Urteil des OVG Rheinland-Pfalz, Az. 12 A 10966/05.OVG

OVG Koblenz: unternehmen, freiheit, ausnahme, öffentlich, verkehrswesen, befreiung, finanzen, gebühr, reduktion, rechtsgrundlage
OVG
Koblenz
10.10.2005
12 A 10966/05.OVG
Gebührenrecht
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
wegen Gebühren
hat der 12. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom
10. Oktober 2005, an der teilgenommen haben
Vorsitzende Richterin am Oberverwaltungsgericht Wünsch
Richter am Oberverwaltungsgericht Geis
Richterin am Verwaltungsgericht Bröcheler-Liell
ehrenamtlicher Richter Kaufmann Hoffmann
ehrenamtliche Richterin Hausfrau Nickel
für Recht erkannt:
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 1. Februar 2005 - 1 K
3265/04.KO - wird zurückgewiesen.
Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger wendet sich gegen Bescheide, mit welchen der Landesbetrieb Straßen und Verkehr
Rheinland-Pfalz - im Folgenden: Landesbetrieb - zu Verwaltungsgebühren herangezogen wird.
Der Landesbetrieb beantragte die Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung für die Erneuerung
des Brückenüberbaus über den „Peterswalder Bach“ (Gewässer III. Ordnung) im Kreuzungsbereich bei
Km 4,9 und 48 an der L 194. Mit Bescheid vom 2. April 2003 erteilte der Beklagte die entsprechende
Genehmigung und setzte hierfür eine Verwaltungsgebühr einschließlich Auslagen in Höhe von 269,92 €
fest. Darüber hinaus erhob er mit Bescheiden vom 14. und 28. Juli 2003 jeweils eine Gebühr in Höhe von
5,10 € für ein Auskunftsersuchen des Landesbetriebes im Bereich des Straßenverkehrsrechts. Die gegen
die Gebührenfestsetzungen erhobenen Widersprüche wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten mit
Widerspruchsbescheid vom 13. Oktober 2004 zurück.
Daraufhin hat der Kläger Klage erhoben und geltend gemacht, die Bescheide seien hinsichtlich der
Gebührenfestsetzungen rechtswidrig, da er nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 Landesgebührengesetz - LGebG - von
der Zahlung von Verwaltungsgebühren befreit sei. Die persönliche Gebührenfreiheit sei nicht gemäß § 8
Abs. 3 LGebG ausgeschlossen, denn es handele sich bei dem Landesbetrieb nicht um eine "gleichartige
Einrichtung eines Landes" im Sinne dieser Vorschrift. Den dort genannten Bundesbetrieben gleichartig
seien nämlich nur solche Einrichtungen eines Landes, die erwerbswirtschaftlich ausgerichtet seien oder
hinsichtlich derer Zweifel an einer solchen Ausrichtung bestünden. Der Landesbetrieb hingegen nehme
keine Aufgaben erwerbswirtschaftlicher Natur wahr, sondern sei auf dem Gebiet der Daseinsvorsorge
tätig. Er übe nach Übernahme der Aufgaben des Landesamtes für Straßen- und Verkehrswesen weiterhin
öffentliche Gewalt aus. Für eine Gebührenbefreiung spreche auch eine anstehende Gesetzesänderung,
aus der ersichtlich werde, dass der Gesetzgeber § 8 Abs. 3 LGebG in gleicher Weise auslege.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt,
der Landesbetrieb könne gemäß § 8 Abs. 3 LGebG keine persönliche Gebührenfreiheit für sich in
Anspruch nehmen. Er sei eine den Sondervermögen und Bundesbetrieben im Sinne des Art. 110 Abs. 1
Grundgesetz - GG - gleichartige Einrichtung. Hierfür spreche der übereinstimmende Regelungsgehalt von
Art. 110 Abs. 1 GG bzw. § 26 Abs. 1 Bundeshaushaltsordnung und § 26 Abs. 1 Landeshaushaltsordnung.
