Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 15.11.1999, 22 A 45/99

Aktenzeichen: 22 A 45/99

OVG NRW: genfer flüchtlingskonvention, sozialhilfe, abkommen, innerstaatliches recht, völkerrechtskonforme auslegung, völkerrechtlicher vertrag, aufenthaltserlaubnis, zusatzprotokoll, fürsorge

Oberverwaltungsgericht NRW, 22 A 45/99

Datum: 15.11.1999

Gericht: Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper: 22. Senat

Entscheidungsart: Urteil

Aktenzeichen: 22 A 45/99

Vorinstanz: Verwaltungsgericht Düsseldorf, 20 K 12976/96

Tenor: Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 25. September 1996 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. November 1996 und der Klarstellung in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vom 30. Oktober 1998 verpflichtet, dem Kläger laufende Hilfe zum Lebensunterhalt in gesetzlicher Höhe für die Zeit vom 1. November 1996 bis zum 17. Februar 1997 zu gewähren.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand: 1

2Der 1957 geborene Kläger ist irakischer Staatsangehöriger. Er reiste im September 1994 in das Bundesgebiet ein und beantragte seine Anerkennung als Asylberechtigter. Nachdem das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge durch Bescheid vom 21. Oktober 1994 festgestellt hatte, daß für den Kläger hinsichtlich der Republik Irak ein Abschiebungshindernis nach § 51 Abs. 1 des Ausländergesetzes (AuslG) besteht, erteilte der (Sachsen- Anhalt) dem Kläger am 27. Dezember 1994 eine auf zwei Jahre befristete Aufenthaltsbefugnis.

Im März 1995 verzog der Kläger nach . Vom 1. April 1995 an gewährte der Beklagte 3

dem Kläger laufende (zum Teil ergänzende) Hilfe zum Lebensunterhalt. Mit Bescheid vom 25. September 1996 teilte der Beklagte dem Kläger mit, daß die Sozialhilfegewährung mit Ablauf des 31. Oktober 1996 eingestellt werde. Zur Begründung führte der Beklagte aus: Nach § 120 Abs. 5 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) dürfe der für den tatsächlichen Aufenthaltsort zuständige Sozialhilfeträger Ausländern, die zwar eine räumlich nicht beschränkte Aufenthaltsbefugnis besäßen, sich aber außerhalb des Landes aufhielten, in dem die Aufenthaltsbefugnis erteilt worden sei, nur die nach den Umständen unabweisbar gebotene Hilfe leisten. Hierbei handele es sich in erster Linie um die Gewährung eines Fahrgutscheins zurück in das Bundesland, in dem die Aufenthaltsbefugnis erteilt worden sei.

4Den vom Kläger hiergegen eingelegten Widerspruch, den er insbesondere damit begründete, daß bei Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG die durch das Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention -GFK-, BGBl. 1953 II S. 560) gewährte Rechtsposition unzulässig eingeschränkt werde, wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 14. November 1996 als unbegründet zurück.

5Der Kläger beantragte am 14. Oktober 1996 beim Verwaltungsgericht Düsseldorf - 20 L 3902/96 - den Erlaß einer einstweiligen Anordnung bezüglich der Weitergewährung der Sozialhilfeleistungen über den Monat Oktober 1996 hinaus. Diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluß vom 24. Oktober 1996 ab; die hiergegen gerichtete Beschwerde wies das erkennende Gericht mit Beschluß vom 10. Juni 1997 - 24 B 3003/96 - als unbegründet zurück. Im Rahmen des Eilverfahrens gab der Antragsteller an, er habe seit dem 1. November 1996 eine nicht sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, aus der er einen monatlichen Arbeitslohn von 520,-- DM beziehe.

Am 19. Dezember 1996 hat der Kläger Klage erhoben. 6

Während des Klageverfahrens beantragte der Kläger am 10. Januar 1997 bei der Ausländerbehörde des Beklagten die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung. Der Beklagte erteilte ihm am 23. September 1997 eine weitere auf ein Jahr befristete Aufenthaltsbefugnis. Zum 17. Februar 1997 nahm der Kläger ein Beschäftigungsverhältnis in auf. Am 9. April 1998 verzog er nach .

8In der mündlichen Verhandlung vom 30. Oktober 1998 vor dem Verwaltungsgericht hat der Beklagte klargestellt, daß durch die angefochtenen Bescheide die Ablehnung der Hilfeleistung auf der Grundlage des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG für die Dauer des Aufenthaltes erfolgt sei.

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Zur Begründung der Klage hat der Kläger unter Bezugnahme auf eine Stellungnahme des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) zur Anwendbarkeit des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG auf Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention von August 1996 im wesentlichen vorgetragen: Art. 23 GFK genieße als speziellere Regelung gegenüber § 120 Abs. 5 BSHG Vorrang. Dies werde auch durch die Vorschrift des § 120 Abs. 1 Satz 3 BSHG bestätigt, wonach Rechtsvorschriften unberührt blieben, nach denen außer den in Satz 1 genannten Leistungen auch sonstige Sozialhilfe zu gewähren sei. Art. 23 GFK bestimme, daß Konventionsflüchtlinge in Sozialhilfeangelegenheiten Anspruch auf die gleiche Behandlung hätten, wie sie deutschen Staatsangehörigen gewährt werde. Dies bedeute 7

eine Gleichbehandlung nicht nur nach Art und Umfang, sondern auch nach dem Ort der Leistungsgewährung. Die durch Art. 23 und 26 GFK einem Flüchtling gewährte Rechtsposition werde bei Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG unzulässig eingeschränkt, da weder allgemeine ausländerrechtliche Bestimmungen eine Beschränkung des Aufenthalts vorsähen, noch deutsche Sozialhilfeempfänger einem derart rigiden indirekten Umzugsverbot unterworfen seien. § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG sei deshalb völkerrechtskonform dahingehend auszulegen, das er auf Konventionsflüchtlinge keine Anwendung finde. Die Nichtanwendbarkeit von § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG ergebe sich außerdem aus Art. 1 des Europäischen Fürsorgeabkommens (EFA) vom 11. Dezember 1953 in Verbindung mit Art. 1 und 2 des Zusatzprotokolls zu diesem Abkommen.

