Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 20.01.2011
OVG Koblenz: bebauungsplan, gemeinde, einkaufszentrum, vereinfachtes verfahren, gemeinsamer zweck, öffentliche bekanntmachung, zulässige geschosszahl, konzept, ergänzung, rechtfertigung
OVG
Koblenz
20.01.2011
1 C 11082/09.OVG
Bauplanungsrecht, Verwaltungsprozessrecht
Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Normenkontrollverfahren
des Herrn ………
- Antragsteller -
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Jeromin & Kerkmann, Rennweg 72, 56626 Andernach,
gegen
die Stadt Koblenz, vertreten durch den Oberbürgermeister, Gymnasialstraße 1, 56068 Koblenz,
- Antragsgegnerin -
beigeladen:
Forum Mittelrhein Koblenz GmbH & Co. KG, vertreten durch ihre persönlich haftende Gesellschafterin
Forum Mittelrhein Beteiligungsgesellschaft mbH, diese v.d.d. Geschäftsführer ………
Prozessbevollmächtigter: Baumeister Rechtsanwälte, Königsstraße 51-53, 48143 Münster,
wegen Bebauungsplan (Normenkontrolle)
hat der 1. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom
20. Januar 2011, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Zimmer
Richter am Oberverwaltungsgericht Schneider
Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Berthold
für Recht erkannt:
Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der Antragsteller wendet sich als Eigentümer eines benachbarten Hausgrundstücks (C.....straße ..) gegen
den Bebauungsplan Nr. 3 „Zentralplatz und angrenzende Bereiche“ der Antragsgegnerin, der den
Neubau eines „Einkaufscenters mit Großgarage“ mit 20.000 m² Verkaufsfläche sowie eines
mehrgeschossigen größeren Kulturbaus ermöglichen soll.
Die Antragsgegnerin hatte den streitgegenständlichen Bebauungsplan in seiner ersten Fassung mit
Satzungsbeschluss vom 04.06.2009 beschlossen und am 03.07.2009 öffentlich bekannt gemacht. Auf
einen Normenkontrolleilantrag des Antragstellers hat der Senat mit Beschluss vom 15.03.2010 den
Bebauungsplan der Antragsgegnerin vorläufig – bis zur Entscheidung des Senats über den Antrag auf
Normenkontrolle in der Hauptsache – insoweit außer Vollzug gesetzt, als die textlichen Festsetzungen
unter Ziff. 2.3.1. unter Bezugnahme auf die Planurkunde die Geschossflächenzahl (GFZ) indirekt in dem
Kerngebiet (MK) entgegen § 17 Abs. 1 BauNVO auf über 3,0 festsetzten und den Antrag im Übrigen
abgelehnt (1 B 11357/09.OVG).
Die Antragsgegnerin leitete daraufhin mit Aufstellungsbeschluss vom 22.04.2010 ein Änderungsverfahren
(vereinfachtes Verfahren nach § 13 BauGB) ein und machte dies am 26.04.2010 öffentlich bekannt. Die
Offenlage erfolgte vom 04.05. bis 04.06.2010, woraufhin verschiedene Bürger Einwendungen erhoben.
Der Antragsteller hat mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 01.06.2010 umfassende rechtliche
Bedenken gegen die Planung in seiner ursprünglichen und geänderten Fassung geltend gemacht. Nach
der Verabschiedung des geänderten Plans im Fachausschuss am 08.06.2010 und dem
Satzungsbeschluss im Stadtrat der Antragsgegnerin am 21.06.2010 erfolgte die öffentliche
Bekanntmachung („Änderung und Ergänzung Nr. 1 im ergänzenden vereinfachten Verfahren“) am
22.06.2010. Inhalt waren folgende „Planungsrechtliche Festsetzungen“ die gemäß § 3 der Satzung
rückwirkend zum 06.07.2009 in Kraft treten sollten:
2.5. Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung (§ 16 BauNVO)
2.5.1. Die Obergrenze der Geschossflächenzahl beträgt im festgesetzten Kerngebiet (MK) 3.0 (§ 16 Abs. 2
Nr. 2 BauNVO)
2.6. Ermittlung der Geschossfläche im festgesetzten Kerngebiet (MK) (§ 21a BauNVO)
2.6.1 Bei der Ermittlung der Geschossfläche bleiben unberücksichtigt die Flächen von Stellplätzen und
Garagen in Vollgeschossen
(§ 21a Abs. 4 Nr. 3 BauNVO)
In der beigefügten Begründung wurde u.a. auf die Vorgaben aus dem Beschluss des Senats vom
15.03.2010 sowie das bestehende Plankonzept verwiesen, ein Einkaufszentrum bestimmter
Größenordnung zu schaffen und dabei den „hierdurch sowie durch das Kulturzentrum verursachten
Stellplatzbedarf“ auf dem Baugrundstück im Kerngebiet unterzubringen.
Am 24.06.2010 erteilte die Antragsgegnerin der Beigeladenen die streitgegenständliche
Baugenehmigung unter Beifügung einer Vielzahl von Nebenbestimmungen und Hinweisen (Bl. 1 bis 16
VA 02601-09).
Nachdem der Senat unter dem 22.07.2010 dem Antragsteller Hinweise zur rechtlichen Einordnung der
Änderung des Bebauungsplans für die Hauptsache des Normenkontrollverfahrens gegeben hatte, stellte
dieser am 11.08.2010 einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO
gegen die Erteilung der Baugenehmigung. Dem Antrag beigefügt war u.a. eine „Plausibilitätsprüfung der
schalltechnischen Untersuchungen zum Bauantrag für das Bauvorhaben Forum Mittelrhein in Koblenz“
der Ingenieurgesellschaft für Immissionsschutz, Schalltechnik und Umweltberatung mbH (ISU) vom
06.08.2010 mit der insbesondere die Untersuchungen der Gesellschaft für Immissionsschutz GfI FIRU
(FIRU) vom Dezember 2009 und vom Juni 2010 zur Lärmverträglichkeit des Vorhabens in Frage gestellt
werden sollten. Das Verwaltungsgericht hat das einstweilige Rechtsschutzbegehren gegen die
Baugenehmigung vom 24.06.2010 mit Beschluss vom 9.09.2010 (1 L 873/10.KO) abgelehnt, der Senat
die hiergegen mit Schriftsatz vom 12.10.2010 eingelegte Beschwerde mit Beschluss vom 30.11.2010 (1 B
11083/10.OVG) zurückgewiesen. Auf den Inhalt der Entscheidungen wird zunächst verwiesen.
Unter dem 13.09.2010 legte der Antragsteller eine weitere Genehmigung vom 31.08.2010 zugunsten der
Beigeladenen zum Verfahren vor, die nicht Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung war.
Darin wird die Öffnung der Parkdecks nach 22.00 Uhr für maximal 10-mal pro Kalenderjahr „auf der
Grundlage der TA-Lärm“ zugelassen (sogenannte „seltene Ereignisse in der Nacht“). Hiergegen hat der
Antragsteller fristwahrend unter dem 13.09.2010 bei der Antragsgegnerin gesonderten Widerspruch
eingelegt.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Normenkontrolle im Wesentlichen vor, dass der
Bebauungsplan der Antragsgegnerin wegen verschiedener formeller und materieller Mängel unwirksam
sei:
Zunächst widerspreche der streitgegenständliche Bebauungsplan in wichtigen Punkten dem Rahmenplan
der Antragsgegnerin zur Sanierung des betroffenen Innenstadtbereichs. Seine Festsetzungen beruhten
auf unzutreffenden Annahmen und seien gerade im Hinblick auf das selbstgesteckte Ziel - Aufwertung des
Stadtzentrums und des Einkaufszentrums Koblenz - nicht zu rechtfertigen. Die wesentlichen Ziele der
Stadtsanierung im Bereich Zentralplatz seien von der Antragsgegnerin selbst in der Begründung zum
Bebauungsplan Nr. 3 (S. 26 f.) wiederholt und vertieft worden. Insgesamt gehe es darum, die
Funktionsfähigkeit dieses wichtigen Koblenzer Innenstadtbereichs wiederherzustellen und seine
Attraktivität und Ausstrahlungskraft sowohl für die Anwohner als auch für die Besucher zu erhöhen.
Insbesondere berücksichtige der Bebauungsplan Nr. 3 nicht einmal in Ansätzen angemessen die
zentralen Ziele der Sanierungsplanung, nämlich die angestrebte Steigerung der Attraktivität des Quartiers
und der Gesamtstadt als Einkaufsstandort sowie die Erhaltung und Förderung des Stadtzentrums als
Wohnstandort, wie er insbesondere im Süden und im Osten des Zentralplatzes noch ausgeprägt
vorhanden sei. Der Bebauungsplan Nr. 3 weise demgegenüber den größten Teil des Zentralplatzes
einem großflächigen Einkaufszentrum zu, dessen riesiger monolithischer Baukörper einen großen Teil
des Platzes einnehmen solle. Das Einkaufszentrum solle auf 20.000 m² Verkaufsfläche eine kaum
strukturierte Vielfalt von Einzelhandelsnutzungen ohne bestehendes Einzelhandelskonzept vereinen
sowie 800 Stellplätze für Kraftfahrzeuge bereitstellen. Für eine korrekte Bewertung des außerordentlich
wichtigen Aspektes der Einzelhandelsentwicklung in der Zentralstadt wäre die vorherige Erstellung eines
Einzelhandelskonzeptes sachgerecht gewesen, welches nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB für die Planung
und Abwägung erhebliche Relevanz gehabt hätte. Ohne vollständige und von den Gremien der
Antragsgegnerin bewilligte Planung zur längerfristigen Entwicklung des Einzelhandels in Koblenz dürfte
bereits das „schlüssige und widerspruchsfreie Konzept“ fehlen, dass die Rechtsprechung für Bauleitpläne
verlange, die den Einzelhandel regulieren wollen.
Auch ohne dieses Konzept müsse man allerdings bereits jetzt zu der Annahme gelangen, dass die
planerische Ausweisung eines derartig riesigen Einkaufszentrums am Zentralplatz nicht geeignet - und
deshalb nach den Kriterien der Rechtsprechung auch nicht im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich -
sei, die im Rahmen der Stadtsanierung erkannten Defizite des Einkaufsstandorts Koblenz zu beheben.
Der jetzt verabschiedete Plan verfehle dabei nicht nur die eigenen Ziele der Antragsgegnerin; es sei im
Gegenteil nicht auszuschließen, dass diese Planung zu einer massiven Beeinträchtigung der
Marktchancen der vorhandenen Handelsbetriebe und längerfristig zur Verdrängung weiter Teile des
mittelständig strukturierten Einzelhandels in der Zentralstadt durch einen monopolartigen Großinvestor
führen könne. Dies wäre genau das Gegenteil der städtebaulichen Entwicklung, die mit dem
Bebauungsplan Nr. 3 eigentlich gefördert werden sollte. Werde das angestrebte qualitativ hochwertige
Sortiment im geplanten Einkaufszentrum nicht konsequent realisiert, dann müsse die Ausweitung der
Einzelhandelsflächen in Koblenz um ein volles Fünftel zwangsläufig zu einem noch weiter verschärften
Verdrängungswettbewerb führen. Der Bebauungsplan enthalte auch keine verbindlichen Festsetzungen
zum Sortimentsangebot des Einkaufszentrums, um dieser Entwicklung wirksam gegenzusteuern. Die
Realisierung des Centers werde nach alledem erhebliche nachteilige Folgen für die Innenstadt von
Koblenz haben, die als wesentliche Wettbewerber des neuen Einkaufszentrums anzusehen sei. Allein für
die innerstädtische Leitbranche Bekleidung/Schuhe/Sport würden schon Umsatzverluste in Höhe von fast
23 Mio. € prognostiziert (GMA S. 24).
Die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung seien auch nach der Planänderung zu beanstanden.
