Urteil des OVG Rheinland-Pfalz, Az. 7 A 11631/01.OVG

OVG Koblenz: obere aufsichtsbehörde, anschluss, aufgabenbereich, landesverwaltung, erfüllung, klagebefugnis, zustellung, rechtfertigung, grundstück, auflösung
Kommunalrecht
OVG
Koblenz
04.06.2002
7 A 11631/01.OVG
berverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
wegen Anschluss- und Benutzungszwangs
hat der 7. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 4. Juni 2002, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Hoffmann
Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Holl
Richter am Oberverwaltungsgericht Zimmer
ehrenamtlicher Richter Versicherungskaufmann Martin
ehrenamtliche Richterin Hauswirtschaftsmeisterin Seiler
für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 27. August 2001 wird aufgehoben.
Das Verfahren wird zur Entscheidung der Sache selbst an das Verwaltungsgericht Mainz
zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin verfolgt als Aufsichtsbehörde das Ziel der Aufhebung eines Widerspruches des
Kreisrechtsausschusses des Beklagten. Dem liegt im Wesentlichen folgender Sachverhalt zugrunde:
Der Beigeladene ist Eigentümer eines Grundstücks im Wochenendhausgebiet in W... Nach Mitteilung des
Anschlusszwangs an die öffentliche Abfallentsorgung hat er dagegen Widerspruch eingelegt, und zwar
mit dem Vorbringen, das Grundstück werde nicht zu Wohnzwecken genutzt.
Der Widerspruch hatte vor dem Kreisrechtsausschuss Erfolg, und zwar im Wesentlichen mit der
Begründung, es liege kein bewohntes Grundstück im Sinne der Abfallwirtschaftssatzung des Beklagten
vor. Nach § 15 des Meldegesetzes sei ein umschlossener Raum nur dann eine Wohnung, wenn er zum
Schlafen oder Wohnen genutzt werde. Vorliegend sei aber festzustellen, dass eine entsprechende
Nutzung nicht vorliege. Es gebe keine regelmäßigen Aufenthalte über längere Zeiträume von einer jeweils
gewissen Dauer. Es sei zwar denkbar, dass bei der Nutzung des Grundstücks Abfall anfalle, dieser sei
aber zu behandeln wie der Anfall von Abfall während eines Aufenthalts in der Natur.
Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin und der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd
zugestellt.
Mit Schreiben vom 19. April 2001, das am darauffolgenden Tag bei Gericht einging, hat die Klägerin Klage
erhoben. Der Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses sei aufzuheben, da er zu Unrecht das
Recht des Entsorgungsträgers zur Anordnung des Anschlusszwangs verneine. Nach § 5 Abs. 5 der
Abfallwirtschaftssatzung seien nämlich auch Grundstücke, die nicht ständig bewohnt würden, wie z.B.
Ferienwohnungen, Wochenendhäuser oder ähnliches, dem Anschlusszwang unterworfen.
Die Klägerin hat beantragt,
den Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses vom 5. März 2001 aufzuheben und den
Widerspruch des Beigeladenen zurückzuweisen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat zur Begründung auf den ergangenen Widerspruchsbescheid Bezug genommen.
Der Beigeladene hat ebenfalls
Klageabweisung
Klageabweisung
beantragt.
