Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 28.06.2002
OVG Koblenz: versetzung, aufschiebende wirkung, öffentliches interesse, regierung, neutralität, verwaltung, verfügung, kreis, aussetzung, unabhängigkeit
Beamtenrecht
OVG
Koblenz
28.06.2002
10 B 10709/02.OVG
Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz
Beschluss
In dem Verwaltungsrechtsstreit
wegen Abordnung
hier: aufschiebende Wirkung
hat der 10. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom
28. Juni 2002, an der teilgenommen haben
Vizepräsident des Oberverwaltungsgerichts Steppling
Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Falkenstett
Richter am Oberverwaltungsgericht Hennig
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 30.
April 2002 wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.000,-- € festgesetzt.
Gründe
Die zulässige Beschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg.
Was die vom Verwaltungsgericht entsprechend dem Antrag zu 1) des Antragstellers ausgesprochene
Aussetzung des Sofortvollzuges der Abordnungsverfügung des Bundesministers der Verteidigung vom
19. April 2002 anbelangt, so teilt der Senat die Auffassung der Vorinstanz, dass gegen die Rechtmäßigkeit
dieser Verfügung so ernstliche Zweifel bestehen, dass die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des
gegen sie eingelegten Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO im Interesse des
Antragstellers geboten ist. Ebenso ist der Senat mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, dass das für
die Abordnung des Antragstellers vom Bundesamt .... zum Ministerium ..... in Verbindung mit der
Übertragung der Leitung der dortigen Abteilung .... gemäß § 27 Bundesbeamtengesetz – BBG –
erforderliche dienstliche Bedürfnis in Anbetracht dessen, dass diese erklärtermaßen eine entsprechende
nachfolgende Versetzung des Antragstellers vorbereiten soll, danach zu beurteilen ist, ob die
solchermaßen geplante Versetzung in rechtmäßiger Weise vorgenommen werden kann (vgl. OVG
Koblenz, Beschl. vom 4. Dezember 1985 – 2 B 36/85 -, NVwZ 1986, S. 768). Schließlich folgt der Senat
der Vorinstanz auch darin, dass diese Versetzung aller Voraussicht nach jedenfalls deshalb nicht als
rechtmäßig angesehen werden kann, weil sie nur mit Zustimmung des Antragstellers vorgenommen
werden könnte, an der es indessen fehlt. Dies beruht darauf, dass es sich anders als bei dem vom
Antragsteller derzeit innegehabten Amt des Präsidenten des Bundesamtes ..... bei dem Amt des
Ministerialdirektors und Leiters der Abteilung .... im Ministerium .... gemäß §§ 31 Abs. 1 BRRG, 36 Abs. 1
Nr. 1 BBG um ein politisches Amt handelt.
Nach § 26 BBG können Beamte zwar auch ohne eigenen Antrag bzw. ohne ihre Zustimmung bei
Vorliegen eines dienstlichen Bedürfnisses bzw. dienstlicher Gründe versetzt werden. Indes erscheint
zweifelhaft, ob diese Möglichkeit auch dann eröffnet ist, wenn es – wie vorliegend – um die Versetzung
eines Beamten, der Inhaber eines nichtpolitischen Amtes ist, in das Amt eines politischen Beamten geht.
Dies folgt aus den grundlegenden Unterschieden zwischen diesen beiden Beamtengruppen, die den
politischen Beamten einem ganz anders gearteten, eng begrenzten eigenständigen Statusverhältnis
zugeordnet erscheinen lassen. Während der nichtpolitische Beamte entsprechend den hergebrachten
beamtenrechtlichen Grundsätzen nach Maßgabe der §§ 52 f BBG zu parteipolitischer Neutralität gehalten
und nur an die Gesetze und Verfassungsgrundsätze gebunden ist sowie dem allgemeinen Wohl zu
dienen hat, obliegt es dem politischen Beamten gemäß § 31 BRRG, bei der Ausübung seines Amtes in
fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung
zu stehen, wobei er deren Politik nicht nur nicht behindern darf, sondern aktiv und wirksam zu
unterstützten hat und jederzeit deren vollen Vertrauens in seine entsprechende Bereitschaft und Fähigkeit
hierzu bedarf. Diese in Rede stehenden Unterschiede zeigen sich des Weiteren darin, dass der
nichtpolitische Beamte ebenfalls entsprechend dem hergebrachten beamtenrechtlichen
Lebenszeitgrundsatz bis zum Erreichen der Altersgrenze gegen seinen Willen nach Maßgabe der §§ 41 ff
BBG nur wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt werden kann, wohingegen § 31 BRRG für
den politischen Beamten dessen jederzeitige Versetzung in den einstweiligen Ruhestand vorsieht vgl.
Plog/Wiedow/Lemhöfer, BBG/BeamtVG, Kommentar, Stand: März 2002, § 36 Rdnr. 3 m.w.N.).
