Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 9 A 3055/08

OVG NRW (stand der technik, technik, abwasser, stand, einleitung, höhe, rechtsverordnung, kläranlage, innerstaatliches recht, technische regel)
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 3055/08
Datum:
20.01.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
9. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
9 A 3055/08
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des
vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht zuvor die Beklagte
Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Klägerin betreibt die Kläranlage B. . Mit Erlaubnisbescheid vom 9. September
2003 genehmigte die Bezirksregierung N. die Einleitung von geklärtem Abwasser
aus dieser Kläranlage in das Gewässer P. II. Auf der Kläranlage befindet sich eine
Regenwasserbehandlungsanlage. Wegen hoher Zuflüsse aus der Kanalisation kam es
am 8. Mai 2004 und 18. Juli 2004 zu Abschlägen von ungeklärtem Schmutzwasser in
die Regenwasserbehandlungs-anlage. Das Abwasser aus dieser Anlage floss in den
aus der Kläranlage fließenden Abwasserstrom. Der Zufluss dieses Abwassers erfolgte
im Anschluss an die Probenahmestelle, an der die Überwachung der Einleitung von
Abwasser aus der Kläranlage durchgeführt wurde.
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Mit Festsetzungsbescheid vom 25. Oktober 2005 setzte der Funktionsvorgänger der
Beklagten, das Landesumweltamt Nordrhein-Westfalen (im Folgenden für beide: die
Beklagte), für das Veranlagungsjahr 2004 für den Parameter CSB unter Ermäßigung
nach § 9 Abs. 5 AbwAG einen Abgabebetrag von 98.056,20 Euro, für den Parameter
Pges einen Abgabebetrag von 74.755,28 Euro und für den Parameter Stickstoff unter
Ermäßigung nach § 9 Abs. 5 AbwAG einen Abgabebetrag von 54.254,90 Euro,
insgesamt eine Abwasserabgabe in Höhe von 227.066,38 Euro fest. Mit
Änderungsbescheid vom 17. August 2006 wurde unter Anwendung des vollen
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Abgabesatzes für den Parameter CSB der Abgabebetrag auf 196.057,62 Euro und für
Stickstoff auf 108.479,49 Euro erhöht und insgesamt ein Nachforderungsbetrag in Höhe
von 152.226,01 Euro festgesetzt.
Den rechtzeitig eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid
vom 12. März 2007 zurück. Zur Begründung führte sie aus, die Voraussetzungen für die
Reduzierung des Abgabesatzes nach § 9 Abs. 5 AbwAG seien nicht erfüllt. Die
Abwasserabgabe sei daher im Änderungsbescheid für die Parameter oxidierbare Stoffe
(CSB) und Stickstoff ohne Reduzierung des Abgabesatzes berechnet und der
Differenzbetrag zum ursprünglichen Festsetzungsbetrag nachveranlagt worden.
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Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ausgeführt, die
Voraussetzungen für die Reduzierung des Abgabesatzes seien erfüllt. Der Inhalt des ihr
erteilten Erlaubnisbescheides entspreche mindestens den Anforderungen nach § 7a
WHG. Die dort festgesetzten Überwachungswerte für CSB und Stickstoff unterschritten
sogar die entsprechenden Anforderungen. Es handele sich bei der von der Beklagten
angeführten Regel, dass Abwasser vollständig biologisch zu behandeln sei, um eine
Regelung für den Bau und Betrieb von Abwasserbehandlungsanlagen im Sinne von
§ 18b WHG. Die Einhaltung der allgemein anerkannten Regeln der Technik bzw. des
Standes der Technik sei durch die Festsetzung parameterbezogener Grenzwerte im
Einleitungsbescheid vom 9. September 2003 ausgedrückt. Diese seien im
Veranlagungsjahr 2004 eingehalten worden. Es komme für die Einhaltung der
Anforderungen nach § 7a WHG allein darauf an, nicht hingegen auf die Einhaltung
eines bestimmten abwassertechnischen Verfahrens.