Das Verwaltungsgericht Mainz hat die Klage mit Urteil vom 27. August 2001 abgewiesen und zur
Begründung ausgeführt, der Klägerin fehle es bereits an der Klagebefugnis. Nach § 17 Abs. 1 des
Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung komme in den Fällen, in denen der
Widerspruchsbescheid eine Angelegenheit im Aufgabenbereich einer anderen oberen Aufsichtsbehörde
als der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion betreffe, allein jener Aufsichtsbehörde die Befugnis zur
Erhebung der Aufsichtsklage zu. So liege es aber hier, da es in den Aufgabenbereich der Abfallbehörde
falle, den Anschluss- und Benutzungszwang hinsichtlich der Abfallentsorgung im Einzelfall
durchzusetzen. Obere Aufsichtsbehörde sei hier gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 des Landesabfallwirtschafts-
und Altlastengesetzes die Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd. Daran ändere auch das den
Kommunen im Hinblick auf die Regelung des Anschluss- und Benutzungszwangs sowie die
Gebührenerhebung eingeräumte Satzungsrecht nichts. Auf ihre kommunalaufsichtlichen Befugnisse
könne die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion sich hier nicht berufen, da die Kreisverwaltung nicht
kommunalaufsichtlich tätig geworden sei, sondern als Behörde durch Verwaltungsakt gegenüber einem
Bürger eingeschritten sei. Dass sowohl die Struktur- und Genehmigungsbehörde Süd als auch die
Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion Behörden des Landes seien, ändere nichts an dem Ergebnis, dass
die Aufsichtsklage nicht dem Land als solchem zustehe, sondern nur der im Gesetz im Einzelnen
genannten Behörde.
Dagegen hat die Klägerin die vom Senat mit Beschluss vom 6. November 2001 zugelassene Berufung
eingelegt, zu deren Begründung sie im Wesentlichen geltend macht: Sie sei entgegen der
Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts befugt, die in § 17 Abs. 1 AGVwGO vorgesehene
Aufsichtsklage zu erheben. Nach der bis zur Neuorganisation der Landesverwaltung bestehenden
Rechtslage sei nach § 17 Abs. 1 AGVwGO a.F. „die Bezirksregierung“ zur Erhebung der Aufsichtsklage
ermächtigt gewesen. Durch die Neuorganisation sei diese einheitliche Zuständigkeit aufgehoben worden.
Betreffe der Widerspruchsbescheid eine Angelegenheit im Aufgabenbereich einer anderen oberen
Aufsichtsbehörde als der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, so sei dieser nicht nur der Wider-
spruchsbescheid nach § 16 Abs. 4 AGVwGO zuzustellen; diese Behörde sei dann auch nach § 17 Abs. 1
AGVwGO zur Erhebung der Aufsichtsklage zuständig. Vorliegend verbleibe es indessen bei der
Grundregel der Zuständigkeit der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, da diese nicht durch die
Zuständigkeit einer anderen oberen Aufsichtsbehörde überlagert werde. Wenn es auch möglicherweise
Fälle gebe, in denen neben der Zuständigkeit einer anderen oberen Aufsichtsbehörde auch die der
Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion berührt sei, so dass beide zur Erhebung der Aufsichtsklage befugt
sein könnten, liege es vorliegend so, dass ausschließlich die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion
zuständig sei. Es handele sich nämlich im Ausgangsfall um die Erfüllung einer Pflichtaufgabe der
Selbstverwaltung. Die Erfüllung dieser Aufgaben, vorliegend der Aufgabe der Kommunen als
Entsorgungsträger bei der Abfallbeseitigung nach § 3 Abs. 1 des Landesabfallwirtschafts- und
Altlastengesetzes stelle eine Selbstverwaltungsangelegenheit und keine Auftragsangelegenheit dar, wie
dies etwa bei der Tätigkeit der Kreisverwaltung als untere Abfallbehörde der Fall sei (§ 27 Abs. 1 Satz 3
LAbfWAG). Die Fachaufsicht ‑ und damit die Zuständigkeit einer anderen oberen Aufsichtsbehörde ‑
könne sich nur auf letzteren Aufgabenbereich beziehen. Im Bereich der Erfüllung der
Selbstverwaltungsaufgaben unterliege die Kommune nur der kommunalen Rechtsaufsicht, für die die
Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion zuständig sei.
Im Hinblick auf die materiell-rechtliche Rechtfertigung des angegriffenen Widerspruchsbescheids sei auf
die erstinstanzlichen Ausführungen Bezug zu nehmen.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 27. August 2001 aufzuheben und den Rechtsstreit zur
Entscheidung in der Sache selbst an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt die materiell-rechtliche Rechtmäßigkeit des von der Klägerin angegriffenen
Widerspruchsbescheids.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die von den Beteiligten
gewechselten Schriftsätze sowie auf die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug
genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
Die Berufung der Klägerin mit dem Ziel der Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils und der
Zurückverweisung hat Erfolg.