Diese Unterschiede zwischen der Stellung des nichtpolitischen Beamten und derjenigen des politischen
Beamten sind grundlegender Natur. Sie gründen sich letztlich darin, dass Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz –
GG - mit seiner Anknüpfung an die deutsche Verwaltungstradition im Berufsbeamtentum eine Institution
sieht, die gegründet auf Sachwissen und fachliche Leistung sowie in Sonderheit aber auch auf loyale
Pflichterfüllung eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den
das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften darstellen soll (BVerfGE 7, S. 155, 162), innerhalb derer
dem politischen Beamten mit seiner besonderen Loyalitätspflicht gegenüber der politischen Regierung
und seiner von Rechts wegen vorgesehenen jederzeitigen Versetzbarkeit in den einstweiligen Ruhestand
ein eigenständiges Statusverhältnis zukommt (vgl. Ule in Bettermann-Nipperdey, Die Grundrechte, 4.
Band, 2. Teil, S. 571 ff, 577 sowie Juncker, Der politische Beamte – ein Widerspruch in sich, ZBR 1974, S.
205, 207). In Anbetracht dieser grundlegenden Unterschiede und um das Wesen des Berufsbeamtentums
nicht auszuhöhlen ist denn auch in § 31 BRRG festgelegt, dass allein der Gesetzgeber den Kreis der
politischen Beamten zu bestimmen hat, was naturgemäß einschließt, dass auch nur er ein etwa bereits
bestehendes nichtpolitisches Amt nachträglich in das eines politischen Beamten umwandeln kann
(BVerfGE 8, S. 332) und ist damit im Zusammenhang des weiteren anerkannt, dass er hierbei gehalten ist,
diesen Kreis auf wirkliche Schlüsselstellungen bzw. bedeutsame Mittlerstellen zwischen politischer
Führung und Verwaltung zu beschränken (BVerwG, Urt. vom 29. Oktober 1964 – II C 182/61 -, DÖV 1965,
Führung und Verwaltung zu beschränken (BVerwG, Urt. vom 29. Oktober 1964 – II C 182/61 -, DÖV 1965,
S. 630, 631).
Diese Unterschiede haben naturgemäß auch unmittelbare Auswirkungen auf die Rechtsstellung des
jeweiligen Berufsbeamten selbst, kann er die ihm zugedachten Funktionen im soeben beschriebenen
Sinne doch nur dann erfüllen, wenn seine rechtliche und wirtschaftliche Stellung gesichert ist. Das
bedeutet in Sonderheit, dass er grundsätzlich gerade nicht nach dem freien Ermessen politischer Gremien
aus seinem Amt entfernt werden kann, da damit die Grundlage seiner Unabhängigkeit entfiele (BVerfGE 7,
S, 155, 163). Daraus folgt alsdann aber auch weiter, dass der bislang nichtpolitische Beamte nicht gegen
seinen Willen im Wege der Versetzung in das Amt eines politischen Beamten gezwungen werden kann,
wo er gehalten wäre, nicht nur seine bisherige – pflichtgemäße - Neutralität im oben beschriebenen Sinne
aufzugeben, sondern darüber hinaus bei etwa nur zweifelhafter Übereinstimmung mit den bestehenden
politischen Vorgaben der Regierung Gefahr liefe, alsbald nach seiner Versetzung in den einstweiligen
Ruhestand versetzt zu werden.
Das so gewonnene Ergebnis wird zudem dadurch bestätigt, dass die Versetzung eines Beamten ohne
seine Zustimmung oder gar gegen seinen ausdrücklichen Widerspruch in das Amt eines politischen
Beamten gemessen an den Vorgaben des § 31 BRRG bzw. § 36 BBG sinnwidrig wäre. Denn setzt – wie
oben aufgezeigt – die dem politischen Beamten obliegende Führungsfunktion und Mittlerrolle ein
besonderes Vertrauensverhältnis zwischen diesem und der Regierung voraus, so kann sich dieses
naturgemäß dort erst gar nicht heranbilden, wo sich der Beamte einer solchen Versetzung bzw. den ihm
in diesem Amt zugedachten Aufgaben - und sei es gegebenenfalls auch nur aus persönlichen Gründen,
wie etwa im Hinblick auf seine gesundheitliche Verfassung und einer daraus resultierenden
ungenügenden Belastbarkeit - mit Nachdruck widersetzt. Hinzu kommt, dass bei solchen Vorbehalten des
Beamten bei einer dennoch gegen seinen Willen vorgenommenen Versetzung von Anfang an ein
Loyalitätskonflikt vorprogrammiert wäre, der über kurze Zeit zu seiner Versetzung in den einstweiligen
Ruhestand führen müsste. An einer solchen Stellenbesetzung kann vernünftigerweise auch kein
dienstliches oder gar allgemeines öffentliches Interesse bestehen.