Der Bebauungsplan Nr. 3 lasse – abgesehen von der Anwendung des § 21 Abs. 4 Nr. 3 BauNVO – für das
geplante Einkaufszentrum eine GFZ von 4,0 und damit eine weit höhere Ausnutzung zu, als § 17 Abs. 1
BauNVO dies selbst für intensiv genutzte Kerngebiete vorsehe. Dabei sei zunächst zweifelhaft, ob der
Zentralplatz mit den vorgesehenen Nutzungen als Kerngebiet nach § 7 BauNVO überhaupt zutreffend
eingestuft sei. Hier sei zu bedenken, dass auf der Platzfläche lediglich ein Betrieb des großflächigen
Einzelhandels und ein öffentliches Kulturzentrum verwirklicht werden solle. Das geplante öffentliche
Kulturzentrum sei nicht kerngebietstypisch; demgegenüber sei das Einkaufszentrum trotz einer größeren
Zahl von eigenständigen Handelsbetrieben nach den Kriterien der Rechtsprechung nichts anderes als
großflächiger Einzelhandel, der eigentlich einem Sondergebiet nach § 11 Abs. 3 BauNVO vorbehalten sei.
Selbst wenn man eine Ausweisung des Zentralplatzes als Kerngebiet für vertretbar hielte, gebe es auch
unter Anwendung des § 21 Abs. 4 Nr. 3 BauNVO keine Rechtfertigung dafür, die von der BauNVO
zugelassene hohe maximale Ausnutzung eines Kerngebietes noch einmal um ein volles Drittel im
Rahmen des § 17 Abs. 1 BauNVO zu überschreiten. Es fehle insbesondere in rechtlicher Hinsicht an der
notwendigen Rechtfertigung für eine derart massive Überschreitung der planungsrechtlich zulässigen
Nutzungsintensität, denn die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 BauNVO lägen offensichtlich nicht vor.
Darüber hinaus wäre es leicht möglich gewesen, einen Großteil der in den Obergeschossen des
Einkaufszentrums vorgesehenen Stellplätze unter dem Gebäude anzuordnen, wo bereits eine Baugrube
für zwei Untergeschosse ausgehoben sei. Dementsprechend müssten entgegen der Behauptungen in der
Begründung des Bebauungsplans (S. 58) bei Einhaltung einer GFZ von 3,0 auch nicht die
Verkaufsflächen des Einzelhandelsgebäudes erheblich reduziert werden.
Neben der erhöhten Ausnutzbarkeit des Grundstückes leide das Konzept des Bebauungsplanes noch an
weiteren Mängeln, die ihn ungeeignet machten, die Sanierungsziele für den Zentralplatz zu erreichen. So
sei der ungeheuer große und massive Baukörper des Einkaufszentrums ungeeignet, die von der
Antragsgegnerin selbst hervorgehobene Scharnierfunktion (Begründung S. 31) des Zentralplatzes
zwischen Altstadt, Südstadt und Einkaufsstadt zu verwirklichen. In seiner geplanten Form könne das
Einkaufszentrum in jedem Gewerbegebiet auf einer „grünen Wiese“ stehen; es dränge sich daher auf der
Grundlage des gesamten Sachverhaltes der Verdacht auf, dass es sich um eine Gefälligkeitsplanung für
einen finanzstarken Investor handele.
Mit dem Bebauungsplan Nr. 3 würden auch die in § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB und § 136 Abs. 3 Nr. 1 BauGB
ausdrücklich festgelegten Ziele der Verbesserung der Wohnqualität der Innenstadt nachhaltig
beeinträchtigt. Der Plan verschlechtere durch seine Festsetzungen die Wohnverhältnisse im Umfeld des
Zentralplatzes erheblich, statt sie entsprechend der Sanierungsplanung zu verbessern. Von den
beschriebenen Planungsfehlern sei der Antragsteller besonders betroffen, da er Eigentümer des
Gebäudes C.....straße .. sei, welches unmittelbar östlich an den überdimensionierten Baukörper des
Einkaufszentrums auf dem Zentralplatz angrenze.
Durch den Bebauungsplan Nr. 3 werde darüber hinaus die Verkehrsführung rund um den Zentralplatz
verändert und die Zahl der auf dem Platz verfügbaren Kfz-Stellplätze verdoppelt. Beides führe dazu, dass
sich für die Anwohner von Casino- und L……straße die Belastung durch Lärm und Luftschadstoffe
erheblich erhöhe. Dieses Problem werde von der Antragsgegnerin zwar gesehen (Begründung S. 37:
„Verstärkung des projektbezogenen Kraftfahrzeugverkehrsaufkommens“), aber nicht angemessen
bewältigt. So sei die Verkehrsuntersuchung von 2007 als Grundlage unzureichend, die Lärmbelastung zur
Nachtzeit nicht ermittelt worden, Großveranstaltungen (Open-Air-Veranstaltungen) sowie gastronomische
Betriebe unberücksichtigt geblieben. Zudem enthalte der Plan keine verbindlichen Festsetzungen zu den
Öffnungszeiten der Parkdecks im Bebauungsplan. Die „verkehrlichen Folgewirkungen“ der Neugestaltung
des Zentralplatzes hätten auch eine Erhöhung der Immissionen von gesundheitsschädlichen
Luftschadstoffen zur Folge, ohne dass der Plan hierauf ausreichend reagiere. Bei der Abwägung der
Belange des Umweltschutzes seien auch die Auswirkungen auf Luft und Klima (§ 1 Abs. 6 Ziffer 7a
BauGB) durch die Zunahme des Verkehrsaufkommens im Hinblick auf die 22. BImSchV nicht hinreichend
berücksichtigt.
Nach Änderung des Bebauungsplanes hat der Antragsteller vorgetragen:
Die Durchführung eines ergänzenden (vereinfachten) Verfahrens zur Änderung eines Bebauungsplanes
sei im vorliegenden Fall schon deshalb unzulässig gewesen, weil es sich bei dem Projekt Zentralplatz um
ein Vorhaben von großer Dimension und erheblicher städtebaulicher Bedeutung handele. Vorliegend
seien durch das Hinzufügen der hier vorliegenden Kernfestsetzungen zum zulässigen Maß der baulichen
Nutzung die Grundzüge der Planung ohne weiteres berührt. Denn die Rechtswidrigkeit des Stammplans
folge vorliegend daraus, dass eine zu hohe Nutzungsdichte ermöglicht worden sei. Die Möglichkeit der
überdimensionierten Nutzungsdichte habe dabei nicht aus einer einzelnen, die Grundzüge des
Bebauungsplanes nicht berührenden Festsetzung, sondern vielmehr aus einem Zusammenspiel der
festgesetzten Baulinie, der Anzahl der zulässigen Vollgeschosse sowie der nicht festgesetzten GFZ
resultiert. Neben der Tatsache, dass hier fast sämtliche Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung im
Hinblick auf die Nutzungsdichte betroffen seien, zeige auch der Umstand, dass die Antragsgegnerin
aufgrund dieses Zusammenspiels zahlreiche Möglichkeiten gehabt habe, die Problematik der zu hohen
Nutzungsdichte sachgerecht zu lösen, dass die Grundzüge der Planung berührt seien. Dies gelte auch
unabhängig von der Tatsache, dass die Antragsgegnerin die textlichen Festsetzungen lediglich um zwei
Bestimmungen ergänzt habe.
Hinzu komme, dass der Beschluss zur Änderung des Stammplans entgegen den Vorgaben des § 9 Abs. 8
BauGB keine Begründung enthalte, warum die Grundzüge der Planung nicht berührt würden, obwohl sich
diese Frage aufdränge und in der Begründung hätte beantwortet werden müssen. Das vereinfachte
Verfahren nach § 13 Abs. 1 Satz 1 BauGB sei mithin unzulässig und fehlerhaft gewesen. Auch seien
erhebliche Mängel bei der Auslegung des geänderten Bebauungsplanes zu rügen, die gegen die
Vorgaben des § 3 Abs. 2 BauGB verstießen. Der Beschluss zur Änderung des Bebauungsplanes Nr. 3 sei
im Bauberatungszentrum der Antragsgegnerin vom 04.05. bis zum 04.06.2010 ausgelegt worden. Diese
Auslegung des Plans habe sich auf den Aushang von lediglich drei DIN A4-Seiten, nämlich einer
verkleinerten Orientierungsskizze zum Bebauungsplan Nr. 3, den Text der Änderungssatzung sowie eine
einzige Seite Begründung beschränkt. Dazu sei der ausdrückliche Hinweis erfolgt, dass die Unterlagen
zum Stammplan (Planzeichnung, Begründung) nicht Gegenstand der Offenlage der Änderungssatzung
seien. Insoweit sei allerdings zu berücksichtigen, dass kein Planbetroffener in der Lage sei, anhand dieser
dünnen und nichtssagenden Information die Tragweite der vorgesehenen Änderung des
Bebauungsplanes zu erfassen. Die von der Antragsgegnerin beschlossene Begründung erwecke im
Gegenteil den unzutreffenden Eindruck, dass „das zulässige Nutzungsmaß des § 17 Abs. 1 BauNVO
eingehalten“ werden könne. Dieser Mangel des Auslegungsverfahrens sei auch von besonderem
Gewicht, da es um zentrale Festsetzungen des Bebauungsplanes gehe. Im Übrigen genüge auch der
Text, der als „Begründung“ veröffentlicht worden sei, nicht den hieran gestellten Anforderungen.
Der Bebauungsplan leide weiterhin an einer fehlerhaften Anwendung des § 21a BauNVO. Durch die
Änderung des Bebauungsplanes habe die Antragsgegnerin die zugelassene Nutzungsdichte nicht
korrigiert. Mit der Festsetzung nach § 21a Abs. 4 BauNVO habe die Antragsgegnerin erreichen wollen,
das die oberen drei Geschosse bzw. die Stellplätze des Einkaufszentrums nicht mehr auf die maximal
zulässige Geschosszahl des Einkaufszentrums und auf die GFZ des Gebäudes angerechnet würden.
Tatsächlich seien aber die Voraussetzungen für eine Anwendung des § 21a BauNVO nicht gegeben. Die
Privilegierung des § 21a BauNVO gelte nach Sinn und Zweck der Vorschrift nur, wenn es sich um ein
„anders genutztes Gebäude“ handele. Da jedoch im Einkaufszentrum deutlich mehr als die Hälfte der
(rechtlich allein relevanten) oberirdischen Geschossfläche und immer noch die Hälfte der gesamten
Nutzfläche auf die Garagengeschosse entfalle, stelle das Einkaufszentrum gerade kein „anders genutztes
Gebäude“ dar, bei dem die Anrechnung von Flächen von Garagen bzw. Stellplätzen ausgeschlossen
werden könne.
§ 21a BauNVO privilegiere zudem nur den Stellplatzbedarf, der durch das anders genutzte Gebäude
selbst ausgelöst werde. In dem Bauwerk auf dem Zentralplatz würden aber weit mehr Stellplätze
geschaffen, als für das Einkaufszentrum selbst benötigt würden. Dies betreffe insbesondere die Stellplätze
für das benachbarte Kulturzentrum der Stadt. Mit § 21a BauNVO habe der Gesetzgeber indes gerade
keine allgemeine Begünstigung von Parkhäusern schaffen wollen, so dass vorliegend der eigentliche
Zweck der Privilegierung verfehlt werde. Bei der vorgenommen Gestaltung handele es sich um eine
unzulässige Umgehung der höchstzulässigen Grundstücksnutzung nach § 17 BauNVO. Im Vordergrund
stehe bei § 21a BauNVO nicht etwa eine Erhöhung des Maßes der baulichen Nutzung, sondern diese sei
nur ein Mittel zum Zweck und Folge geeigneter wirksamer Maßnahmen zur Verbesserung der Situation
des ruhenden Verkehrs. Es handele sich bei dieser eng auszulegenden Sondervorschrift um einen
Fremdkörper im System der BauNVO, durch dessen Anwendung auf keinen Fall das gesamte, gut
austarierte Gefüge der städtebaulichen Ordnung ausgehebelt werden dürfe. Aus gutem Grund würden die
Möglichkeiten des § 21a BauNVO in der Praxis auch nur selten genutzt.
