Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 14.05.2002, 15 A 631/00

Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 631/00

Datum: 14.05.2002

Gericht: Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper: 15. Senat

Entscheidungsart: Urteil

Aktenzeichen: 15 A 631/00

Vorinstanz: Verwaltungsgericht Köln, 20 K 8439/98

Tenor: Das angefochtene Urteil wird - soweit nicht das Verfahren eingestellt worden ist - geändert und insoweit neu gefasst:

Die Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 12. August 1998 und ihres Widerspruchsbescheides vom 2. September 1998 verpflichtet, der Klägerin einen Betrag von 20.707,32 Euro zu erstatten.

Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens tragen die Klägerin zu einem Viertel und die Beklagte zu drei Viertel. Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand: 1

Die Beteiligten streiten um die Erstattung von Aufwendungen für die Aufnahme und Unterbringung ausländischer Flüchtlinge.

3

Mit Schreiben vom 23. Juni 1998, das am Folgetag bei der Beklagten einging, teilte die Klägerin der Beklagten mit, das Gemeindeprüfungsamt habe in seinem Bericht über die überörtliche Prüfung vom 20. Januar 1998 festgestellt, dass einige der Meldungen für die pauschale Landeserstattung nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz in der Fassung des 4. Änderungsgesetzes vom 29. November 1994 (GV NRW S. 1087) - FlüAG 1994 - 2

nicht ordnungsgemäß erfolgt seien. Für das 1. bis 4. Quartal 1995 habe sie infolge einer unrichtigen sozialhilferechtlichen Einstufung einer fünfköpfigen bosnische Familie insgesamt 15.480,-- DM zu viel erhalten. Für das 4. Quartal 1996 und das 1. bis 3. Quartal 1997 habe sie dagegen einen Erstattungsbetrag von 38.700,-- DM für eine andere fünfköpfige asylsuchende Familie irrtümlich nicht angemeldet. Insoweit nehme sie eine entsprechende Nachmeldung vor. Vorsorglich beantrage sie Wiedereinsetzung in den vorigen Stand.

4Mit Bescheid vom 12. August 1998 lehnte die Beklagte den Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ab. Die formellen Voraussetzungen einer Wiedereinsetzung lägen nicht vor, weil es die Klägerin versäumt habe, den Antrag binnen zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses zu stellen. Gleichzeitig bezifferte die Beklagte die zu Unrecht gezahlten Erstattungsbeträge auf 16.200,-- DM und forderte diese zurück.

5Die Klägerin erhob hiergegen Widerspruch. Zudem forderte sie nunmehr auch die Erstattung einer Betreuungspauschale von insgesamt 1.800,-- DM für den genannten Zeitraum, was einen Gesamtbetrag von 40.500,-- DM ergab. § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 sei keine gesetzlichen Frist für die Anmeldung von Erstattungsansprüchen zu entnehmen. Die Rückforderung der bereits gewährten Erstattungsbeträge sei rechtswidrig.

6Mit Widerspruchsbescheid vom 2. September 1998 gab die Beklagte dem Widerspruch insoweit statt, als er sich gegen eine 12.150,-- DM übersteigende Rückforderung richtete. Im Übrigen wies sie ihn als unbegründet zurück.

7Die Klägerin hat am 13. Oktober 1998 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ihre Ausführungen aus dem Widerspruchsverfahren zur Auslegung des § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 wiederholt und vertieft.

8In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat die Klägerin die Klage gegen die verbliebene Rückforderung in Höhe von 12.150,-- DM zurückgenommen.

Im Übrigen hat sie beantragt, 9

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung ihrer Bescheide vom 12. August 1998 und 2. September 1998 zu verpflichten, ihr einen Betrag von 40.500,-- DM zu erstatten. 10

Die Beklagte hat beantragt, 11

die Klage abzuweisen. 12

13Sie hat vorgetragen: § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 enthalte eine gesetzliche Frist für die Anmeldung der quartalsweisen Landeserstattung, welche die Klägerin nicht beachtet habe. Die Voraussetzungen einer Wiedereinsetzung in den vorigen Stand seien nicht gegeben.

14Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hatte. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Zwar enthalte das Flüchtlingsaufnahmegesetz weder eine Ausschlussfrist noch eine sonstige gesetzliche Frist, binnen derer Erstattungsanträge zu stellen seien, sondern lediglich den

Verfahrensablauf regelnde Vorschriften. Der Regelung des § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 wohne aber mit Blick auf die unterschiedlichen schutzwürdigen Interessen der Gemeinden einerseits und des Landes andererseits ein Zeitrahmen inne. Zeitlich erst lange nach dem Ablauf der dort genannten Stichtage angemeldete Ansprüche seien deshalb entsprechend dem Rechtsgedanken des § 31 Abs. 7 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW - zu behandeln. Vor diesem Hintergrund sei es nicht unbillig, dass die Beklagte den erheblich verspäteten Erstattungsantrag der Klägerin abgelehnt habe.

15Hiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Klägerin. Sie trägt unter Anderem vor: § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 komme keinerlei Ausschluss- oder Präklusionswirkung zu. Eine zeitliche Begrenzung von Erstattungsansprüchen könne auch nicht über eine analoge Anwendung des § 31 Abs. 7 VwVfG NRW erfolgen. Dies laufe auf die Einführung einer auch nachträglich verlängerbaren Ausschlussfrist hinaus. Zudem berücksichtige das angefochtene Urteil nicht, dass eine zeitnahe Meldung der Flüchtlinge im ureigenen Interesse einer jeden Gemeinde liege und die Gesamtzahl der Flüchtlinge für Haushaltszwecke des Landes ohnedies bekannt sei. Auch beruhe die verspätete Meldung vorliegend auf einer komplizierten rechtlichen Bewertung des asyl- und sozialhilferechtlichen Status der betroffenen Familie, sodass die Erstattung trotz verspäteter Meldung nicht unbillig sei. Schließlich könne dem Anspruch auf Erstattung weder eine aus den Wiedereinsetzungvorschriften herzuleitende Jahresfrist noch das Argument der Verwirkung entgegen gehalten werden. Da ihr der Bericht des Gemeindeprüfungsamtes erst im März 1998 zugegangen sei, fehle es hierfür bereits an dem erforderlichen Zeitablauf.

Die Klägerin beantragt, 16

17das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter teilweiser Aufhebung ihrer Bescheide vom 12. August 1998 und vom 2. September 1998 zu verpflichten, ihr einen Betrag von 20.707,32 Euro zu erstatten.

Die Beklagte beantragt, 18

die Berufung zurückzuweisen. 19

20Sie verteidigt nur das Ergebnis der angefochtenen Entscheidung. Eine systemwidrige gesetzliche Lücke als Voraussetzung für eine Analogie zu § 31 Abs. 7 VwVfG NRW bestehe nicht, weil das Flüchtlingsaufnahmegesetz bereits eine gesetzliche Frist zur Anmeldung der Erstattungsansprüche enthalte.

21Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des von der Beklagten überreichten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe: 22

Die Berufung ist begründet. 23

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die zulässige Klage ist begründet. 24

25Die Ablehnung der pauschalen Erstattung für fünf ausländische Flüchtlinge durch die Beklagte ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ).

26Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erstattung ihrer Aufwendungen im 4. Quartal 1996 und im 1. - 3. Quartal 1997 nach § 4 Abs. 1 und 2 FlüAG 1994. Hiernach gewährt das Land den Gemeinden eine quartalsweise pauschale Erstattung ihrer Aufwendungen für jeden ausländischen Flüchtling im Sinne des § 2 des Gesetzes, der Leistungen der in § 4 Abs. 1 lit. a) - c) FlüAG 1994 erhält, in Höhe von 1.935,-- DM zuzüglich einer Betreuungspauschale von 90,-- DM.

27Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass sich die in dem Bericht des Gemeindeprüfungsamtes genannte Familie S. im Gebiet der Klägerin aufhielt und im fraglichen Zeitraum Leistungen der angesprochenen Art erhielt. Der Anspruch auf Erstattung einer Vierteljahrespauschale und einer Betreuungspauschale für jedes der Familienmitglieder ist nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Klägerin die Erstattung erst am 24. Juni 1998 und damit deutlich nach den in § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 bestimmten Meldezeitpunkten für die Anzahl der ausländischen Flüchtlinge - hier dem 15. Januar , 15. April, 15. Juli und 15. Oktober 1997 - bei der Beklagten beantragt hat.

