Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 18.10.2007
OVG Koblenz: windenergie, juristische person, normenkontrolle, bebauungsplan, ausweisung, satzung, kirche, abstimmung, klagebefugnis, rechtsnorm
OVG
Koblenz
18.10.2007
1 C 10138/07.OVG
Bauplanungsrecht
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Normenkontrollverfahren
der Ortsgemeinde Schloßböckelheim, vertreten durch den Bürgermeister, In der Beinde 15,
55596 Schloßböckelheim,
- Antragstellerin -
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Habor und Heise, Obere Karspüle 20, 37073 Göttingen,
gegen
die Verbandsgemeindeverwaltung Rüdesheim, vertreten durch den Bürgermeister, Nahestraße 63,
55593 Rüdesheim,
- Antragsgegnerin -
Prozessbevollmächtigter: Meiborg Rechtsanwälte, Hindenburgplatz 3, 55118 Mainz,
wegen Normenkontrolle (Flächennutzungsplan)
hat der 1. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 18. Oktober 2007, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Zimmer
Richter am Oberverwaltungsgericht Kappes-Olzien Richter am Verwaltungsgericht
Ermlich
für Recht erkannt:
Der Antrag, die 1. Fortschreibung des Flächennutzungsplans der Verbandsgemeinde Rüdesheim für
unwirksam zu erklären, soweit er auf dem Gebiet der Antragstellerin Flächen für die Erforschung,
Entwicklung oder Nutzung der Windenergie darstellt, wird abgelehnt.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
T a t b e s t a n d
Die Antragstellerin ist eine Ortsgemeinde im Bereich der Antragsgegnerin. Sie wendet sich gegen die 1.
Fortschreibung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin, soweit dieser eine Vorrangfläche für die
Nutzung der Windenergie auf ihrem Gebiet darstellt.
Die 1. Fortschreibung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin sieht die Ausweisung einer
Vorrangfläche für die Nutzung der Windenergie in einem südlich der B 41 verlaufenden Geländestreifen in
den Gemarkungen der Ortsgemeinden W., S. ,W. und H. vor.
Das Verfahren zur Fortschreibung des Flächennutzungsplans wurde durch Beschluss des
Verbandsgemeinderats der Antragsgegnerin am 17. Dezember 2002 eingeleitet. In seiner Sitzung vom
13. Juli 2005 beschloss der Verbandsgemeinderat der Antragsgegnerin die streitgegenständliche 1.
Fortschreibung des Flächennutzungsplans. Im dem anschließenden Zustimmungsverfahren nach § 67
Abs. 2 GemO verweigerte die Antragstellerin als einzige Ortsgemeinde in der Sitzung des Gemeinderats
vom 25. Januar 2006 ihre Zustimmung zur Fortschreibung des Flächennutzungsplans. Die Fortschreibung
des Flächennutzungsplans wurde am 10. Juli 2006 durch die Kreisverwaltung Bad Kreuznach genehmigt.
Die Erteilung der Genehmigung wurde am 3. August 2006 im Amtsblatt der Antragsgegnerin öffentlich
bekannt gemacht.
Bereits am 20. Oktober 2003 beschloss der Gemeinderat der Antragstellerin die Aufstellung eines
Bebauungsplans (Im A. H., Auf der K. H.) mit dem Ziel, die für Windenergieanlagen geeigneten Flächen in
ihrer Gemarkung durch die Aufstellung eines Bebauungsplans für die Errichtung der Anlagen vorzu-
bereiten. Zugleich beschloss er den Erlass einer Veränderungssperre zur Sicherung dieser Planung. Die
Veränderungssperre wurde am 30. Oktober 2003 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht.
Am 5. Februar 2007 stellte die Antragstellerin bei Gericht den vorliegenden Normenkontrollantrag. Sie
macht im Wesentlichen geltend:
Die Normenkontrolle sei statthaft, da Gegenstand der 1. Fortschreibung des Flächennutzungsplans die
Darstellung einer Vorrangfläche für die Windenergie sei. Sie sei auch antragsbefugt, da ihre
Planungsabsichten und Belange im Rahmen der Abwägung nicht hinreichend berücksichtigt worden
seien. Denn die Darstellung der Vorrangfläche laufe ihrer in jeder Phase des Planaufstellungsverfahrens
zum Ausdruck gebrachten Planungsvorstellung zuwider, den Erholungszweck des Gebietes zu erhalten,
das Landschaftsbild nicht zu verunstalten sowie die Entwicklung des Naturparks voranzutreiben. Ihr
Hauptaugenmerk liege in der Förderung des Fremdenverkehrs, weshalb sie großen Wert auf die
Erhaltung des einzigartigen Landschaftsbildes und der Natur lege.