Eine Differenzierung zwischen wettbewerbswirtschaftlicher Tätigkeit und allgemeinem Hoheitshandeln
der Landesbetriebe erfolge nach dem insoweit eindeutigen Gesetzeswortlaut nicht. Diese Auffassung
vertrete auch das Ministerium der Finanzen des Landes Rheinland-Pfalz in einem Schreiben an die
Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord vom 6. Januar 2003. Schließlich würde es der Initiative von
Teilen der Landesregierung, die Gebührenbefreiung eines nicht erwerbswirtschaftlich tätigen Bundes-
oder Landesbetriebes gesetzlich zu regeln, nicht bedürfen, sähe das geltende Recht eine solche
Gebührenbefreiung für den Landesbetrieb bereits vor.
Mit der vom Senat zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren unter Vertiefung und
Ergänzung seines bisherigen Vortrages weiter. Insbesondere weist er darauf hin, dass das
Verwaltungsgericht sich nicht mit dem aus Sinn und Zweck des § 8 Abs. 3 LGebG folgenden
Anwendungsbereich der Norm auseinander gesetzt habe. Grund für die Ausnahme von der Gebüh-
renfreiheit sei allein eine Vermeidung der Privilegierung von erwerbswirtschaftlich tätigen Einrichtungen
des Landes gegenüber auf dem gleichen Gebiet tätigen privaten Unternehmen. Die Errichtung des
Landesbetriebes sei ausschließlich deshalb erfolgt, weil die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für ein
effizienteres Verwaltungshandeln geschaffen werden sollten. Was die von dem zuständigen
Fachministerium betriebene Änderung des § 8 Abs. 3 LGebG betreffe, so sei diese rein deklaratorisch und
diene der Klarstellung, weil die mit dem Vollzug der Vorschrift befassten Behörden unterschiedlicher Auf-
fassung zu deren Auslegung seien. Von Bedeutung sei auch folgende Überlegung: Nach § 49 Abs. 3 Nr.
1 Landesstraßengesetz nehme der Landesbetrieb die Aufgabe der unteren Straßenbaubehörde auch für
die Straßen in der Baulast der Landkreise wahr. Die hierbei entstehenden finanziellen Aufwendungen
hätten die Landkreise als Träger der Straßenbaulast zu tragen. Folge man der Auffassung des
Verwaltungsgerichts, würden im Ergebnis die Landkreise, die ihrerseits nach § 8 Abs. 1 Nr. 4 LGebG
gebührenbefreit seien, letztlich mit den insoweit anfallenden Gebühren belastet. Hinsichtlich der
Gebührenfestsetzungen für die Auskunftsersuchen folge die persönliche Gebührenfreiheit aus § 5 Abs. 1
Nr. 2 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr ‑ GebOSt -. Sie sei auch nicht gemäß § 5
Abs. 4 GebOSt ausgeschlossen, welcher dem § 8 Abs. 3 LGebG inhaltlich entspreche.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 1. Februar 2005 - 1 K 3265/04.KO -
die Bescheide des Beklagten vom 2. April 2003, 14. Juli 2003 und 28. Juli 2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides des Kreisrechtsausschusses des Beklagten vom 13. Oktober 2004 insoweit
aufzuheben, als darin Gebühren festgesetzt worden sind.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er tritt dem Berufungsvorbringen unter Hinweis auf das verwaltungsgerichtliche Urteil entgegen.
Ergänzend führt er aus, eine Gebührenbefreiung des Landesbetriebes widerspreche den Bestrebungen,
Kostentransparenz zu schaffen. Seit seiner Gründung erhalte der Landesbetrieb umfassende Leistungen
aus dem kommunalen Finanzausgleich zur Deckung seiner bislang über eine Kostenrechnung noch nicht
nachgewiesenen Aufwendungen.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses hält eine persönliche Gebührenfreiheit des Klägers für den
Landesbetrieb vorliegend für gegeben. Dies folge aus der Entstehungsgeschichte des § 8 Abs. 3 LGebG.