Der Kläger hat beantragt, 10

11den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 25. September 1996 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. November 1996 und der Klarstellung in der mündlichen Verhandlung vom 30. Oktober 1998 zu verpflichten, ihm Hilfe zum Lebensunterhalt nach den gesetzlichen Bestimmungen für die Zeit vom 1. November 1996 bis zum 17. Februar 1997 zu gewähren.

Der Beklagte hat beantragt, 12

die Klage abzuweisen. 13

14Er hat darauf verwiesen, daß die auf der Grundlage des Gesetzes getroffene Entscheidung durch die bisherige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichts Düsseldorf gestützt werde.

15Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 30. Oktober 1998 im wesentlichen aus folgenden Gründen abgewiesen: Weder Art. 23 und 26 GFK noch die Bestimmung des § 120 Abs. 1 Satz 3 BSHG stünden der Anwendung von § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG entgegen. Das Bundesverfassungsgericht habe bestätigt, daß eine Auslegung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG, wonach dieser nicht hinter den Bestimmungen des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge zurücktrete, nicht willkürlich sei. Der Zweck dieser Vorschrift, die hohen und lang andauernden Sozialhilfelasten auf die Bundesländer angemessen zu verteilen und mißbräuchlicher Inanspruchnahme von Sozialhilfe entgegenzuwirken, rechtfertige eine solche Auslegung. Auch das Europäische Fürsorgeabkommen in Verbindung mit Art. 1 und 2 des Zusatzprotokolls zu diesem Abkommen stehe der Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG nicht entgegen. Der Kläger unterfalle zwar als Flüchtling dem Europäischen Fürsorgeabkommen, auch wenn er irakischer Staatsbürger sei. Eine räumliche Beschränkung des Rechts auf Fürsorge für Flüchtlinge innerhalb eines Vertragsstaates sei aber nach Sinn und Zweck des Abkommens unbedenklich. Schließlich stehe § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG dem Anspruch des Klägers auch für die Zeit ab dem 10. Januar 1997 entgegen. Allerdings habe der Kläger zu diesem Zeitpunkt die Verlängerung seiner Aufenthaltsbefugnis bei dem Beklagten beantragt und dieser habe dem Kläger in der Folgezeit entsprechende Bescheinigungen darüber erteilt. Dies stehe jedoch der Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis, die erst am 23. September 1997 erfolgt sei, nicht gleich. Es komme deshalb nicht darauf an, ob die Verlängerung einer Aufenthaltsbefugnis der Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis im Sinne des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG gleichstehe. Abgesehen davon sei diese Frage entgegen einer vom

Bundesverfassungsgericht geäußerten Auffassung, der insoweit keine Bindungswirkung zukomme, zu verneinen.

Zur Begründung der mit Beschluß vom 22. Juni 1999 zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft der Kläger sein Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren. 16

Der Kläger beantragt, 17

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen. 18

Die Beklagte beantragt, 19

die Berufung zurückzuweisen. 20

21Er wiederholt zur Begründung im wesentlichen die Ausführungen des angefochtenen Urteils.

22Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte in dem Verfahren Verwaltungsgericht Düsseldorf 20 L 3902/96 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe: 23

Die Berufung ist zulässig und begründet. 24

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die Klage insgesamt als zulässig angesehen. Insoweit wird auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung verwiesen.

26Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 25. September 1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. November 1996 und der Klarstellung in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vom 30. Oktober 1998 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Der Kläger hat einen Anspruch gegen den Beklagten auf laufende Hilfe zum Lebensunterhalt in gesetzlicher Höhe für die Zeit vom 1. November 1996 bis zum 17. Februar 1997.

27Dieser Anspruch ergibt sich aus §§ 11 Abs. 1, 12 Abs. 1 BSHG in Verbindung mit der Regelsatzverordnung. Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 BSHG ist Hilfe zum Lebensunterhalt dem zu gewähren, der seinen notwendigen Lebensunterhalt nicht oder nicht ausreichend aus eigenen Kräften und Mitteln, vor allem aus seinem Einkommen und Vermögen, beschaffen kann. Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig und steht auch im übrigen außer Frage, daß der Kläger in dem hier fraglichen Zeitraum seinen notwendigen Lebensunterhalt nicht vollständig aus eigenen Kräften und Mitteln, vor allem nicht aus seinem Einkommen und Vermögen, beschaffen konnte.