Der Senat hat in seinem rechtskräftigen 28

Urteil vom 26. Februar 2002 - 15 A 527/00 - 29

30rechtsgrundsätzlich entschieden, dass § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 keine gesetzliche Antragsfrist zur Erlangung einer Landeserstattung begründet, sondern eine das Meldeund Auszahlungsverfahren regelnde Ordnungsvorschrift darstellt. Hieran ist für das vorliegende Verfahren festzuhalten. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die Entscheidungsgründe des den Beteiligten bekannten Urteils Bezug genommen.

31Die Geltendmachung des Anspruchs auf Gewährung einer Landeserstattung ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht entsprechend dem Rechtsgedanken des § 31 Abs. 7 VwVfG NRW ausgeschlossen.

32Gemäß § 31 Abs. 7 Sätze 1 und 2 VwVfG NRW können Fristen, die von einer Behörde gesetzt sind, verlängert werden. Eine Verlängerung ist hierbei auch rückwirkend, also auch nach ihrem Ablauf, möglich, insbesondere wenn es unbillig wäre, die durch den Fristablauf eingetretenen Rechtsfolgen bestehen zu lassen. Die Vorschrift hat keine Bedeutung für den geltend gemachten Erstattungsanspruch. Ihre Anwendung überschreitet die Grenzen einer rechtlich zulässigen Analogie.

Vgl. hierzu: Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5. Auflage 1983, S. 366. 33

34Sie enthält lediglich eine ermessensleitende Regelung für eine rückwirkende Verlängerung behördlicher Fristen. Dem kann schon deshalb kein Rechtsgedanke für die Versäumung der hier in Rede stehenden Ordnungsfrist entnommen werden, weil es vorliegend keine anspruchsschädlichen Rechtsfolgen einer Fristversäumung gibt, deren Bestehenbleiben unbillig sein könnte.

Zur Nichtanwendbarkeit der Vorschrift auf gesetzliche Fristen allgemein: BVerwG, Urteil 35

vom 18. Januar 1996 - 2 C 13.95 -, DÖV 1996, 563; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage 2000, § 31 Rdnr. 39.

36Zudem fehlt es an einer für die Annahme einer Analogie erforderlichen ausfüllungsbedürftigen Regelungslücke, weil mit dem aus § 242 BGB und dem Verbot widersprüchlichen Verhaltens abgeleiteten Rechtsinstitut der Anspruchsverwirkung die Möglichkeit einer Bewertung nach Billigkeitsgesichtspunkten besteht. Die Voraussetzungen einer Verwirkung des Erstattungsanspruchs sind vorliegend indes nicht gegeben.

37Verwirkung tritt ein, wenn ein Recht über längere Zeit nicht geltend gemacht worden ist, obwohl dies möglich war, und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen.

38Beschluss des Senats vom 21. Januar 1999 - 15 A 203/99 -; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1974 - III C 115.71 -, BVerwGE 44, 339 (343); BGH, Urteil vom 20. Oktober 1988 - VII ZR 302/87 -, BGHZ 105, 290 (298); Urteil vom 16. Juni 1982 - IVb ZR 709/80 -, BGHZ 84, 281; OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 1989 - 9 A 1297/87 - OVGE 41, 144 (148); Heinrichs, in: Palandt, Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 61. Auflage 2002, § 242 Rdnrn. 87 ff.; J. Schmidt, in: Staudinger, BGB- Kommentar, 12. Auflage 1983, § 242 Rdnrn. 479 ff., jeweils m.w.N.

Die Grundsätze der Verwirkung von Ansprüchen gelten auch im öffentlichen Recht. 39

40Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1977 - V C 18.76 -, BVerwGE 52, 16 (25 f.); Urteil vom 7. Februar 1974 - III C 115.71 -, BVerwGE 44, 339 (343); OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 1989 - 9 A 1297/87 -, OVGE 41, 144 (148); Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, 10. Auflage 1994, S. 480.

41Sie finden grundsätzlich auch im Verhältnis öffentlicher Rechtsträger untereinander Anwendung.

