Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 22 A 45/99

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OVG NRW: genfer flüchtlingskonvention, sozialhilfe, abkommen, innerstaatliches recht, völkerrechtskonforme auslegung, völkerrechtlicher vertrag, aufenthaltserlaubnis, zusatzprotokoll, fürsorge

Oberverwaltungsgericht NRW, 22 A 45/99

Datum:

15.11.1999

Gericht:

Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper:

22. Senat

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

22 A 45/99

Vorinstanz:

Verwaltungsgericht Düsseldorf, 20 K 12976/96

Tenor:

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 25.

September 1996 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14.

November 1996 und der Klarstellung in der mündlichen Verhandlung vor

dem Verwaltungsgericht vom 30. Oktober 1998 verpflichtet, dem Kläger

laufende Hilfe zum Lebensunterhalt in gesetzlicher Höhe für die Zeit

vom 1. November 1996 bis zum 17. Februar 1997 zu gewähren.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen, für

das Gerichtskosten nicht erhoben werden.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte

darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des

beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor

Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Der 1957 geborene Kläger ist irakischer Staatsangehöriger. Er reiste im September

1994 in das Bundesgebiet ein und beantragte seine Anerkennung als Asylberechtigter.

Nachdem das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge durch

Bescheid vom 21. Oktober 1994 festgestellt hatte, daß für den Kläger hinsichtlich der

Republik Irak ein Abschiebungshindernis nach § 51 Abs. 1 des Ausländergesetzes

(AuslG) besteht, erteilte der (Sachsen- Anhalt) dem Kläger am 27. Dezember 1994 eine

auf zwei Jahre befristete Aufenthaltsbefugnis.

Im März 1995 verzog der Kläger nach . Vom 1. April 1995 an gewährte der Beklagte

dem Kläger laufende (zum Teil ergänzende) Hilfe zum Lebensunterhalt. Mit Bescheid

vom 25. September 1996 teilte der Beklagte dem Kläger mit, daß die

Sozialhilfegewährung mit Ablauf des 31. Oktober 1996 eingestellt werde. Zur

Begründung führte der Beklagte aus: Nach § 120 Abs. 5 Satz 2 des

Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) dürfe der für den tatsächlichen Aufenthaltsort

zuständige Sozialhilfeträger Ausländern, die zwar eine räumlich nicht beschränkte

Aufenthaltsbefugnis besäßen, sich aber außerhalb des Landes aufhielten, in dem die

Aufenthaltsbefugnis erteilt worden sei, nur die nach den Umständen unabweisbar

gebotene Hilfe leisten. Hierbei handele es sich in erster Linie um die Gewährung eines

Fahrgutscheins zurück in das Bundesland, in dem die Aufenthaltsbefugnis erteilt

worden sei.

Den vom Kläger hiergegen eingelegten Widerspruch, den er insbesondere damit

begründete, daß bei Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG die durch das

Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer

Flüchtlingskonvention -GFK-, BGBl. 1953 II S. 560) gewährte Rechtsposition unzulässig

eingeschränkt werde, wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 14. November

1996 als unbegründet zurück.

Der Kläger beantragte am 14. Oktober 1996 beim Verwaltungsgericht Düsseldorf - 20 L

3902/96 - den Erlaß einer einstweiligen Anordnung bezüglich der Weitergewährung der

Sozialhilfeleistungen über den Monat Oktober 1996 hinaus. Diesen Antrag lehnte das

Verwaltungsgericht mit Beschluß vom 24. Oktober 1996 ab; die hiergegen gerichtete

Beschwerde wies das erkennende Gericht mit Beschluß vom 10. Juni 1997 - 24 B

3003/96 - als unbegründet zurück. Im Rahmen des Eilverfahrens gab der Antragsteller

an, er habe seit dem 1. November 1996 eine nicht sozialversicherungspflichtige

Beschäftigung, aus der er einen monatlichen Arbeitslohn von 520,-- DM beziehe.

Am 19. Dezember 1996 hat der Kläger Klage erhoben.

Während des Klageverfahrens beantragte der Kläger am 10. Januar 1997 bei der

Ausländerbehörde des Beklagten die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung. Der

Beklagte erteilte ihm am 23. September 1997 eine weitere auf ein Jahr befristete

Aufenthaltsbefugnis. Zum 17. Februar 1997 nahm der Kläger ein

Beschäftigungsverhältnis in auf. Am 9. April 1998 verzog er nach .

In der mündlichen Verhandlung vom 30. Oktober 1998 vor dem Verwaltungsgericht hat

der Beklagte klargestellt, daß durch die angefochtenen Bescheide die Ablehnung der

Hilfeleistung auf der Grundlage des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG für die Dauer des

Aufenthaltes erfolgt sei.

Zur Begründung der Klage hat der Kläger unter Bezugnahme auf eine Stellungnahme

des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) zur

Anwendbarkeit des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG auf Flüchtlinge im Sinne der Genfer

Flüchtlingskonvention von August 1996 im wesentlichen vorgetragen: Art. 23 GFK

genieße als speziellere Regelung gegenüber § 120 Abs. 5 BSHG Vorrang. Dies werde

auch durch die Vorschrift des § 120 Abs. 1 Satz 3 BSHG bestätigt, wonach

Rechtsvorschriften unberührt blieben, nach denen außer den in Satz 1 genannten

Leistungen auch sonstige Sozialhilfe zu gewähren sei. Art. 23 GFK bestimme, daß

Konventionsflüchtlinge in Sozialhilfeangelegenheiten Anspruch auf die gleiche

Behandlung hätten, wie sie deutschen Staatsangehörigen gewährt werde. Dies bedeute

eine Gleichbehandlung nicht nur nach Art und Umfang, sondern auch nach dem Ort der

Leistungsgewährung. Die durch Art. 23 und 26 GFK einem Flüchtling gewährte

Rechtsposition werde bei Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG unzulässig

eingeschränkt, da weder allgemeine ausländerrechtliche Bestimmungen eine

Beschränkung des Aufenthalts vorsähen, noch deutsche Sozialhilfeempfänger einem

derart rigiden indirekten Umzugsverbot unterworfen seien. § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG

sei deshalb völkerrechtskonform dahingehend auszulegen, das er auf

Konventionsflüchtlinge keine Anwendung finde. Die Nichtanwendbarkeit von § 120 Abs.