Demgemäß wird denn auch sonst in der Rechtsprechung und Literatur überwiegend die Auffassung
vertreten, dass die Versetzung eines nichtpolitischen Beamten in das Amt eines politischen Beamten
regelmäßig nur mit dessen Zustimmung erfolgen kann (vgl. dazu BVerwGE 19, S. 332, 338; Haubrichs,
ZBR 1964, S. 136, 137; Schnur, Über Zwangsbeurlaubung, Zuweisung von „unterwertiger“ Tätigkeit und
Versetzung in ein „politisches“ Amt, S. 48; ähnlich auch Anders, DÖV 1964, S. 109, 116, der aus diesen
Erwägungen heraus sogar eine ausdrückliche Bestimmung für sinnvoll erachtet, wonach die mit den
Regierungsvorgaben übereinstimmende politische Überzeugung zur generellen Voraussetzung für die
Übertragung eines politischen Amtes gemacht werden sollte; a.A., allerdings ohne Begründung,
Fischbach, Bundesbeamtengesetz, soweit ersichtlich jedoch nur in der 2. Aufl., 1956, § 26 Erl. A. III Ziff. 6;
a.A. auch Schunke, Die politischen Beamten, Diss., 1973, S. 193 ff, der indessen zur Vermeidung von
Fehlentscheidungen des Dienstherrn die vorherige Anhörung des Beamten für angezeigt erachtet).
Soweit die Antragsgegnerin einwendet, dass der Gesetzgeber keine Aussage darüber getroffen habe,
dass die Versetzung eines nichtpolitischen Beamten in das Amt eines politischen Beamten der
Zustimmung des betreffenden Beamten bedürfe, er indes eine entsprechende Einschränkung sicher
vorgenommen hätte, wenn dies seinen Vorstellungen entsprochen hätte, zumal die im Rahmen der
Dienstrechtsreform 1997 vorgenommenen Änderungen des Versetzungsrechts in Richtung einer
Erweiterung der Befugnisse des Dienstherrn gegangen seien, spricht dieser Einwand nicht gegen das
sich nach Auffassung des Senates bereits aus dem Wesen des Berufsbeamtentums ergebende Ergebnis.
Dementsprechend hat ersichtlich diesbezüglich, sei es in der Vergangenheit, sei es in jüngerer Zeit,
schon kein Regelungsbedarf bestanden und vernünftigerweise aus den dargelegten Gründen auch nicht
bestehen können, weshalb vermutlich in all den Jahren der Geltung der einschlägigen
beamtenrechtlichen Versetzungsbestimmungen auch kaum eine Versetzung gegen den erklärten Willen
eines Beamten in das Amt eines politischen Beamten erfolgt sein dürfte. Dass sich der Antragsteller mit
Blick darauf, dass es im nachgeordneten Bereich des Bundesministeriums ..... in seiner
Besoldungsgruppe keine weiteren gleich besoldeten Ämter nichtpolitischer Art gibt, zur Zeit letztlich als
unversetzbar erweisen könnte, kann gleichfalls zu keiner anderen Betrachtungsweise führen, beruht dies
doch lediglich darauf, dass es in den derart hohen Besoldungsgruppen von vornherein nur eine geringe
Zahl gleichwertiger Ämter gibt. Ersichtlich in dieser Erkenntnis hat der Gesetzgeber inzwischen in § 12 b
BRRG generell für Führungsämter vorgesehen, dass diese zunächst im Beamtenverhältnis auf Zeit
übertragen werden können.
Erweist sich nach alledem der angegriffene Beschluss hinsichtlich der entsprechend dem Antrag zu 1) des
Antragstellers ausgesprochenen Aussetzung der Abordnungsverfügung schon aus den bislang
aufgezeigten Gründen als zutreffend, so kommt es auf die übrigen Erwägungen des Verwaltungsgerichts
ebenso wenig an wie auf die von der Beschwerde hiergegen vorgebrachten Einwendungen, weswegen
sie hier auch keiner weiteren Erörterung bedürfen.
Schließlich begegnet der erstinstanzliche Beschluss auch insoweit keinen rechtlichen Bedenken, als das
Verwaltungsgericht außerdem entsprechend dem Antrag zu 2) des Antragstellers der Antragsgegnerin zur
Vermeidung eines „faktischen Vollzuges“ untersagt hat, vor der bestandskräftigen Entscheidung über den
Widerspruch des Antragstellers die Planstelle des Präsidenten des Bundesamtes .... anderweitig zu
besetzen. Das Verwaltungsgericht hat diesen zusätzlichen Ausspruch damit begründet, dass die
Antragsgegnerin selbst erklärt hat, dass sie von einer solchen Stellenneubesetzung lediglich für die Dauer
des vorliegenden Verfahrens auf Gewährung von vorläufigem Rechtsschutz absehen werde. An dieser
ihrer Aussage hat sich nichts Wesentliches dadurch geändert, dass sie sich nunmehr darauf beruft, dass
für den 2. Antrag derzeit kein Raum sei, nachdem nicht über die Versetzung selbst, sondern lediglich über
die Abordnung gestritten werde, bzw. die Versetzung lediglich mit Blick auf die Entscheidung im
vorliegenden Verfahren noch zurückgestellt werde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus den §§ 14, 20 Abs. 3, 13
Abs. 1 GKG.
gez. Steppling gez. Dr. Falkenstett gez. Hennig