Vgl. BSG, Urteil vom 1. April 1993 - 1 RK 16/92 -, FEVS 44, 478 (483). 42

Es ist vorliegend bereits zweifelhaft, ob das für die Annahme einer Verwirkung erforderliche Zeitmoment gegeben ist. Die Dauer einer zur Verwirkung führenden Nichtausübung eines Rechts kann nicht allgemein, sondern nur mit Blick auf das konkret zwischen den Beteiligten bestehende Rechtsverhältnis bestimmt werden. 43

J. Schmidt, in: Staudinger, BGB-Kommentar, 12. Auflage 1983, § 242 Rdnr. 484. 44

45Sie kann je nach den Besonderheiten des Rechtsverhältnisses, der Art und Bedeutung des Anspruchs, des geschaffenen Vertrauenstatbestandes und der Schutzbedürftigkeit des Verpflichteten erheblich differieren.

46Heinrichs, in: Palandt, Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 61. Auflage 2002, § 242 Rdnr. 93 m.w.N.

47Ob die vorliegende Zeitspanne zwischen der erstmaligen Möglichkeit der Geltendmachung des Erstattungsanspruches und dem Schreiben der Klägerin an die Beklagte vom 23. Juni 1998 mit Blick auf den Ausnahmecharakter und die

einschneidenden Rechtsfolgen der Verwirkung unangemessen lang ist,

48vgl. zu einem Zeitraum von 14 Monaten bei der Erstattung der außergerichtlichen Kosten eines Wahlanfechtungsverfahrens: BVerwG, Beschluss vom 29. August 2000 - 6 P 7/99 -, Juris und DÖV 2001, 128 (insoweit dort nicht abgedruckt),

49bedarf jedoch keiner abschließenden Entscheidung. Denn zur Annahme eines die Verwirkung rechtfertigenden Vertrauenstatbestandes genügen weder die verstrichene Zeitspanne als solche noch die bloße Untätigkeit des Berechtigten. Erforderlich ist vielmehr zusätzlich, dass der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nicht mehr geltend machen werde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete hierauf tatsächlich vertraut hat (Vertrauenstatbestand) und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde (Vertrauensbetätigung).

50BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 1999 - 7 C 42.98 -, NJW 2000, 1512; Urteil vom 15. Mai 1984 - 3 C 86.82 -, BVerwGE 69. 227 (236 f.)

51Eine Verwirkung kommt damit nur in besonders gelagerter Ausnahmefällen in Betracht. Dies hat für das Erstattungsverfahren nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz zur Folge, dass nicht das bloße Unterlassen einer termingerechten Meldung der Flüchtlinge ausreicht, sondern stets besondere Umstände hinzutreten müssen, welche die Nichtmeldung als treuwidrigen Pflichtenverstoß gegenüber der für die Mittelzuweisung zuständigen Bezirksregierung qualifizieren. Dies gilt umso mehr, als die Erstattungsansprüche nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz im öffentlichen Interesse dem Finanzausgleich zwischen dem Land und den Gemeinden dienen, die eine ihnen durch Gesetz zugewiesene staatliche Pflichtaufgabe wahrnehmen.

52Vgl. Brossok, Das Flüchtlingsaufnahmegesetz und seine Änderungen vor dem Verfassungsgerichtshof, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in Nordrhein-Westfalen, Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein- Westfalen, 2002, S. 437.

53Für die Annahme einer Anspruchsverwirkung fehlt es vorliegend an einem Verhalten der Klägerin, das nach Treu und Glauben die Annahme rechtfertigt, der Anspruch werde nicht mehr geltend gemacht. Ein solcher Erklärungsinhalt ist auch den zeitlich nachfolgenden Quartalsmeldungen nicht beizumessen. Zwar sind die Gemeinden verpflichtet, den Bestand der ausländischen Flüchtlinge zu gesetzlich bestimmten Zeitpunkten zu melden. Den Quartalsmeldungen ist jedoch nicht die Erklärung zu entnehmen, Erstattungsansprüche für vorangegangene Zeiträume würden nicht mehr oder nicht mehr vollständig geltend gemacht. Eine solche Interpretation der Quartalsmeldungen führte letztlich doch zur Annahme einer gesetzlichen Antragsfrist, die vom Gesetzgeber gerade nicht gewollt war.

