Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 13 A 3109/08

OVG NRW (antrag, aufnahme, behörde, streitwert, kläger, berufsfreiheit, richtigkeit, markt, krankenhaus, sache)
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 3109/08
Datum:
17.12.2009
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 A 3109/08
Leitsätze:
Der nicht begünstigte Konkurrent muss die Aufnahme seines eigenen
Krankenhauses oder einer Abteilung in den Krankenhausplan
angestrebt und ein entsprechendes Planaufnahmebegehren bei der
Behörde oder zu¬mindest im Verfahren zur Erar¬beitung eines
regionalen Planungskonzepts gel¬tend gemacht haben. Anderenfalls ist
er nicht klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), da ein konkretes
Konkurrenzverhältnis nicht vorliegt.
Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung ¬gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 21. Oktober 2008 wird
zurückgewiesen.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt die Klägerin. Etwaige
außergerichtliche Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 30.000, Euro
festgesetzt.
Gründe:
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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
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Die geltend gemachten Zulassungsgründe, die gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO nur
im Rahmen der Darlegungen der Klägerin zu prüfen sind, liegen nicht vor.
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Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen
Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat die Klage als
unzulässig abgewiesen, weil die Klägerin nicht klagebefugt sei. Die Konkurrentenklage
im Krankenhausrecht setze einen hier nicht vorliegenden eigenen Antrag auf
Anerkennung für die Auswahl bei einer Planaufnahmeentscheidung voraus. Es habe
demzufolge im Hinblick auf die Ausweisung als Brustzentrum keiner
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Auswahlentscheidung nach § 8 Abs. 2 Satz 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes
(KHG) zwischen den Krankenhäusern der Beigeladenen und dem der Klägerin bedurft.
Die dagegen erhobenen Einwände zeigen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der
angefochtenen Entscheidung nicht auf.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Klage nicht als Drittanfechtungsklage
zulässig. Die Klägerin ist nicht klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Es kann daher
dahinstehen, ob es für ihre Klage auch am Rechtsschutzinteresse fehlt.
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Die Klägerin kann nicht die Verletzung eines subjektiven Rechts durch die
Krankenhausplanaufnahme der Krankenhäuser der Beigeladenen geltend machen. Sie
kann sich nicht darauf berufen, nach der drittschützenden Norm des § 8 Abs. 2 Satz 2
KHG,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 3 C 35.07 -, BVerwGE 132,
64 = NVwZ 2009, 525; OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2009 13 A 2002/07 ,
GesR 2009, 417,
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einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Auswahl unter mehreren gleichermaßen
qualifizierten Krankenhäusern zu haben.
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Konkurrieren mehrere Krankenhäuser um ihre Aufnahme oder um die Aufnahme einer
bestimmten Abteilung in den Krankenhausplan eines Landes, so kann eine
Anfechtungsklage des einen gegen den ein anderes Krankenhaus begünstigenden
Bescheid zulässig sein, wenn der Kläger ebenfalls eine Aufnahme in den
Krankenhausplan erstreiten will. Mit dieser Konkurrentenklage begehrt der bei der
Verteilung Übergangene nach Erschöpfung des Kontingents, anstelle eines anderen,
seiner Meinung nach zu Unrecht Begünstigten, in den Genuss der Begünstigung zu
gelangen. Es geht also um eine Auswahlentscheidung bei begrenzten Kapazitäten und
wegen der Erschöpfung des Kontingents zunächst um die Verdrängung eines
Konkurrenten, ohne die das zusätzliche Begehren der Eigenbegünstigung von der
Verwaltung gar nicht erfüllt werden kann.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2009 13 A 2002/07 , a. a. O.;
Wahl/Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Loseblatt-Kommentar,
VwGO, Stand: Oktober 2008, § 42 Abs. 2 Rn. 289, m. w. N.; vgl. auch OVG
S.-A., Urteil vom 22. Februar 1995 - 4 L 382/94 -, NVwZ 1996, 815.