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Dem Sozialhilfeanspruch des Klägers steht nicht der in § 2 Abs. 1 BSHG normierte Grundsatz des Nachrangs der Sozialhilfe entgegen. Danach erhält Sozialhilfe nicht, wer sich selbst helfen kann oder wer die erforderliche Hilfe von anderen, besonders von Angehörigen oder von Trägern anderer Sozialleistungen, erhält. Der Kläger kann nicht darauf verwiesen werden, daß er seinerzeit die erforderliche Hilfe zweifellos von einem 25

Sozialhilfeträger in Sachsen-Anhalt erhalten hätte, wenn er sich in dieses Bundesland begeben hätte. Denn § 2 Abs. 1 BSHG sieht ausdrücklich vor, daß der Nachrang der Sozialhilfe nur eingreift, wenn die erforderliche Hilfe (u.a.) von Trägern anderer Sozialleistungen, also gerade nicht von Sozialhilfeträgern, erbracht wird.

Dem Sozialhilfeanspruch des Klägers stehen auch nicht die Vorschriften des § 120 Abs. 2 und Abs. 5 BSHG entgegen, obwohl diese Bestimmungen nach ihrem Wortlaut einen Sozialhilfeanspruch des Klägers gegen den Beklagten ausschließen könnten.

30In der Zeit vom 1. November 1996 bis zum 27. Dezember 1996 lagen die Voraussetzungen des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG vor. Nach § 120 Abs. 5 Satz 1 darf der für den tatsächlichen Aufenthaltsort zuständige Träger der Sozialhilfe Ausländern in den Teilen der Bundesrepublik Deutschland, in denen sie sich einer ausländerrechtlichen räumlichen Beschränkung zuwider aufhalten, nur die nach den Umständen unabweisbar gebotene Hilfe leisten. Das gleiche gilt nach Satz 2 der Vorschrift für Ausländer, die eine räumlich nicht beschränkte Aufenthaltsbefugnis besitzen, wenn sie sich außerhalb des Landes aufhalten, in dem die Aufenthaltsbefugnis erteilt worden ist. Der Kläger war bis zum 27. Dezember 1996 im Besitz einer räumlich nicht beschränkten Aufenthaltsbefugnis, die vom im Bundesland Sachsen-Anhalt erteilt worden war; er hielt sich aber nicht in diesem Bundesland, sondern im Gebiet des Beklagten in Nordrhein- Westfalen auf.

31Nach § 120 Abs. 2 BSHG erhalten Leistungsberechtigte nach § 1 des Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) keine Leistungen der Sozialhilfe. Es spricht alles dafür, daß der Kläger in der Zeit vom 28. Dezember 1996 bis zum 17. Februar 1997 leistungsberechtigt nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG in der Fassung des Gesetzes vom 30. Juni 1993, BGBl. I S. 1074 gewesen ist. Hiernach waren leistungsberechtigt nach diesem Gesetz Ausländer, die sich tatsächlich im Bundesgebiet aufhielten und die vollziehbar ausreisepflichtig waren. Der Kläger dürfte in dem genannten Zeitraum vollziehbar ausreisepflichtig gemäß § 42 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 des Ausländergesetzes in der Fassung vom 9. Juli 1990, BGBl. I S. 1354 (AuslG) gewesen sein. Er verfügte über keinen Aufenthaltstitel und den Antrag auf Erteilung bzw. Verlängerung der Aufenthaltsgenehmigung hatte er erst nach Ablauf der bis zum 27. Dezember 1996 befristeten Aufenthaltsbefugnis gestellt, so daß die Fiktion des § 69 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AuslG nicht eingreifen dürfte.

32Eine abschließende Entscheidung ist insoweit jedoch hier nicht erforderlich, da in dem gesamten streitigen Zeitraum weder § 120 Abs. 2 BSHG noch § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG anwendbar ist.

33Ihrer Anwendung steht Art. 1 des Europäischen Fürsorgeabkommens (EFA) vom 11. Dezember 1953 (BGBl. II 1956, S. 564) in Verbindung mit Art. 1 und 2 des Zusatzprotokolls zu diesem Abkommen entgegen.

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Nach Art. 1 EFA verpflichtet sich jeder Vertragschließende, den Staatsangehörigen der anderen Vertragschließenden, die sich in irgendeinem Teil seines Gebietes, auf das dieses Abkommen Anwendung findet, erlaubt aufhalten und nicht über ausreichende Mittel verfügen, in gleicher Weise wie seinen eigenen Staatsangehörigen und unter den gleichen Bedingungen Leistungen der sozialen und der Gesundheitsfürsorge zu gewähren, die in der in diesem Teil seines Gebietes geltenden Gesetzgebung vorgesehen sind. Dabei sind "Staatsangehörige" der Bundesrepublik Deutschland alle 29

Deutschen im Sinne des Grundgesetzes; das Gebiet, auf das das Abkommen in der Bundesrepublik Deutschland Anwendung findet, ist der Geltungsbereich des Grundgesetzes, also das gesamte Bundesgebiet (vgl. Art. 2 (a) (ii) EFA iVm der entsprechenden Erklärung der Bundesrepublik Deutschland, Bekanntmachung über das Inkrafttreten sowie über den Geltungsbereich... des Europäischen Fürsorgeabkommens... vom 8. Januar 1958, BGBl. 1958 II S. 18, 56). Zu den Leistungen der sozialen Fürsorge im Sinne von Art. 1 EFA gehören in Deutschland u.a. die im Bundessozialhilfegesetz vorgesehenen Leistungen (vgl. Art. 2 (b) EFA iVm Anhang I idF der Bekanntmachung vom 8. Mai 1991, BGBl. II, S. 686).

35Der Kläger gehört zu dem durch die Bestimmungen des Europäischen Fürsorgeabkommens geschützten Personenkreis.