5 Satz 2 BSHG ergebe sich außerdem aus Art. 1 des Europäischen

Fürsorgeabkommens (EFA) vom 11. Dezember 1953 in Verbindung mit Art. 1 und 2 des

Zusatzprotokolls zu diesem Abkommen.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 25. September 1996 in Gestalt

des Widerspruchsbescheides vom 14. November 1996 und der Klarstellung in der

mündlichen Verhandlung vom 30. Oktober 1998 zu verpflichten, ihm Hilfe zum

Lebensunterhalt nach den gesetzlichen Bestimmungen für die Zeit vom 1. November

1996 bis zum 17. Februar 1997 zu gewähren.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat darauf verwiesen, daß die auf der Grundlage des Gesetzes getroffene

Entscheidung durch die bisherige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts und

des Verwaltungsgerichts Düsseldorf gestützt werde.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 30. Oktober 1998 im

wesentlichen aus folgenden Gründen abgewiesen: Weder Art. 23 und 26 GFK noch die

Bestimmung des § 120 Abs. 1 Satz 3 BSHG stünden der Anwendung von § 120 Abs. 5

Satz 2 BSHG entgegen. Das Bundesverfassungsgericht habe bestätigt, daß eine

Auslegung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG, wonach dieser nicht hinter den

Bestimmungen des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge zurücktrete,

nicht willkürlich sei. Der Zweck dieser Vorschrift, die hohen und lang andauernden

Sozialhilfelasten auf die Bundesländer angemessen zu verteilen und mißbräuchlicher

Inanspruchnahme von Sozialhilfe entgegenzuwirken, rechtfertige eine solche

Auslegung. Auch das Europäische Fürsorgeabkommen in Verbindung mit Art. 1 und 2

des Zusatzprotokolls zu diesem Abkommen stehe der Anwendung des § 120 Abs. 5

Satz 2 BSHG nicht entgegen. Der Kläger unterfalle zwar als Flüchtling dem

Europäischen Fürsorgeabkommen, auch wenn er irakischer Staatsbürger sei. Eine

räumliche Beschränkung des Rechts auf Fürsorge für Flüchtlinge innerhalb eines

Vertragsstaates sei aber nach Sinn und Zweck des Abkommens unbedenklich.

Schließlich stehe § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG dem Anspruch des Klägers auch für die

Zeit ab dem 10. Januar 1997 entgegen. Allerdings habe der Kläger zu diesem Zeitpunkt

die Verlängerung seiner Aufenthaltsbefugnis bei dem Beklagten beantragt und dieser

habe dem Kläger in der Folgezeit entsprechende Bescheinigungen darüber erteilt. Dies

stehe jedoch der Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis, die erst am 23. September 1997

erfolgt sei, nicht gleich. Es komme deshalb nicht darauf an, ob die Verlängerung einer

Aufenthaltsbefugnis der Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis im Sinne des § 120 Abs. 5

Satz 2 BSHG gleichstehe. Abgesehen davon sei diese Frage entgegen einer vom

Bundesverfassungsgericht geäußerten Auffassung, der insoweit keine Bindungswirkung

zukomme, zu verneinen.

Zur Begründung der mit Beschluß vom 22. Juni 1999 zugelassenen Berufung

wiederholt und vertieft der Kläger sein Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu

erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er wiederholt zur Begründung im wesentlichen die Ausführungen des angefochtenen

Urteils.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der

Gerichtsakte, der Akte in dem Verfahren Verwaltungsgericht Düsseldorf 20 L 3902/96

und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig und begründet.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die Klage insgesamt als zulässig angesehen.

Insoweit wird auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung verwiesen.

Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 25. September 1996 in

der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. November 1996 und der Klarstellung

in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vom 30. Oktober 1998 ist

rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 der

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Der Kläger hat einen Anspruch gegen den

Beklagten auf laufende Hilfe zum Lebensunterhalt in gesetzlicher Höhe für die Zeit vom

1. November 1996 bis zum 17. Februar 1997.

Dieser Anspruch ergibt sich aus §§ 11 Abs. 1, 12 Abs. 1 BSHG in Verbindung mit der

Regelsatzverordnung. Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 BSHG ist Hilfe zum Lebensunterhalt

dem zu gewähren, der seinen notwendigen Lebensunterhalt nicht oder nicht

ausreichend aus eigenen Kräften und Mitteln, vor allem aus seinem Einkommen und

Vermögen, beschaffen kann. Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig und steht auch

im übrigen außer Frage, daß der Kläger in dem hier fraglichen Zeitraum seinen

notwendigen Lebensunterhalt nicht vollständig aus eigenen Kräften und Mitteln, vor

allem nicht aus seinem Einkommen und Vermögen, beschaffen konnte.