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Die Klägerin hat beantragt,
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den Änderungsbescheid des Landesumweltamtes Nordrhein-Westfalen
vom 17. August 2006 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom
12. März 2007 aufzuheben.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
9
Zur Begründung hat sie ausgeführt, der Klägerin stehe eine Ermäßigung des
Abgabesatzes nicht zu. Die Voraussetzungen des § 9 Abs. 5 AbwAG seien nicht erfüllt.
Es erfolge ein Abschlag von ungereinigtem, klärpflichtigem Schmutzwasser in ein
Gewässer. Es widerspreche Sinn und Zweck der Ermäßigungsvorschrift, wenn diese
greife, obwohl eine regelgerechte Reinigung eines Teils des Abwassers nicht stattfinde.
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Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil die Klage abgewiesen. Eine
Ermäßigung des Abgabesatzes komme nicht in Betracht. Zwar dürften die
Voraussetzungen des § 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 AbwAG erfüllt sein; die Voraussetzungen
der Nr. 2 der Vorschrift seien jedoch nicht erfüllt. Die Einleitung habe im
Veranlagungsjahr 2004 nicht insgesamt dem Stand der Technik im Sinne von § 7a
Abs. 1 Satz 1 WHG entsprochen. Zwar verlange § 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AbwAG
ausdrücklich nur die Einhaltung der von der Bundesregierung mit Zustimmung des
Bundesrates festgelegten Anforderungen nach § 7a WHG, mithin der
Abwasserverordnung. Ein Verstoß hiergegen lasse sich nicht feststellen, wie die
Ergebnisse der amtlichen Untersuchung des Hauptstromes belegen würden. Jedoch sei
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in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt, dass das eigentliche
Tatbestandsmerkmal, an welches § 9 Abs. 5 Satz 1 AbwAG die Abgabesatzermäßigung
knüpfe, die Einhaltung des Standes der Technik sei. Die Einhaltung des Standes der
Technik werde durch die Rechtsverordnung nach § 7a Abs. 1 WHG lediglich
konkretisiert, dagegen nicht abschließend behandelt. Die Einhaltung des Standes der
Technik nur im Hinblick auf den Hauptstrom genüge nicht.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen
Berufung vor, der Wortlaut des § 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AbwAG nehme nur auf die
Anforderungen der Abwasserverordnung und nicht auch weitergehend und generell auf
den Stand der Technik im Sinne von § 7a WHG Bezug. Insoweit verbiete sich nach dem
für das Abwasserabgabengesetz im Besonderen sowie für das Abgabenrecht im
Allgemeinen maßgeblichen Wortlaut einer Vorschrift eine erweiternde oder analoge
Anwendung auf andere Sachverhalte. Dies entspreche dem Sinn und Zweck der
Verweisung in § 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AbwAG auf die Anforderungen der
Abwasserverordnung. Für den Abwassereinleiter erkennbar und bestimmbar sollten die
Anforderungen durch Rechtsverordnung konkret festgelegt sein, unter welchen
Voraussetzungen er eine Ermäßigung des Abgabesatzes erhalte. Auf der anderen Seite
bedeute dieser Verweis für die Beklagte, die Voraussetzungen für die Ermäßigung des
Abgabesatzes nachvollziehbar und mit einfachen Mitteln überprüfen zu können. Sie
solle für den Regelfall, nämlich der Festlegung der Anforderungen durch die
Abwasserverordnung mit ihren Anhängen, der Mühe enthoben werden, in jedem
einzelnen Veranlagungsfall den Stand der Technik ermitteln und prüfen zu müssen.