Entscheidender Gesichtspunkt bei Einfügung der Vorschrift sei die wettbewerbswirtschaftliche
Konkurrenzsituation von den dort genannten Sondervermögen und Betrieben im Verhältnis zu privaten
Unternehmen gewesen. Eine Privilegierung erwerbswirtschaftlich tätiger Einrichtungen gegenüber auf
dem gleichen Gebiet handelnden privaten Unternehmen sollte ausgeschlossen werden, wobei der
Gesetzgeber davon ausgegangen sei, dass die Sondervermögen und Betriebe „im Zweifel“ wettbewerbs-
wirtschaftlich tätig seien. Den Gesetzesmaterialien könne nicht entnommen werden, dass eine Gebühren-
befreiung dann entfalle, wenn klassische Hoheitsaufgaben in neuen Organisationsstrukturen
wahrgenommen würden, die der damalige "Gebührengesetzgeber" noch überhaupt nicht ins Kalkül
gezogen habe. Zu demselben Ergebnis führten auch teleologische Gesichtspunkte. Darüber hinaus
werde diese Auslegung durch die Bestimmungen in § 8 Abs. 1 Nrn. 4 und 5 LGebG bestätigt, nach denen
die persönliche Gebührenbefreiung für im Einzelnen benannte öffentlich-rechtliche Organisationen
entfalle, wenn die Amtshandlung wirtschaftliche Unternehmen dieser Personen betreffe. Zudem sei § 8
Abs. 3 LGebG als Ausnahme von der Ausnahme der Gebührenfreiheit bestimmter Amtshandlungen eng
auszulegen. Schließlich habe das Finanzministerium nunmehr mitgeteilt, eine nochmalige Überprüfung
seiner Rechtsauffassung habe ergeben, dass der besonderen Situation des Landesbetriebes in dem
Schreiben an die Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord vom 6. Januar 2003 nicht ausreichend
Rechnung getragen worden sei, was zu einem Umdenken geführt habe.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten
sowie den einschlägigen Verwaltungs- und Widerspruchsakten. Diese Unterlagen waren Gegenstand der
Beratung.
Entscheidungsgründe
Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Der Bescheid des Beklagten vom 2. April 2003 ist hinsichtlich der Gebührenfestsetzung ebenso
rechtmäßig wie die Bescheide vom 14. und 28. Juli 2003. Er findet seine Rechtsgrundlage in §§ 1 Abs. 1
Nr. 1, 2 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 4 Landesgebührengesetz - LGebG - vom 3. September 1974 (GVBl. S. 578)
i.V.m. der Landesverordnung über Gebühren im Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt und
Forsten (Besonderes Gebührenverzeichnis). Rechtsgrundlage der Bescheide vom 14. und 28. Juli 2003
sind §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr ‑ GebOSt ‑ vom 26.
Juni 1970 (BGBl. I S. 865) und die Anlage hierzu.
Es besteht keine Gebührenfreiheit des Klägers für den Landesbetrieb gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 2 LGebG.
Nach dieser Vorschrift sind das Land und die juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die nach dem
Haushaltsplan des Landes für Rechnung des Landes verwaltet werden, von Verwaltungsgebühren befreit.