Dem Sozialhilfeanspruch des Klägers steht nicht der in § 2 Abs. 1 BSHG normierte

Grundsatz des Nachrangs der Sozialhilfe entgegen. Danach erhält Sozialhilfe nicht, wer

sich selbst helfen kann oder wer die erforderliche Hilfe von anderen, besonders von

Angehörigen oder von Trägern anderer Sozialleistungen, erhält. Der Kläger kann nicht

darauf verwiesen werden, daß er seinerzeit die erforderliche Hilfe zweifellos von einem

Sozialhilfeträger in Sachsen-Anhalt erhalten hätte, wenn er sich in dieses Bundesland

begeben hätte. Denn § 2 Abs. 1 BSHG sieht ausdrücklich vor, daß der Nachrang der

Sozialhilfe nur eingreift, wenn die erforderliche Hilfe (u.a.) von Trägern anderer

Sozialleistungen, also gerade nicht von Sozialhilfeträgern, erbracht wird.

Dem Sozialhilfeanspruch des Klägers stehen auch nicht die Vorschriften des § 120 Abs.

2 und Abs. 5 BSHG entgegen, obwohl diese Bestimmungen nach ihrem Wortlaut einen

Sozialhilfeanspruch des Klägers gegen den Beklagten ausschließen könnten.

In der Zeit vom 1. November 1996 bis zum 27. Dezember 1996 lagen die

Voraussetzungen des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG vor. Nach § 120 Abs. 5 Satz 1 darf der

für den tatsächlichen Aufenthaltsort zuständige Träger der Sozialhilfe Ausländern in den

Teilen der Bundesrepublik Deutschland, in denen sie sich einer ausländerrechtlichen

räumlichen Beschränkung zuwider aufhalten, nur die nach den Umständen

unabweisbar gebotene Hilfe leisten. Das gleiche gilt nach Satz 2 der Vorschrift für

Ausländer, die eine räumlich nicht beschränkte Aufenthaltsbefugnis besitzen, wenn sie

sich außerhalb des Landes aufhalten, in dem die Aufenthaltsbefugnis erteilt worden ist.

Der Kläger war bis zum 27. Dezember 1996 im Besitz einer räumlich nicht beschränkten

Aufenthaltsbefugnis, die vom im Bundesland Sachsen-Anhalt erteilt worden war; er hielt

sich aber nicht in diesem Bundesland, sondern im Gebiet des Beklagten in Nordrhein-

Westfalen auf.

Nach § 120 Abs. 2 BSHG erhalten Leistungsberechtigte nach § 1 des

Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) keine Leistungen der Sozialhilfe. Es spricht

alles dafür, daß der Kläger in der Zeit vom 28. Dezember 1996 bis zum 17. Februar

1997 leistungsberechtigt nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG in der Fassung des Gesetzes

vom 30. Juni 1993, BGBl. I S. 1074 gewesen ist. Hiernach waren leistungsberechtigt

nach diesem Gesetz Ausländer, die sich tatsächlich im Bundesgebiet aufhielten und die

vollziehbar ausreisepflichtig waren. Der Kläger dürfte in dem genannten Zeitraum

vollziehbar ausreisepflichtig gemäß § 42 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 des Ausländergesetzes in

der Fassung vom 9. Juli 1990, BGBl. I S. 1354 (AuslG) gewesen sein. Er verfügte über

keinen Aufenthaltstitel und den Antrag auf Erteilung bzw. Verlängerung der

Aufenthaltsgenehmigung hatte er erst nach Ablauf der bis zum 27. Dezember 1996

befristeten Aufenthaltsbefugnis gestellt, so daß die Fiktion des § 69 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2

AuslG nicht eingreifen dürfte.

Eine abschließende Entscheidung ist insoweit jedoch hier nicht erforderlich, da in dem

gesamten streitigen Zeitraum weder § 120 Abs. 2 BSHG noch § 120 Abs. 5 Satz 2

BSHG anwendbar ist.

Ihrer Anwendung steht Art. 1 des Europäischen Fürsorgeabkommens (EFA) vom 11.

Dezember 1953 (BGBl. II 1956, S. 564) in Verbindung mit Art. 1 und 2 des

Zusatzprotokolls zu diesem Abkommen entgegen.

Nach Art. 1 EFA verpflichtet sich jeder Vertragschließende, den Staatsangehörigen der

anderen Vertragschließenden, die sich in irgendeinem Teil seines Gebietes, auf das

dieses Abkommen Anwendung findet, erlaubt aufhalten und nicht über ausreichende

Mittel verfügen, in gleicher Weise wie seinen eigenen Staatsangehörigen und unter den

gleichen Bedingungen Leistungen der sozialen und der Gesundheitsfürsorge zu

gewähren, die in der in diesem Teil seines Gebietes geltenden Gesetzgebung

vorgesehen sind. Dabei sind "Staatsangehörige" der Bundesrepublik Deutschland alle

Deutschen im Sinne des Grundgesetzes; das Gebiet, auf das das Abkommen in der

Bundesrepublik Deutschland Anwendung findet, ist der Geltungsbereich des

Grundgesetzes, also das gesamte Bundesgebiet (vgl. Art. 2 (a) (ii) EFA iVm der

entsprechenden Erklärung der Bundesrepublik Deutschland, Bekanntmachung über das

Inkrafttreten sowie über den Geltungsbereich... des Europäischen

Fürsorgeabkommens... vom 8. Januar 1958, BGBl. 1958 II S. 18, 56). Zu den Leistungen

der sozialen Fürsorge im Sinne von Art. 1 EFA gehören in Deutschland u.a. die im

Bundessozialhilfegesetz vorgesehenen Leistungen (vgl. Art. 2 (b) EFA iVm Anhang I idF

der Bekanntmachung vom 8. Mai 1991, BGBl. II, S. 686).

Der Kläger gehört zu dem durch die Bestimmungen des Europäischen

Fürsorgeabkommens geschützten Personenkreis.

