Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 14.06.2002
OVG Koblenz: beförderung, herkunft, vollstreckung, beratung, zahl, zwecktauglichkeit, gleichstellung, ermessen, rechtskontrolle, subjektiv
Beamtenrecht
OVG
Koblenz
14.06.2002
2 A 10534/02.OVG
Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
wegen Beförderung
hat der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom
14. Juni 2002, an der teilgenommen haben
Präsident des Oberverwaltungsgerichts Prof. Dr. Meyer
Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Frey
Richter am Verwaltungsgericht Scheurer
ehrenamtlicher Richter Pensionär Bößler
ehrenamtlicher Richter Schneidermeister Braun
für Recht erkannt:
Auf die Berufung des Beklagten wird das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 28. September 2001
ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Trier abgeändert und die Klage abgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der noch
festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger, dem am 1. Juli 1998 im Rahmen des Bewährungsaufstiegs das Amt eines Polizeikommissars
(BesGr A 9 gD) verliehen worden ist, begehrt mit seiner Klage die Neubescheidung seines Antrags auf
Beförderung zum Polizeioberkommissar (BesGr A 10) im Rahmen des Beförderungsgeschehens zum 18.
Mai 2001.
Mit Schreiben vom 23. Oktober 2000 eröffnete der rheinland-pfälzische Minister des Innern und für Sport,
auf der Grundlage des Doppelhaushalts 2000/2001, in bezug auf Ämter der BesGr A 10
Beförderungschancen für FH-Absolventen der Jahre 1997 und früher sowie für 70 v. H. der FH-
Absolventen des Jahres 1998. Ferner ermöglichte er aus dem Kreis der Bewährungsaufsteiger die
Einbeziehung von 50 v. H. der Beamten, die im Dezember 1996 oder früher am Bewährungsaufstieg
teilgenommen hatten. Für beide Gruppen wurde weiter gefordert, dass die Ernennung in ein Amt der
BesGr A 9 gD zum Stichtag 18. Mai 2001 mindestens 2 Jahre und 10 Monate zurückliegt.
Den daraufhin gestellten Beförderungsantrag des Klägers lehnte der Beklagte durch Bescheid vom 30.
November 2000 mit der Begründung ab, dass der Kläger die vorgegebene Mindestwartezeit für
Bewährungsaufsteiger nicht erfülle. Die unterschiedlichen Wartezeiten für FH-Absolventen und
Aufstiegsbeamte seien Ausdruck seines Organisationsermessens.
Der hiergegen gerichtete Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 20. Dezember 2000
zurückgewiesen.
Mit seiner fristgerecht erhobenen Klage hat der Kläger gerügt, längere Stehzeiten für
Bewährungsaufsteiger verstießen gegen Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz (GG). Trotz des
Organisationsermessens des Beklagten müssten alle Beamten beim Zugang zum
Beförderungsgeschehen, also auch bei der Wartezeit, unabhängig von ihrer „Herkunft“ gleichgestellt
werden. Es erscheine sinnwidrig, von Aufstiegsbeamten längere Stehzeiten zu fordern, da sie in der
Regel dienstälter als FH-Absolventen seien. Er sei 1992 bei der Zulassung zur Ausbildung zum
Laufbahnabschnitt II übergangen worden, was ihm jetzt nicht nochmals zum Nachteil gereichen dürfe.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 30. November 2000 und des
Widerspruchsbescheides vom 20. Dezember 2000 zu verpflichten, über seine Bewerbung um
Berücksichtigung im Auswahlverfahren zum Beförderungstermin 18. Mai 2001 unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, dass für den Kläger bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens eine
Beförderungsstelle freigehalten werde. Die unterschiedlichen Wartezeiten für FH-Absolventen und
Bewährungsaufsteiger seien Folge seiner haushaltsrechtlichen Bindung und Ausdruck organisatorischen
Ermessens. Diese Bereiche berührten keine subjektiven Rechte des Klägers. Die Differenzierung
zwischen beiden Beamtengruppen solle den Personalfluss erleichtern und die Leistungsmotivation
sicherstellen. Es müsse gewährleistet sein, dass die FH-Absolventen entsprechend ihres im Studium
erworbenen Wissens an die höheren statusrechtlichen Ämter des gehobenen Polizeidienstes
herangeführt werden könnten. Der Vortrag des Klägers zu den Vorfällen im Jahr 1992 sei für das
vorliegende Verfahren ohne Bedeutung.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben: Das Beförderungskonzept des Beklagten stehe nicht
in Einklang mit den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG. Es sei kein sachlicher Grund ersichtlich, für
Bewährungsaufsteiger längere Wartezeiten als für FH-Absolventen zu fordern. Denn der
Verordnungsgeber habe gemäß §§ 8 Abs. 1, 9 Abs. 1 Laufbahnverordnung der Polizei (LbVOPol) alle
Beamten des gehobenen Polizeidienstes bis zum Erreichen der BesGr A 11 laufbahnrechtlich
gleichgestellt. Zudem könnten die vom Beklagten beschriebenen personalpolitischen Ziele nicht
zuvörderst durch längere Wartezeiten für Aufstiegsbeamte erreicht werden, da junge FH-Absolventen im
Vergleich zu älteren Bewährungsaufsteigern bevorzugt würden. Dies führe bei den älteren
Aufstiegsbeamten zu einem Beförderungsstau, den der Beklagte gerade habe vermeiden wollen.