54Vgl. Urteil des Senats vom 26. Februar 2002 - 15 A 527/00 - (Seiten 12 - 16 des amtlichen Entscheidungsabdrucks).

55Auch fehlt es an den erforderlichen Vertrauenstatbestand auf Seiten des Beklagten. Das Erstattungssystem des Flüchtlingsaufnahmegesetzes verbindet die Gemeinden und die zuständigen Bezirksregierungen in einem fortlaufenden Abrechnungsverfahren. Die

gesetzliche Verknüpfung von Bestandsmeldung und Auszahlung bedeutet dabei nur, dass sich die Höhe des Erstattungsbetrages nach der Zahl der gemeldeten Flüchtlinge bemisst. Dies schließt die Berücksichtigung späterer Meldungen nicht aus.

56Vgl. Urteil des Senats vom 26. Februar 2002 - 15 A 527/00 - (Seite 16 des amtlichen Entscheidungsabdrucks).

57Aus der Sicht der zuständigen Bezirksregierung kann auf Grund dieser gesetzlichen Wertung allein aus dem Umstand, dass zu einem Stichtag eine bestimmte Anzahl von Flüchtlingen gemeldet wird, nicht berechtigterweise geschlossen werden, es sei für zurückliegende Zeiträume nicht mehr mit der Geltendmachung von Erstattungsansprüchen rechnen. Dies gilt auch dann, wenn der Anspruch auf Leistung einer Erstattung erst nach dem Ablauf des Meldezeitraums für das nachfolgende Quartal erfolgt. Denn eine Bindung der nachträglichen Geltendmachung der Erstattungsansprüche an bestimmte Meldezeiträume ist der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen.

58Zudem kann, wie gerade der hier streitbefangene Erstattungsanspruch für die Familie S. zeigt, die Feststellung des ausländer- und asylrechtlichen Status der einzelnen Flüchtlinge, der für die Erstattungsfähigkeit maßgebend ist, für die hiermit befassten Gemeinden mit nicht unerheblichen Schwierigkeiten verbunden sein. Mit einer termingerechten Meldung kann folglich - ungeachtet der gesetzlichen Verpflichtung der Gemeinden - nicht in jedem Fall gerechnet werden. Eine genaue Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen durch die Gemeinden liegt überdies - schon zur Vermeidung möglicher Rückforderungen - auch im Interesse der zuständigen Bezirksregierungen.

59Schließlich spricht nichts dafür, dass die spätere Abrechnung von Erstattungsansprüchen für die Beklagte unzumutbar wäre. Entsprechendes ergibt sich nicht aus Überlegungen der Haushaltssicherheit des Landes. Der Senat hat in seinem zitierten Entscheidung vom 26. Februar 2002 ausgeführt, dass keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass verspätete Quartalsmeldungen und die hiermit verbundene spätere Zuweisung der Landesmittel die jährliche Haushaltsplanung des Landes nennenswert beeinträchtigen. Die zeitnahe Erstattung liegt zudem im Eigeninteresse der Gemeinden, sodass deutlich verspätete Quartalsmeldungen eher die Ausnahme bleiben dürften. Hieran ist für das vorliegende Verfahren festzuhalten. Die Beklagte hat keine Gesichtspunkte vorgetragen, die spürbare Verschiebungen des Ausgabengefüges auf Grund solcher Meldungen befürchten lassen. Sie sind auch nicht ersichtlich. Vielmehr dient der Landeshaushalt stets der Feststellung und Deckung eines voraussichtlichen Finanzbedarfs (§ 2 Satz 1 der Landeshaushaltsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. April 1999 - GV NRW S. 158). Die Feststellung dieses Finanzbedarfs ist regelmäßig mit prognostischen Unsicherheiten verbunden und baut auf Erfahrungen der Vorjahre auf. Der Umstand, dass nicht alle Quartalsmeldungen entsprechend der in § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 normierten Verpflichtung der Gemeinden termingerecht erfolgen, kann vor diesem Hintergrund zumutbarerweise in die Haushaltsplanung des Landes eingestellt werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. 60

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. 61

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. 62