Es ist unschädlich, daß er nicht Staatsangehöriger eines der Vertragsstaaten des

Europäischen Fürsorgeabkommens ist. Art. 2 des Zusatzprotokolls zum Europäischen

Fürsorgeabkommen bestimmt nämlich, daß die Vorschriften des Teils I (also auch Art. 1)

des Fürsorgeabkommens auf die Flüchtlinge unter den gleichen Voraussetzungen

Anwendung finden wie auf die Staatsangehörigen der Vertragschließenden. Nach Art. 1

des Zusatzprotokolls hat der Ausdruck "Flüchtling" im Sinne dieses Protokolls die

Bedeutung, die ihm in Art. 1 des Genfer Abkommens über die Rechtsstellung der

Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 gegeben wird.

Da dem Kläger ausweislich des unanfechtbaren Bescheides des Bundesamtes für die

Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom 21. Oktober 1994 die in § 51 Abs. 1 AuslG

bezeichneten Gefahren drohen, ist er gemäß § 3 AsylVfG Flüchtling im Sinne der Genfer

Flüchtlingskonvention.

Das Zusatzprotokoll ist nicht so zu verstehen, daß es sich nur auf Flüchtlinge im Sinne

von Art. 1 GFK bezieht, die in einem anderen als dem die Fürsorge gewährenden

Vertragsstaat als Flüchtling anerkannt worden sind, weil auch im übrigen zu dem vom

Europäischen Fürsorgeabkommen privilegierten Personenkreis nur die

Staatsangehörigen eines anderen Vertragsstaates gehörten und kein Grund dafür

ersichtlich sei, Flüchtlinge, die keinerlei Bezug zu einem anderen Vertragsstaat

aufweisen, in den Regelungsbereich des Fürsorgeabkommens einzubeziehen.

Vgl. Verwaltungsgericht (VG) Münster, Beschluß vom 16. April 1998 - 5 L 381/98 -.

Für eine solche (einschränkende) Auslegung des Begriffs "Flüchtling" findet sich im

Wortlaut des Zusatzprotokolls kein Anhalt. Sie hätte zudem zur Folge, daß sich

Flüchtlinge bemühen würden, vom Anerkennungsstaat in einen anderen Vertragsstaat

weiter zu wandern, um in den Genuß von Fürsorgeleistungen auf der Grundlage des

Europäischen Fürsorgeabkommens zu gelangen. Einer solchen Wanderungsbewegung

entgegenzuwirken, dürfte aber gerade maßgeblicher Zweck des Zusatzprotokolls

gewesen sein. Außerdem wäre eine solche Auslegung unter humanitären Aspekten,

denen das Zusatzprotokoll (auch) dienen dürfte, wenig sachgerecht.

In der Zeit vom 1. November 1996 bis zum 27. Dezember 1996 hielt sich der Kläger

auch, wie es Art. 1 EFA fordert, im Bereich des Beklagten erlaubt auf im Sinne von Art.

11 (a) Satz 1 EFA. Hiernach gilt der Aufenthalt eines Ausländers im Gebiet eines der

Vertragschließenden solange als erlaubt im Sinne des Abkommens, als der Beteiligte

im Besitz einer gültigen Aufenthaltserlaubnis oder einer anderen in den

Rechtsvorschriften des betreffenden Staates vorgesehenen Erlaubnis ist, aufgrund

welcher ihm der Aufenthalt in diesem Gebiet gestattet ist. Um welche Art von Erlaubnis

es sich dabei handeln kann, wird durch den Anhang III zum Abkommen bestimmt, der

nach Art. 19 EFA Bestandteil dieses Abkommens ist. In ihm sind die Urkunden

verzeichnet, die als Nachweis des Aufenthalts im Sinne des Art. 11 EFA anerkannt

werden. Mit den dort aufgeführten Urkunden sind die Erlaubnistatbestände

abschließend genannt, aufgrund derer der Aufenthalt des ausländischen

Staatsangehörigen erlaubt ist.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 14. März 1985 - 5 C 145.83 -,

Fürsorgerechtliche Entscheidungen der Verwaltungs- und Sozialgerichte (FEVS) 34,

221, 226 = BVerwGE 71, 139.

In dem Anhang III zum EFA in der ab dem 1. Februar 1991 gültigen Fassung der

Bekanntmachung vom 8. Mai 1991 (BGBl. II S. 686) ist für die Bundesrepublik

Deutschland als Urkunde, die als Nachweis des Aufenthalts im Sinne des Art. 11 EFA

anerkannt wird, zunächst die "Aufenthaltsgenehmigung nach § 5 des

Ausländergesetzes vom 9. Juli 1990, auf besonderem Blatt erteilt oder im Ausweis

eingetragen" genannt. Nach § 5 Nr. 4 AuslG wird die Aufenthaltsgenehmigung (u.a.) als

Aufenthaltsbefugnis (§ 30 AuslG) erteilt. Der Kläger war bis zum 27. Dezember 1996 im

Besitz einer Aufenthaltsbefugnis. Unerheblich ist es, daß diese ihm nicht unmittelbar auf

der Grundlage des § 30 AuslG erteilt worden ist, sondern auf der Grundlage der

spezielleren Vorschrift des § 70 AsylVfG. § 70 AsylVfG in der seit dem 1. Juli 1992

geltenden Fassung entspricht nämlich im wesentlichen § 30 Abs. 5 Satz 1 AuslG in der

Fassung des Gesetzes vom 9. Juli 1990 und gehört deshalb zu den zum Nachweis des

erlaubten Aufenthaltes geeigneten Nachweisen.