Die Klage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zulässig, insbesondere fehlt es hier nicht
an der Klagebefugnis der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion als zuständiger Aufsichtsbehörde zur
Erhebung der Aufsichtsklage nach § 17 Abs. 1 des rheinland-pfälzischen Ausführungsgesetzes zur Ver-
waltungsgerichtsordnung (AGVwGO). Auf den Antrag der Klägerin hin war die Sache nach dem Ermessen
des Senats gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zurückzuverweisen, da das Verwaltungsgericht noch nicht in
der Sache selbst entschieden hat. Für die Zurückverweisung sprechen im Hinblick auf den streitigen
Sachverhalt Gründe der Prozessökonomie, insbesondere aber auch der Gesichtspunkt des Anspruchs
des antragstellenden Beteiligten auf Erhaltung des Instanzenzuges.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht als unzulässig angesehen. Die Aufsichts- und
Dienstleistungsdirektion hat im vorliegenden Fall als zuständige Behörde Aufsichtsklage im Sinne des §
17 Abs. 1 AGVwGO gegen den beanstandeten Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses
erhoben. Die Aufsichtsklage der Aufsichtsbehörde stellt angesichts der Zuständigkeit der
Rechtsausschüsse nach § 6 Abs. 1 AGVwGO, anstelle der in § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 3 genannten
Behörden den Widerspruchsbescheid zu erlassen, das verfassungsrechtlich erforderliche Mittel dar, die
angesichts der Weisungsfreiheit dieser Ausschüsse (§ 7 Abs. 1 AGVwGO) notwendige Einbindung in die
innere Verwaltung mit dem Prinzip der parlamentarischen Verantwortung des zuständigen
Ressortministers (Art. 104 der Landesverfassung Rheinland-Pfalz) durch ein anderes geeignetes Mittel
sicherzustellen. Damit wird der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) im
Einzelfalle in der Verantwortung des zuständigen Ressortministers gewahrt (vgl. zum Ganzen OVG Rh-Pf,
AS 9, S. 130; AS 9, 407, 409; vgl. auch zur Einbindung der landesgesetzlichen Ermächtigung in die
Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung BVerfGE 21, 106, 116; BVerwGE 37, 47). Der
Aufsichtsklage kommt in dieser Funktion angesichts der durch die Verwaltungsreform-Maßnahmen
zunehmend auf die Kreisverwaltung verlagerten Aufgaben erhebliche Bedeutung zu.
Die Aufsichtsklage erlaubt der zuständigen Aufsichtsbehörde die gerichtliche Geltendmachung der
Rechtswidrigkeit eines Widerspruchsbescheids im Wege der Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 2 VwGO), wenn
dadurch in den Gang der Verwaltung eingegriffen wird, dass ein Verwaltungsakt ganz oder teilweise
aufgehoben oder die Behörde zum Erlass eines abgelehnten Verwaltungsakts verpflichtet wird (§ 16 Abs.
4 AGVwGO i.V.m. § 17 Abs. 1 AGVwGO). Zuständig ist nach § 17 Abs. 1 die Aufsichts- und
Dienstleistungsdirektion, deren Zuständigkeit im Falle des § 16 Abs. 4 Halbsatz 2 durch die dort näher
bezeichnete andere obere Aufsichtsbehörde abgelöst wird. § 17 Abs. 1 AGVwGO in der Fassung des Art.
151 des Landesgesetzes zur Neuordnung der Landesverwaltung vom 12. Oktober 1999 (GVBl S. 325)
trägt der Auflösung der Bezirksregierungen Rechnung, die nach der vorangegangenen Fassung der
gesetzlichen Bestimmung (§ 17 Abs. 1 AGVwGO a.F.) das Recht zur Erhebung der Aufsichtsklage
besaßen. Da die Rechtsausschüsse nach § 7 Abs. 1 AGVwGO Ausschüsse des Landkreises oder der
Stadt als Kommunen sind (§ 7 Abs. 1 AGVwGO), liegt es nahe anzunehmen, dass die früher zuständigen
Bezirksregierungen die Befugnis zur Erhebung der Aufsichtsklage in ihrer Funktion als Kommunalaufsicht
wahrgenommen haben.