Mit der vom Senat zugelassenen Berufung ergänzt der Beklagte sein bisheriges Vorbringen dahingehend,
dass im Haushaltsplan für die Jahre 2000/2001 spartenbezogen zwischen Laufbahnbewerbern und
Aufstiegsbeamten unterschieden werde. Dies erfordere bei der Durchführung des
Beförderungsverfahrens ebenfalls eine differenzierte Handhabung. Der Kläger verkenne, dass er keinen
Anspruch auf Änderung dieser Vorgaben habe.
Der Beklagte beantragt,
das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 28. September 2001 ergangene Urteil des
Verwaltungsgerichts Trier aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten
Schriftsätze und Schriftstücke, die Verwaltungs- und Personalakten des Klägers (zwei Bände), die
Widerspruchsakten und die Gerichtsakte 1 L 710/01.TR Bezug genommen. Diese Unterlagen waren
Gegenstand der Beratung vom 14. Juli 2001.
Entscheidungsgründe
Die Berufung des Beklagten, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung entscheiden kann (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), ist zulässig und
begründet.
Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen, denn dem Kläger steht kein Anspruch auf
Neubescheidung seines Beförderungsantrags zu. Die Entscheidung des Beklagten, einen Teil der
Personengruppe der Bewährungsaufsteiger und damit auch den Kläger im Beförderungsgeschehen des
Jahres 2001 nicht zu berücksichtigen, ist rechtmäßig. Sie ist auf den Doppelhaushalt 2000/2001 sowie
das ministerielle Schreiben vom 23. Oktober 2000 und somit auf Vorgaben gestützt, die subjektive Rechte
des Klägers - insbesondere den Bewerbungsverfahrensanspruch (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.
September 1989 – 2 BvR 1576/88 -, DVBl. 1989, S. 1247) - nicht verletzen (§113 Abs. 1 S. 1, Abs. 5 S. 2
VwGO).
1.) Die Nichtberücksichtigung des Klägers in dem hier maßgeblichen Beförderungsgeschehen ist Folge
der Festsetzungen des Doppelhaushaltsplans 2000/2001. Dort sind unter anderem die Planstellen der
BesGr A 10 getrennt für Bewährungsaufsteiger und sonstige Laufbahnbeamte ausgewiesen (vgl.
Einzelplan 03, Kapitel 0310, Titel 42201). Aus diesen Festsetzungen leitet sich die Zahl der jeweils zu
besetzenden Beförderungsstellen für die hier betroffenen Beamtengruppen ab. Der Beklagte ist aufgrund
dieser haushaltsrechtlichen Vorgaben verpflichtet, für FH-Absolventen und Bewährungsaufsteiger
insoweit getrennte Beförderungsverfahren durchzuführen. Denn er darf die Beförderungsstellen nur nach
Maßgabe der Ordnungsstruktur des Stellenplans besetzen (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 25.