Ihr fehle es auch in Anbetracht des Umstandes, dass sie die Aufstellung eines Bebauungsplans
beschlossen habe, nicht am Rechtsschutzinteresse für diesen Antrag. Abgesehen davon, dass ihr dies
von der Antragsgegnerin und dem Kreisplaner dringend anempfohlen worden sei, sei sie der Auffassung
gewesen, dass das im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens gewonnene Abwägungsmaterial nur den
Schluss zulasse, dass sich die vorgesehene Fläche für die Windenergienutzung entgegen der Darstellung
im Flächennutzungsplan als ungeeignet erweise. Dass dem so sei, ergebe sich aus dem Ergebnis der
Landschaftsbildanalyse
Im Rahmen der Abwägung sei nicht ausreichend berücksichtigt worden, dass die dargestellte
Vorrangfläche in einem Vogelflugkorridor mit überdurchschnittlichen Vogelzuggeschehen liege. In einem
solchen Vogelflugkorridor mit überdurchschnittlichen Vogelfluggeschehen seien Windkraftanlagen
unzulässig. Die herausragende Bedeutung des Nahetals für den Vogelzug hätte sich der Antragsgegnerin
aus dem zur Verfügung stehenden Abwägungsmaterial aufdrängen müssen. Insbesondere könne die
Frage, ob das Plangebiet in einem Flugkorridor von besonderer Bedeutung liege oder nicht, nicht
Gegenstand einer konkretisierenden Planung im Bebauungsplanverfahren sein.
Ferner ergebe sich die Rechtswidrigkeit der Flächendarstellung auch aus der zu erwartenden
Beeinträchtigung des Fledermausvorkommens im Vorranggebiet. Die Frage der Beeinträchtigung dieser
Tierwelt sei abwägungsfehlerhaft nicht Gegenstand der Flächennutzungsplanung gewesen.
Darüber hinaus liege das Plangebiet innerhalb des Naturparks Soonwald-Nahe, so dass die
Landesverordnung über den Naturpark Soonwald-Nahe vom 28. Januar 2005 der Darstellung
entgegenstehe.
Ferner führe die Errichtung von Windkraftanlagen im Plangebiet zu einer nicht hinnehmbaren
Beeinträchtigung der Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswertes sowie zu einer Verunstaltung
des Landschaftsbildes. Die Errichtung bereits einer Windkraftanlage in dem Plangebiet verunstalte das
Landschaftsbild in unzumutbarer Weise.
Schließlich stünden der Darstellung der Vorrangfläche Belange des Denkmalschutzes entgegen. Die
Attraktivität der Bergkirche in W., der Kirche auf dem S. sowie die Burgruine von S. würden durch
Windkraftanlagen erheblich gemindert; eine Sichtverschattung der unmittelbaren Sichtverbindungen
zwischen diesen Bauwerken sei möglich. Die kleine, unter Denkmalschutz stehende Kirche auf den S.
werde wegen ihrer Nähe zu der dargestellten Vorrangfläche von wohl weniger als 500 m geradezu
erdrückt werden.
Die Antragstellerin beantragt,
die 1. Fortschreibung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin, soweit er auf dem Gebiet der
Antragstellerin Flächen für die Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie darstellt, für un-
wirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie trägt zur Begründung vor:
Der Normenkontrollantrag sei bereits nicht zulässig. Die Darstellungen im Flächennutzungsplan
unterlägen schon nicht der prinzipalen Normenkontrolle. Jedenfalls sei die Antragstellerin aber nicht
antragsbefugt. Zwar könne sich die Ortsgemeinde darauf berufen, dass ihr Recht auf eine angemessene
Berücksichtigung ihrer Planungsvorstellungen durch eine entgegenstehende Flächennutzungsplanung
nicht verletzt werden dürfe. Diese gemeindlichen Rechte seien aber nicht schon deshalb verletzt, weil auf
der Ebene der Flächennutzungsplanung Konzentrationszonen dargestellt würden. Unter dem
Gesichtpunkt einer eigenen Planungshoheit habe die Gemeinde im konkreten Fall jedoch nur dann eine
abwehrfähige Rechtsposition, wenn eine eigene hinreichend bestimmte Planung nachhaltig gestört
werde. Sie sei hinsichtlich ihrer Planungsvorstellungen und deren Konkretisierung darlegungspflichtig.