Der Gesetzgeber hat es nicht bei einer einheitlichen Zuständigkeit, die etwa an die Funktion der
Kommunalaufsicht über die Träger der Widerspruchsausschüsse anknüpfen würde, belassen, sondern in
der gesetzlichen Neufassung zum einen die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, in bestimmten Fällen
aber die in § 16 Abs. 4 genannte „andere obere Aufsichtsbehörde“ für zuständig erklärt. Nach der
Gesetzesbegründung (Lt-Drs. 13/4168, amtl. Begründung zum Regierungsentwurf S. 111 zu Nr. 4) soll
danach zur Gewährleistung einer effektiven Aufgabenerledigung für die Fälle, in denen der
Widerspruchsbescheid eine Angelegenheit einer anderen oberen Aufsichtsbehörde betrifft, dieser das
Recht zur Erhebung der Aufsichtsklage eingeräumt werden, z.B. den Struktur- und
Genehmigungsdirektionen, dem Landesuntersuchungsamt, dem Landesamt für Soziales, Jugend und
Versorgung. Diese andere Zuständigkeit (als diejenige der grundsätzlich zuständigen Aufsichts- und
Dienstleistungsdirektion) ist indessen nur gegeben, wenn im Sinne des § 16 Abs. 4 Halbsatz 2 AGVwGO
„der Widerspruchsbescheid eine Angelegenheit im Aufgabenbereich einer anderen oberen
Aufsichtsbehörde“ betrifft. Damit wird nicht an die Aufsicht über die Tätigkeit der Träger der weisungsfrei
agierenden Rechtsausschüsse selbst angeknüpft, sondern an die Aufsicht für die Angelegenheit, die den
Gegenstand des Ausgangsstreits, also den Gegenstand des Widerspruchsverfahrens bildet. Bei diesen
Angelegenheiten kann es sich - sieht man vom Sonderfall des § 55 Abs. 2 LKO (Aufgaben der
Kreisverwaltung also untere Behörde der allgemeinen Landesverwaltung) ab, um Selbstverwal-
tungsaufgaben oder Auftragsangelegenheiten der Kommune handeln, wobei letztere wie auch die
Aufgaben nach § 55 Abs. 2 LKO in einem fachlichen Weisungsstrang erledigt werden, wenn auch nach §
70 Abs. 1 LKO diese fachaufsichtlich übergeordneten Stellen zu Eingriffen in die Verwaltung des Land-
kreises letztlich nicht befugt sind, sondern Zwangsmaßnahmen nur im Wege der Kommunalaufsicht
veranlassen können.
Daraus folgt, dass für die Frage der Zuständigkeit zur Erhebung der Aufsichtsklage auf die Funktion
abgestellt werden muss, in der die Kreisverwaltung im Ausgangsfall zuständige Verwaltungsbehörde war.
Hat sie etwa ‑ was das Verwaltungsgericht vorliegend in Betracht gezogen hat ‑ als untere Abfallbehörde
gehandelt, so ist die obere Abfallbehörde, somit die Struktur- und Genehmigungsdirektion, zur Erhebung
der Aufsichtsklage zuständig (§ 27 Abs. 1 Sätze 2 und 3 LAbfWAG). Hat sie indessen im Bereich der
Selbstverwaltung gehandelt, so unterliegt sie keiner Fachaufsicht, so dass es an einer im Sinne des § 17
Abs. 4 AGVwGO anderen „oberen Aufsichtsbehörde“ als der für die Rechtsaufsicht zuständigen
Kommunalaufsicht fehlt. Insoweit decken sich die Zuständigkeiten der ADD als der im Grundsatz für die
Aufsichtsklage nach § 17 Abs. 1 AGVwGO zuständigen Behörde mit deren Funktion als
Kommunalaufsicht.