April 1997 – 2 B 10828/97.OVG –). Die vom Kläger gewünschte Verleihung von Beförderungsämtern
anhand eines einheitlichen Beförderungsverfahrens für FH-Absolventen und Aufstiegsbeamte unter
Zugrundelegung einer einheitlichen Wartezeitregelung ist damit von vornherein ausgeschlossen.
Subjektive Rechte des Klägers, insbesondere dessen Bewerbungsverfahrensanspruch, werden von den
Festsetzungen des Doppelhaushaltsplans nicht berührt. Denn die Ausbringung von Planstellen des
gehobenen Polizeidienstes liegt grundsätzlich allein im öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen
Erfüllung der öffentlichen Aufgaben. Sie erfolgt auch nicht in Wahrnehmung der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn. Erst wenn eine vom Haushaltsgesetzgeber geschaffene Planstelle im Wege der Beförderung
zu besetzen ist, hat der Dienstherr danach die Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG im Rahmen der
gegenständlich und zeitlich anschließenden Auswahlentscheidung zu beachten (BVerwG, Urteil vom 22.
Juli 1999 – 2 C 14.98 –, NVwZ-RR 2000, 172; Urteil vom 25. April 1996 – 2 C 21.95 –, BVerwGE 101, 172;
OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 8. September 2000 – 2 B 11405/ 00.OVG –, DÖD 2002, 103;
Beschluss vom 30. Januar 1997 – 2 B 10052/97.OVG –).
2.) Auch die Umsetzung der haushaltsrechtlichen Vorgaben durch das ministerielle Schreiben vom 23.
Oktober 2001 berührt in Anbetracht des den individuellen Belangen des Beförderungsbewerbers
vorgelagerten Organisationsermessens des Beklagten nicht die Rechtssphäre des Klägers (vgl. OVG
Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 10. Juni 1998 – 2 B 11239/98.OVG – und Beschluss vom 30. Juni 1997 –
2 B 11323/97.OVG –, AS 26, 314).
Mit diesem Schreiben wird das Beförderungsgeschehen für FH-Absolventen und Bewährungsaufsteiger
spartenbezogen eröffnet und ein Konkurrenzverhältnis zwischen beiden Beamtengruppen entsprechend
der haushaltsrechtlichen Vorgaben ausgeschlossen. Zudem wird im Rahmen des weiten
organisatorischen Ermessens des Beklagten die Zahl der im Beförderungsgeschehen grundsätzlich
berücksichtigungsfähigen Beamten getrennt für FH-Absolventen und Bewährungsaufsteiger durch
Wartezeitregelungen an die Stellenplanvorgaben des Doppelhaushalts angepasst. Die durch diese
Regelungen nicht einbezogenen Beamten werden somit bereits auf der organisationsrechtlichen
Entscheidungsebene vom Beförderungsgeschehen ausgeschlossen. Diesen Vorgaben entspricht auch
die Verwaltungspraxis des Beklagten, Beamte, die die Wartezeitanforderung nicht erfüllen, ohne weitere
Prüfung von dem Beförderungsgeschehen fern zu halten. Eine Überprüfung dieser Regelungen anhand
der Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG kommt nicht in Betracht. Sie sind dem Bereich der Organisationshoheit
des Dienstherrn zuzuordnen, der sich grundsätzlich einer subjektiv orientierten Rechtskontrolle auch
anhand des in § 10 Abs. 1 LBG konkretisierten Leistungsgrundsatzes entzieht.
3.) Die durch die Festsetzungen des Haushaltsplans und den haushaltsrechtlichen Bereitstellungserlass
vom 23. Oktober 2000 bewirkte Personalsteuerung hält einer hier nur möglichen Kontrolle nach
ausschließlich objektiv-rechtlichen Maßstäben stand.
Der angestrebten Personalsteuerung kann die objektive Zwecktauglichkeit zur Erreichung sachgerechter
laufbahnspezifischer und personalwirtschaftlicher Ziele nicht abgesprochen werden (vgl. OVG Rheinland-
Pfalz, Beschluss vom 30. Juni 1997, a.a.O.). Es liegen daher sachliche Gründe vor, die die Annahme einer
willkürlichen Ausgestaltung der hier maßgeblichen organisationsrechtlichen Vorgaben ausschließen.