Ebenso sei es ihre Sache, darzutun, worin mögliche Konflikte lägen und warum trotz Abstimmung der
Planung auf die vorgegebene Situation ihre eigenen bauleitplanerischen Mittel nicht ausreichten, diese
Konflikte zu lösen. Dem genüge die Antragstellerin nicht. Soweit die Antragstellerin in erster Linie
naturschutzfachliche Belange anführe, sei darauf hinzuweisen, dass sie als Gemeinde keine Belange der
Allgemeinheit, die nicht speziell der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie zugeordnet seien, geltend
machen und sich insbesondere auch nicht zum gesamtverantwortlichen Wächter des Umweltschutzes
oder des Denkmalschutzes machen könne. Konkrete Planungsabsichten der Gemeinde, die durch die
Flächennutzungsplanung beeinträchtigt werden könnten, seien nicht ersichtlich. Vielmehr sei gerade das
Gegenteil der Fall, weil die Antragstellerin selbst bereits 2003 die Aufstellung eines Bebauungsplans zur
Sicherung der Flächen für die Windenergie sowie eine Veränderungssperre beschlossen habe. Von
daher fehle es ich auch am Rechtsschutzbedürfnis.
Sie habe im Zuge der Planaufstellung eine Standortstudie zum herbstlichen Vogelzug in Auftrag gegeben,
da behördlicherseits bekannt gewesen sei, dass der gesamte Raum des Nahetals als Durchzugsgebiet
verschiedener Vogelarten diene, und sich intensiv mit den Belangen des Vogelschutzes
auseinandergesetzt.
Auch der Umstand, dass die dargestellte Vorrangfläche innerhalb des Naturparks Soonwald-Nahe liege,
mache die Planung nicht rechtswidrig.
Ferner sei die Planung auch im Hinblick auf eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes nicht zu
beanstanden, denn sie habe im Hinblick auf vorhandende Vorbelastungen durch die vierspurig
ausgebaute B 41, Sendemasten und Hochspannungsleitungen zu dem Ergebnis kommen dürfen, dass
unter dem Gesichtspunkt Landschaftsschutz ein Ausschluss von Windkraftanlagen nicht zu begründen sei.
Schließlich stünden der Vorrangfläche auch keine Belange des Denkmalschutzes entgegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die zu den
Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten in den Gerichtsakten sowie auf die
Planaufstellungsunterlagen der 1. Fortschreibung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin (4
Aktenordner nebst Planurkunde). Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist bereits nicht zulässig, weil nicht statthaft (1). Darüber
hinaus fehlt es der Antragstellerin auch an der nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderlichen
Antragsbefugnis (2).
(
1
Konstellation unterliegt die 1. Fortschreibung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin, die die
Darstellung einer Vorrangfläche für die Windenenergie zum Gegenstand hat, nicht dem
Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO.
Mit dem Bundesverwaltungsgericht (vgl. grundlegend Urteil vom 20. Juli 1990, NVwZ 1991, 262 f.) geht
der Senat zunächst davon aus, dass die Darstellungen des Flächennutzungsplans grundsätzlich nicht der
verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle unterliegen. Eine Statthaftigkeit der Normenkontrolle nach § 47
Abs. 1 Nr. 1 VwGO scheitert bereits nach dem Wortlaut dieser Vorschrift, weil der Flächennutzungsplan –
anders als der Bebauungsplan (vgl. § 10 Abs. 1 BauGB) – nicht als Satzung beschlossen wird.
Der Flächennutzungsplan stellt aber auch keine andere im Rang unter dem Landesrecht stehende
Rechtsvorschrift i.S. von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO dar, denn er hat weder in formeller noch in materieller
Hinsicht Normcharakter. Gegen einen förmlichen Normcharakter spricht, dass der Flächennutzungsplan
nicht als Satzung erlassen und auch nicht in einer Art und Weise bekannt gemacht wird, die dem
Verkündungserfordernis, das für die Entstehung förmlich gesetzter Rechtsnormen unerlässlich ist, genügt
(vgl. hierzu im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1990, a.a.O. S. 263). Der Flächennutzungsplan kann
aber auch materiell-rechtlich nicht als Rechtsnorm oder Rechtssatz angesehen werden. Denn für die
Annahme eines Normcharakters in materieller Hinsicht fehlt es daran, dass es sich bei dem
Flächennutzungsplan nicht um eine (abstrakt-generelle) Regelung mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit
handelt. Der Flächennutzungsplan ist im Unterschied zum Bebauungsplan kein allgemein
rechtsverbindlicher, sondern nur ein „vorbereitender“ Bauleitplan, dessen unmittelbare Wirkungen sich auf
den innergemeindlichen Bereich erstrecken und inhaltlich im Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1
BauGB erschöpfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003, NVwZ 2004, 614, 617). Dies bringt das
Baugesetzbuch bereits in seinem § 1 Abs. 2 sowie in den Überschriften des Zweiten und des Dritten
Abschnitts, ferner auch in § 8 Abs. 1 deutlich zum Ausdruck. Danach ist verbindlicher Bauleitplan (nur) der
Bebauungsplan. Nur er enthält „Festsetzungen“, der Flächennutzungsplan dagegen lediglich
„Darstellungen“ (§ 5 BauGB). Darstellungen sind „grobmaschiger“ als Festsetzungen; das Fehlen der
Parzellenschärfe verleiht ihnen schon in räumlicher Hinsicht einen geringeren Grad an Verlässlichkeit
(vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1990, a.a.O S. 263).