Die Zuständigkeit im Sinne des § 17 Abs. 1 VwGO ist nach der gesetzlichen Fassung exklusiv; im
Gegensatz zur Bestimmung des § 16 Abs. 4 AGVwGO über die Zustellung des Widerspruchsbescheids,
wo es heißt, dass „auch“ der zuständigen anderen oberen Aufsichtsbehörde der Widerspruchsbescheid
zuzustellen ist, heißt es dort nicht, dass neben der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion „auch“ die
andere obere Aufsichtsbehörde zuständig wäre. Eine Parallelzuständigkeit dürfte auch schwerlich mit der
bundesrechtlichen Regelung des Widerspruchsverfahrens vereinbar sein, da Zweckbestimmung und
Rechtfertigung der Aufsichtsklage eine Begrenzung finden (vgl. OVG Rh-Pf, AS 9, 407, 410): Dem im
Widerspruchsverfahren obsiegenden Beteiligten gegenüber findet die Aufsichtsklage ihre Rechtfertigung
lediglich in der Notwendigkeit der Sicherstellung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Dafür aber ist eine
Verdoppelung der Klagebefugnis nicht erforderlich, vielmehr ist es der staatlichen Aufsicht zumutbar,
durch entsprechende Binnenorganisation sicherzustellen, dass eine effektive Aufsicht wahrgenommen
wird. Dafür kann angesichts der weit verzweigten Zuständigkeiten die stets erforderliche Zustellung an die
Kommunalaufsichtsbehörde sinnvoll sein, nicht erforderlich ist demgegenüber die Verdoppelung der
Klägerstellung für die Aufsichtsklage.
Im vorliegenden Fall ergibt sich die Zuständigkeit der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion daraus, dass
die Ausgangsangelegenheit, die Durchsetzung des Anschluss- und Benutzungszwangs im Hinblick auf
die Abfallbeseitigung, eine Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung der Landkreise als Entsorgungsträger
darstellt (§ 3 Abs. 1 Satz 2 LAbfWAG). Die Entsorgungsträger regeln durch kommunale Satzung nach § 5
Abs. 1 LAbfWAG i.V.m. § 19 Abs. 1 LKO den Anschluss- und Benutzungszwang, soweit ein
entsprechendes „öffentliches Bedürfnis“ dafür bejaht werden kann. Auch die nach dem
Kommunalabgabengesetz für die entsprechenden Leistungen vorgesehene Gebührenerhebung stellt
eine Selbstverwaltungsaufgabe dar.
Dementsprechend kommt hier nicht die Zuständigkeit einer fachlich zuständigen oberen Aufsichtsbehörde
in einem fachlichen Weisungsstrang (Auftragsangelegenheiten) in Betracht. Zu Unrecht hat das
in einem fachlichen Weisungsstrang (Auftragsangelegenheiten) in Betracht. Zu Unrecht hat das
Verwaltungsgericht hier angenommen, die Kreisverwaltung habe in ihrer Eigenschaft als untere
Abfallbehörde gehandelt. Auf die Frage - wie dies teilweise in den Stellungnahmen insbesondere der
Klägerin anklingt -, ob die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion als Kommunalaufsichtsbehörde
zuständig ist, kommt es letztlich nach der gesetzlichen Fassung des § 17 Abs. 1 AGVwGO nicht an. Die
grundsätzliche Zuständigkeit für die Erhebung der Aufsichtsklage liegt nach dieser gesetzlichen Fassung
bei der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion; ist ein fachaufsichtliches Weisungsrecht gegeben, bei dem
nicht die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion die fachlich zuständige obere Aufsichtsbehörde ist, so
kommt jener anderen fachlich zuständigen oberen Aufsichtsbehörde in Ersetzung der
Grundsatzzuständigkeit der ADD die Befugnis zur Erhebung der Klage nach § 17 Abs. 1 VwGO zu.
Die Kostenentscheidung war der Schlussentscheidung vorzubehalten.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
gez. Hoffmann gez. Dr. Holl gez. Zimmer
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 4.000,-- € festgesetzt (§§ 14, 13
Abs. 1 GKG).
gez. Hoffmann gez. Dr. Holl gez. Zimmer