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Der nicht begünstigte - Konkurrent muss daher die Aufnahme seines eigenen
Krankenhauses oder einer Abteilung in den Krankenhausplan angestrebt und ein
entsprechendes Planaufnahmebegehren bei der Behörde oder zumindest im Verfahren
zur Erarbeitung eines regionalen Planungskonzepts geltend gemacht haben.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2009 13 A 2002/07 , a. a. O.; Beschluss
vom 25. November 2005 13 B 1626/05 , NVwZ 2006, 481.
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Danach ist das Klagebegehren der Klägerin nicht beachtlich, weil sie einen Antrag auf
Krankenhausplanaufnahme nicht gestellt hat. Zwischen den Beigeladenen und der
Klägerin liegt daher ein konkretes Konkurrenzverhältnis, das nur gegeben ist, wenn die
Zuteilung an einen Antragsteller zwangsläufig den Nachteil eines anderen zur Folge
hat,
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vgl. Wahl/Schütz, a. a. O., § 42 Rn. 287, m. w. N.,
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nicht vor.
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Ein Kläger ist aber erst klagebefugt, wenn die Neuaufnahme eines anderen
Krankenhauses in den Plan unmittelbar mit rechtlichen Nachteilen für ihn verbunden ist.
Da die Klägerin nicht Adressat der Verteilungsentscheidung ist, müssen besondere
Aspekte wie etwa die Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz, ein gezieltes staatliches
Eingreifen in den Markt oder eine indirekte Verteilungswirkung mit Begünstigung des
einen und Benachteiligung des anderen Bewerbers hinzutreten, um die Klagebefugnis
bei der "Konkurrentenabwehrklage" zu begründen. So liegt es hier nicht. In der
Planaufnahme der Neubewerber, selbst wenn sie rechtswidrig erfolgt sein sollte, liegt
keine Auswahlentscheidung zu Lasten der Klägerin. Soweit die Klägerin angibt,
bestrebt zu sein, in Zukunft eine Anerkennung als Brustzentrum zu erhalten, aber bereits
jetzt die Planungsentscheidung der Beklagten auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen
lassen wolle, steht der Beachtlichkeit ihres Anliegens bereits entgegen, dass sie nach
wie vor einen näher konkretisierten Antrag nicht gestellt und noch nicht einmal schlüssig
dargelegt hat, wann sie in näherer Zukunft dies zu tun beabsichtigt. Die Klägerin begehrt
daher bereits zu einem Zeitpunkt Rechtsschutz gegen eine Planungsentscheidung der
Beklagten, obgleich es zur Zeit gar nicht abzusehen ist, dass sie jemals die
Anerkennung als Brustzentrum beantragen wird. Die Verletzung eines subjektiven
Rechts der Klägerin ist bei dieser Sachlage nicht ersichtlich.
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Das Urteil des Verwaltungsgerichts stimmt mit der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts überein. In seinem Urteil vom 25. September 2008 hat das
Bundesverwaltungsgericht zu der Konkurrenzsituation von Wettbewerbern im
Krankenhausplanungsrecht ausgeführt, dass eine Anfechtungsklage des einen
Krankenhauses gegen den an das andere Krankenhaus gerichteten begünstigenden
Bescheid zulässig sein könne, wenn mehrere Krankenhäuser um einen bestimmten
Versorgungsbedarf konkurrierten und die Behörde unter ihnen eine Auswahl treffe.
Voraussetzung sei allerdings, dass der Kläger für sich selbst eine Planaufnahme
erstreiten und nicht (etwa) lediglich eine Planherausnahme abwehren wolle.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2009 3 C 35.07 -, a. a. O.;
nachgehend BVerfG, Beschluss vom 23. April 2009 1 BvR 3405/08 ,
NVwZ 2009, 977.