Auch im Verhältnis zur Gemeinde kommt den Darstellungen des Flächennutzungsplans keine
rechtssatzmäßige Verbindlichkeit zu. Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB hat die Gemeinde den
Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Zwar begründet das Entwicklungsgebot
des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB gegenüber der Gemeinde sehr wohl eine Bindungswirkung; diese ist jedoch
nicht i.S. einer rechtssatzmäßigen Anwendung („Vollzug“) der einzelnen Darstellungen des
Flächennutzungsplans, sondern als eine von Gestaltungsfreiheit gekennzeichnete planerische
Fortentwicklung der im Flächennutzungsplan angelegten Grundkonzeption der Gemeinde zu verstehen
(vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1975, NJW 1975, 1985, 1986), die es der Gemeinde erlaubt,
innerhalb eines durch die Darstellungen des Flächennutzungsplans gezogenen Rahmen in eigener
Verantwortung Bebauungspläne aufzustellen. Insoweit unterscheiden sich die Darstellungen des
Flächennutzungsplan von den in einem Raumordnungsplan festgelegten Zielen der Raumordnung und
Landesplanung, die über § 4 Abs. 1 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB eine strikte Beachtens- bzw.
Anpassungspflicht für die nachgeordnete Bauleitplanung auslösen (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. August
1992, NVwZ 1993, 167, und vom 20. November 2003, a.a.O. S. 616).
An dieser fehlenden Rechtsnormqualität des Flächennutzungsplans hat sich im Grundsatz auch nichts
durch die Urteile des Senats vom 8. Dezember 2005 (NVwZ 2006, 1442 f.) und des
Bundesverwaltungsgerichts vom 26. April 2007 (NVwZ 2007, 1081 f.) geändert. Soweit dort die
Normenkontrolle nach § 47 VwGO gegen einen Flächennutzungsplan für statthaft angesehen wurde, ist
dies ausschließlich vor dem Hintergrund von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu sehen. Nach dieser Vorschrift,
die durch Art. 1 Nr. 1 Buchst. b) des Gesetzes zur Änderung des Baugesetzbuchs vom 30. Juli 1996 (BGBl.
I S. 1189) mit Wirkung zum 1. Januar 1997 als § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB (heute § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB) eingefügt wurde, stehen öffentliche Belange einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 der
Vorschrift in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan (oder als
Ziele der Raumordnung) eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Mit dieser Regelung stellt der
Gesetzgeber u.a. die Errichtung von Windenergieanlagen im gemeindlichen Außenbereich unter einen
Planungsvorbehalt, der sich an die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung (und an die
Träger der Raumordnungsplanung) richtet. Die Norm setzt gebietsbezogene gesamträumliche
Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windenergieanlagen (oder anderer
privilegierter Außenbereichsvorhaben) an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Aus-
schluss der Vorhaben und Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird.
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Darstellungen rechtliche Außenwirkung gegenüber den
Bauantragstellern und Vorhabensträgern mit der Folge, dass Vorhaben an Standorten außerhalb der
Konzentrationsflächen in der Regel unzulässig sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2007, a.a.O. S.
1081). § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGBversetzt die Gemeinde in die Lage, die bauliche Entwicklung
privilegierter Vorhaben im Außenbereich planerisch zu steuern. Die Vorhaben sind nicht mehr nur dann
unzulässig, wenn ihnen öffentliche Belange i.S.von § 35 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegenstehen,
sondern auch dann, wenn für sie durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine "Ausweisung" an
anderer Stelle erfolgt ist. Die planersetzende Regelung in § 35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB, die bestimmte
privilegierte Vorhaben generell dem Außenbereich zuweist, kommt nur mehr nach Maßgabe der ge-
meindlichen Planungsvorstellungen zum Tragen. Kraft gesetzlicher Anordnung in § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB entfalten die im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Konzentrationszonen auf der Ebene der
Vorhabenzulassung rechtliche Außenwirkung (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2007, a.a.O. S. 1082).