Auch die Systematik von § 9 Abs. 5 Satz 1 und 2 AbwAG spreche gegen die zusätzliche
Heranziehung des allgemeinen Standes der Technik bei Satz 1 der Vorschrift. Der
Gesetzgeber habe dort für den Regelfall, dass die Anforderungen durch die
Abwasserverordnung festgelegt seien, nur auf diese Anforderungen verwiesen. Seien
die Anforderungen dagegen nicht durch die Abwasserverordnung festgelegt, verweise
der Gesetzgeber in § 9 Abs. 5 Satz 2 AbwAG auf die entsprechende Anwendung von
Satz 1. Nur in diesem Fall sei der Stand der Technik zu ermitteln. Das Verhältnis der
Anforderungen nach der Abwasserverordnung und der Anforderungen nach dem Stand
der Technik sei damit für § 9 Abs. 5 AbwAG alternativ. Überdies habe die
Abwasserverordnung als Rechtsverordnung gegenüber einer allgemeinen
Verwaltungsvorschrift erst recht eine Bindungs- oder zumindest Vermutungswirkung
dafür, dass der Inhalt der Abwasserverordnung mit dem Anhang 1 dem Stand der
Technik entspreche. Außerhalb der Abwasserverordnung seien grundsätzlich keine
zusätzlichen allgemeinen Regeln nach dem Stand der Technik nach § 7a WHG zu
beachten. Selbst wenn entgegen den obigen Ausführungen unterstellt werde, dass über
die Abwasserverordnung hinaus für die Beurteilung der Ermäßigungsvoraussetzungen
nach § 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AbwAG der Stand der Technik heranzuziehen sei, wäre
eine solche Regel der Technik nach § 7a WHG nicht verletzt. Aus der angefochtenen
Entscheidung gehe schon nicht hervor, welche konkrete technische Regel im Sinne von
§ 7a WHG verletzt worden sein solle. Zudem sei nicht erkennbar, ob der in Rede
stehende Abschlag im Hinblick auf den Stand der Technik nach § 7a WHG oder unter
dem Gesichtspunkt der Regeln der Technik für Errichtung und Betrieb von
Abwasseranlagen im Sinne von § 18b Abs. 1 Satz 2 WHG gewürdigt worden sei.
Vorliegend habe es sich um eine allgemein anerkannte Regel der Technik im Sinne von
§ 18b Abs. 1 Satz 2 WHG gehandelt. Die Beklagte selbst habe auf das ATV Arbeitsblatt
A 128 "Richtlinie für die Bemessung und Gestaltung von Regenentlastungen in
Mischwasserkanälen" verwiesen. Der Gesetzgeber habe die Anreizwirkung der
Abwasserabgabe nicht auch auf die Regeln der Technik im Sinne von § 18b WHG
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erstreckt. Die Anreizwirkung der Abwasserabgabe ziele damit auch nicht auf
dahingehende Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb von Kläranlagen.
Damit habe der Gesetzgeber die Schaffung von Ausgleichsbecken oder
Zuführungsanlagen nicht durch eine Ermäßigung des Abgabesatzes fördern wollen.
Vielmehr gehe er davon aus, dass dies eine Frage des wasserbehördlichen Vollzugs
und möglicherweise auch der Verrechnung nach § 10 Abs. 4 AbwAG sei.
Die Klägerin beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
14
Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie trägt unter Verteidigung des angefochtenen Urteils ergänzend vor, für die
Gewährung der Abgabesatzreduzierung sei die Einhaltung des Standes der Technik
maßgeblich. Sie habe darauf hingewiesen, dass der auf der Kläranlage vorhandene
Abschlag noch nicht einmal den allgemein anerkannten Regeln der Technik
entspreche. Der Klägerin sei es hinsichtlich des Teilstroms aus der
Regenwasserbehandlungsanlage aufgrund der baulichen Ausgestaltung im
streitgegenständlichen Veranlagungsjahr unmöglich gewesen, die Anforderungen an
den Stand der Technik einzuhalten. Eine Abgabesatzermäßigung würde dem Sinn und
Zweck der Ermäßigungsvorschrift zuwiderlaufen. Bei § 9 Abs. 5 AbwAG handele es sich
um eine Privilegierungsregelung; diese sei eng auszulegen. Sinn und Zweck sei es, die
Erreichung besserer Reinigungsleistungen mit entsprechenden Abgabeminderungen zu
honorieren und damit die Einleiter zu Investitionen zu motivieren. Dieser Zweck würde
verfehlt, wenn der Einleiter ohne eigene Anstrengung eine Ermäßigung erhielte. Die
Anreizfunktion würde sich dadurch in einen bloßen Mitnahmeeffekt verwandeln.