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Eine Planaufnahme will die Klägerin aber derzeit gar nicht erreichen. Hieraus folgt auch,
dass durch die Aufnahme der Beigeladenen in den Krankenhausplan nicht unmittelbar
subjektive Rechte der Klägerin berührt werden. Deren Aufnahme in den
Krankenhausplan berührt die Klägerin daher weder in dem einfachrechtlich
begründeten subjektiven Recht nach § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG noch in ihrer Berufsfreiheit
nach Art. 12 Abs. 1 GG.
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Im Grundsatz gewährt Art. 12 Abs. 1 GG keinen Schutz vor Konkurrenz. Die
Berufsfreiheit verleiht kein Recht darauf, den Marktzutritt eines weiteren Konkurrenten
abzuwehren. Das Grundrecht der Berufsfreiheit schützt aber davor, dass der Staat den
Konkurrenten gesetzwidrig begünstigt. Eine Verwerfung der Konkurrenzverhältnisse ist
dann zu besorgen, wenn den bereits zum Markt zugelassenen Leistungserbringern ein
gesetzlicher Vorrang gegenüber auf den Markt drängenden Konkurrenten eingeräumt
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ist. Fehlt es hieran, so realisiert sich in dem Marktzutritt lediglich ein dem jeweiligen
Markt bereits immanentes Wettbewerbsrisiko.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. April 2009 1 BvR 3405/08 , a. a. O., m. w.
N.
21
Hiernach ist eine Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der Klägerin aufgrund der
Aufnahme der Beigeladenen in den Krankenhausplan, selbst wenn sie rechtswidrig
erfolgt sein sollte, nicht zu besorgen. Vorhandenen Plankrankenhäusern kommt kein
gesetzlicher Vorrang gegenüber hinzutretenden Konkurrenten zu. Ein Krankenhaus ist
auch dann grundsätzlich geeignet, in den Krankenhausplan aufgenommen zu werden,
wenn es neben oder an Stelle eines Plankrankenhauses geeignet ist, den - insoweit nur
fiktiven - Bedarf zu decken.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1986 – 3 C 67.85 -, NJW 1987,
2318, 2320.
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Dies eröffnet dem Neubewerber auch bei gedecktem Gesamtbedarf eine Chance auf
Aufnahme in den Krankenhausplan. Es würde der Bedeutung des Art. 12 Abs. 1 GG
nicht gerecht, wenn unter Hinweis auf die bestehende Bedarfsdeckung jeder
Neuzugang verhindert werden könnte. Steht aber im Falle der Bedarfsdeckung die
Rechtsstellung eines Plankrankenhauses bei der Aufnahme eines Neubewerbers
prinzipiell wieder zur Disposition, so genießen Plankrankenhäuser gegenüber
Neubewerbern keinen Vorrang, sondern stehen ihnen prinzipiell gleich. Wenn, was hier
aber gerade nicht der Fall ist, mehrere Bewerber um eine Planposition konkurrieren,
liegt in der Aufnahme des erfolgreichen Bewerbers auch die Nichtaufnahme des
übergangenen Bewerbers. Die Nichtaufnahme greift in die berufliche
Betätigungsmöglichkeit in einer Weise ein, die einer Berufszulassungsbeschränkung
nahe kommt. Dies rechtfertigt es, dem übergangenen Bewerber zeitnah die Möglichkeit
der Drittanfechtung gegen den an den Konkurrenten gerichteten Feststellungsbescheid
einzuräumen.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2004 - 1 BvR 506/03 , NVwZ 2004,
718.
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Eine Klagebefugnis kann dem planaufgenommenen Krankenhausträger auch zustehen,
wenn die Neuaufnahme eines Krankenhauses in den Plan unmittelbar mit rechtlichen
Nachteilen für ihn verbunden ist, etwa durch Verringerung der bisherigen Planbetten auf
der Grundlage einer Abänderung des Feststellungsbescheids.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2009 3 C 35.07 -, a. a. O.