36Es ist unschädlich, daß er nicht Staatsangehöriger eines der Vertragsstaaten des Europäischen Fürsorgeabkommens ist. Art. 2 des Zusatzprotokolls zum Europäischen Fürsorgeabkommen bestimmt nämlich, daß die Vorschriften des Teils I (also auch Art. 1) des Fürsorgeabkommens auf die Flüchtlinge unter den gleichen Voraussetzungen Anwendung finden wie auf die Staatsangehörigen der Vertragschließenden. Nach Art. 1 des Zusatzprotokolls hat der Ausdruck "Flüchtling" im Sinne dieses Protokolls die Bedeutung, die ihm in Art. 1 des Genfer Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 gegeben wird.

37Da dem Kläger ausweislich des unanfechtbaren Bescheides des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom 21. Oktober 1994 die in § 51 Abs. 1 AuslG bezeichneten Gefahren drohen, ist er gemäß § 3 AsylVfG Flüchtling im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention.

38Das Zusatzprotokoll ist nicht so zu verstehen, daß es sich nur auf Flüchtlinge im Sinne von Art. 1 GFK bezieht, die in einem anderen als dem die Fürsorge gewährenden Vertragsstaat als Flüchtling anerkannt worden sind, weil auch im übrigen zu dem vom Europäischen Fürsorgeabkommen privilegierten Personenkreis nur die Staatsangehörigen eines anderen Vertragsstaates gehörten und kein Grund dafür ersichtlich sei, Flüchtlinge, die keinerlei Bezug zu einem anderen Vertragsstaat aufweisen, in den Regelungsbereich des Fürsorgeabkommens einzubeziehen.

Vgl. Verwaltungsgericht (VG) Münster, Beschluß vom 16. April 1998 - 5 L 381/98 -. 39

40Für eine solche (einschränkende) Auslegung des Begriffs "Flüchtling" findet sich im Wortlaut des Zusatzprotokolls kein Anhalt. Sie hätte zudem zur Folge, daß sich Flüchtlinge bemühen würden, vom Anerkennungsstaat in einen anderen Vertragsstaat weiter zu wandern, um in den Genuß von Fürsorgeleistungen auf der Grundlage des Europäischen Fürsorgeabkommens zu gelangen. Einer solchen Wanderungsbewegung entgegenzuwirken, dürfte aber gerade maßgeblicher Zweck des Zusatzprotokolls gewesen sein. Außerdem wäre eine solche Auslegung unter humanitären Aspekten, denen das Zusatzprotokoll (auch) dienen dürfte, wenig sachgerecht.

41In der Zeit vom 1. November 1996 bis zum 27. Dezember 1996 hielt sich der Kläger auch, wie es Art. 1 EFA fordert, im Bereich des Beklagten erlaubt auf im Sinne von Art. 11 (a) Satz 1 EFA. Hiernach gilt der Aufenthalt eines Ausländers im Gebiet eines der Vertragschließenden solange als erlaubt im Sinne des Abkommens, als der Beteiligte im Besitz einer gültigen Aufenthaltserlaubnis oder einer anderen in den

Rechtsvorschriften des betreffenden Staates vorgesehenen Erlaubnis ist, aufgrund welcher ihm der Aufenthalt in diesem Gebiet gestattet ist. Um welche Art von Erlaubnis es sich dabei handeln kann, wird durch den Anhang III zum Abkommen bestimmt, der nach Art. 19 EFA Bestandteil dieses Abkommens ist. In ihm sind die Urkunden verzeichnet, die als Nachweis des Aufenthalts im Sinne des Art. 11 EFA anerkannt werden. Mit den dort aufgeführten Urkunden sind die Erlaubnistatbestände abschließend genannt, aufgrund derer der Aufenthalt des ausländischen Staatsangehörigen erlaubt ist.

42Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 14. März 1985 - 5 C 145.83 -, Fürsorgerechtliche Entscheidungen der Verwaltungs- und Sozialgerichte (FEVS) 34, 221, 226 = BVerwGE 71, 139.

43In dem Anhang III zum EFA in der ab dem 1. Februar 1991 gültigen Fassung der Bekanntmachung vom 8. Mai 1991 (BGBl. II S. 686) ist für die Bundesrepublik Deutschland als Urkunde, die als Nachweis des Aufenthalts im Sinne des Art. 11 EFA anerkannt wird, zunächst die "Aufenthaltsgenehmigung nach § 5 des Ausländergesetzes vom 9. Juli 1990, auf besonderem Blatt erteilt oder im Ausweis eingetragen" genannt. Nach § 5 Nr. 4 AuslG wird die Aufenthaltsgenehmigung (u.a.) als Aufenthaltsbefugnis 30 AuslG) erteilt. Der Kläger war bis zum 27. Dezember 1996 im Besitz einer Aufenthaltsbefugnis. Unerheblich ist es, daß diese ihm nicht unmittelbar auf der Grundlage des § 30 AuslG erteilt worden ist, sondern auf der Grundlage der spezielleren Vorschrift des § 70 AsylVfG. § 70 AsylVfG in der seit dem 1. Juli 1992 geltenden Fassung entspricht nämlich im wesentlichen § 30 Abs. 5 Satz 1 AuslG in der Fassung des Gesetzes vom 9. Juli 1990 und gehört deshalb zu den zum Nachweis des erlaubten Aufenthaltes geeigneten Nachweisen.