In der Zeit vom 28. Dezember 1996 bis zum 9. Januar 1997 war der Aufenthalt des

Klägers im Bundesgebiet hingegen nicht erlaubt. In diesem Zeitraum war der Kläger

nicht im Besitz einer Aufenthaltsgenehmigung nach § 5 AuslG. Auch die anderen im

Anhang III zum Europäischen Fürsorgeabkommen genannten Tatbestände (

"Aufenthaltserlaubnis für Angehörige eines Mitgliedsstaates der EWG" und

"Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis, nachgewiesen durch eine entsprechende

Bescheinigung oder durch Eintragung im Ausweis: 'Ausländerbehördlich erfaßt'") waren

nicht erfüllt. Fraglich ist, ob der Aufenthalt des Klägers in der Folgezeit vom 10. Januar

1997 bis zum 17. Februar 1997 als erlaubt im Sinne des Europäischen

Fürsorgeabkommens anzusehen ist, weil der Kläger am 10. Januar 1997 einen Antrag

auf Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung gestellt hat. Auch wenn dies in dem

Anhang III nicht ausdrücklich ausgeführt ist, spricht einiges dafür, daß die Beantragung

einer Aufenthaltserlaubnis (oder allgemein einer Aufenthaltsgenehmigung) nur dann

dem Nachweis eines erlaubten Aufenthaltes dienen kann, wenn der Antrag die Fiktion

des § 69 Abs. 3 AuslG auslöst. Dies ist hier aber deshalb nicht der Fall, weil der Kläger

den Antrag auf Aufenthaltsgenehmigung nicht zu einem Zeitpunkt gestellt hat, zu dem er

sich rechtmäßig im Bundesgebiet aufhielt. Die Voraussetzungen des § 69 Abs. 3 Satz 1

Nr. 2 AuslG waren deshalb nicht erfüllt.

Vgl. Hailbronner, Ausländerrecht, Stand: August 1999, Rdnr. 36 zu § 69 AuslG m.w.N.

Doch unabhängig davon, ob der Aufenthalt des Klägers in dem Zeitraum vom 28.

Dezember 1996 bis zum 17. Februar 1997 erlaubt im Sinne des Europäischen

Fürsorgeabkommens war oder nicht, gehört der Kläger zu dem nach diesem Abkommen

berechtigten Personenkreis. Denn nach Art. 11 (a) Satz 2 EFA darf die Fürsorge nicht

deswegen versagt werden, weil die Verlängerung der Erlaubnis lediglich infolge einer

Nachlässigkeit des Beteiligten unterblieben ist. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Wie

sich aus dem engen zeitlichen Zusammenhang zwischen Ablauf der

Aufenthaltsbefugnis und erneutem Antrag auf Aufenthaltsgenehmigung ergibt, hat es der

Kläger lediglich aus Nachlässigkeit versäumt, rechtzeitig die Verlängerung seiner

Aufenthaltsbefugnis zu beantragen. Hätte der Kläger vor dem 28. Dezember 1996 den

Antrag gestellt, wäre sein Aufenthalt gemäß § 69 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AuslG während des

gesamten Zeitraums als erlaubt im Sinne von Art. 11 (a) Satz 1 EFA in Verbindung mit

dem Anhang III anzusehen gewesen.

Unschädlich ist es, daß im Anhang III als Erlaubnistatbestand insoweit lediglich die

Beantragung einer Aufenthaltserlaubnis erwähnt ist, während der Kläger allgemein eine

Aufenthaltsgenehmigung beantragt (und eine Aufenthaltsbefugnis erhalten) hat. In § 69

Abs. 3 AuslG werden alle Arten von Aufenthaltsgenehmigungen gleich behandelt. Die

Erlaubnisfiktion wird unabhängig davon ausgelöst, welcher Aufenthaltstitel konkret

beantragt wird. Es besteht deshalb kein Grund dafür, daß im Sinne des

Fürsorgeabkommens nur der Antrag auf Aufenthaltserlaubnis zum erlaubten Aufenthalt

führt. Die insoweit unzutreffende Formulierung in Anhang III geht darauf zurück, daß die

Fiktion des erlaubten Aufenthaltes während der Geltung des Ausländergesetzes vom

28. April 1965 (BGBl. I S. 353 - AuslG 1965 -) nur bei Beantragung einer

Aufenthaltserlaubnis eintrat (§ 21 Abs. 3 AuslG 1965); den heutigen Begriff der

Aufenthaltsgenehmigung kannte das Ausländergesetz 1965 noch nicht.

Gehört der Kläger nach alledem zu dem vom Europäischen Fürsorgeabkommen

geschützten Personenkreis, hat er den geltend gemachten Anspruch auf Hilfe zum

Lebensunterhalt. Denn Art. 1 EFA schließt für die in den Schutzbereich des Abkommens

fallenden Ausländer die Anwendung von § 120 Abs. 2 BSHG und § 120 Abs. 5 Satz 2

BSHG aus.

Dies läßt sich allerdings nicht bereits unmittelbar aus § 120 Abs. 1 Satz 3 BSHG

herleiten. Nach dieser Vorschrift bleiben Rechtsvorschriften, nach denen außer den in

Satz 1 genannten Leistungen auch sonstige Sozialhilfe zu gewähren ist oder gewährt

werden soll, unberührt. Die Bestimmungen des Europäischen Fürsorgeabkommens,

dem der Bundestag gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes mit Zustimmung

des Bundesrates zugestimmt hat (Gesetz vom 15. Mai 1956, BGBl. II S. 563), sind zwar

innerstaatlich anwendbares Bundesrecht, das unmittelbar Rechte und Pflichten des

Einzelnen begründet und deshalb zu den in § 120 Abs. 1 Satz 3 BSHG genannten

Rechtsvorschriften gehört.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 1985 - 5 C 145.83 -, FEVS 34, 221, 223 f. = BVerwGE

71, 139.