Zwar ist fraglich, ob bei der Eröffnung des Beförderungsgeschehens in jeder denkbaren Fallgestaltung
eine Differenzierung nach der „Herkunft“ des Beamten zulässig ist. Denn insbesondere die Laufbahn der
Polizeibeamten ist eine Aufstiegslaufbahn (§ 206 Abs. 1 LBG) innerhalb derer grundsätzlich jedem
Polizeibeamten der Aufstieg zu allen Ämtern des Polizeidienstes offen steht (§ 1 Abs. 1 LbVOPol).
Dennoch liegen hier sachliche Gründe für eine Unterscheidung zwischen FH-Absolventen und
Bewährungsaufsteigern vor. Denn die Gleichstellung dieser zwei Beamtengruppen innerhalb des
gehobenen Polizeidienstes unterliegt laufbahnrechtlichen Einschränkungen, die eine differenzierte
Eröffnung des Beförderungsgeschehens als sachgerecht erscheinen lassen. So stellt es § 9 Abs. 1
LbVOPol in das Ermessen des Dienstherrn, Beamte des mittleren Polizeidienstes in den gehobenen
Polizeidienst zu befördern. Diese Beförderungsmöglichkeit ist an bestimmte Lebenszeitanforderungen
geknüpft (§ 9 Abs. 1 Nrn. 1 u 2 LbVOPol) und auf die Beförderung bis zur Besoldungsgruppe A 11
beschränkt (§ 9 Abs.1 letzter Hs. LbVOPol). Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass die betroffenen
Aufstiegsbeamten schon in besonderer Weise durch den Dienstherrn gefördert worden sind, indem er
ihnen ohne vorausgegangenes FH-Studium und ohne zusätzliche Prüfung nach entsprechender
Bewährung ein Amt des gehobenen Polizeidiensts verliehen hat.
Hinzu kommt, dass hier besondere personalwirtschaftliche Erwägungen für eine differenzierte Eröffnung
des Beförderungsgeschehens vorliegen. So ist anerkannt, dass der Dienstherr der Erkenntnis Rechnung
tragen darf, dass eine gesunde Personalstruktur es erfordert, den in höherbewertete Ämter führenden
Personalfluss stets in einem Maß zu erhalten, das eine möglichst günstige, durch reale
Beförderungschancen unterstützte Leistungsmotivation in einer gewissen Breite der Mitarbeiterschaft
fördert (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27. November 1987 – 2 B 28/87 –, AS 22, 55). Dem tragen
die spartenbezogene Ausweisung von Planstellen und die daran anknüpfenden Wartezeitregelungen
Rechnung. Sie sind geeignet, in beiden Beamtengruppen eine funktionsgerechte ausgewogene
Altersstruktur zu gewährleisten. Sie stellen zudem sicher, dass die FH-Absolventen an solche
Beförderungsämter herangeführt werden können, für deren Ausübung sie im Rahmen ihres Studiums
ausgebildet wurden und die Bewährungsaufsteiger aufgrund der Aufstiegsbeschränkung in § 9 Abs. 1
letzter Hs. LbVOPol nicht erreichen können. Gleichzeitig ist gewährleistet, dass für Bewährungsaufsteiger
- wenn auch stichtagsbezogen geringfügig später als für FH-Absolventen - die reale Zugangsmöglichkeit
bis zu den Ämtern der BesGr A 11 eröffnet bleibt.
4.) Soweit der Kläger noch geltend macht, dass er 1992 bei der Zulassung zur Laufbahnprüfung II
übergangen worden sei, begründet dies hier keinen Anspruch auf Neubescheidung. Dem Kläger hätte es
oblegen, gegebenenfalls gegen diese ihm nachteilige Personalentscheidung die hiergegen eröffneten
Rechtsschutzmöglichkeiten zu ergreifen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt aus den §§ 167 Abs. 2
VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe, die Revision zuzulassen (§§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG, 219 LBG), liegen nicht vor.
Rechtsmittelbelehrung
...
gez. Prof. Dr. Meyer gez. Dr. Frey gez. Scheurer
Beschluss
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 17.368,77 € festgesetzt (§§ 13 Abs. 4 S. 2, 14, 73 Abs. 1
GKG).
gez. Prof. Dr. Meyer gez. Dr. Frey gez. Scheurer