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Derartige unmittelbar rechtliche Nachteile der Klägerin stehen hier aber nicht in Rede.
Dies hat sie auch nicht ansatzweise schlüssig dargetan. Das Verwaltungsgericht hat
daher die Klägerin zu Recht auf ein späteres Planungsverfahren verwiesen, das sie
auch selbst einleiten kann. Soweit die Klägerin in der Zulassungsbegründung auf die
Unterschiede im Krankenhausrecht einerseits und im Beamten- und Gewerberecht
andererseits abhebt und die Ausführungen des Verwaltungsgerichts hierzu moniert,
ergibt sich insoweit nichts für die Annahme von ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit
des angefochtenen Urteils. Denn die verwaltungsgerichtsgerichtliche Entscheidung
beruht auf der zutreffenden Wertung, dass die Unzulässigkeit der Klage sich aus dem
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Umstand des fehlenden Antragsbegehrens der Klägerin und somit aus dem Fehlen
eines Konkurrenzverhältnisses ergibt.
Im Zusammenhang mit dem von der Klägerin geltend gemachten
Konkurrentenverdrängungsanspruch stellt sich auch die Frage nach dem
Rechtsschutzinteresse für dieses Verfahren, da die Klägerin lediglich einen
Anfechtungsantrag und nicht, wie es als notwendig angesehen wird, auch einen
Verpflichtungsantrag gestellt hat.
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Vgl. Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner, a. a. O., Vorbemerkung
§ 40 Rn. 92, m. w. N.; vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 22. Juli 1982 - 22 B 81
A.2506, NJW 1984, 680, 681.
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Der Senat bejaht allerdings das Rechtsschutzbedürfnis für die allein erhobene
Drittanfechtungsklage bei einem geltend gemachten
Konkurrentenverdrängungsanspruch im Krankenhausplanungsrecht (z.B. Urteil vom 20.
Mai 2009 - 13 A 2002/07 -, a. a. O.). Wenn der nichtbegünstigte Konkurrent die
Planaufnahme bei der Behörde beantragt hat, bedarf es der zusätzlichen Erhebung
einer Verpflichtungsklage auf Planaufnahme nicht, sondern ausreichend ist die
Drittanfechtung des an den Konkurrenten gerichteten Feststellungsbescheids. Der nicht
abschließend beschiedene Antrag auf Planaufnahme beansprucht dann nach wie vor
Gültigkeit und es ist zu erwarten, dass die Behörde einer Aufhebungsentscheidung auch
ohne Vollstreckungsdruck folgen wird. Gleichwohl könnte der an sich gegebenen
Verpflichtungssituation rechtliche Bedeutung für das Klageverfahren in der Weise
zukommen, dass das Rechtsschutzinteresse deshalb zu verneinen wäre, wenn der
Kläger einen entsprechenden Antrag auf Vornahme der Leistung nicht gestellt hat.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Mai 2009 13 A 424/08 , DVBl. 2009,
983, m. w. N.
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Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt nämlich grundsätzlich von einem
vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des
eingeklagten Verwaltungsakts ab. Dies folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO
("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach
dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die gegen
sie gerichtet werden. Sie gilt grundsätzlich unabhängig davon, ob der erstrebte
Verwaltungsakt auf Antrag oder von Amts wegen zu erlassen ist.
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Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 6 C 42.06 -, NVwZ 2008,
575.
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Indes bedarf dieser Gesichtspunkt hier keiner weiteren Vertiefung, weil die
Drittanfechtungsklage der Klägerin bereits aus den oben angeführten Gründen
unzulässig ist.
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Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO)
liegen nicht vor. Die höchstrichterliche Rechtsprechung hat die aufgeworfenen Fragen
geklärt. Deshalb hat die Sache auch keine grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr.