44In der Zeit vom 28. Dezember 1996 bis zum 9. Januar 1997 war der Aufenthalt des Klägers im Bundesgebiet hingegen nicht erlaubt. In diesem Zeitraum war der Kläger nicht im Besitz einer Aufenthaltsgenehmigung nach § 5 AuslG. Auch die anderen im Anhang III zum Europäischen Fürsorgeabkommen genannten Tatbestände ( "Aufenthaltserlaubnis für Angehörige eines Mitgliedsstaates der EWG" und "Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis, nachgewiesen durch eine entsprechende Bescheinigung oder durch Eintragung im Ausweis: 'Ausländerbehördlich erfaßt'") waren nicht erfüllt. Fraglich ist, ob der Aufenthalt des Klägers in der Folgezeit vom 10. Januar 1997 bis zum 17. Februar 1997 als erlaubt im Sinne des Europäischen Fürsorgeabkommens anzusehen ist, weil der Kläger am 10. Januar 1997 einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung gestellt hat. Auch wenn dies in dem Anhang III nicht ausdrücklich ausgeführt ist, spricht einiges dafür, daß die Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis (oder allgemein einer Aufenthaltsgenehmigung) nur dann dem Nachweis eines erlaubten Aufenthaltes dienen kann, wenn der Antrag die Fiktion des § 69 Abs. 3 AuslG auslöst. Dies ist hier aber deshalb nicht der Fall, weil der Kläger den Antrag auf Aufenthaltsgenehmigung nicht zu einem Zeitpunkt gestellt hat, zu dem er sich rechtmäßig im Bundesgebiet aufhielt. Die Voraussetzungen des § 69 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AuslG waren deshalb nicht erfüllt.

Vgl. Hailbronner, Ausländerrecht, Stand: August 1999, Rdnr. 36 zu § 69 AuslG m.w.N. 45

Doch unabhängig davon, ob der Aufenthalt des Klägers in dem Zeitraum vom 28. Dezember 1996 bis zum 17. Februar 1997 erlaubt im Sinne des Europäischen Fürsorgeabkommens war oder nicht, gehört der Kläger zu dem nach diesem Abkommen 46

berechtigten Personenkreis. Denn nach Art. 11 (a) Satz 2 EFA darf die Fürsorge nicht deswegen versagt werden, weil die Verlängerung der Erlaubnis lediglich infolge einer Nachlässigkeit des Beteiligten unterblieben ist. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Wie sich aus dem engen zeitlichen Zusammenhang zwischen Ablauf der Aufenthaltsbefugnis und erneutem Antrag auf Aufenthaltsgenehmigung ergibt, hat es der Kläger lediglich aus Nachlässigkeit versäumt, rechtzeitig die Verlängerung seiner Aufenthaltsbefugnis zu beantragen. Hätte der Kläger vor dem 28. Dezember 1996 den Antrag gestellt, wäre sein Aufenthalt gemäß § 69 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AuslG während des gesamten Zeitraums als erlaubt im Sinne von Art. 11 (a) Satz 1 EFA in Verbindung mit dem Anhang III anzusehen gewesen.

47Unschädlich ist es, daß im Anhang III als Erlaubnistatbestand insoweit lediglich die Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis erwähnt ist, während der Kläger allgemein eine Aufenthaltsgenehmigung beantragt (und eine Aufenthaltsbefugnis erhalten) hat. In § 69 Abs. 3 AuslG werden alle Arten von Aufenthaltsgenehmigungen gleich behandelt. Die Erlaubnisfiktion wird unabhängig davon ausgelöst, welcher Aufenthaltstitel konkret beantragt wird. Es besteht deshalb kein Grund dafür, daß im Sinne des Fürsorgeabkommens nur der Antrag auf Aufenthaltserlaubnis zum erlaubten Aufenthalt führt. Die insoweit unzutreffende Formulierung in Anhang III geht darauf zurück, daß die Fiktion des erlaubten Aufenthaltes während der Geltung des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353 - AuslG 1965 -) nur bei Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis eintrat 21 Abs. 3 AuslG 1965); den heutigen Begriff der Aufenthaltsgenehmigung kannte das Ausländergesetz 1965 noch nicht.

48Gehört der Kläger nach alledem zu dem vom Europäischen Fürsorgeabkommen geschützten Personenkreis, hat er den geltend gemachten Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt. Denn Art. 1 EFA schließt für die in den Schutzbereich des Abkommens fallenden Ausländer die Anwendung von § 120 Abs. 2 BSHG und § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG aus.

49Dies läßt sich allerdings nicht bereits unmittelbar aus § 120 Abs. 1 Satz 3 BSHG herleiten. Nach dieser Vorschrift bleiben Rechtsvorschriften, nach denen außer den in Satz 1 genannten Leistungen auch sonstige Sozialhilfe zu gewähren ist oder gewährt werden soll, unberührt. Die Bestimmungen des Europäischen Fürsorgeabkommens, dem der Bundestag gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates zugestimmt hat (Gesetz vom 15. Mai 1956, BGBl. II S. 563), sind zwar innerstaatlich anwendbares Bundesrecht, das unmittelbar Rechte und Pflichten des Einzelnen begründet und deshalb zu den in § 120 Abs. 1 Satz 3 BSHG genannten Rechtsvorschriften gehört.

50Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 1985 - 5 C 145.83 -, FEVS 34, 221, 223 f. = BVerwGE 71, 139.

51Der Vorbehalt in § 120 Abs. 1 Satz 3 BSHG bezieht sich aber nicht auf sämtliche in § 120 BSHG getroffenen Regelungen, sondern allein auf die Vorschrift des § 120 Abs. 1 Satz 1 BSHG. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut der Norm, die ausdrücklich auf Satz 1 Bezug nimmt, und aus der systematischen Einbindung in Absatz 1 der Vorschrift.

52Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluß vom 10. Juni 1997 - 24 B 3003/96 -; Deiseroth, Genfer Flüchtlingskonvention und Sozialhilfe, DVBl. 1998, 116, 121; a.A. VG Köln, Beschluß vom 30. Mai 1996 - 21 L

1106/96 -, NVwZ Beilage 9/1996, 72.

53Die oben zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. März 1985 - 5 C 145.83 -, in der die Vorschrift des § 120 Abs. 1 Satz 3 BSHG auch auf § 120 Abs. 2 BSHG in der bis zum 31. Oktober 1993 geltenden Fassung bezogen wurde, ist nicht einschlägig. § 120 Abs. 2 BSHG in der jetzt geltenden Fassung kann mit dem seinerzeit geltenden § 120 Abs. 2 BSHG, der ausdrücklich als Sonderregelung zu § 120 Abs. 1 Satz 1 BSHG ausgestaltet war, nicht verglichen werden.

54§ 120 Abs. 2 und 5 Satz 2 BSHG sind aber einschränkend dahingehend auszulegen, daß sie keine Anwendung finden, wenn es um Ausländer geht, die in den Schutzbereich des Europäischen Fürsorgeabkommens fallen. Anderenfalls wären diese Vorschriften nicht miteinander vereinbar.

55Art. 1 EFA wird nicht durch die später in Kraft getretenen Vorschriften des § 120 Abs. 2 BSHG idF des Gesetzes vom 30. Juni 1993 (BGBl. I S. 1074) oder des § 120 Abs. 4 Satz 2 BSHG idF des Gesetzes vom 9. Juli 1990 (BGBl. I S. 1354, jetzt § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG) als spätere Bundesgesetze verdrängt.

56Zwar gilt auch im Verhältnis von völkerrechtlichem Vertragsrecht (im Range eines Bundesgesetzes) und innerstaatlichem Gesetzesrecht grundsätzlich die Regel, daß späteres Gesetzesrecht früheres Vertragsrecht innerstaatlich in seiner Geltungskraft verdrängen kann. Innerstaatliches Recht ist jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland auszulegen und anzuwenden, selbst wenn es zeitlich später erlassen worden ist als ein geltender völkerrechtlicher Vertrag; denn es ist nicht anzunehmen, daß der Gesetzgeber, sofern er dies nicht klar bekundet hat, von völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland abweichen oder die Verletzung solcher Verpflichtungen ermöglichen will.

57Vgl. BVerfG, Beschluß vom 26. März 1987 - 2 BvR 589/97, 740/81 und 284/85 -, BVerfGE 74, 358, 370; Deiseroth, aaO. S.122; VGH Kassel, Beschluß vom 12. Februar 1999 - 1 TG 404/99 -, NVwZ, Beilage I 6/1999, 53; anders OVG Hamburg, Beschluß vom 30. März 1994 - Bs IV 56/94 -, FEVS 45, 209, 212, ohne Berücksichtigung des letztgenannten Gesichtspunktes.

58Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, daß der Gesetzgeber mit der Schaffung von § 120 Abs. 2 und 5 BSHG von den sich aus dem Europäischen Fürsorgeabkommen ergebenden völkerrechtlichen Verpflichtungen abweichen oder die Verletzung solcher Verpflichtungen ermöglichen wollte.

59Hinsichtlich des § 120 Abs. 2 BSHG ergibt sich dies schon daraus, daß Personen, die lediglich einen Anspruch auf Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz haben, sich in aller Regel gerade nicht "erlaubt" im Sinne des Europäischen Fürsorgeabkommens im Bundesgebiet aufhalten, und deshalb regelmäßig nicht in den von diesem Abkommen geschützten Personenkreis fallen. Dementsprechend wird in der Begründung des Gesetzesentwurfs zur Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber vom 2. März 1993 (Bundestagsdrucksache 12/4451 S. 5 f) die Frage der Vereinbarkeit des § 120 Abs. 2 BSHG in der bis jetzt weiterhin geltenden Fassung mit dem Europäischen Fürsorgeabkommen oder anderen völkerrechtlichen Verträgen nicht thematisiert.

60Die Entstehungsgeschichte des § 120 Abs. 5 BSHG läßt ebenfalls nicht erkennen, daß mit dieser Norm von völkerrechtlichen Verpflichtungen abgewichen werden sollte. Bereits in der Begründung des Gesetzesentwurfs zur Neuregelung des Ausländergesetzes, der u.a. die Einfügung des § 120 Abs. 4 BSHG (jetzt § 120 Abs. 5 BSHG) enthielt, wird vielmehr im allgemeinen Teil ausdrücklich betont, daß die ausländergesetzlichen Regelungen sicherstellen müssen, daß völkerrechtliche Verpflichtungen, die die Modalitäten der Einreise und des Aufenthalts von Ausländern regeln, uneingeschränkt eingehalten werden können (Bundestagsdrucksache 11/6321 S. 43). Der Begründung zu § 120 Abs. 4 BSHG läßt sich nur entnehmen, daß diese Vorschrift einerseits der illegalen Binnenwanderung von Ausländern entgegenwirken soll und andererseits bei der Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen ohne räumliche Beschränkung eine Verlagerung von Sozialhilfelasten in andere Länder verhindert werden soll (Bundestagsdrucksache 11/6321 S. 90). Auch nachdem auf Anregung des Bundesrates die Vorschrift des § 30 Abs. 5 AuslG (jetzt § 70 des Asylverfahrensgesetzes - AsylVfG -) in den Gesetzesentwurf eingefügt wurde, sah sich der Gesetzgeber nicht veranlaßt, Ausführungen zur Vereinbarkeit von § 120 Abs. 4 BSHG mit völkerrechtlichen Bestimmungen zu machen (vgl. Bundestagsdrucksache 11/6541 S. 3, 11), obwohl aufgrund von § 30 Abs. 5 AuslG die Möglichkeit eröffnet wurde, Flüchtlingen im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention Aufenthaltsbefugnisse zu erteilen. Damit konnten auch die durch völkerrechtliche Vereinbarungen geschützten Flüchtlinge unter § 120 Abs. 4 BSHG fallen. Daß mit der Schaffung des § 120 Abs. 4 BSHG eine Abweichung von völkerrechtlichen Verpflichtungen einhergehen könnte, hat der Gesetzgeber demnach offenbar nicht angenommen.