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Die durch das Bundesverwaltungsgericht in der Entscheidung – 8 C 30.06 –
aufgestellten Grundsätze ließen sich auf den vorliegenden Fall anwenden. Zwar fänden
sich in Anhang 1 zur AbwV in Überwachungswerten ausgedrückte
Mindestanforderungen hinsichtlich der in kommunalen Kläranlagen regelmäßig
auftretenden Parameter. Dieser Anhang erfasse jedoch nicht den vorliegenden Fall, in
dem ein Teilstrom der Abwassereinleitung ungereinigt eingeleitet werde. Dieser Fall sei
demjenigen vergleichbar, in denen keine Mindestanforderungen vorlägen, sodass
gemäß der höchstrichterlichen Rechtsprechung auf das allgemeine Prüfkriterium für die
Abgabesatzermäßigung – die Einhaltung des Standes der Technik – abzustellen sei.
Mindeststandard bei kommunalen Kläranlagen sei eine biologische Behandlung des
gesamten eingeleiteten Abwassers. Der Übertragung der höchstrichterlichen
Rechtsprechung stehe nicht entgegen, dass sie sich auf das AbwAG 1991 beziehe.
Unabhängig hiervon habe die Klägerin die Einhaltung der in Anhang 1 der AbwV
festgelegten Mindestanforderungen für den Gesamtabwasserstrom nicht nachgewiesen,
wofür sie beweispflichtig sei. Jedenfalls werde gegen das in § 3 Abs. 3 AbwV
festgelegte Verdünnungsverbot verstoßen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Hefte)
Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:
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Die Berufung hat keinen Erfolg. Die zulässige Klage ist unbegründet. Der
Änderungsbescheid des Landesumweltamtes Nordrhein-Westfalen vom 17. August
2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 12. März 2007 ist
rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Festsetzung einer (weiteren)
Abwasserabgabe in Höhe von 152.226,01 Euro für das Veranlagungsjahr 2004 ist
zulässig.
21
Bezogen auf die hier allein streitige Festsetzung der Abgabebeträge für die Parameter
CSB und Stickstoff gemäß §§ 1 bis 4, § 9 Abs. 1 und 4 AbwAG, wofür der
Rechtsvorgänger der Beklagten zuständig war,
22
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Juni 2009 – 9 A 1865/06 –, KStZ 2009,
216; Urteil vom 11. Dezember 2008 – 9 A 495/06 –, NWVBl 2009, 312,
23
war nicht der gemäß § 9 Abs. 5 Satz 1 AbwAG um 50 vom Hundert ermäßigte Satz
zugrunde zu legen.
24
1. Die Abgabesatzermäßigung des § 9 Abs. 5 Satz 1 AbwAG ist im vorliegenden Fall
allerdings nicht deswegen ausgeschlossen, weil die Einleitung des Gesamtstroms nicht
insgesamt dem Stand der Technik im Sinne des § 7a Abs. 1 Satz 1 WHG entsprochen
hat. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur alten Fassung des § 9
Abs. 5 AbwAG 1991, an welche die angefochtene Entscheidung anknüpft, ist auf § 9
Abs. 5 AbwAG in der seit dem 19. November 1996 geltenden Fassung nicht
übertragbar. § 9 Abs. 5 Sätze 1 und 4 AbwAG 1991 hatte folgenden Wortlaut:
25
"Der Abgabesatz nach Absatz 4 ermäßigt sich außer bei Niederschlagswasser (§ 7)
und bei Kleineinleitungen (§ 8) um 75 vom Hundert für die Schadeinheiten, die nicht
vermieden werden, obwohl
26
1. der Inhalt des Bescheides nach § 4 Abs. 1 oder die Erklärung nach § 6 Abs. 1
Satz 1 mindestens den Anforderungen der allgemeinen Verwaltungsvorschriften
nach § 7a Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes entspricht und
27
2. die Anforderungen der allgemeinen Verwaltungsvorschriften nach § 7a Abs. 1 des
Wasserhaushaltsgesetzes im Veranlagungszeitraum eingehalten werden, sofern sie
nicht entgegen den allgemein anerkannten Regeln der Technik durch Verdünnung
oder Vermischung erreicht werden. (...)