Es könne dementsprechend nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen, städtebauliche Missstände
zuzulassen, ohne dass dafür weitergehende über den allgemeinen Sinn und Zweck des § 21a BauNVO
hinausgehende Gründe vorlägen. Dies gelte umso mehr als man § 21a BauNVO mit dem Senat als lex
specialis zu § 17 BauNVO auffasse. Überschreitungen der darin genannten Obergrenzen bedürften mithin
in jedem Fall einer besonderen städtebaulichen Begründung. Dementsprechend bestehe zwischen den
einzelnen Regelungen des § 21a BauNVO und § 17 BauNVO dem höchstzulässigen Maß baulicher
Nutzung nach § 17 Abs. 2 BauNVO ein enger sachlicher Zusammenhang. Bei einer unbegrenzten
Anwendung von § 21a BauNVO könnten indes Gebäude realisiert werden, die mit einer geordneten
städtebaulichen Entwicklung im Sinne des BauGB nichts mehr zu tun hätten. Aus den genannten Gründen
sei es zwingend notwendig, zur verbindlichen Grenzen für § 21a BauNVO zu kommen. In jedem Einzelfall
müsse eine städtebauliche verträgliche Konkordanz zwischen den maximalen Nutzungsintensitäten
erreicht werden. Es sei daher zumindest erforderlich, dass sich die Plangeberin mit diesem
Fragenkomplex eingehend auseinandersetze und begründe, warum die Gefahr einer übermäßigen
Verdichtung trotz faktischen Überschreitens der höchstzulässigen Nutzungsintensitäten nicht zu besorgen
sei.
Der Antragsteller beantragt
den Bebauungsplan „Nr. 3 „Zentralplatz und angrenzende Bereiche“ vom 03.07.2009 und vom
21.06.2010 für unwirksam zu erklären
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Die Antragsgegnerin verweist zur Begründung zunächst auf ihre Ausführungen im Verfahren
1 B 11357/09.OVG sowie auf den hierzu ergangenen Beschluss des Senats vom 15.03.2010. Vertiefend
sei anzumerken, dass das ergänzende vereinfachte Verfahren zur Änderung des Bebauungsplanes nicht
deswegen unzulässig sei, weil es sich bei dem Projekt Zentralplatz um ein Vorhaben von großer
Dimension und erheblicher städtebaulicher Bedeutung handele. Die Prüfung der Zulässigkeit des
vereinfachten Verfahrens bemesse sich gerade nicht hieran, sondern an der Frage, ob die Grundzüge der
Planung des zu ändernden Planes berührt würden. Dies sei vorliegend erkennbar nicht der Fall. Die
Grundkonzeption des Vorhabens bleibe identisch, lediglich die Möglichkeit eine GFZ von 4,0 auch alleine
durch Hauptnutzungen zu verwirklichen, werde durch die Planänderung verhindert. Diese theoretisch
mögliche Ausschöpfung einerGFZ von 4,0 durch Hauptnutzungen sei jedoch von der Antragstellerin als
Planungsziel nie verfolgt worden, wie sich auch durch das Zusammenspiel mit den übrigen Festsetzungen
des Planes unschwer feststellen lasse. Ermögliche demnach der geänderte Bebauungsplan nach wie vor
das geplante Konzept, seien auch die Grundzüge der Planung nicht berührt. Durch die Beibehaltung der
Planungsziele und deren Umsetzung durch ein unverändertes Maß der baulichen Nutzung hinsichtlich
Gebäudefläche, Gebäudehöhe und Geschossigkeit würden die Grundzüge der Planung nicht verlassen.
Die Planänderung sei auch ausreichend begründet. Das faktisch erhöhte Nutzungsmaß durch
Anwendung des § 21a Abs. 4 Nr. 3 BauNVO werde durch die unveränderte Plankonzeption hinsichtlich
Höhe des Baukörpers, Straßenraumprägung und Verhältnis der Bauflächen zu den Freiflächen erläutert.
Auch liege eine fehlerhafte Auslegung der Bebauungsplanunterlagen im Änderungsverfahren nicht vor,
da nur die zu ändernden Teile offengelegt werden müssten. Zum einen habe sich an der
Gesamtkonzeption des Planes nichts geändert, zum anderen würde der Ursprungsplan ohnehin zu
jedermanns Einsicht bereitgehalten, wie dies nach § 10 Abs. 3 BauGB vorgeschrieben sei, sodass eine
„Gesamtauslegung“ nicht erforderlich gewesen sei.
Hinsichtlich der weiteren Einwendungen des Antragstellers zu § 21a BauNVO sei bereits im Verfahren
1 B 11357/09.OVG ausführlich Stellung bezogen worden, auf die verwiesen werden könne. Ergänzend sei
auszuführen, dass der Vortrag des Antragstellers, wonach § 21a BauNVO nur den Stellplatzbedarf
privilegiere, der durch das Gebäude selbst ausgelöst werde, unzutreffend sei. Eine derartige Anforderung
sei dem § 21a Abs. 4 Nr. 3 BauNVO nicht zu entnehmen, sondern befinde sich lediglich in § 21a Abs. 5
BauNVO, wonach sich die Regelung auf diejenigen Garagen zur Erfüllung der Stellplatzpflicht des
jeweiligen Gebäudes beschränke. Eine solche Beschränkung bestehe bei § 21a Abs. 4 Nr. 3 BauNVO
jedoch gerade nicht, da durch diese Regelung Straßen und öffentliche Flächen vom ruhenden Verkehr
entlastet werden sollen. Die Unterbringung der notwendigen Stellplätze für den benachbarten Kulturbau,
der zusammen mit dem Einkaufszentrum ein städtebauliches Ensemble bilde, sei ohne weiteres zulässig.
Soweit der Antragsteller die Anwendung des § 21a BauNVO nur dann für unzulässig erachte, wenn auch
nach § 17 BauNVO ein höheres Nutzungsmaß zugelassen werden könne, lasse diese Auslegung die
Anwendung des § 21a BauNVO praktisch leer laufen. Die Antragsgegnerin habe die städtebaulichen
Folgewirkungen bewertet und in die Abwägungsentscheidung eingestellt, die aus den
Planaufstellungsunterlagen zu entnehmen seien. Durch die Planfestsetzungen sei gewährleistet, dass ein
ausgewogenes Verhältnis von Baumasse und Freifläche bestehe. Auch die weiteren Auswirkungen
(Verkehr, Lärmentwicklung und Wirkungen auf das Umfeld) seien ebenfalls untersucht und in die
Abwägung einbezogen worden. Diese Untersuchungen, Abwägungen und Festsetzungen seien seitens
des erkennenden Senats im Eilverfahren zur Normenkontrolle ausdrücklich akzeptiert worden.
Die Beigeladene beantragt,
den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.
Der Normenkontrollantrag sei bereits unzulässig, weil sich der Antragsteller nicht auf ein
Rechtsschutzinteresse berufen könne. Nach der Erteilung der Baugenehmigung für das
streitgegenständliche Planvorhaben könne der Antragsteller durch die von ihm begehrte gerichtliche
Feststellung der Unwirksamkeit des Bebauungsplans seine Rechtsstellung nicht mehr verbessern. Durch
die Erteilung der Baugenehmigung für das Einkaufszentrum einerseits und den Kulturbau andererseits sei
der Bebauungsplan vollständig vollzogen worden. Gegen die von ihm ins Feld geführten
Beeinträchtigungen seiner Belange könne er daher Rechtsschutz nur noch durch Anfechtung der erteilten
Baugenehmigung erlangen.
Darüber hinaus sei der Normenkontrollantrag auch unbegründet. Zur Vermeidung von Wiederholungen
sei zunächst auf die Rechtsausführungen im Schriftsatz vom 22.01.2010 im Verfahren 1 B 11357/09.OVG
und den daraufhin ergangenen Beschluss des Senats vom 15.03.2011 zu verweisen. Insbesondere sei
der Bebauungsplan mit den Vorschriften des § 1 Abs. 3, § 1 Abs. 7 und § 2 Abs. 3 BauGB zu vereinbaren.
Unzutreffend rüge der Antragsteller auch die Anwendung des Verfahrens nach § 13 BauGB. Zunächst
könne nicht begründet werden, dass die Anwendung des vereinfachten Verfahrens deshalb unzulässig
sei, weil es sich bei dem streitigen Projekt um ein Vorhaben größerer Dimension und erheblicher
sei, weil es sich bei dem streitigen Projekt um ein Vorhaben größerer Dimension und erheblicher
städtebaulicher Bedeutung handele. Entscheidend sei allein, ob die zu beurteilende Änderung oder
Ergänzung des Bebauungsplanes die dem konkreten Bebauungsplan eigene Konzeptionen der
städtebaulichen Ordnung und Entwicklung in ihrem grundsätzlichen Charakter berühre oder aber
unangetastet lasse. Die Konzeption eines Bebauungsplanes ergebe sich insoweit aus der Gesamtheit der
bestehenden planerischen Festsetzungen, in denen der planerische Wille der Gemeinde zum Ausdruck
komme. Hier moniere der Antragsteller am Inhalt der Planänderung gerade den Umstand, dass an der von
Anfang an plangegenständlichen Konzeption nichts geändert worden sei. Zutreffend habe der
Antragsteller ausgeführt, dass der Plan in seiner geänderten Konzeption dasselbe Vorhaben ermögliche,
dessen planungsrechtliche Genehmigungsgrundlage er auch in der Ursprungsfassung schaffen sollte.
Hieraus ergebe sich, dass der Inhalt der Planänderung die Grundzüge des Bebauungsplans unberührt
lasse.
Die von dem Antragsteller geltend gemachten Mängel bei der Auslegung des geänderten Plans
bestünden nicht. Dieser verkenne, dass es sich bei dem angefochtenen Bebauungsplan in seiner
Ursprungsfassung nicht mehr um den Entwurf eines Bebauungsplans im Sinne des § 3 Abs. 2 BauGB,
sondern um eine gültige Rechtsnorm handele, die von der Antragsgegnerin nach § 10 Abs. 3 Satz 2
BauGB mit ihrer Begründung und der umfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB ständig zu
jedermanns Einsicht bereitzuhalten und über deren Inhalt von der Antragsgegnerin auf Verlangen
Auskunft zu erteilen sei. Eine öffentliche Auslegung zu ändernder Bebauungspläne in ihrer bisherigen
Fassung werde daher in § 3 Abs. 2 BauGB nicht bestimmt und sei im Übrigen wegen § 10 Abs. 3 BauGB
tatsächlich auch nicht geboten.