§ 8 Abs. 3 LGebG bestimmt, dass Gebührenfreiheit nach Absatz 1 nicht für Sondervermögen und
Bundesbetriebe im Sinne des Art. 110 Abs. 1 Grundgesetz ‑ GG ‑, für gleichartige Einrichtungen eines
Landes sowie für öffentlich-rechtliche Unternehmen besteht, an denen der Bund oder ein Land beteiligt
ist. Bei dem Landesbetrieb Straßen und Verkehr Rheinland-Pfalz - im Folgenden: Landesbetrieb -,
welcher gemäß § 1 Abs. 1 des Landesgesetzes zur Neuorganisation der Straßen- und Verkehrs-
verwaltung Rheinland-Pfalz zur Wahrnehmung der bisher von dem Landesamt für Straßen und
Verkehrswesen Rheinland-Pfalz und den ihm nachgeordneten Landesbehörden durchgeführten
Aufgaben im Bereich des Straßen- und Verkehrswesens nach § 26 Abs. 1 Landeshaushaltsordnung
errichtet worden ist, handelt es sich um eine den genannten Sondervermögen und Bundesbetrieben
gleichartige Einrichtung eines Landes. Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend unter Hinweis auf die
übereinstimmenden Regelungsgehalte von Art. 110 Abs. 1 GG bzw. § 26 Abs. 1 Bundeshaushaltsordnung
und § 26 Abs. 1 Landeshaushaltsordnung ausgeführt.
Der Regelung des § 8 Abs. 3 LGebG kann auch nicht entnommen werden, dass der Ausschluss der
Gebührenfreiheit nach Absatz 1 nur solche Betriebe betrifft, die - im Gegensatz zu dem Landesbetrieb - an
der Wettbewerbswirtschaft teilnehmen und tatsächlich mit privaten Unternehmen konkurrieren. Dies ergibt
sich bereits eindeutig aus dem Wortlaut der Vorschrift, der eine entsprechende Unterscheidung zwischen
hoheitlichem Handeln und gewerblicher Tätigkeit der dort genannten Betriebe gerade nicht vorsieht. Zwar
mag im Hinblick auf das von dem Gesetzgeber bei Einfügung des § 8 Abs. 3 LGebG verfolgte Ziel, eine
Privilegierung erwerbswirtschaftlich tätiger Einrichtungen des Bundes oder des Landes gegenüber auf
dem gleichen Gebiet tätigen privaten Unternehmen zu vermeiden (vgl. Amtliche Begründung, LT-Drs.
7/3228 S. 25 rechte Spalte), eine Beschränkung des Anwendungsbereichs der Norm durchaus sinnvoll
und wünschenswert sein. Gleichwohl kommt eine entsprechende teleologische Reduktion nicht in
Betracht. Diese verbietet sich im Hinblick auf den eindeutigen Wortlaut und auf die Entstehungsgeschichte
der Norm. Die Befugnis zur Korrektur des Wortlauts einer Rechtsnorm steht den Gerichten dann zu, wenn
die gesetzliche Regelung entgegen ihrem Wortsinn, aber in Übereinstimmung mit dem vom Gesetzgeber
verfolgten Regelungsziel der Einschränkung bedarf, wenn also die Vorschrift ihrem Wortlaut nach
Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen soll (so
genannte „verdeckte Gesetzeslücke“, vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 1986, BVerwGE 75, 53 [56]).
Wie sich aus der Amtlichen Begründung der Bestimmungen über die persönliche Gebührenfreiheit ergibt
(a.a.O.), hat der Gesetzgeber bei der Einfügung des § 8 Abs. 3 LGebG jedoch sehr wohl erkannt, dass es
neben erwerbswirtschaftlich ausgerichteten Landes- und Bundesbetrieben auch solche Betriebe geben
kann, die ausschließlich oder überwiegend allgemein hoheitliche Aufgaben wahrnehmen und sich nicht
am Wirtschaftsleben beteiligen. Dort ist nämlich ausgeführt:
„Nunmehr sind die Sondervermögen und Betriebe des Bundes ebenso von der Privilegierung
ausgeschlossen wie gleichartige Einrichtungen des Landes im Sinne von § 26 LHO und die
entsprechenden Vermögen der Betriebe anderer Länder. Da sie im Zweifelan der Wettbewerbswirtschaft
teilnehmen, sollen sie nicht besser gestellt werden als private Unternehmen.“
Obwohl also der Gesetzgeber gesehen hat, dass die Betriebe nur „im Zweifel“ erwerbswirtschaftlich tätig
sind, hat er sich für einen Gesetzeswortlaut entschieden, welcher hinsichtlich der möglichen
Betätigungsformen der Betriebe keine Unterschiede aufweist. Im Gegensatz hierzu hat er bei Regelung
der Gebührenfreiheit bestimmter Körperschaften, Verbände und Gemeinden in § 8 Abs. 1 Nr. 4 und Nr. 5
LGebG ausdrücklich wirtschaftliche Unternehmen und gewerbliche Tätigkeiten von der
Gebührenbefreiung ausgenommen.