28
Sätze 1 und 2 gelten entsprechend, wenn für die im Bescheid nach § 4 Abs. 1
festgesetzten oder nach § 6 Abs. 1 Satz 1 erklärten Überwachungswerte keine
Anforderungen in den allgemeinen Verwaltungsvorschriften nach § 7a Abs. 1 des
Wasserhaushaltsgesetzes gestellt werden."
29
Das Bundesverwaltungsgericht hat bezogen auf diese Rechtslage ausgeführt:
30
"In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist insoweit geklärt, dass
das eigentliche Tatbestandsmerkmal, an welches § 9 Abs. 5 Satz 1 AbwAG 1991
die Abgabenermäßigung knüpft, die Einhaltung der allgemein anerkannten Regeln
der Technik ist, die lediglich durch eine Verwaltungsvorschrift nach § 7a Abs. 1
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WHG konkretisiert werden; diese Regeln sind deswegen auch im Falle des § 9 Abs.
5 Satz 4 AbwAG 1991 einzuhalten, wenn für Schadstoffe, an die in der genannten
Verwaltungsvorschrift keine Anforderungen gestellt werden, eine
Abgabenermäßigung erlangt werden soll (BVerwGE 107, 345 <346 f.>). Damit wird
zum einen dem mit der Regelung des § 9 Abs. 5 Satz 4 AbwAG 1991 verfolgten
gesetzgeberischen Anliegen Rechnung getragen, Einleiter, für die keine
Anforderungen in den Abwasserverwaltungsvorschriften festgelegt sind, mit den
unter § 9 Abs. 5 Satz 1 AbwAG fallenden Einleitern gleichzubehandeln (BTDrucks
11/4942, S. 10). Zum anderen wird gewährleistet, dass eine Ermäßigung nach § 9
Abs. 5 Satz 4 AbwAG 1991 nicht ohne eigene Anstrengung des Einleiters im
Hinblick auf eine Verbesserung der Abwasserbehandlung erlangt werden kann (vgl.
BVerwGE 107, 345 <348>)."
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 1999 – 11 B 45/99 –, NVwZ-
RR 2000, 316.
32
Das Gesetz stellt in der für das konkrete Veranlagungsjahr 2004 maßgeblichen Fassung
in § 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AbwAG jedoch nicht mehr auf die Konkretisierung der
allgemeinen wasserwirtschaftlichen Anforderungen durch eine Verwaltungsvorschrift,
sondern ausdrücklich auf die "von der Bundesregierung mit Zustimmung des
Bundesrates festgelegten Anforderungen nach § 7a WHG" ab. Der für die
abwasserabgabenrechtliche Beurteilung maßgebliche Stand der Technik ergibt sich
hiernach aus bindendem Außenrecht, der Abwasserverordnung. Von einer
"Konkretisierung" der Anforderungen des § 7a WHG kann hiernach nicht mehr die Rede
sein. Es wäre zudem ein Eingriff in die Kompetenz des Verordnungsgebers, würden die
Gerichte in Interpretation des Begriffs "Stand der Technik" eigene Standards ermitteln.
33
Diese Fassung des Gesetzestextes geht auf den ergänzenden Vorschlag der
Bundesregierung zum Gesetzentwurf des Bundesrates zur Änderung des
Wasserhaushaltsgesetzes vom 26. April 1995 zurück. Dort ist zur Begründung
ausgeführt (BT-Drs. 13/1207, S. 14):
34
"Die Änderungen in § 9 Abs. 5 AbwAG tragen dem Umstand Rechnung, dass die
Anforderungen nach § 7a Abs. 1 WHG künftig durch Rechtsverordnung statt durch
Verwaltungsvorschrift festgelegt werden. Da die Verwaltungsvorschriften für die
einzelnen Abwasserherkunftsbereiche erst nach und nach durch Verordnungen
ersetzt werden, finden für eine Übergangszeit bis zur vollständigen Ablösung beide
Instrumente Anwendung."