Für die Antragstellerin als Ortsgemeinde hat die Darstellung einer Vorrangfläche im Flächennutzungsplan
hingegen keine Rechtswirkungen, wie sie § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auf der Ebene der
Vorhabenzulassung entfaltet, und die sowohl den erkennenden Senat als auch das
Bundesverwaltungsgericht – wenn auch mit unterschiedlicher Verankerung in § 47 Abs. 1 VwGO –
veranlasst haben, einer solchen Vorrangfläche rechtliche Außenwirkung beizumessen. Die mit der 1.
Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin erfolgte Darstellung einer Vorrangfläche für
die Windenergie begründet für die Antragstellerin vielmehr lediglich über § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB eine
Anpassungspflicht für ihre Bebauungsplanung. Insofern unterscheidet sich die Darstellung der
Konzentrationszone für die Windenergie in ihrer rechtlichen Bedeutung für die Antragstellerin nicht von
anderen Darstellungen des Flächennutzungsplans, bei denen in Anbetracht der gefestigten
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 20. Juli 1990, a.a.O; zuletzt Urteil vom
18. August 2005, NVwZ 2006, 87, 90) mangels Rechtssatzqualität eine Normenkontrolle von vornherein
nicht in Betracht käme. Schon von daher besteht – unabhängig von der oben dargestellten Zielrichtung
des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB – keine Veranlassung, in Bezug auf eine Ortsgemeinde die Darstellung
einer Vorrangfläche für die Windenergie rechtlich anders zu behandeln als die übrigen, nach Maßgabe
von § 5 Abs. 2 BauGB möglichen Darstellungen eines Flächennutzungsplans. Etwas anderes könnte
möglicherweise dann gelten, wenn das Bundesverwaltungsgericht – wie noch der erkennende Senat in
seinem Urteil vom 8. Dezember 2005 (a.a.O.) – den Flächennutzungsplan in Bezug auf die Darstellung
von Vorrangflächen für die Windenergie als Rechtsvorschrift i.S. von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO angesehen
hätte. Diesen Weg ist es jedoch ausdrücklich nicht gegangen und es hat auch den Flächennutzungsplan
in Bezug auf die Darstellung von Vorrangflächen für die Windenergie nicht als Rechtsnorm bezeichnet,
sondern ausgeführt, dass diese Darstellung nach ihrem materiell-rechtlichen (planerischen) Inhalt und
ihrem Regelungsanspruch eine dem Bebauungsplan vergleichbare Funktion erfüllt, die es rechtfertigt, auf
den Flächennutzungsplan § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog anzuwenden (vgl. Urteil vom 26. April 2007,
a.a.O. S. 1082).
Für eine Beschränkung der rechtlichen Außenwirkung von Darstellungen von Vorrangflächen im
Flächennutzungsplan auf die Ebene der Vorhabenzulassung – wie sie das Bundesverwaltungsgericht
vorgenommen hat – spricht schließlich auch die systematische Einordnung von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
Denn diese Vorschrift steht im 1. Abschnitt des 3. Teils des 1. Kapitels des Baugesetzbuchs, der mit
„Zulässigkeit von Vorhaben“ überschrieben ist.
Nach alledem ist die mit der 1. Änderung des Flächennutzungsplans erfolgte Darstellung einer
Vorrangfläche für die Windenergie gegenüber der Antragstellerin weder als Satzung nach dem
Baugesetzbuch (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) noch als im Rang unter dem Landesgesetz stehende
Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) anzusehen, so dass der hiergegen gestellte
Normenkontrollantrag bereits nicht statthaft ist.
(
2
dieser Vorschrift kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend machen
kann, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein. Mit diesem durch
Art. 1 Nr. 2 Buchst. a) des Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer
Gesetze (6. VwGOÄndG) vom 1. November 1996 (BGBl. I. S. 1626) neu gefassten Wortlaut wollte der
Gesetzgeber die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren an die für Anfechtungs- und
Verpflichtungsklagen geltende Klagebefugnis anpassen (vgl. BT-DrS 13/3993, S. 10). Dementsprechend
ist i.S. von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, wer die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten
dartun kann, die zumindest auch dem Schutz der Interessen in der rechtlichen Situation des Antragstellers
dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998, NJW 1999, 1567).Ein Antragsteller genügt seiner
Darlegungspflicht, wenn er hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich
erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Rechtsnorm oder ihre Anwendung in einem
subjektiven Recht verletzt wird. (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998, NJW 1999, 592; Dieses
Recht muss sich - nach der auch hier anzuwendenden Schutznormlehre - aus einer objektiv-rechtlichen
Bestimmung des öffentlichen Rechts ergeben, die zumindest auch den Zweck hat, den Antragsteller zu
begünstigen, und die es ihm ermöglichen soll, sich auf diese Begünstigung zu berufen. Trotz des
Charakters der Normenkontrolle auch als objektives Rechtsbeanstandungsverfahren soll eine
Popularklage ausgeschlossen werden.