Hinzu kommt, dass es durchaus Gesichtspunkte gibt, die die Ausnahme von der Gebührenbefreiung
rechtfertigen. Durch das Landesgesetz zur Neuorganisation der Straßen- und Verkehrsverwaltung
Rheinland-Pfalz sollten hinsichtlich dieses Verwaltungszweiges betriebswirtschaftliche
Steuerungsinstrumente eingeführt und unternehmerische Grundprinzipien realisiert werden. Der
Landesbetrieb übt seine Tätigkeit nach wirtschaftlichen und marktorientierten Grundsätzen aus (vgl.
Gesetzesentwurf und Amtliche Begründung, LT-Drs. 14/357 S. 1 und 7 linke Spalte). Dann aber kann es
durchaus im Sinne des gesetzgeberischen Anliegens sein, wenn der Landesbetrieb wie ein privater
Unternehmer der Gebührenpflicht unterliegt und entsprechende Zahlungen in seiner Buchführung
auszuweisen hat.
Aus dem von dem Kläger mit Schriftsatz vom 13. Juli 2005 vorgelegten Gesetzesentwurf der
Landesregierung zur Änderung des Landesgebührengesetzes unter Federführung des Ministeriums der
Finanzen des Landes Rheinland-Pfalz folgt nichts anderes. Dessen Formulierungen machen vielmehr
deutlich, dass nach Auffassung der Landesregierung der geplanten Neuregelung nicht lediglich klar-
stellende Funktion hinsichtlich der derzeitigen Rechtslage zukommen soll. Der Entwurf geht von der
bestehenden Gebührenpflichtigkeit auch nicht erwerbswirtschaftlich ausgerichteter Bundes- und
Landesbetriebe aus und sieht einen Regelungsbedarf für eine Gesetzesänderung im Sinne der
Gebührenbefreiung. So ist im Gesetzentwurf (S. 1) ausgeführt, solche Betriebe sollten „künftig“ von Ver-
waltungsgebühren befreit werden. Weiter heißt es (S. 8), dass ihre gebührenrechtliche Gleichbehandlung
mit anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts „wiederhergestellt“ werden müsse. Die
Landesbetriebe seien im Falle des „Weiterbestehens“ einer Gebührenpflicht mit zusätzlichen
Haushaltsmitteln auszustatten (S. 11).
Der Hinweis des Klägers auf die Vorschrift des § 49 Abs. 3 Nr. 1 LStrG und die aus dem weiten
Verständnis von § 8 Abs. 3 LGebG folgende Gebührenbelastung der Landkreise vermag an diesem
Ergebnis gleichfalls nichts zu ändern. Hierbei handelt es sich um eine mittelbare Folge der bestehenden
Rechtslage, die eine Auslegung entgegen dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen nicht gebieten
kann.
Schließlich ist eine Gebührenfreiheit des Klägers für den Landesbetrieb gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 GebOSt
nicht gegeben. Der Landesbetrieb wird von der Ausschlussnorm des § 5 Abs. 4 GebOSt erfasst, deren
Formulierung der Regelung des § 8 Abs. 3 LGebG inhaltlich entspricht. Auch insoweit kommt eine
teleologische Reduktion unter Berücksichtigung des eindeutigen Gesetzeswortlauts nicht in Betracht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergeht gemäß § 167
VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht
vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
gez. Wünsch gez. Geis gez. Bröcheler-Liell
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 280,12 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs.
3 GKG).
gez. Wünsch gez. Geis gez. Bröcheler-Liell