Der Vorbehalt in § 120 Abs. 1 Satz 3 BSHG bezieht sich aber nicht auf sämtliche in §

120 BSHG getroffenen Regelungen, sondern allein auf die Vorschrift des § 120 Abs. 1

Satz 1 BSHG. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut der Norm, die ausdrücklich auf

Satz 1 Bezug nimmt, und aus der systematischen Einbindung in Absatz 1 der Vorschrift.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluß

vom 10. Juni 1997 - 24 B 3003/96 -; Deiseroth, Genfer Flüchtlingskonvention und

Sozialhilfe, DVBl. 1998, 116, 121; a.A. VG Köln, Beschluß vom 30. Mai 1996 - 21 L

1106/96 -, NVwZ Beilage 9/1996, 72.

Die oben zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. März 1985 - 5

C 145.83 -, in der die Vorschrift des § 120 Abs. 1 Satz 3 BSHG auch auf § 120 Abs. 2

BSHG in der bis zum 31. Oktober 1993 geltenden Fassung bezogen wurde, ist nicht

einschlägig. § 120 Abs. 2 BSHG in der jetzt geltenden Fassung kann mit dem seinerzeit

geltenden § 120 Abs. 2 BSHG, der ausdrücklich als Sonderregelung zu § 120 Abs. 1

Satz 1 BSHG ausgestaltet war, nicht verglichen werden.

§ 120 Abs. 2 und 5 Satz 2 BSHG sind aber einschränkend dahingehend auszulegen,

daß sie keine Anwendung finden, wenn es um Ausländer geht, die in den Schutzbereich

des Europäischen Fürsorgeabkommens fallen. Anderenfalls wären diese Vorschriften

nicht miteinander vereinbar.

Art. 1 EFA wird nicht durch die später in Kraft getretenen Vorschriften des § 120 Abs. 2

BSHG idF des Gesetzes vom 30. Juni 1993 (BGBl. I S. 1074) oder des § 120 Abs. 4

Satz 2 BSHG idF des Gesetzes vom 9. Juli 1990 (BGBl. I S. 1354, jetzt § 120 Abs. 5

Satz 2 BSHG) als spätere Bundesgesetze verdrängt.

Zwar gilt auch im Verhältnis von völkerrechtlichem Vertragsrecht (im Range eines

Bundesgesetzes) und innerstaatlichem Gesetzesrecht grundsätzlich die Regel, daß

späteres Gesetzesrecht früheres Vertragsrecht innerstaatlich in seiner Geltungskraft

verdrängen kann. Innerstaatliches Recht ist jedoch nach der Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) im Einklang mit den völkerrechtlichen

Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland auszulegen und anzuwenden, selbst

wenn es zeitlich später erlassen worden ist als ein geltender völkerrechtlicher Vertrag;

denn es ist nicht anzunehmen, daß der Gesetzgeber, sofern er dies nicht klar bekundet

hat, von völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland abweichen

oder die Verletzung solcher Verpflichtungen ermöglichen will.

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 26. März 1987 - 2 BvR 589/97, 740/81 und 284/85 -,

BVerfGE 74, 358, 370; Deiseroth, aaO. S.122; VGH Kassel, Beschluß vom 12. Februar

1999 - 1 TG 404/99 -, NVwZ, Beilage I 6/1999, 53; anders OVG Hamburg, Beschluß

vom 30. März 1994 - Bs IV 56/94 -, FEVS 45, 209, 212, ohne Berücksichtigung des

letztgenannten Gesichtspunktes.

Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, daß der Gesetzgeber mit der Schaffung von § 120

Abs. 2 und 5 BSHG von den sich aus dem Europäischen Fürsorgeabkommen

ergebenden völkerrechtlichen Verpflichtungen abweichen oder die Verletzung solcher

Verpflichtungen ermöglichen wollte.

Hinsichtlich des § 120 Abs. 2 BSHG ergibt sich dies schon daraus, daß Personen, die

lediglich einen Anspruch auf Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz

haben, sich in aller Regel gerade nicht "erlaubt" im Sinne des Europäischen

Fürsorgeabkommens im Bundesgebiet aufhalten, und deshalb regelmäßig nicht in den

von diesem Abkommen geschützten Personenkreis fallen. Dementsprechend wird in der

Begründung des Gesetzesentwurfs zur Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber

vom 2. März 1993 (Bundestagsdrucksache 12/4451 S. 5 f) die Frage der Vereinbarkeit

des § 120 Abs. 2 BSHG in der bis jetzt weiterhin geltenden Fassung mit dem

Europäischen Fürsorgeabkommen oder anderen völkerrechtlichen Verträgen nicht

thematisiert.

Die Entstehungsgeschichte des § 120 Abs. 5 BSHG läßt ebenfalls nicht erkennen, daß

mit dieser Norm von völkerrechtlichen Verpflichtungen abgewichen werden sollte.

Bereits in der Begründung des Gesetzesentwurfs zur Neuregelung des

Ausländergesetzes, der u.a. die Einfügung des § 120 Abs. 4 BSHG (jetzt § 120 Abs. 5

BSHG) enthielt, wird vielmehr im allgemeinen Teil ausdrücklich betont, daß die

ausländergesetzlichen Regelungen sicherstellen müssen, daß völkerrechtliche

Verpflichtungen, die die Modalitäten der Einreise und des Aufenthalts von Ausländern

regeln, uneingeschränkt eingehalten werden können (Bundestagsdrucksache 11/6321

S. 43). Der Begründung zu § 120 Abs. 4 BSHG läßt sich nur entnehmen, daß diese

Vorschrift einerseits der illegalen Binnenwanderung von Ausländern entgegenwirken

soll und andererseits bei der Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen ohne räumliche