Zunächst ergibt sich eine Antragsbefugnis der Antragstellerin nicht bereits daraus, dass die
Antragsgegnerin einen Flächennutzungsplan mit einem Inhalt für das Gebiet der Antragstellerin erlassen
hat, der den Planungswünschen der Antragstellerin widerspricht. Denn eine Ortsgemeinde kann nicht
verlangen, dass ein Flächennutzungsplan nur mit ihrer Zustimmung erlassen wird.
Das Verhältnis zwischen Verbandsgemeinde und Ortsgemeinde auf der Ebene der kommunalen
Bauleitplanung wird durch § 203 Abs. 2 BauGB und § 67 Abs. 2 GemO ausgestaltet. Nach § 203 Abs. 2
BauGB können durch Landesgesetz Aufgaben der Gemeinden nach dem BauGB auf
Verbandsgemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder vergleichbare gesetzliche Zusammenschlüsse
von Gemeinden, denen nach landesrechtliche Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden obliegen,
übertragen werden. Von dieser Befugnis hat das Land Rheinland-Pfalz mit § 67 Abs. 2 GemO Gebrauch
gemacht. Die gesetzliche Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Verbandsgemeinde führt
dazu, dass die Kompetenz für die Flächennutzungsplanung in vollem Umfang der Verbandsgemeinde
zusteht
Die Vorschriften des § 203 Abs. 2 BauGB und § 67 Abs. 2 GemO sind auch mit der
Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar. Insoweit führt der 8. Senat des
Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 2. Februar 2005 (8 A 11771/04.OVG) unter
Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Dezember 1987 (NVwZ 1988,
619 f.) folgendes aus:
„…In dieser Entscheidung bestätigt das Bundesverfassungsgericht (a.a.O. S. 307) ausdrücklich, dass die
Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz zu den Gemeindeverbänden gehören, für die der Bund in § 147
Abs. 2 BBauG eine Übertragung von Aufgaben der Bauleitplanung durch Landesgesetz zulässt. Selbst
wenn die Planungshoheit der Gemeinden zum unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltung gehört,
was das Bundesverfassungsgericht bislang offen gelassen hat (so zuletzt Beschluss vom 7. Mai 2001,
BVerfGE 103, 332 - 366 - m.w.N.), greifen die genannten Regelungen in diesen nicht ein. Denn zum einen
verbleibt die Flächennutzungsplanung innerhalb der „zweiten Gemeindebene“ (so BVerfGE 77, 288);
darüber hinaus erschöpft sich die Planungshoheit nicht in der Flächennutzungsplanung, sondern findet
ihren eigentlichen Ausdruck in der den Ortsgemeinden zustehenden Befugnis zur Aufstellung von
Bebauungsplänen (s. Urteil des 7. Senats des erkennenden Gerichts vom 26. September 2000, AS 28,
404). Der Flächennutzungsplan stellt nur den Rahmen für die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen
Entwicklung ergebenden Art der Bodennutzung in den Grundzügen dar (s. § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Es
handelt sich dabei um einen bloß vorbereitenden Bauleitplan, aus dem der Bebauungsplan mit den
rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung (§ 8 Abs. 1 BauGB) gemäß § 8 Abs. 2
BauGB „zu entwickeln“ ist, ohne dass eine starre Bindung besteht.
Soweit eine solche strikte Bindung sich aus der Darstellung von Konzentrationszonen für Anlagen nach §
35 Abs. 1 Nrn. 2 bis 6 BauGB (so auch für Windenergieanlagen) aus der Regelung des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB ergibt, kann darin ein Eingriff in den Kern der Selbstverwaltung schon deshalb nicht gesehen
werden, weil diese Regelung nur die Zulässigkeit einzelner Arten von baulicher Nutzung betrifft und daher
nur einen kleinen sachlich und räumlich begrenzten Ausschnitt der baulichen Entwicklung des
Gemeindegebietes.
Schließlich stellen § 67 Abs. 2 Sätze 2 bis 5 GemO sicher, dass die Ortsgemeinden in substantieller Weise
an der Flächennutzungsplanung beteiligt werden, wie es § 204 Abs. 2 Satz 2 BauGB vorschreibt (vgl.
auch Urteil des Hessischen Staatsgerichtshofs vom 4. Mai 2004, DVBl. 2004, 1022 ‑ 1025/1026 -; s. zu
allem auch Gaentzsch in Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., Rn. 3, 10 und 13 zu § 203). …“ (S. 10
bis 12 des Umdrucks).