Eine fehlerhafte Anwendung des § 21a BauNVO liege nicht vor. Zunächst sei die Auffassung des
Antragstellers unzutreffend, dass es sich auch bei der Anwendung des § 21a Abs. 4 Nr. 3 BauNVO um ein
„sonst anders genutztes Gebäude“ im Sinne des § 21a Abs. 1 BauNVO handeln müsse. Abgesehen
davon, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Einkaufszentrum gerade auch um ein „sonst anders
genutztes Gebäude“ und nicht etwa um ein Garagengebäude handele, werde die Auslegung des
Antragstellers der Vorschrift des § 21a BauNVO nicht gerecht. § 21a Abs. 1 BauNVO enthalte eine
Privilegierung für Garagengeschosse und knüpfe diese an die Voraussetzung, dass es sich um ein im
Übrigen um ein „anderes“ Gebäude handeln müsse. Die vorgesehene Anrechnung in § 21a Abs. 1
BauNVO auf die Zahl der zulässigen Vollgeschosse oder auf die zulässige Baumasse sei in § 21 Abs. 4
Nr. 3 BauNVO gerade nicht vorgesehen. Dort blieben Stellplätze und Garagen lediglich bei der Ermittlung
der Geschossfläche oder Baumasse unberücksichtigt. Gleichwohl sei das betreffende Geschoss oder
seien die betreffenden Geschosse selbstverständlich auf die zulässige Zahl der Vollgeschosse
anzurechnen. Dementsprechend komme es bei der Anwendung der Vorschrift des § 21a Abs. 4 Nr. 3
BauNVO nicht zur Freistellung von der Zahl der zulässigen Vollgeschosse, sodass das genannte
rechtfertigende Erfordernis des „sonst anders genutzten Gebäudes“ gerade nicht bestehe. Im Übrigen
spreche auch die Regelung in § 21a Abs. 5 BauNVO für eine gegenteilige Bewertung. Ausschließlich in
dieser Vorschrift gehe es darum, den Bauherrn gerade im Hinblick auf die ihn treffende Stellplatzpflicht zu
begünstigen, während es bei den sonstigen Ermächtigungsgrundlagen um das gesetzgeberische Ziel
gehe, Straßen und öffentliche Flächen generell vom ruhenden Verkehr zu entlasten. Zu Unrecht sehe der
Antragsteller infolgedessen in der Anwendung des § 21a BauNVO eine unzulässige Umgehung der
höchstzulässigen Kennziffern des § 17 BauNVO. Insoweit stehe allerdings bereits das Gesetz der
Argumentation entgegen, da die Regelung des § 21a BauNVO überflüssig wären, wenn sie nur in den
Fällen zur Anwendung kommen könnten, in denen der Plangeber auch unmittelbar bei § 17 Abs. 2 und 3
BauNVO ein höheres Nutzungsmaß zulassen könnte.
Die Beteiligten haben übereinstimmend gemäß § 101 Abs. 2 VwGO auf die Durchführung der mündlichen
Verhandlung verzichtet. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich der Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die
beigezogenen Planungsakten der Antragsgegnerin (10 Ordner). Diese Unterlagen waren Gegenstand
Beratung.
Entscheidungsgründe
A. I. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte sowie unter Einhaltung der Jahresfrist des § 47 Abs. 2
Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag ist auch ansonsten zulässig.
II. Die Unzulässigkeit folgt entgegen der Auffassung der Beigeladenen nicht aus der mittlerweile erteilten
Baugenehmigung. Insbesondere ist dem Antragsteller aus diesem Grunde nicht das
Rechtsschutzinteresse abzusprechen, da der Prüfungsumfang im Normenkontrollverfahren insofern
umfassender ist. Fehlen würde das Rechtsschutzbedürfnis nur dann, wenn die Inanspruchnahme des
gerichtlichen Rechtsschutzes für die subjektive Rechtsstellung des Antragstellers nutzlos wäre (BVerwG,
Beschluss vom 28.8.1987 BVerwGE 78, 85 [91]). Das ist vorliegend indessen der Fall. Die im
Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO gegen den angegriffenen Bebauungsplan inmitten stehende
subjektive Rechtsstellung des Antragstellers liegt in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner
Belange (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO,
§ 1 Abs. 7 BauGB
), wozu etwa auch die zu erwartenden deutlich
höheren Immissionen gehören. Es besteht im Rahmen der Antragsbefugnis die Möglichkeit, dass es
gerade ein erheblicher Belang des Antragstellers ist, der zu einem Abwägungsfehler und zum Erfolg des
Normenkontrollantrags führt. Daran könnte sich allenfalls durch bestandskräftige Baugenehmigungen
etwas ändern, nicht jedoch – wie vorliegend – wenn die betreffende Baugenehmigung noch Gegenstand
eines gerichtlichen Verfahrens oder eines Widerspruchsverfahrens ist (vgl. BayVGH, Urteil vom
08.12.2010, 15 N 09.2663: Rechtsschutzbedürfnis selbst nach Rechtskraft der Baugenehmigung).
III. Ein fehlendes Rechtsschutzbedürfnis folgt auch nicht aus der von der Antragsgegnerin durchgeführten
Planänderung gemäß § 13 BauGB. Auf der Grundlage der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (vgl. zuletzt Urteil vom 24. März 2010, 4 CN 3/09) ist davon auszugehen, dass
der anhängige Normenkontrollantrag durch ein während des gerichtlichen Verfahrens laufendes
ergänzendes Änderungsverfahren in seiner Zulässigkeit grundsätzlich nicht tangiert wird. Der
Antragsteller kann seinen Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan in der Gestalt richten, die der
Plan durch das ergänzende Verfahren gefunden hat. Denn der ursprüngliche Bebauungsplan erlangt
zusammen mit dem geänderten Bebauungsplan insgesamt als ein Bebauungsplan Wirksamkeit; er setzt
sich lediglich aus zwei Teilnormgebungsakten zusammen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.05.2003, BRS
66 Nr. 221; Urteil vom 29.01.2009, BVerwGE 133, 98). Die Rechtmäßigkeit des gesonderten Verfahrens
nach § 13 BauGB sowie etwaige Fehlerfolgen sind dann zusätzlicher Gegenstand des bisherigen
Hauptsacheverfahrens, sofern der Normenkontrollantrag hierauf erstreckt wird. Dieses Begehren hat der
Antragsteller auch mit Schriftsatz vom 08.10.2010 (Bl. 339 GA) auf den Hinweis des Senats vom
22.07.2010 entsprechend klargestellt.
Eine andere Sichtweise begründet auch nicht der seitens des Antragstellers zitierte Beschluss des OVG
Berlin-Brandenburg vom 26.01.2010 (OVG 10 A 4.07). Die Besonderheit dieser Entscheidung bestand
darin, dass ein Normenkontrollverfahren gegen den ursprünglichen Bebauungsplan wegen Versäumung
der Antragsfrist nicht mehr möglich war und dem Antragsteller für die isolierte Anfechtung der
Änderungsbebauungsplanung die Antragsbefugnis fehlte. Aus dieser Konstellation schloss das
Oberverwaltungsgericht, dass wegen der mangelnden Anfechtbarkeit des ursprünglichen
Bebauungsplanes dem dortigen Antragsteller auch das Rechtsschutzinteresse für einen auf den
Änderungsbebauungsplan beschränkten Normenkontrollantrag fehle. Es ist daher ohne weiteres
ersichtlich, dass die dortige Fallgestaltung mit der hier gegebenen nicht zu vergleichen ist.
B. Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet.
I. 1. Die von dem Antragsteller erhobene Rüge einer fehlerhaften Auslegung des geänderten Plans greift
nicht durch. Der Senat ist mit der Antragsgegnerin der Auffassung, dass eine Pflicht zur gleichzeitigen
(erneuten) Auslegung der bisherigen Planunterlagen bei dem Verfahren nach § 13 BauGB nicht besteht.
Bei dem ursprünglichen Plan handelt es sich – jedenfalls zum Zeitpunkt der Auslegung des
Änderungsplanung – nicht mehr um den Entwurf eines Bebauungsplans im Sinne des § 3 Abs. 2 BauGB,
sondern um eine gültige Rechtsnorm, die von der Antragsgegnerin nach § 10 Abs. 3 Satz 2 BauGB mit
ihrer Begründung und der umfassenden Erklärung nach § 10 Abs. 4 BauGB ohnehin ständig zu
jedermanns Einsicht bereitzuhalten und über deren Inhalt auf Verlangen Auskunft zu erteilen ist. Durch die
Inbezugnahme des bisherigen Bebauungsplans ist auch dem Informationsbedürfnis der Normbetroffenen
hinreichend Rechnung getragen. Es ist zudem auch nicht ersichtlich, dass der Antragsteller ohne Erfolg
Einsicht in die bisherigen Planaufstellungsunterlagen verlangt hat und ihm dieses versagt worden wäre.
Zwar ist es im Verfahren nach § 13 BauGB zunächst Aufgabe der Gemeinde, allen möglicherweise in
ihren abwägungsrelevanten Belangen Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben und
demnach diese zuvor ordnungsgemäß zu ermitteln (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB §
13 Rn. 37). Ist dies – wie vorliegend – jedoch erfolgt, ist die auf die Änderungsplanung beschränkte
Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB rechtlich nicht zu beanstanden.
Auch das Bundesverwaltungsgericht hat bereits ausdrücklich ausgeführt, dass ein Bebauungsplan
unbeschadet des Erfordernisses, dass er in der Folgezeit zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten ist, mit
der Bekanntmachung in Kraft tritt und damit als Satzung Teil der Rechtsordnung ist und diese nicht allein
dadurch ungültig wird, dass die Möglichkeit der Einsicht in das Originaldokument für kürzere oder längere
Zeit erschwert ist. Auch das mit der Regelung in § 10 Abs. 3 Satz 2 BauGB verfolgte Ziel, den Betroffenen
und Interessenten einen Einblick in den vollständigen Inhalt des Bebauungsplans zu ermöglichen,
rechtfertigt es nicht, den Bebauungsplan unwirksam werden zu lassen, wenn die Gemeinde ihrer
entsprechenden Pflicht nicht ausreichend genügt (Beschlüsse vom 09.05.1996, Buchholz 406.11 § 12
BauGB Nr. 21 und vom 03.07.2010, UPR 2011, 24). Es ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich, dass
für die vorliegende Konstellation der fehlenden Auslegung dieser Rechtsnorm und seiner Begründung in
einem diese Norm betreffenden Änderungsverfahren etwas anderes gelten könnte. Zudem hat der
Antragsteller – wie ausgeführt – nicht dargelegt, dass die Kenntnisnahme nicht tatsächlich möglich
gewesen wäre, sondern nur moniert, dass die Auslegung nicht gemeinsam mit der Änderungsplanung
erfolgt sei. Dies ist für die Annahme der Unwirksamkeit vor dem Hintergrund der zitierten Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts keinesfalls ausreichend.
2. Die Voraussetzungen für das Verfahren gemäß § 13 Abs. 1 BauGB liegen im Übrigen vor. Hiernach
kann die Gemeinde das vereinfachte Verfahren anwenden, wenn durch die Änderung oder Ergänzung
eines Bauleitplans die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Gemäß § 214 Abs. 4 BauGB kann
ein Bebauungsplan durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern auch rückwirkend in
Kraft gesetzt werden.
Der Begriff „Grundzüge der Planung“ bezieht sich auf den jeweiligen Bebauungsplan, der geändert oder
ergänzt werden soll (vgl. OVG LSA, Urteil vom 19.06.2008, BauR 2009, 957) und demnach etwa nicht
auch auf die sanierungsrechtliche Rahmenplanung der Antragsgegnerin. Ob eine Abweichung die
Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, beurteilt sich nach den konkreten
Umständen des Einzelfalls, nämlich der im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen
Konzeptionder städtebaulichenOrdnungundEntwicklung, die in ihrem grundsätzlichen Charakter
unangetastet bleiben muss. Der Abweichung vom Planinhalt darf keine derartige Bedeutung zukommen,
dass die angestrebte und im Plan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise
beeinträchtigt wird (Urteil vom 04.08.2009, BVerwGE 134, 264). Die planerische Grundkonzeption des
Bebauungsplans ergibt sich aus der Gesamtheit und der Zusammenschau der bestehenden planerischen
Festsetzungen, in denen der planerische Wille der Gemeinde zum Ausdruck kommt (vgl.
Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 13 Rn. 18). Zusammengefasst muss angenommen
werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Planer gewollt hat oder gewollt
hätte, wenn er die weitere Entwicklung einschließlich des Grundes für die Abweichung gekannt hätte (so
ausdrücklich Gatz, jurisPR-BVerwG 22/2009 Anm. 3).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die Durchführung eines ergänzenden (vereinfachten) Verfahrens
zur Änderung eines Bebauungsplanes zunächst schon nicht deshalb unzulässig gewesen, weil es sich
bei dem Projekt Zentralplatz um ein Vorhaben von großer wirtschaftlicher Dimension und erheblicher
städtebaulicher Bedeutung handelt. Ein vereinfachtes Planänderungsverfahren kann vielmehr
durchgeführt werden, wenn die Änderung oder die Ergänzung das der bisherigen Planung zugrunde
liegende Leitbild nicht ändert und damit der planerische Grundgedanke erhalten bleibt, ohne dass es auf
die Dimension des Vorhabens insgesamt ankommt. Vorliegend besteht dabei die Besonderheit, dass die
Antragsgegnerin ihre Grundkonzeption praktisch unverändert beibehalten hat und lediglich durch die
Planänderung mittels Anpassung der GFZ und Anwendung des § 21 Abs. 4 Nr. 3 BauNVO die Möglichkeit,
eine GFZ von 4,0 alleine durch Hauptnutzungen zu verwirklichen, verhindert hat. Der Senat hat bereits in
seinem Beschluss vom 30.11.2010 (1 B 11083/10.OVG) darauf hingewiesen, dass die Antragsgegnerin
auf der Grundlage des Beschlusses des Senats vom 15.03.2010 (1 B 11357/09.OVG) eine andere
Rechtsgrundlage und damit eine andere bauplanungsrechtliche Rechtfertigung für die geplanten
Stellplatzflächen gewählt hat, ohne insofern die Grundzüge der Planung zu ändern. Ob diese Änderung
zulässig ist, bestimmt im Hinblick auf die materielle Identität der Planung maßgeblich nach der
Anrechnungsvorschrift des § 21a Abs. 4 Nr. 3 BauNVO und nicht nach § 13 BauGB.
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die interne Unbeachtlichkeitsklausel des § 214 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 BauGB entsprechend anzuwenden wäre, wenn die Gemeinde das Verfahren § 13 BauGB unter
Verkennung des Umstandes angewandt hätte, dass die Änderung oder Ergänzung eines Bauleitplans die
Grundzüge der Planung berührt, und infolge dessen auch die Vorschriften über die Begründung der
Bauleitpläne verletzt worden sind (BVerwG, Urteil vom 04.08.2009, Buchholz 406.11 § 214 BauGB Nr 24).
Die entsprechende Anwendung gilt zwar nur, sofern die Durchführung einer Umweltprüfung nicht
gemeinschaftsrechtlich geboten ist; für dieses Erfordernis im Rahmen der Änderungsplanung (vgl. zu den
Anforderungen BVerwG a.a.O. juris Rn. 25ff) bestehen jedoch vorliegend keine Anhaltspunkte. Demnach
ist davon auszugehen, dass selbst für den – vom Senat nicht angenommen – Fall der Verkennung der
Voraussetzungen des § 13 BauGB eine Unwirksamkeit des Planes hieraus nicht hergeleitet werden kann.
II. 1.Die Unwirksamkeit des Bebauungsplans folgt entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht
aus einer fehlenden städtebaulichen Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB. Ob ein Bauleitplan
erforderlich ist, richtet sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde, der insoweit ein weites
Planungsermessen zukommt, innerhalb dessen sie ermächtigt ist, eine „Städtebaupolitik“ entsprechend
ihren städtebaulichen Vorstellungen zu betreiben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.05.1999, NVwZ 1999,
1338). Die Gemeinde ist demnach planungsbefugt, wenn sie hierfür hinreichend gewichtige
städtebauliche allgemeine Belange ins Feld führen kann.
Da § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB den Gemeinden die Aufstellung der ihr Gebiet betreffenden Bauleitpläne in
eigener Verantwortung zuweist und ihnen damit einen planerischen Gestaltungsspielraum eröffnet, ist die
Erforderlichkeit der Planung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB am Maßstab der jeweiligen Vorstellungen der
konkret planenden Gemeinde zu bestimmen. Daher ist es ausreichend, wenn die Planung zur
Verwirklichung einer hinreichend konkreten planerischen Konzeption der Gemeinde sinnvoll und
vernünftigerweise geboten ist (SaarlOVG, Urteil vom 12.03.2009, AS RP-SL 37, 188). Maßstab hierfür ist
aber gerade die planerische Konzeption der Gemeinde selbst, die nicht durch eine rein verobjektivierte
Sichtweise im gerichtlichen Verfahren ersetzt werden darf. An der Erforderlichkeit in diesem Sinne
bestehen vorliegend keine Zweifel, so dass über die nachfolgenden Ausführungen hinaus ergänzend auf
den Inhalt des Beschlusses des Senats vom 15.03.2010 zu verweisen ist.
2.Die Planrechtfertigung entfällt auch nicht dadurch, dass nach Ansicht des Antragstellers die
wesentlichen Ziele der Stadtsanierung entsprechend der am 17.02.2003 bekanntgemachten Satzung der
Antragsgegnerin vom 30.01.2003 im Bereich Zentralplatz nicht eingehalten würden. Die
Sanierungssatzung stellt zu einem relativ frühen Zeitpunkt allgemein die Sanierungsziele dar, die
fortzuentwickeln sind und naturgemäß im Hinblick auf die darin zwangsläufig implementierten Zielkonflikte
nicht holzschnittartig – gleichsam einer planerischen oder gar architektonischen Vorgabe – umgesetzt
werden können, sondern im Laufe ihrer Umsetzung durch Bebauungspläne eine Verdichtung erfahren
müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.09.1990, 4 B 126/90, juris), so dass anstelle des
Sanierungskonzepts ein oder mehrere Sanierungsbebauungspläne zu treten haben (vgl. BVerwG, Urteile
vom 06.07.1984, Buchholz 406.15 § 15 StBauFG Nr. 6; vom 07.09.1984, BVerwGE 70, 83 <91>).
Für die übergreifende Verbindlichkeit einer Sanierungssatzung fehlt eine Vorschrift entsprechend § 1
Abs. 4 BauGB, wodurch die überörtliche Gesamtplanung der Raumordnung hinsichtlich der
städtebaulichen Entwicklung und Ordnung über die Bauleitplanung Wirksamkeit entfaltet (sog.
„Transformationsfunktion“ – vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 40; Brügelmann, BauGB § 1 Rn.
259). Vor diesem Hintergrund treten die Festsetzungen eines Bebauungsplans ohne Weiteres außer Kraft,
wenn ein zeitlich nachfolgender Bebauungsplan erlassen wird, der für denselben Geltungsbereich
anderweitige, dem bisherigen Recht widersprechende Festsetzungen trifft. Es gilt insoweit über
§ 10
BauGB
der gewohnheitsrechtlich anerkannte Rechtssatz, dass die spätere Norm die frühere verdrängt
("lex posterior derogat legi priori"; BVerwG, Urteil vom 10.08.1990, Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr 22;
OVG NRW, Beschluss vom 12.02.2009, 7 D 19/08.NE, juris).
3.Die fehlende Erforderlichkeit folgt auch nicht aus dem von der Antragstellerin in Bezug genommenen
Urteil des 8. Senats vom 12.02.2007 (ZfBR 2007, 357), wonach der Bauleitplanung ein schlüssiges,
widerspruchsfreies Planungskonzept zugrunde liegen müsse, dessen Verwirklichung nicht erkennbar
ausgeschlossen sein darf. Der Antragsteller kann indessen hieraus nicht die Unwirksamkeit der Satzung
begründen. In diesem Zusammenhang ist zu sehen, dass die genannte Entscheidung den Ausschluss
zentrenrelevanter Einzelhandelssortimente durch einen Bebauungsplan zum Gegenstand hatte, so dass
eine Vergleichbarkeit vorliegend nicht besteht. Demgegenüber ist hier bereits im Rahmen der
Erforderlichkeit die Planungshoheit der Antragstellerin zu beachten. Es liegt ein umfassendes Konzept
vor, dessen politische Notwendigkeit nicht Gegenstand einer Prüfung der Erforderlichkeit ist. Auch ist nicht
erkennbar, dass die Verwirklichung des Bebauungsplankonzepts erkennbar ausgeschlossen wäre, auch
wenn die vertragliche Vereinbarung mit dem Investor nicht unmittelbar Gegenstand der Planung
geworden ist.
II. 1. Nach den Bestimmungen der Baunutzungsverordnung kann im Bebauungsplan das Maß der
baulichen Nutzung u.a. durch die Festsetzung der Geschossflächenzahl und die Zahl der Vollgeschosse
bestimmt werden. Die Geschossflächenzahl (GFZ), durch die das Verhältnis von Quadratmetern
Geschossfläche je Quadratmetern Grundfläche beschrieben wird (vgl.
§ 20 Abs. 2 BauNVO
), darf nach
§
17 Abs. 1 BauNVO
in Kerngebieten grundsätzlich den Wert von 3,0 nicht überschreiten. Die Obergrenzen
von
§ 17 Abs. 1 BauNVO
können jedoch nach Maßgabe des
§ 17 Abs. 2 oder Abs. 3 BauNVO
überschritten werden, wenn die dort genannten qualifizierten Voraussetzungen vorliegen, was der Senat
im Beschluss vom 15.03.2010 (1 B 11357/09.OVG) mit ausführlicher Begründung verneint hat.
Durch die Festlegung einer Obergrenze der Geschossflächenzahl im Kerngebiet auf 3.0 und die
Ermittlung der Geschossfläche nach § 21a Abs. 4 Nr. 3 BauNVO ist die Antragsgegnerin diesen Vorgaben
im Grundsatz nachgekommen, so dass eine fehlerhafte Überschreitung der Geschossflächenzahl nur
noch dann im Raum stünde, wenn die Anrechnung nach § 21a Abs. 4 Nr. 3 BauNVO aus rechtlichen
Gründen nicht erfolgen könnte.
2. Der Normenkontrollantrag hat jedoch auch im Hinblick auf die vom Antragsteller gerügte Anwendung
des § 21a Abs. 4 Nr. 3 BauNVO keinen Erfolg. Nach dieser Vorschrift bleiben bei der Ermittlung der
Geschossfläche oder der Baumasse die Flächen oder Baumassen von Stellplätzen und Garagen in
Vollgeschossen unberücksichtigt, wenn der Bebauungsplan dies festsetzt oder als Ausnahme vorsieht.