61Vgl. im Hinblick auf das Europäische Fürsorgeabkommend: VGH Kassel, Beschluß vom 12. Februar 1999 - 1 TG 404/99 - aaO.; Bayerischer VGH, Beschluß vom 1. Juli 1997 - 12 CE 96.2856 -, FEVS 48, 74, 78; im Hinblick auf die Genfer Flüchtlingskonvention: Deiseroth aaO.; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 18. Dezember 1996 - 7 S 2948.96 -, NDV- RD 1997, 135; VG Berlin, Beschluß vom 24. November 1995 - 17 A 322.95 -, Informationsbrief Ausländerrecht 1996, 184, 185; OVG Berlin, Beschluß vom 25. Oktober 1996 - 6 S 347/96 -, NVwZ Beilage 7/1997, 54, 55.

62Eine infolgedessen gebotene völkerrechtskonforme Auslegung der Absätze 2 und 5 des § 120 BSHG ergibt, daß diese Vorschriften nicht auf die Personen Anwendung finden, die zu dem vom Europäischen Fürsorgeabkommen geschützten Personenkreis gehören.

63Mit Art. 1 EFA läßt es sich nicht vereinbaren, wenn den in den Schutzbereich fallenden Ausländern im Vergleich zu deutschen Staatsangehörigen andersartige und im Umfang geringere Hilfeleistungen gewährt werden. Dies wäre aber der Fall, wenn - wie in § 120 Abs. 2 BSHG vorgesehen - nur Hilfe nach dem Asylbewerberleistungsgesetz geleistet würde. Dies bedeutet, daß der Kläger für den Zeitraum vom 28. Dezember 1996 bis zum 17. Februar 1997 nicht auf Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz verwiesen werden kann.

Auch § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG kann nicht auf den Kläger angewandt werden. 64

Die in Art. 1 EFA geforderte Gleichbehandlung zwischen Deutschen und den vom Fürsorgeabkommen begünstigten Ausländern wäre nicht gewährleistet, wenn den Ausländern zwar nach Art und Umfang dieselbe Hilfe wie deutschen Staatsangehörigen 65

geboten würde, im übrigen, insbesondere was den Ort der Hilfeleistung angeht, aber - wie in § 120 Abs. 5 Satz 2 AuslG vorgesehen - Unterschiede gemacht würden. Der Wortlaut des Art. 1 EFA läßt vielmehr nur den Schluß zu, daß die in den Schutzbereich des Abkommens fallenden Personen, die sich in irgendeinem Teil des Bundesgebietes erlaubt aufhalten, dieselben Ansprüche auf Sozialhilfeleistungen haben, die die in diesem Teil des Bundesgebietes geltenden Gesetze den deutschen Staatsangehörigen gewähren. Die Leistungen sind ausdrücklich "in gleicher Weise" und "unter den gleichen Bedingungen" zu gewähren. Die Gewährung von Sozialhilfeleistungen darf deshalb nicht davon abhängig gemacht werden, daß sich der Hilfesuchende in einen bestimmten Teil des Bundesgebietes begibt, da das Bundessozialhilfegesetz für Deutsche im gesamten Bundesgebiet einheitlich gilt.

66Vgl. Bayerischer VGH, Beschluß vom 1. Juli 1997 - 12 CE 96.2856 -, aaO.; OVG Lüneburg, Beschluß vom 28. Mai 1998 - 4 M 2534/98 -, FEVS 49, 118; a.A. OVG Berlin, Beschluß vom 28. Januar 1998 - 6 S 162.97 -, FEVS 48, 454.

67Dem kann nicht entgegengehalten werden, auch deutsche Staatsangehörige könnten unter bestimmten Voraussetzungen nach dem Selbsthilfegebot aus § 2 Abs. 1 BSHG gehalten sein, einen bestimmten Wohnsitz nicht aufzugeben bzw. wieder aufzusuchen, an dem sie entweder den notwendigen Lebensunterhalt für sich und gegebenenfalls ihre Angehörigen selbst beschaffen können oder zumindest eine Wohnung haben.

68So noch OVG Lüneburg, Beschluß vom 9. Januar 1996 - 4 M 6156/95 -, FEVS 47, 18, 20 zum Verhältnis von § 120 Abs. 5 BSHG zu Art. 23, 26 GFK, nicht fortgeführt im Beschluß vom 28. Mai 1998 - 4 M 2534/98 -, aaO.

69Diese Überlegung betrifft allein den Nachranggrundsatz des § 2 Abs. 1 BSHG, der für Deutsche und Ausländer gleichermaßen gilt. In der vorliegenden Konstellation ist er nicht einschlägig, denn der Kläger konnte durch eine Rückkehr nach Sachsen-Anhalt seinen Lebensunterhalt nicht ohne Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen sicherstellen.