Beschränkung eine Verlagerung von Sozialhilfelasten in andere Länder verhindert

werden soll (Bundestagsdrucksache 11/6321 S. 90). Auch nachdem auf Anregung des

Bundesrates die Vorschrift des § 30 Abs. 5 AuslG (jetzt § 70 des

Asylverfahrensgesetzes - AsylVfG -) in den Gesetzesentwurf eingefügt wurde, sah sich

der Gesetzgeber nicht veranlaßt, Ausführungen zur Vereinbarkeit von § 120 Abs. 4

BSHG mit völkerrechtlichen Bestimmungen zu machen (vgl. Bundestagsdrucksache

11/6541 S. 3, 11), obwohl aufgrund von § 30 Abs. 5 AuslG die Möglichkeit eröffnet

wurde, Flüchtlingen im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention Aufenthaltsbefugnisse

zu erteilen. Damit konnten auch die durch völkerrechtliche Vereinbarungen geschützten

Flüchtlinge unter § 120 Abs. 4 BSHG fallen. Daß mit der Schaffung des § 120 Abs. 4

BSHG eine Abweichung von völkerrechtlichen Verpflichtungen einhergehen könnte, hat

der Gesetzgeber demnach offenbar nicht angenommen.

Vgl. im Hinblick auf das Europäische Fürsorgeabkommend: VGH Kassel, Beschluß vom

12. Februar 1999 - 1 TG 404/99 - aaO.; Bayerischer VGH, Beschluß vom 1. Juli 1997 -

12 CE 96.2856 -, FEVS 48, 74, 78; im Hinblick auf die Genfer Flüchtlingskonvention:

Deiseroth aaO.; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 18. Dezember 1996 - 7 S

2948.96 -, NDV- RD 1997, 135; VG Berlin, Beschluß vom 24. November 1995 - 17 A

322.95 -, Informationsbrief Ausländerrecht 1996, 184, 185; OVG Berlin, Beschluß vom

25. Oktober 1996 - 6 S 347/96 -, NVwZ Beilage 7/1997, 54, 55.

Eine infolgedessen gebotene völkerrechtskonforme Auslegung der Absätze 2 und 5 des

§ 120 BSHG ergibt, daß diese Vorschriften nicht auf die Personen Anwendung finden,

die zu dem vom Europäischen Fürsorgeabkommen geschützten Personenkreis

gehören.

Mit Art. 1 EFA läßt es sich nicht vereinbaren, wenn den in den Schutzbereich fallenden

Ausländern im Vergleich zu deutschen Staatsangehörigen andersartige und im Umfang

geringere Hilfeleistungen gewährt werden. Dies wäre aber der Fall, wenn - wie in § 120

Abs. 2 BSHG vorgesehen - nur Hilfe nach dem Asylbewerberleistungsgesetz geleistet

würde. Dies bedeutet, daß der Kläger für den Zeitraum vom 28. Dezember 1996 bis zum

17. Februar 1997 nicht auf Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz

verwiesen werden kann.

Auch § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG kann nicht auf den Kläger angewandt werden.

Die in Art. 1 EFA geforderte Gleichbehandlung zwischen Deutschen und den vom

Fürsorgeabkommen begünstigten Ausländern wäre nicht gewährleistet, wenn den

Ausländern zwar nach Art und Umfang dieselbe Hilfe wie deutschen Staatsangehörigen

geboten würde, im übrigen, insbesondere was den Ort der Hilfeleistung angeht, aber -

wie in § 120 Abs. 5 Satz 2 AuslG vorgesehen - Unterschiede gemacht würden. Der

Wortlaut des Art. 1 EFA läßt vielmehr nur den Schluß zu, daß die in den Schutzbereich

des Abkommens fallenden Personen, die sich in irgendeinem Teil des Bundesgebietes

erlaubt aufhalten, dieselben Ansprüche auf Sozialhilfeleistungen haben, die die in

diesem Teil des Bundesgebietes geltenden Gesetze den deutschen Staatsangehörigen

gewähren. Die Leistungen sind ausdrücklich "in gleicher Weise" und "unter den

gleichen Bedingungen" zu gewähren. Die Gewährung von Sozialhilfeleistungen darf

deshalb nicht davon abhängig gemacht werden, daß sich der Hilfesuchende in einen

bestimmten Teil des Bundesgebietes begibt, da das Bundessozialhilfegesetz für

Deutsche im gesamten Bundesgebiet einheitlich gilt.

Vgl. Bayerischer VGH, Beschluß vom 1. Juli 1997 - 12 CE 96.2856 -, aaO.; OVG

Lüneburg, Beschluß vom 28. Mai 1998 - 4 M 2534/98 -, FEVS 49, 118; a.A. OVG Berlin,

Beschluß vom 28. Januar 1998 - 6 S 162.97 -, FEVS 48, 454.

Dem kann nicht entgegengehalten werden, auch deutsche Staatsangehörige könnten

unter bestimmten Voraussetzungen nach dem Selbsthilfegebot aus § 2 Abs. 1 BSHG

gehalten sein, einen bestimmten Wohnsitz nicht aufzugeben bzw. wieder aufzusuchen,

an dem sie entweder den notwendigen Lebensunterhalt für sich und gegebenenfalls

ihre Angehörigen selbst beschaffen können oder zumindest eine Wohnung haben.

So noch OVG Lüneburg, Beschluß vom 9. Januar 1996 - 4 M 6156/95 -, FEVS 47, 18,

20 zum Verhältnis von § 120 Abs. 5 BSHG zu Art. 23, 26 GFK, nicht fortgeführt im

Beschluß vom 28. Mai 1998 - 4 M 2534/98 -, aaO.

Diese Überlegung betrifft allein den Nachranggrundsatz des § 2 Abs. 1 BSHG, der für

Deutsche und Ausländer gleichermaßen gilt. In der vorliegenden Konstellation ist er

nicht einschlägig, denn der Kläger konnte durch eine Rückkehr nach Sachsen-Anhalt

seinen Lebensunterhalt nicht ohne Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen

sicherstellen.