§ 21a BauNVO macht damit die dort genannten Vergünstigungen von ausdrücklichen Festsetzungen im
Bebauungsplan abhängig, so dass diese – nachträglich in die Planung integrierten Bestimmungen – im
Verfahren 1 B 11357/09.OVG nicht Gegenstand der vorherigen Prüfung sein konnten. Vorliegend wurde
die Planung angepasst und auf die Privilegierung von Parkflächen zugeschnitten, ohne das eigentliche
Projekt zu verändern. Da § 21a BauNVO insoweit als Spezialvorschrift (lex specialis) zu § 17 BauNVO
angesehen werden kann, bedarf die Anwendung zwar ebenfalls einer städtebaulichen Rechtfertigung;
diese ist jedoch – anders als in § 17 BauNVO – grundsätzlich durch die Vorschrift insoweit intendiert, als
eine konkrete verkehrsorientierte Zielrichtung als Voraussetzung der Anrechnung vorgegeben wird. Im
Vordergrund der Anwendung des § 21 a BauNVO steht das starke öffentliche Interesse an der
Unterbringung des „ruhenden Verkehrs“. Dementsprechend setzt die Gewährung von Vergünstigungen
nach Maßgabe dieser Vorschrift voraus, dass ein nicht unwesentliches Bedürfnis für zusätzliche
Maßnahmen zugunsten des „ruhenden Verkehrs“ in dem insoweit relevanten räumlichen Bereich besteht
und dass die zusätzlichen Maßnahmen auch insoweit geeignet und wirksam sind
(Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauNVO, § 21a Rn. 2). Gemeinsamer Zweck der
unterschiedlichen Vorschriften des § 21 a BauNVO ist ein städtebauliches und verkehrspolitisches
Anliegen. Es soll ein Anreiz gegeben werden, die nach Bauordnungsrecht erforderlichen Stellplätze und
Garagen auf dem Baugrundstück selbst unterzubringen, um die öffentlichen Straßen vom ruhenden
Verkehr zu entlasten (BVerwG, Urteil vom 27.02.1992, BVerwGE 90, 57 unter Verweis auf BR-Drucks.
402/68, S. 13; Koenig/Roeser/Stock‚ BauNVO, § 21a Rn.2). Die Formulierung „Stellplätze und Garagen“
wird dabei als Sammelbegriff verwendet, ohne insoweit den Unterschied zwischen diesen Anlagen zu
definieren (BVerwG, Urteil vom 04.10.1985, NVwZ 1986, 120).
Es gibt für den Senat auch keine zwingenden Anhaltspunkte dafür, dass die zu § 21a Abs. 5 BauNVO
seitens des Bundesverwaltungsgerichts vorgenommene einschränkende Auslegung (Urteil vom
27.02.1992, a.a.O.) auch für § 21a Abs. 4 Nr. 3 BauNVO Geltung zu beanspruchen hat. Es ist
insbesondere nicht ersichtlich, dass der dort postulierte landesrechtliche Stellplatzvorbehalt des § 21a
Abs. 5 BauNVO („notwendige Garagen“) auch in Absatz 4 dieser Vorschrift zur Anwendung kommen
müsste. Die Zurverfügungstellung von Stellplätzen im Center zur Deckung des durch den Kulturbau
ausgelösten Stellplatzbedarfs (u.a. Flurstück 1102/20 für 213/44; vgl. auch Ziff. VIII, 6. des Beschlusses
des Senats vom 15.03.2010) hat aus der Sicht des Senats zudem eine bauplanungsrechtliche
Rechtfertigung, da es sich praktisch um ein einheitliches städtebauliches Konzept (Neugestaltung des
Zentralplatzes) handelt und gegen die Errichtung eines zweiten Parkhauses erhebliche Gründe angeführt
werden können. Gegen diese bereits im Beschluss des Senats vom 30.11.2010 (1 B 11083/10.OVG)
beschriebene rechtliche Einordnung hat der Antragsteller im Folgenden keine Einwände vorgetragen, die
ein anderes Ergebnis begründen könnten. Insbesondere bestehen für eine entsprechende Anwendung
des § 21a Abs. 1 BauNVO auch im Rahmen des § 21 Abs. 4 Nr. 3 BauNVO keine zwingenden
Anhaltspunkte und zudem keine Zweifel daran, dass es sich bei dem Center im Übrigen um ein „sonst
anders genutztes Gebäude“ handelt, selbst wenn der Anteil an Parkfläche in dem neuen geplanten Center
– wie der Antragssteller meint – tatsächlich überdimensioniert sein sollte.
III. 1. Vorliegend ist ein Verstoß gegen das Gebot der Ermittlung und zutreffenden Bewertung der
abwägungsbeachtlichen Belange nach Maßgabe des § 2 Abs. 3 BauGB nicht gegeben. Dieses nunmehr
als Verfahrensnorm ausgestaltete Gebot tritt selbständig vor die (inhaltlichen) Anforderungen an die
verhältnismäßige Gewichtung und den gerechten Ausgleich der konkurrierenden Belange gemäß § 1 Abs.
7 BauGB und das Gebot nach § 2 Abs. 2 BauGB (vgl. OVG RP, Urteil vom 06.05.2009, DVBl 2009, 981;
vom 31.07.2008, 1 C 10193/08; vom 18.06.2008, 8 C 10128/08). Ein Defizit bei der Ermittlung des
Sachverhalts kann bereits auf der Stufe der Ermittlung und Bewertung zur Aufhebung der Bauleitplanung
führen. Ein solches Defizit ist vorliegend nach Maßgabe der nachfolgenden Ausführungen indessen nicht
festzustellen.
2. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Begründung zum Bebauungsplan Nr. 3 vom Januar 2009 eine
ausführliche Beschreibung und Bewertung aller Auswirkungen auf der Grundlage verschiedener
Gutachten vorgenommen. Im Einzelnen handelt es sich auf der Seite der Umweltbelastungen u.a. um das
Lärmschutzgutachten („Fachgutachten Geräusche zum Bebauungsplan Nr. 3, Dezember 2008“), die
Verkehrsuntersuchung („Verkehrliche Wirkungen der Realisierung des Plangebiets Zentralplatz Koblenz“,
November 2008) und die Luftschadstoffuntersuchung zu den Kfz-bedingten Immissionen gemäß der
22. BImSchV vom November 2008. Hinsichtlich der wirtschaftlichen bzw. handelsbezogenen
Auswirkungen liegen die „Auswirkungsanalyse für ein innerstädtisches Einkaufszentrum“ der GMA vom
Januar 2009 und ein weiteres Gutachten der GMA vom April 2007 („Die Innenstadt von Koblenz als
Einzelhandelsstandort“) vor. Hinzu kommen u.a. die vorbereitenden Untersuchungen des Büros B…….,
B…… und Partner vom November 2002 zum Rahmenplan Sanierung Zentralplatz
("Sanierungsgutachten").
Auf der Grundlage dieser Gutachten und der in den Planakten befindlichen weiteren Unterlagen wurden
die möglichen Auswirkungen des Vorhabens einschließlich der Einwirkungen auf das Wohnumfeld der
Anlieger sowie die möglichen und erforderlichen Vorkehrungen zum Schallschutz beschrieben, die
ihrerseits Umsetzung in der Lärmschutzsatzung vom 02.11.2009 gefunden haben. Eine Ermittlung der
nächtlichen Schallbelastung (nach 22.00 Uhr) durch den Betrieb und dadurch verursachten Verkehr
konnte indessen unterbleiben, weil ein solcher Betrieb nicht zur Genehmigung gestellt werden soll. Auch
im Übrigen sind erhebliche Ermittlungs- oder Bewertungsfehler nicht offenkundig geworden, was aus
systematischen Gründen im Rahmen von § 1 Abs. 7 BauGB (mit)-behandelt werden kann (vgl. § 16 ff.), da
es teilweise den Kern der Abwägung der Antragsgegnerin betrifft.
Hinsichtlich der Immissionswerte konnte zudem entsprechend den Hinweisen des Senats im
Normenkontrolleilverfahren (1 B 11357/09.OVG) eine weitere Aufklärung im Verfahren gegen die erteilte
Baugenehmigung erfolgen. Hierauf wird zunächst verwiesen (siehe Beschluss des Senats vom
30.11.2010, 1 B 11083/10.OVG). Die dortigen Feststellungen waren zwar nicht unmittelbar Gegenstand
des Normenkontrollverfahrens, sie bestätigen jedoch die in der Bebauungsplanung getroffenen
Annahmen und damit die letztlich zutreffende Ermittlung und Bewertung der abwägungsbeachtlichen
Belange nach Maßgabe des § 2 Abs. 3 BauGB. Die konkrete Einhaltung der Immissionswerte ist dagegen
weiterhin Gegenstand des Baugenehmigungsverfahrens.
IV. Der Antragsteller hat auch mit dem Vortrag keinen Erfolg, dass der BebauungsplanNr. 3 der
Antragsgegnerin schon wegen Verstoßes gegen die Festsetzung der Gebietsart zu suspendieren sei, da
es sich „eigentlich um ein Sondergebiet § 11 Abs. 1 BauNVO“ handele und daher die Festsetzung eines
Kerngebiets gemäß § 7 Abs. 1 BauNVO unzulässig sei. Durch § 11 Abs. 3 BauNVO wird indessen zum
Ausdruck gebracht, dass Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige
Handelsbetriebe regelmäßig Regelungsinhalt eines Sondergebiets sein können und dass die in § 11
Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Einzelhandelsbetriebe nur in für sie festgesetzten Sondergebieten
zulässig sind, sofern nicht ein Kerngebiet festgesetzt ist. Insofern bleibt es einer ausdrücklichen
planerischen Entscheidung der Gemeinde vorbehalten, ein entsprechendes Sondergebiet nach § 11
Abs. 2 BauNVO festzusetzen. § 11 Abs. 3 BauNVO enthält gerade keine Regelung eines Baugebiets
„Gebiet für großflächigen Einzelhandel“ (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, Rn. 40 zu § 11
BauNVO).
V. Ein Verstoß gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitete Bestimmtheitsgebot liegt hinsichtlich
der von dem Antragssteller benannten Bestimmungen der Textfestsetzungen des Bebauungsplans nicht
vor. Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 15.03.2010 ausgeführt hat, sind die von dem
Antragssteller gerügten „Mängel der Textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 3“ nicht plausibel,
da sich die gerügten Bestimmungen an gesetzlichen und anderen Vorgaben orientieren und einer
Anwendung in der Umsetzung des Bebauungsplans ohne weiteres zugänglich sein werden.
Bauplanerische Festsetzungen können im Übrigen grundsätzlich auch mit unbestimmten Rechtsbegriffen
getroffen werden, ohne sogleich einen Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz zu indizieren (vgl.
BVerwG, Beschluss vom 24.01.1995, Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr 75). Nach dem Beschluss des
Senats vom 15.03.2010 hat der Antragsteller im Übrigen auch keine weiteren Argumente zur der
Unbestimmtheit der Planung benannt, sodass insofern von weiteren Ausführungen abgesehen werden
kann.
VI. 1. Auch liegen die geltend gemachten Abwägungsmängel nicht vor. Das in § 1 Abs. 7 BauGB
normierte Abwägungsgebot ist dann verletzt, wenn entweder eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt
nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge
eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt wird oder wenn
der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise
vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (st. Rspr.
BVerwG seit Urteilen vom 12.12.1969, BVerwGE 34, 301, <309 ff> und vom 05.07.1974, BVerwGE 45,
315). Hingegen ist das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die Gemeinde innerhalb dieses
Rahmens in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit
notwendig für die Zurückstellung eines anderen Belanges entscheidet. Das Vorziehen und Zurücksetzen
bestimmter Belange innerhalb des vorgegebenen Rahmens ist die „elementare planerische
Entschließung“ der Gemeinde über die städtebauliche Entwicklung und Ordnung und kein aufsichtlich
oder gerichtlich nachvollziehbarer Vorgang. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich im Rahmen des
Abwägungsgebots daher auf die Frage, ob der Plangeber die abwägungserheblichen Gesichtspunkte
zutreffend bestimmt hat und ob er auf der Grundlage des derart ermittelten Abwägungsmaterials die
aufgezeigten Grenzen der ihm obliegenden Gewichtung eingehalten hat (vgl. BVerwG, a.a.O.).