70Die Anwendbarkeit des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG läßt sich auch nicht im Hinblick darauf bejahen, daß nach § 3 a Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Festlegung eines vorläufigen Wohnortes für Spätaussiedler für diese, also in der Regel für Deutsche im Sinne des Grundgesetzes, unter bestimmten Voraussetzungen Beschränkungen des Sozialhilfeanspruchs vorgesehen sind, wenn sich die Hilfeempfänger nicht in einem bestimmten Land oder Ort aufhalten. Nach § 3 a Abs. 2 des Gesetzes endet diese Regelung nämlich zwei Jahre nach der Aufnahme des Spätaussiedlers im Geltungsbereich des Gesetzes. Sie kann deshalb keine Auswirkung haben auf Flüchtlinge, deren Anerkennung als Flüchtling bereits mehr als zwei Jahre zurückliegt, wie dies beim Kläger der Fall ist. Zum anderen dürfte es auf diese Sonderregelung nicht ankommen, da sich der Gleichbehandlungsanspruch nach der insoweit allein maßgeblichen Anlage I zum Europäischen Fürsorgeabkommen auf das Gesetz über die Festlegung eines vorläufigen Wohnortes für Spätaussiedler nicht erstreckt.

Vgl. OVG Lüneburg, Beschluß vom 28. Mai 1998 - 4 M 2534/98 -, aaO. 71

Schließlich kommt es nicht darauf an, ob Art. 23 GFK, nach dem die vertragschließenden Staaten erklärt haben, den Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in ihrem Staatsgebiet aufhalten, auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge und sonstigen 72

Hilfeleistungen die gleiche Behandlung wie ihren eigenen Staatsangehörigen zu gewähren, einer Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG auf Konventionsflüchtlinge entgegensteht oder nicht.

73Vgl. hierzu einerseits: OVG NRW, Beschluß vom 10. Juni 1997 - 24 B 3003/96 -; OVG Lüneburg, Beschluß vom 9. Januar 1996 - 4 M 6156/95 -, aaO.; OVG Hamburg, Beschluß vom 30. März 1994 - Bs IV 56/94 -, aaO.; OVG Berlin, Beschluß vom 25. Oktober 1996 - 6 S 347/96 -, aaO.; andererseits: VGH Kassel, Beschluß vom 12. Februar 1999 - 1 TG 404/99 -, aaO.; VGH Baden- Württemberg, Beschluß vom 18. Dezember 1996 - 7 S 2948/96 -, aaO.; Deiseroth, aaO.

74Die Auslegung der Bestimmungen des Europäischen Fürsorgeabkommens hängt nicht davon ab, wie Art. 23 GFK auszulegen ist. Aus dem Wortlaut des Zusatzprotokolls zum Europäischen Fürsorgeabkommen läßt sich nicht herleiten, daß für Flüchtlinge nicht mehr Rechte begründet werden sollen, als ihnen nach der Genfer Flüchtlingskonvention zustehen, auch wenn die Bundesregierung seinerzeit offenbar davon ausging, daß durch das Zusatzprotokoll Flüchtlingen gewährte Rechte mit denen in der Genfer Flüchtlingskonvention begründeten Rechten deckungsgleich seien (vgl. Denkschrift zum Europäischen Fürsorgeabkommen und dem Zusatzprotokoll Bundestagsdrucksache 2/1882 S. 24). In dem Zusatzprotokoll haben sich die Vertragsstaaten nicht dazu verpflichtet, die Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention, auch wenn sie sie nicht unterzeichnet haben sollten, anzuwenden, sondern dazu, Flüchtlingen im Sinne dieser Konvention die sich aus dem Europäischen Fürsorgeabkommen ergebenden Rechte zu gewähren. Ansonsten hätte es nahe gelegen, wenn sich im Zusatzprotokoll die Vertragsstaaten (lediglich) verpflichtet hätten, Flüchtlingen die Fürsorgeleistungen zu gewähren, die in der Genfer Flüchtlingskonvention vorgesehen sind. Sinn des Zusatzprotokolls war es nicht allein, Flüchtlingen nur überhaupt eine soziale Absicherung zu geben, um etwa Wanderbewegungen innerhalb der Vertragsstaaten zu verhindern. Flüchtlinge sollten vielmehr in den vollen Genuß der Rechte kommen, die den Angehörigen der Vertragsstaaten zustehen. Auch Flüchtlingen ist deshalb "in gleicher Weise" und "zu den gleichen Bedingungen" Sozialhilfe zu gewähren wie Deutschen.

a.A. OVG Berlin, Beschluß vom 28. Januar 1989 - 6 S 162.97 - aaO. 75

76Bei einer solchen einschränkenden Auslegung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG läuft der Regelungsbereich dieser Vorschrift nicht leer. Die Vorschrift kann vielmehr weiterhin Anwendung finden auf den zahlenmäßig nicht unerheblichen Kreis der Personen, die insbesondere aus humanitären Gründen Aufenthaltsbefugnisse erhalten, ohne zu dem Kreis der politisch Verfolgten im Sinne von § 51 Abs. 1 AuslG zu gehören.

77Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO, § 708 Nr. 10, 711 ZPO.

78Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassen, da die Frage, ob Art. 1 EFA der Anwendung des § 120 Abs. 2 BSHG und des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG entgegenstehen kann, höchstrichterlich noch nicht geklärt ist.

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