Die Anwendbarkeit des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG läßt sich auch nicht im Hinblick

darauf bejahen, daß nach § 3 a Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Festlegung eines

vorläufigen Wohnortes für Spätaussiedler für diese, also in der Regel für Deutsche im

Sinne des Grundgesetzes, unter bestimmten Voraussetzungen Beschränkungen des

Sozialhilfeanspruchs vorgesehen sind, wenn sich die Hilfeempfänger nicht in einem

bestimmten Land oder Ort aufhalten. Nach § 3 a Abs. 2 des Gesetzes endet diese

Regelung nämlich zwei Jahre nach der Aufnahme des Spätaussiedlers im

Geltungsbereich des Gesetzes. Sie kann deshalb keine Auswirkung haben auf

Flüchtlinge, deren Anerkennung als Flüchtling bereits mehr als zwei Jahre zurückliegt,

wie dies beim Kläger der Fall ist. Zum anderen dürfte es auf diese Sonderregelung nicht

ankommen, da sich der Gleichbehandlungsanspruch nach der insoweit allein

maßgeblichen Anlage I zum Europäischen Fürsorgeabkommen auf das Gesetz über die

Festlegung eines vorläufigen Wohnortes für Spätaussiedler nicht erstreckt.

Vgl. OVG Lüneburg, Beschluß vom 28. Mai 1998 - 4 M 2534/98 -, aaO.

Schließlich kommt es nicht darauf an, ob Art. 23 GFK, nach dem die

vertragschließenden Staaten erklärt haben, den Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in

ihrem Staatsgebiet aufhalten, auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge und sonstigen

Hilfeleistungen die gleiche Behandlung wie ihren eigenen Staatsangehörigen zu

gewähren, einer Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG auf Konventionsflüchtlinge

entgegensteht oder nicht.

Vgl. hierzu einerseits: OVG NRW, Beschluß vom 10. Juni 1997 - 24 B 3003/96 -; OVG

Lüneburg, Beschluß vom 9. Januar 1996 - 4 M 6156/95 -, aaO.; OVG Hamburg,

Beschluß vom 30. März 1994 - Bs IV 56/94 -, aaO.; OVG Berlin, Beschluß vom 25.

Oktober 1996 - 6 S 347/96 -, aaO.; andererseits: VGH Kassel, Beschluß vom 12.

Februar 1999 - 1 TG 404/99 -, aaO.; VGH Baden- Württemberg, Beschluß vom 18.

Dezember 1996 - 7 S 2948/96 -, aaO.; Deiseroth, aaO.

Die Auslegung der Bestimmungen des Europäischen Fürsorgeabkommens hängt nicht

davon ab, wie Art. 23 GFK auszulegen ist. Aus dem Wortlaut des Zusatzprotokolls zum

Europäischen Fürsorgeabkommen läßt sich nicht herleiten, daß für Flüchtlinge nicht

mehr Rechte begründet werden sollen, als ihnen nach der Genfer Flüchtlingskonvention

zustehen, auch wenn die Bundesregierung seinerzeit offenbar davon ausging, daß

durch das Zusatzprotokoll Flüchtlingen gewährte Rechte mit denen in der Genfer

Flüchtlingskonvention begründeten Rechten deckungsgleich seien (vgl. Denkschrift

zum Europäischen Fürsorgeabkommen und dem Zusatzprotokoll

Bundestagsdrucksache 2/1882 S. 24). In dem Zusatzprotokoll haben sich die

Vertragsstaaten nicht dazu verpflichtet, die Bestimmungen der Genfer

Flüchtlingskonvention, auch wenn sie sie nicht unterzeichnet haben sollten,

anzuwenden, sondern dazu, Flüchtlingen im Sinne dieser Konvention die sich aus dem

Europäischen Fürsorgeabkommen ergebenden Rechte zu gewähren. Ansonsten hätte

es nahe gelegen, wenn sich im Zusatzprotokoll die Vertragsstaaten (lediglich)

verpflichtet hätten, Flüchtlingen die Fürsorgeleistungen zu gewähren, die in der Genfer

Flüchtlingskonvention vorgesehen sind. Sinn des Zusatzprotokolls war es nicht allein,

Flüchtlingen nur überhaupt eine soziale Absicherung zu geben, um etwa

Wanderbewegungen innerhalb der Vertragsstaaten zu verhindern. Flüchtlinge sollten

vielmehr in den vollen Genuß der Rechte kommen, die den Angehörigen der

Vertragsstaaten zustehen. Auch Flüchtlingen ist deshalb "in gleicher Weise" und "zu

den gleichen Bedingungen" Sozialhilfe zu gewähren wie Deutschen.

a.A. OVG Berlin, Beschluß vom 28. Januar 1989 - 6 S 162.97 - aaO.

Bei einer solchen einschränkenden Auslegung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG läuft der

Regelungsbereich dieser Vorschrift nicht leer. Die Vorschrift kann vielmehr weiterhin

Anwendung finden auf den zahlenmäßig nicht unerheblichen Kreis der Personen, die

insbesondere aus humanitären Gründen Aufenthaltsbefugnisse erhalten, ohne zu dem

Kreis der politisch Verfolgten im Sinne von § 51 Abs. 1 AuslG zu gehören.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung

über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO, § 708 Nr. 10,

711 ZPO.

Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der grundsätzlichen

Bedeutung der Rechtssache zugelassen, da die Frage, ob Art. 1 EFA der Anwendung

des § 120 Abs. 2 BSHG und des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG entgegenstehen kann,

höchstrichterlich noch nicht geklärt ist.