3 VwGO). Die vorstehenden Ausführungen haben auch gezeigt, dass entgegen der
Auffassung der Klägerin nicht der Zulassungsgrund der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4
VwGO) gegeben ist. Vielmehr stimmt das Urteil des Verwaltungsgerichts mit der
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höchstrichterlichen Rechtsprechung und der des Senats überein.
Soweit die Klägerin schließlich das Vorliegen eines Verfahrensmangels im Sinne von §
124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO geltend macht, weil die Entscheidung nicht mit Gründen
versehen sei, geht die Rüge fehl. Die Vorschrift bezieht sich auf den notwendigen
(formellen) Inhalt eines Urteils nach § 117 Abs. 2 Nr. 5 VwGO. Danach müssen im Urteil
diejenigen Entscheidungsgründe schriftlich niedergelegt werden, welche für die
richterliche Überzeugungsbildung leitend gewesen sind (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2
VwGO). Sinn dieser Regelung ist es, die Beteiligten über die dem Urteil zugrunde
liegenden tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen zu unterrichten, und dem
Rechtsmittelgericht die Nachprüfung der Entscheidung auf ihre inhaltliche Richtigkeit in
prozessrechtlicher und materiellrechtlicher Hinsicht zu ermöglichen. Nicht mit Gründen
versehen ist eine Entscheidung deshalb nur, wenn sie so mangelhaft begründet ist,
dass die Entscheidungsgründe ihre doppelte Funktion nicht mehr erfüllen können.
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Vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 5. Juni 1998 - 9 B 412.98 -, NJW 1998,
3290, m. w. N. und vom 5. März 2003 4 B 70.02 -, NuR 2004, 520;
Suerbaum, in: BeckOK, VwGO, Posser/Wolff, Stand: 1. Oktober 2009, § 138
Rn. 82 ff., m. w. N.
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Danach liegt der behauptete Verfahrensmangel nicht vor. Die Entscheidungsgründe des
verwaltungsgerichtlichen Urteils können ohne Weiteres die oben aufgezeigten
Funktionen erfüllen. Insbesondere lässt sich ihnen der maßgebliche rechtliche
Gesichtspunkt für die Unzulässigkeit der Klage wegen fehlender Klagebefugnis,
nämlich der fehlende Antrag auf Planaufnahme entnehmen. Letztlich rügt die Klägerin
aber die sachliche Unrichtigkeit des angegriffenen Urteils. Diesem Gesichtspunkt kommt
im Zusammenhang mit der erhobenen Rüge nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO allerdings
keine Bedeutung zu.
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Die Kostentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG. Hiernach ist
der Streitwert nach der sich aus dem Antrag der Klägerin für sie ergebenden Bedeutung
der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Mit der Befugnis, den Streitwert nach
richterlichem Ermessen zu bestimmen, ist dem Gericht im Interesse der Rechtssicherheit
und der Gleichbehandlung die Möglichkeit eingeräumt, den Wert des
Streitgegenstandes zu schätzen, sich einer weitgehenden Schematisierung und
Typisierung für gleichartige Streitigkeiten zu bedienen und zu pauschalieren. Vor
diesem Hintergrund betätigt der Senat abweichend von seiner bisherigen
Rechtsprechung das ihm eingeräumte Ermessen in der Weise, dass er das
wirtschaftliche Interesse des Krankenhausträgers, der eine eigene Planposition erstrebt
oder verteidigt, pauschalierend mit 50.000, Euro bemisst. Falls der Krankenhausträger,
wie hier, keine eigene Planposition erstrebt oder verteidigt, sondern allein die
Planaufnahme des Krankenhauses eines Wettbewerbers anficht, hält der Senat einen
pauschalierten Streitwert in Höhe von 30.000, Euro für geboten, aber auch ausreichend.
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Von einer Änderung des Streitwerts für das erstinstanzliche Verfahren hat der Senat vor
dem Hintergrund seiner bisherigen langjährigen Rechtsprechung abgesehen.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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