2. Erhebliche Abwägungsmängel in der Bebauungsplanung (§§ 1 Abs. 7, 214 Abs. 3 BauGB) sind nicht
festzustellen. Die Antragsgegnerin hat insbesondere in der umfassenden Begründung vom Januar 2009
die städtebaulichen Belange im Hinblick auf das umfassende Planungskonzept dargestellt, geprüft und
abgewogen. Ziel ist die „Neugestaltung des Zentralplatzes als städtisches Zentrum mit Aufenthaltsqualität“
und damit die „Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit dieses wichtigen Innenstadtbereichs“
(Begründung S. 8). Einen durchgreifenden Fehler der Abwägung hat der Antragsteller gegen diese
Planung im Ergebnis nicht belegen können; ein solcher ist auch im Übrigen nicht ersichtlich geworden.
Der Bebauungsplan ist insbesondere nicht wegen Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche
der Antragsgegnerin selbst aufzuheben. Während die Vorschrift des § 2 Abs. 2 BauGB bereits nach ihrem
eindeutigen Wortlaut für die innerkommunale Abstimmung keine Wirksamkeit entfalten kann, so sind bei
der Planung dennoch die durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie Auswirkungen
auf die zentralen Versorgungsbereiche der planenden Gemeinde selbst im Rahmen der Abwägung zu
berücksichtigen (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 4 und Nr. 8a BauGB). Zentrale Versorgungsbereiche sind räumlich
abgrenzbare Bereiche einer Gemeinde, denen auf Grund vorhandener Einzelhandelsnutzungen – häufig
ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote − eine Versorgungsfunktion über
den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt. Sie können sich sowohl aus planerischen Festlegungen
als auch aus den tatsächlichen Verhältnissen ergeben (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, §
2 Rn. 132; BVerwG, Urteil vom 11.10.2007, DVBl 2008, 255).
Bei den betroffenen Bereichen der Koblenzer Innenstadt handelt es sich um zentrale
Versorgungsbereiche, für die auch nach den Feststellungen der Antragsgegnerin in der Bauleitplanung
erhebliche Auswirkungen zu erwarten sind (siehe Auswirkungsanalyse GMA 2009, S. 33ff – „… dass die
höchsten wettbewerblichen Auswirkungen des Planvorhabens -wie erwartet- gegenüber der Innenstadt
von Koblenz selbst erfolgen“). Die dort zu erwartende Beeinträchtigung kann im Grundsatz auch gegen
die streitgegenständliche Planung der Antragsgegnerin ins Feld gerufen werden. Im konkreten
Planaufstellungsverfahren ist es Sache der planenden Gemeinde, sich in geeigneter Weise Kenntnis über
die konkreten Auswirkungen der von ihr planerisch ermöglichten Vorhaben auf die zentralen
Versorgungsbereiche zu verschaffen, um so deren Belange mit dem nötigen Gewicht in ihre Abwägung
einstellen zu können. Liegt dies nicht vor, steht neben einer Verletzung des Gebots der Ermittlung und
zutreffenden Bewertung der abwägungsbeachtlichen Belange nach Maßgabe des
§ 2 Abs. 3 BauGB
auch
ein Abwägungsfehler nach § 1 Abs. 7 BauGB inmitten.
Da jedoch der Gemeinde – wie ausgeführt – ein weites Planungsermessen hinsichtlich einer eigenen
„Städtebaupolitik“ zukommt, (nochmals BVerwG, Beschluss vom 11.05.1999, NVwZ 1999, 1338), ist die im
Rahmen der Abwägung getroffene Grundsatzentscheidung, die „intrakommunalen“
Umsatzverschiebungen seien im Rahmen der Sanierungsplanung hinzunehmen, rechtlich nicht zu
beanstanden. Denn eine „10 %-Grenze“ für Umsatzverluste (vgl. zu § 2 Abs. 2 BauGBUrteile des Senats
vom 15.11.2010, 1 C 10320/09.OVG [FOC Montabaur] – und vom 06.05.2009, DVBl 2009, 981 jeweils
m.w.N.; vgl. auch Brügelmann, BauGB, § 2 Rn. 82) – könnte allenfalls dann angenommen werden, wenn
es sich bei der Neuplanung um einen nicht integrierten Standort handeln würde, der zulasten der
Innenstadt Einzelhandelsumsatz absorbiert. Dementsprechend können etwa wesentliche Auswirkungen
eines großflächigen Lebensmitteleinzelhandelsbetriebs auf die Entwicklung zentraler
Versorgungsbereiche zu verneinen sein, wenn der Betrieb in erster Linie eine Nahversorgungsfunktion für
die im (Nah-)Einzugsbereich lebende Bevölkerung übernimmt (vgl. OVG NRW, Urteil vom 25.01.2010,
7 D 97/09.NE, juris). Da es sich vorliegend um einen raumordnungsrechtlich integrierten Standort handelt
(vgl. LEP IV, Ziel 57 und 58), konnte die Antragsgegnerin sich grundsätzlich im Rahmen ihres
Planungsermessens für diese Variante der Einzelhandelsentwicklung entscheiden, ohne gegen
raumordnungs- oder bauplanungsrechtliche Vorschriften zu verstoßen. Eine dem § 34 Abs. 3a BauGB
entsprechende Vorschrift hat der Gesetzgeber gerade nicht in das Planungsrecht integriert, sondern die
innerkommunalen Umsatzumverteilungen im Grundsatz dem planerischen Ermessen innerhalb der Ziele
der Raumordnung und der Grenzen der abwägungserheblichen Belange überlassen. Dass diese
Grenzen überschritten wären, hat der Antragsteller nicht dargelegt; insbesondere ist dies aus den im
Bebauungsplanverfahren zugrunde gelegten Gutachten (siehe GMA 2009, S. 24 „Kaufkraftbewegungen
und Umsatzumverteilungen“) nicht ersichtlich. Danach wird in der innerstädtischen Haupteinkaufslage die
10%-Schwelle insbesondere im Bereich Bekleidung/Schuhe/Sport nur leicht überschritten. Erhebliche
Einwände hat der Antragssteller auch im weiteren Verfahren nicht vorgetragen.
Demgemäß ist die Behauptung des Antragstellers, eine Steigerung der Attraktivität des zentralen
Einzelhandelsstandorts Koblenz könne nur durch eine „qualitative Ausweitung“ des in der Zentralstadt
angebotenen Warensortiments erreicht werden und es finde demgegenüber „eine reine Verdrängung am
Markt“ statt, auf dieser Grundlage dem Bereich der kommunalpolitischen Diskussion zuzuordnen und im
gegebenen Rahmen rechtlich unerheblich, sofern – wie vorliegend – der Planung ein vertretbares
städtebauliches Konzept zugrunde liegt. Diese bereits im Beschluss des Senats vom 30.11.2010, 1 B
11083/10.OVG geäußerte Auffassung ist im Rahmen der Hauptsache zu bestätigen.
3. Nach Maßgabe der oben bereits beschriebenen Grundsätze der Abwägung verstößt die Planung eines
Einkaufszentrums unter Inkaufnahme des hierdurch entstehenden zusätzlichen Kfz-Verkehrs nicht gegen
§ 1 Abs. 7 BauGB.
Nicht nur bei der Festsetzung einer Straße durch Bebauungsplan (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) gehört der
Verkehrslärmschutz als ein wichtiger Teilaspekt des Immissionsschutzes zu den abwägungsrelevanten
Belangen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Abs. 6 Nrn. 1 und 7 BauGB). Dies gilt auch, wenn durch ein konkretes
Vorhaben eine erhebliche Zunahme des Verkehrslärms zu erwarten ist. Lärmbetroffene können
beanspruchen, dass ihre Lärmschutzbelange mit dem diesen zustehenden Gewicht in die planerische
Abwägung eingestellt und mit den für das Vorhaben angeführten Belangen in einen Ausgleich gebracht
werden, der zur objektiven Gewichtigkeit ihrer Belange nicht außer Verhältnis steht (vgl. grundsätzlich
BVerwG, Urteile vom 20.04.2005, BVerwGE 123, 261 und vom 26.04.2007, 4 C 12/05, juris). Dabei ist
anerkannt, dass ein Vorhaben für die Nachbarschaft nicht zu erheblichen und unzumutbaren Immissionen
führen darf. Ob dies der Fall ist, bemisst sich grundsätzlich nach den konkreten Umständen des
Einzelfalls, wobei vor allem der Gebietscharakter und die Vorbelastung des jeweiligen Grundstücks von
Bedeutung sind. Zur Bewertung sind dabei die einschlägigen technischen Regelwerke wie die
Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm vom 26.08.1998 – TA Lärm – (GMBl Nr. 26/1998 S. 503)
heranzuziehen.
Der zulässige Störgrad in Kerngebieten ist nicht im Rahmen der Zweckbestimmung des Kerngebietes in
§ 7 Abs. 1 BauNVO festgelegt, sondern wird durch die in dem Katalog des § 7 Abs. 2 BauNVO
aufgeführten zulässigen Anlagenbestimmt. Dabei hat ausschlaggebende Bedeutung, dass sowohl die in
§ 7 Abs. 1 BauNVO bezeichneten Handelsbetriebe und zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der
Verwaltung und der Kultur sowie alle nach § 7 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 4 BauNVO aufgeführten Anlagen
typischerweise ihren Standort im Kerngebiet haben (sollen) mit der Folge, dass die betriebsüblichen
Auswirkungen auf die Umgebung grundsätzlich, d.h. vorbehaltlich von Besonderheiten, die sich nach § 15
Abs. 1 BauNVO beurteilen, von den übrigen Nutzungen im Kerngebiet hinzunehmen sind (vgl.
Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Rn. 10, 11 zu § 7 BauNVO). Vorliegend ist bei der Beurteilung
indessen aber auch zu beachten, dass die anliegenden Quartiere teilweise selbst nicht das Gepräge
eines Kerngebietes aufweisen und dabei einen beachtlichen Anteil an Wohnnutzung beinhalten.
Im Rahmen der Bauleitplanung kann die TA-Lärm zur Bestimmung der Zumutbarkeit der
Geräuschimmissionen des Zu- und Abfahrtsverkehrs herangezogen werden, der einem geplanten
Vorhaben (hier: großflächiger Einzelhandelsbetrieb) zuzurechnen ist. Die Lärmgrenzwerte der
Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV), auf die Nr. 7.4 Abs. 2 der TA-Lärm verweist, haben in der
bauleitplanerischen Abwägung die Funktion von Orientierungswerten, von denen je nach den Umständen
der konkreten Planungssituation abgewichen werden darf (BVerwG, Beschluss vom 13.12.2007,
NVwZ 2008, 426; NdsOVG, Beschluss vom 21.07.2008, BauR 2009, 465). Der Immissionsrichtwert der TA
Lärm für Kern- bzw. Mischgebiete liegt tagsüber bei 60 dB(A) und nachts bei 45 dB(A), der
Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV) bei 64 dB(A) bzw. 54 dB(A). Welcher Lärm für Anwohner
zumutbar ist, richtet sich vor diesem Hintergrund nach den Umständen des Einzelfalles, insbesondere
nach der durch die Gebietsart und die tatsächlichen Verhältnisse bestimmten Schutzwürdigkeit und
Schutzbedürftigkeit (BVerwG, Beschlüsse vom 24.01.1992, 4 B 228/91, juris; vom 18.12.1990, ZfBR 1991,
120 <123>).
