweise eine höhere Schadensneigung für die Friedhofsanlagen
verbunden als mit der Tätigkeit von Bestattern. Diese sind auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin nicht
mit dem Erdaushub oder ähnlich gefahrgeneigten Arbeiten befasst. Sie werden in erster Linie zur
Erfüllung der gesetzlichen Bestattungspflicht (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BestG) in Anspruch genommen und in der
Erfüllung der gesetzlichen Bestattungspflicht (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BestG) in Anspruch genommen und in der
Regel im Auftrage des Bestattungspflichtigen und als dessen Hilfsperson oder Vertreter bei der
Organisation und Durchführung der Bestattung und der Bestattungsfeierlichkeiten tätig. Ihre Betätigung
auf dem Friedhof beschränkt sich nach den von der Antragstellerin dargestellten örtlichen Verhältnissen in
der Regel auf Transportdienste am Tage und im Zusammenhang mit der Beerdigung; sie endet zumeist
mit Abschluss des Begräbnisses. So hat die Antragsgegnerin dargelegt, dass Schäden bisher
insbesondere im Zusammenhang mit Steinmetzarbeiten eingetreten seien. Schädigungen der Wege oder
Grabanlagen, die durch Bestatter verursacht worden sind, hat sie nicht geschildert.
Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin für die Zulassung der Gewerbetreibenden
zu ihren Friedhöfen eine Gebühr erhebt.
Auch die Höhe der in § 6 FGebS festgesetzten Gebühr ist mit den Gebührengrundsätzen des § 3 LGebG
vereinbar. Danach sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand
berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem
sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis
besteht.
Soweit die Antragstellerin im Hinblick auf den geringen Verwaltungsaufwand in der Höhe der Gebühr von
250,00 € einen Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot sieht, berücksichtigt sie allerdings nicht
hinreichend, dass das Kostendeckungsprinzip nicht für sich genommen zu betrachten ist. Vielmehr kön-
nen mit einer Gebührenregelung neben der Kostendeckung auch andere Zwecke verfolgt werden. Dabei
darf sich auch der Wert einer staatlichen Leistung für deren Empfänger im Gebührenmaßstab
niederschlagen (ständige Rechtsprechung; vgl. nur BVerwGE 85, 337 [346]). In diesem Sinne hat der
Landesgesetzgeber den Gebührengrundsätzen des § 3 LGebG auch den durch die Amtshandlung erlang-
ten wirtschaftlichen Vorteil bei der Gebührenbemessung zugrunde gelegt. Die Höhe der Gebühr ist
danach gerade nicht nur von dem mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand abhängig
(Kostendeckungsprinzip). § 3 LGebG stellt sich vielmehr als eine Ausformung des dem Wesen der Gebühr
immanenten Äquivalenzprinzips dar (vgl. den Beschluss des Senats vom 8. Januar 2007 - 7 A
11226/06.OVG -, veröffentlicht in ESOVGRP). Dieses besagt, dass die Gebühr in keinem groben
Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung und dem sich daraus für den
Gebührenschuldner ergebenden Nutzen stehen darf.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin steht die von der Antragsgegnerin erhobene Gebühr in
keinem groben Missverhältnis zu der von dem Beklagten erbrachten Leistung. Sie hat zudem weder eine
abgabenrechtlich erdrosselnde Wirkung noch stellt sie sich als sittenwidrig überhöhte Ausnutzung des
gemeindlichen Friedhofmonopols dar. Denn in ihrer jährlichen Höhe von 250,00 € ist sie unter
Berücksichtigung des hierdurch erlangten wirtschaftlichen Vorteils insgesamt angemessen. Die
gewerbliche Betätigung auf Friedhöfen stellt eine der wirtschaftlichen Haupteinnahmequellen für die in §
6 Abs. 1 FHS genannten Betriebe dar. Die Zulassung begründet in einer unbegrenzten Anzahl von Fällen
für die Dauer eines Jahres den wirtschaftlichen Vorteil, das Gewerbe auch auf die Gestaltung und
Instandhaltung von Grabstätten zu erstrecken und auf den Friedhöfen der Antragstellerin ausüben zu
dürfen. Dieser Nutzen findet nach Darstellung der Antragstellerin seinen Ausdruck insbesondere darin,
dass auf den vier Friedhöfen der Stadt etwa acht bis zehn zugelassene Steinmetzbetriebe tätig sind. Bei
jährlich etwa 200 Bestattungen würden zwei ortsansässige Betriebe ungefähr 90 vom Hundert der
anfallenden Steinmetzarbeiten ausführen. Ungefähr 98 vom Hundert aller sonstigen Friedhofsarbeiten
werden nach dem Vortrag der Antragstellerin durch einen gleichbleibend kleinen Kreis von
Gewerbetreibenden ausgeführt. Einen ähnlich großen Nutzen ergebe sich für Gärtnereien und
Gartenbaubetriebe. Hier seien ausschließlich ortsansässige Betriebe mit der Pflege der mehreren
Tausend Gräber der vier Friedhöfe beauftragt. Zunehmend werde die Grabpflege gewerblichen
Gartenbaubetrieben übertragen.
Der jährliche Verwaltungsaufwand der Antragsgegnerin für die Prüfung der Zulassung und die
Ausstellung der Berechtigungskarten erscheint auch nicht gänzlich unbedeutend (vgl. BVerwG, NVwZ
2003, 1385 [1386]). So hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung dargelegt, für die
Bearbeitung bei der erstmaligen Beantragung einer Zulassung entstehe insgesamt ein Aufwand von
ungefähr fünf Stunden, der sich allerdings auf rund dreieinhalb Arbeitsstunden ermäßige, wenn der
Zulassungsbewerber die erforderlichen Unterlagen bereit halte, die ansonsten besorgt werden müssten.
In den Fällen wiederholter Zulassung seien immerhin noch 30 bis 60 Minuten aufzuwenden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 Abs.
2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
Die Nichtzulassung der Revision kann durch
Beschwerde
werden.
Die Beschwerde ist
innerhalb eines Monats
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
gbk.ovg@ovg.jm.rlp.de, schriftlich oder in elektronischer Form einzulegen. Sie muss das angefochtene
Urteil bezeichnen.
Die Beschwerde ist
innerhalb von zwei Monaten
Begründung ist ebenfalls bei dem
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
elektronischer Form einzureichen. In der Begründung muss die grundsätzliche Bedeutung der
Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen
Senates der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der das Urteil
abweicht, oder ein Verfahrensmangel, auf dem das Urteil beruhen kann, bezeichnet werden.
Die elektronische Form wird durch eine qualifiziert signierte Datei gewahrt, die den Maßgaben der
Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr vom 22. Dezember 2003 (GVBl. 2004 S. 36,
BS 320-1) in der jeweils geltenden Fassung entspricht und als Anhang einer elektronischen Nachricht
(E‑Mail) zu übermitteln ist.
Die Einlegung und die Begründung der Beschwerde müssen durch einen Rechtsanwalt oder einen
Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung
zum Richteramt als Prozessbevollmächtigten erfolgen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und
Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie
Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit
Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen
Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
VRinOVG Wünsch kann
wegen Urlaubs nicht
unterschreiben.
gez. Geis gez. Geis gez. Pirrung
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).
VRinOVG Wünsch kann
wegen Urlaubs nicht
unterschreiben.
gez. Geis gez. Geis gez. Pirrung