Diesen Ausführungen schließt sich der erkennende Senat an.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Flächennutzungsplan der
Antragsgegnerin wirksam zustande gekommen ist, obwohl der Ortsgemeinderat der Antragstellerin die
Zustimmung der Ortsgemeinde zu der verfahrensgegenständlichen 1. Änderung des
Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin verweigert hat.
Nach § 67 Abs. 2 Satz 2 GemO bedarf die endgültige Entscheidung des Verbandsgemeinderates über die
Aufstellung, Ergänzung oder Aufhebung des Flächennutzungsplans der Zustimmung der Ortsgemeinden.
Aus § 67 Abs. 2 Satz 3 GemO ergibt sich jedoch, dass die Zustimmung als erteilt gilt, wenn mehr als die
Hälfte der Ortsgemeinden zugestimmt hat und in diesen mehr als zwei Drittel der Einwohner der
Verbandsgemeinde wohnen. Durch diese Vorschrift ist gesetzlich geregelt, dass es gerade nicht der
Zustimmung aller Ortsgemeinden bedarf und eine gleichsam überstimmte Ortsgemeinde durch diese
Verfahrensweise nicht in eigenen Rechten verletzt sein kann.Gegen die Wirksamkeit dieser Bestimmung
bestehen auch im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG keine Bedenken, da das Recht der Gemeinden, alle
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, nur im Rahmen der
Gesetze gewährleistet ist und Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG ausdrücklich festlegt, dass auch
Gemeindeverbänden im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das
Recht der Selbstverwaltung zusteht. Damit hält sich die Bestimmung des § 67 Abs. 2 GemO über die
Übertragung der Flächennutzungsplanung an die Verbandsgemeinde und die Mitwirkung der
Ortsgemeinden daran innerhalb des den Gemeinden verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechts auf
Selbstverwaltung (vgl. OVG RP, Urteil vom 8. März 2004 – 8 A 11146/03.OVG).
Schließlich ergibt sich eine Antragsbefugnis der Antragstellerin auch nicht aus dem Recht auf gerechte
Abwägung ihrer Belange. Nach § 1 Abs.7 BauGB hat die Verbandsgemeinde bei der Aufstellung des
Flächennutzungsplans die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht
abzuwägen. Hierbei ist vor dem Hintergrund der Hochzonung der Flächennutzungsplanung auf die Ebene
der Verbandsgemeinde den Planungsvorstellungen der einzelnen Ortsgemeinden ein besonderes
Gewicht beizumessen. Dieses Recht auf angemessene Berücksichtigung ihrer Planungsvorstellungen
und Belange kann durch eine die Planungsabsichten missachtende Flächennutzungsplanung verletzt
werden (vgl. OVG RP, Urteil vom 2. Februar 2005, a.a.O. zur Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO).
Ebenso wie ein privater Grundstückseigentümer eine mögliche Verletzung des Abwägungsgebotes im
Rahmen der Antragsbefugnis nur geltend machen kann, wenn er einen abwägungserheblichen eigenen
Belang als durch die Planung berührt benennt und eine solche Verletzung nicht von vornherein
auszuschließen ist (vgl. Urteil des Senats vom 23. Juli 2007 – 1 C 10081/07.OVG -), reicht es auch für die
Antragsbefugnis einer Gemeinde auf der Grundlage von § 1 Abs. 7 BauGB nicht aus, zu behaupten, durch
den Flächennutzungsplan würden eigene Planungsabsichten missachtet. Vielmehr ist in Anlehnung an
die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Fachplanungsrecht (vgl. Beschluss vom 5.
November 2002, NVwZ 2003, 207) erforderlich, dass die Gemeinde im hier maßgeblichen Zeitpunkt des
Beschlusses über den Flächennutzungsplan (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) über eine hinreichend
bestimmte eigene Planung verfügt, die durch die konkurrierende Planung nachhaltig gestört würde;
insoweit ist die Gemeinde darlegungspflichtig. Ebenso ist es ihre Sache, darzutun, worin die möglichen
Konflikte liegen und warum trotz Abstimmung der Bauleitplanungauf die vorgegebene Situation
bauleitplanerische Mittel nicht ausreichen, die Konflikte zu lösen. Zu beachten gilt es aber insoweit, dass
die Gemeinde unter Berufung auf ihre eigene Planungshoheit, ihre Planungsabsichten, keine umfassende
objektiv-rechtliche Planprüfung fordern kann(vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Februar 1999, NVwZ 2000,
560, und vom 11. Januar 2001, NVwZ 2001, 1160). Als Gemeinde kann die Antragstellerin nämlich keine
Belange der Allgemeinheit geltend machen, die nicht speziell dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht
zugeordnet sind. Insbesondere kann sie sich gegenüber einem anderen Planungsträger nicht zum
gesamtverantwortlichen „Wächter des Umweltschutzes“ machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996,
NVwZ 1997, 169); gleiches gilt für Belange des Denkmalschutzes (vgl. OVG Sachsen, Urteil vom 16.