Nach der auf dem Lärmschutzgutachten fußenden Begründung des Bebauungsplans zum Gewerbelärm
am Tag (S. 112) sind auf der Grundlage des Verkehrsgutachtens für das „Forum Mittelrhein“ rund 7.500
Pkw-Fahrten pro Tag im Querschnitt zu erwarten. Insgesamt sind 3 Parkebenen mit einer maximalen
Anzahl von 800 Stellplätzen vorgesehen. Für die Parkdecks im 2. und 3. Obergeschoss werden jeweils
250 Stellplätze und für das Parkdeck im 4. Obergeschoss 300 Stellplätze angesetzt. Zusätzlich ist mit rund
160 Fahrten durch den Lieferverkehr am Tag zu rechnen. Aufgrund der geplanten Nutzungen ergeben
sich – ohne entsprechende Lärmschutzmaßnahmen – an den straßenzugewandten Fassaden der
Gebäude entlang der L……straße Beurteilungspegel von bis zu 64,5 dB(A) am Tag. Der
Immissionsrichtwert der TA Lärm für Kern- bzw. Mischgebiete von 60 dB(A) am Tag wird an den
Immissionsorten gegenüber der Zufahrt zu den Parkdecks um bis zu 4,5 dB(A) überschritten, wobei die
Geräuscheinwirkungen hier maßgeblich durch die Ein- und Ausfahrt der PKW bestimmt werden. Entlang
der C……straße wurden Beurteilungspegel von bis zu 60,2 dB(A) berechnet, die durch das
Zusammenwirken der Fahrbewegungen der Lieferfahrzeuge und der Schallabstrahlung der Parkdecks
und der Toreinfahrt verursacht werden. Zur Einhaltung der Immissionsrichtwerte der TA Lärm in der
Nachbarschaft am Tag sind daher nach den Feststellungen der Antragsgegnerin Lärmschutzmaßnahmen
an dem geplanten Gebäude und passiver Lärmschutz entsprechend den Festsetzungen im
Bebauungsplan und der Lärmschutzsatzung erforderlich.
Vorliegend ist damit auf der Grundlage aller verfügbaren Erkenntnisse mit erheblichen Lärmzuwächsen im
Bereich des Plangebiets zu rechnen. Allerdings ist im Hinblick auf die im Bebauungsplan abgesicherten
passiven Lärmschutzmaßnahmen, die möglichen aktiven Lärmschutzmaßnahmen sowie die
Lärmschutzsatzung kein Abwägungsfehler nach Maßgabe des § 1 Abs. 7 BauGB festzustellen. Die
abwägungserheblichen Belange wurden gesehen und in die Planung eingestellt. Soweit aktive
Lärmschutzmaßnahmen für die Baumaßnahme selbst in Aussicht gestellt wurden, ohne Planinhalt zu sein
(vgl. etwa Bl. 126 der Begründung – „Akustikdecke“ – „Gestaltung der Außenwände der Parkdecks“) kann
hier eine weitere Überprüfung im Baugenehmigungsverfahren erfolgen. Maßgeblich für die Verträglichkeit
des Vorhabens hinsichtlich der Lärmentwicklung wird damit sein, inwieweit die Baugenehmigung selbst
und die tatsächliche Umsetzung den Lärmschutz berücksichtigt.
Auch die weiteren von dem Antragsteller geführten Angriffe wegen der Verstärkung des projektbezogenen
Kfz-Verkehrsaufkommens bleiben ohne Erfolg. Das von der Antragsgegnerin eingeholte „Fachgutachten
Geräusche“ genügt den fachlichen Anforderungen, die an derartige sachverständige Begutachtungen zu
stellen sind und ist insofern zur Ermittlung und Bewertung der von der Abwägung betroffenen Belange
geeignet. Durchgreifende Mängel hat der Antragsteller nicht belegt. Im Übrigen können Einwände gegen
die Lärmschutzkonzeption auch noch im Baugenehmigungsverfahren geprüft werden, ohne die
Wirksamkeit der Planung als solche zu berühren.
In seinem Beschluss vom 30.11.2010 (1 B 11083/10.OVG) ist der Senat zudem ausführlich auf die
Einwände des Antragstellers eingegangen, die einschlägigen Lärmgrenzwerte seien trotz entsprechender
Maßnahmen in der Bauausführung nicht einzuhalten. Hierauf ist zunächst zur Vermeidung von
Wiederholungen zu verweisen. Hiernach ist zusammengefasst davon auszugehen, dass die
Immissionsgrenzwerte bei entsprechenden Schallschutzmaßnahmen eingehalten werden können. Die
FIRU-Gutachten vom Dezember 2009, vom Juni 2010 (Bl. 217 VA) sowie die Stellungnahme vom
06.08.2010 sind derzeit als hinreichende Grundlage bzw. Bestätigung der „Immissionsplanung“
anzusehen. Die Ausführungen der ISU belegen letztlich hierzu nochmals die Notwendigkeit von
schallreduzierenden Maßnahmen, die die Beigeladene auf der Grundlage der vorgelegten Planung mit
der Fertigstellung selbst in dem notwendigen Umfang zu gewährleisten haben wird. Im Falle der
dauerhaften Nichteinhaltung dieser Immissionsgrenzwerte könnten demnach auch Folgeinvestitionen
oder Nutzungseinschränkungen zu besorgen sein.
Rechtlich ist auch nicht zu beanstanden, dass bei den Auswirkungen der Planung auf den Verkehrslärm
davon ausgegangen wurde, dass ein regelmäßiger nächtlicher Betrieb des Parkhauses schädliche
Umwelteinwirkungen verursachen würde und daher bauaufsichtlich nicht genehmigungsfähig wäre.
Daraus folgt bei zutreffender Umsetzung im Baugenehmigungsverfahren, dass die Öffnungszeiten des
Einkaufszentrums im Baugenehmigungsverfahren so einzuschränken sind, dass kein erheblicher Zu- und
Abgangsverkehr von den Parkdecks nach 22.00 Uhr zu erwarten sein wird. Hierauf hat der Senat im
Verfahren 1 B 11357/09.OVG bereits hingewiesen.
Für die außergewöhnlichen Ereignisse (Sonderveranstaltungen mit Außenbestuhlung, Festivitäten
verschiedener Art) muss es der Einschätzung der tatsächlichen Verhältnisse im Einzelfall überlassen
bleiben, in welcher Weise bei der Festsetzung der zulässigen Zahl besonderer Ereignisse den Belangen
der Anwohner unter Berücksichtigung der gebotenen gegenseitigen Rücksichtnahme Rechnung getragen
werden muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.05.2001, 7 C 16/00, juris). Auch kann bei Ausweisung von
Gemeinbedarfsflächen der Bebauungsplan zulässigerweise dahingehend ausgelegt werden, dass auf
dem Gelände nur eine mit der Umgebung verträgliche Nutzung zulässig ist (BVerwG, Urteil vom 19.
01.1989, 7 C 77.87; Beschluss vom 02. 07.1991, 4 B 1.91, Beschluss. vom 23. 04.1998, 4 B 40.98,
jeweils bei juris; Urteil des Senats vom 21.01.2010, 1 C 10456/09; OVG NRW, Urteil vom 21. 07.1994,
ZfBR 1995, 46).
Für den konkreten Fall einer Freifläche mit der Option für eine Vielzahl verschiedenartiger
Veranstaltungen folgt hieraus, dass die Antragsgegnerin auch künftig die Intensität und Verträglichkeit der
Nutzung im Blick zu behalten hat. Dabei ist es geboten, die geräuschintensiven (Abend-)Veranstaltungen
auf eine bestimmte Anzahl im Jahr zu beschränken. Dies kann aber dem Nutzungskonzept vorbehalten
werden und braucht gerade nicht Gegenstand der Bauleitplanung zu sein. Insbesondere kann insofern
der zulässige Umfang der Nutzung in späteren Betriebsregelungen, Auflagen, Vertragsgestaltungen und
Verboten umfassend geregelt werden. Weiteren Festsetzungen im Bebauungsplan bedurfte es daher
hierzu nicht (vgl. auch VGH BW, Urteil vom 29.01.2008, BauR 2008, 1573).
4. Ein Abwägungsfehler gemäß § 1 Abs. 7 BauGB folgt auch nicht aus den aus der Verkehrsentwicklung
zu erwartenden Mehrbelastungen an Luftimmissionen.
Für die planerische Abwägung wurden die Auswirkungen des geplanten Vorhabens auf die
Luftschadstoffsituation an Straßenabschnitten in der Umgebung des Plangebietes, deren
Verkehrsbelastung infolge der Planung erhöht wird, bilanziert. Hierzu erfolgte zunächst eine Ermittlung
der maximalen Schadstoffkonzentrationen im „Prognose-Null-Fall“, bei dem gegenüber dem Ist-Zustand
die allgemeine Verkehrssteigerung sowie geplante bauliche und verkehrslenkende Maßnahmen im
Verkehrsnetz berücksichtigt werden. Für den „Prognose-Plan-Fall“ wurden demgegenüber die baulichen
Veränderungen und das zusätzliche Verkehrsaufkommen durch die Planung berücksichtigt. Wie im
„Prognose-Null-Fall“ wurden daher die Immissionsansätze für 2010 zugrunde gelegt, während die
Verkehrsmengen im Prognosejahr 2025 angesetzt wurden. Im Querschnitt ist hierbei durch das Vorhaben
mit nicht unerheblichen Steigerungen der Luftimmissionen zu rechnen. Die Bewältigung der
planbedingten Zunahme von Luftschadstoffen wird indessen nach den Planungen der Antragsgegnerin
dem Verfahren der Luftreinhalteplanung überlassen. Auch insoweit wird auf die Ausführungen im
Beschluss vom 15.03.2010 (1 B 11357/09.OVG) verwiesen, insbesondere müssen die Anwohner ihr
Recht auf Abwehr gesundheitlicher Beeinträchtigungen durch Feinstaubpartikel (PM10) im Wege eines
Anspruchs auf Durchführung planunabhängiger Maßnahmen durchsetzen (vgl. hierzu BVerwG, EuGH-
Vorlage vom 29.03.2007, BVerwGE 128, 278).
5. Auch aus dem Unterlassen weiterer Verkehrsregelungen ist kein Fehler des Bebauungsplans zu
folgern. Die dort vorgesehenen Verkehrsflächen sind bauplanungsrechtlich ausreichend. Es ist zulässig,
wenn sich der Bebauungsplan zur Vermeidung unzumutbaren Verkehrslärms auf Festsetzungen
beschränkt, die entsprechende straßenbauliche und verkehrslenkende Maßnahmen ermöglichen und die
Durchführung der Maßnahmen künftigem Verwaltungshandeln (vgl. nur § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO)
überlässt (BVerwG, Beschluss vom 28. 08.1987, DVBl 1987, 1273; Urteil des Senats vom 21.01.2010,1 C
10456/09). Dies gilt im Übrigen auch für andere Maßnahmen des Schallschutzes (vgl. BVerwG, Beschluss
vom 07.09.1988, ZfBR 1989, 35). Dementsprechend ist die künftige Verkehrsregelung einer planerischen
Ermessenentscheidung der Antragsgegnerin vorbehalten. Der Anspruch auf Schutz vor unzumutbaren
Lärm- und Luftschadstoffimmissionen bleibt hiervon grundsätzlich unberührt.
Nach alledem bleibt der Normenkontrollantrag ohne Erfolg, wobei ergänzend auf die übrigen
Ausführungen des Senats in den Beschlüssen vom 15.03.2010 (1 B 11357/09.OVG) und vom 30.11.2010
(1 B 11083/10.OVG) verwiesen wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht
vorliegen.
RMB
gez. Zimmer
gez. Schneider
gez. Dr. Berthold
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 50.000,-- € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m.
Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungs-gerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327 ff.).
gez. Zimmer
gez. Schneider
gez. Dr. Berthold