August 2002, NVwZ 2002, 110, 112).
Dies vorangestellt hat die Antragstellerin bezogen auf den Zeitpunkt des Beschlusses über den
Flächennutzungsplan keine hinreichend konkreten eigenen Planungsabsichten dargetan. Soweit sie im
Wesentlichen gegen die angegriffene Flächennutzungsplanung eingewandt hat, die dargestellte
Vorrangfläche liege in einem Vogelflugkorridor mit überdurchschnittlichem Vogelzuggeschehen, vermag
sie hiermit schon deshalb keine hinreichend konkreten Planungsabsichten zu begründen, weil die
Antragstellerin insoweit Belange des Natur- und Artenschutzes geltend macht, die nicht dem
gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht zugeordnet sind. Gleiches gilt auch für die von der Antragstellerin
angeführte Vorantreibung der Entwicklung des Naturparks Soonwald-Nahe und die Absicht, einer Verun-
staltung des Landschaftsbildes vorzubeugen, denn auch diese Belange des Naturschutzes werden nicht
vom gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht umfasst. Schließlich stellen auch die angeführten Belange
des Denkmalschutzes im Hinblick auf die Bergkirche in W., die Kirche auf dem S. sowie die Burgruine von
S. keinen aus Sicht der Gemeinde beachtlichen Abwägungsbelang dar.
Soweit die Antragstellerin ausweislich ihres Vorbringen schließlich beabsichtigt, den Erholungszweck des
Gebietes i.S. der Förderung des Fremdenverkehrs zu erhalten und zu entwickeln (vgl. S. 3 des
Schriftsatzes vom 12. Oktober 2007), vermag dies einen im Rahmen der Antragsbefugnis beachtlichen
Belang ebenfalls nicht zu begründen. Denn ungeachtet des Umstandes, dass die massive und
nachhaltige Beeinträchtigung der Wirtschaftsstruktur einer durch den Fremdenverkehr geprägten
Gemeinde zu einer Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts führen kann (vgl. OVG
Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 23. Februar 2006 – 2 M 136/05 –, juris), hat die
Antragsgegnerin jedenfalls im für die Abwägung maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den
Flächennutzungsplan keinehinreichend konkrete eigene Planung dargetan, die die Stärkung und
Förderung des Fremdenverkehrs zum Gegenstand hat. Die Antragstellerin hat zwar bereits unter dem 20.
Oktober 2003 die Aufstellung eines Bebauungsplans beschlossen, der das von der Vorrangfläche
betroffene Gemeindegebiet umfasst. Ausweislich des Planaufstellungsbeschlusses war damals das Ziel
der Planung, die für Windkraftanlagen geeignete Fläche in der Gemarkung Schloßböckelheim durch
Aufstellung eines Bebauungsplans für die Errichtung der Windkraftanlagen bauleitplanerisch
vorzubereiten (vgl. die mit dem Schriftsatz vom 12. Oktober 2007 [a.a.O.] vorlegte Anlage A 6). Belange
des Fremdenverkehrs kamen ausweislich der dem Senat vorliegenden Verwaltungsvorgänge und
Gerichtsakten erstmals mit der Begründung zum Bebauungsplan der Antragstellerin „Im mittleren Tal“
hinreichend deutlich zum Ausdruck, die Gegenstand der öffentlichen Auslegung gemäß § 3 Abs. 2 BauGB
war, die vom 3. August bis 3. September 2007 stattfand (vgl. Anlage A 8 zum Schriftsatz vom 12. Oktober
2007). Dass eine derart hinreichend konkretisierte Planung der Antragstellerin im Zeitpunkt des
Beschlusses über den Flächennutzungsplan bereits bestand, hat die Antragstellerin nicht dargetan.
Nach alledem war der Normenkontrollantrag der Antragstellerin bereits als unzulässig abzulehnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167
VwGO i.V. mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 1 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
…
gez. Zimmer gez. Kappes-Olzien gez. Ermlich
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,-- € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG).
gez. Zimmer gez. Kappes-Olzien gez. Ermlich