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In der Zusammenstellung des Gesetzentwurfs mit den Beschlüssen des Ausschusses
für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 3. Juni 1996 wird festgehalten, dass
es aus Gründen der Praktikabilität und der Rechtsklarheit sachgerecht sei, bis zum
Inkrafttreten durch Rechtsverordnung festgelegter Anforderungen nach der neuen
Fassung des § 7a WHG die bisher durch allgemeine Verwaltungsvorschrift
konkretisierten Mindestanforderungen weitergelten zu lassen (BT-Drs. 13/4788, S. 22).
Aus diesem Verfahrensgang wird deutlich, dass der Gesetzgeber von der grundsätzlich
nur verwaltungsintern Verbindlichkeit erlangenden Normsetzung über
Verwaltungsvorschriften abrücken und der Exekutive die Kompetenz einräumen wollte,
Außenrecht zu setzen. Zwischenzeitlich sind auch die ursprünglichen Allgemeinen
Verwaltungsvorschriften zu § 7a WHG vollständig durch die Abwasserverordnung
abgelöst worden. Mit der Fünften Änderungsverordnung zur Abwasserverordnung vom
36
2. Juli 2002 (BGBl. I S. 2497) ist die Umstellung abgeschlossen.
Vgl. Köhler/Meyer, AbwAG, 2. Aufl. 2006, § 9 Rn. 49.
37
Die alleinige Maßgeblichkeit der Abwasserverordnung bestätigt sich auch nach dem
Verlauf der weiteren gesetzgeberischen Entwicklung des § 9 Abs. 5 AbwAG, wie sie mit
Wirkung zum 1. März 2010 in Kraft treten wird (Art. 12, 24 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes
zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009, BGBl. I S. 2585). Hiernach erhält
§ 9 Abs. 5 Satz 1 Nrn. 1 und 2 AbwAG folgende Fassung:
38
"1. der Inhalt des Bescheids nach § 4 Absatz 1 oder die Erklärung nach § 6 Absatz 1
Satz 1 mindestens den in einer Rechtsverordnung nach § 7a des
Wasserhaushaltsgesetzes in der am 28. Februar 2010 geltenden Fassung oder § 23
Absatz 1 Nummer 3 in Verbindung mit § 57 Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes
festgelegten Anforderungen entspricht und
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2. die in einer Rechtsverordnung nach Nummer 1 festgelegten Anforderungen im
Veranlagungszeitraum eingehalten werden."
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Auch hier wird ausdrücklich an die in einer Rechtsverordnung festgelegten
Anforderungen angeknüpft. In der Begründung der Bundesregierung zum Entwurf
dieses Gesetzes ist mit Blick auf Artikel 12 (Änderung des Abwasserabgabengesetzes)
ausgeführt (BR-Drs. 280/09, S. 242):
41
"Artikel 12 enthält die Anpassungen des Abwasserabgabengesetzes, die auf Grund
der Ablösung der dort in Bezug genommenen Vorschriften des bisherigen WHG
durch entsprechende Vorschriften des neuen WHG erforderlich sind. Im Hinblick auf
Bescheide nach § 4 Absatz 1 AbwAG, die bereits vor Inkrafttreten des neuen WHG
erteilt worden sind, wird in § 9 Abs. 5 AbwAG die Bezugnahme auf Anforderungen
in einer Rechtsverordnung nach dem alten § 7a WHG jedoch beibehalten."
42
Diese Umstellung von Verwaltungsvorschriften auf eine Rechtsverordnung beruht im
Übrigen auf der Umsetzung von EG-Richtlinien.
43
Vgl. Köhler/Meyer, AbwAG, 2. Aufl. 2006, § 9 Rn. 42.
44
Nach Art. 189 EWG-Vertrag (jetzt Art. 249 UA 3 EG) ist eine Richtlinie für jeden
Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels
verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der
Mittel. Zwar erfordert die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht nicht
notwendig eine förmliche und wörtliche Übernahme ihrer Bestimmungen in eine
ausdrückliche, besondere Gesetzesvorschrift. Eine bloße Verwaltungspraxis, die die
Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann, kann hingegen nicht als rechtswirksame
Erfüllung der Verpflichtung betrachtet werden.
45
Vgl. EuGH, Urteil vom 28. Februar 1991 – C-131/88 -, NVwZ 1991, 973.
46
Unerheblich ist, ob tatsächlich nicht gegen die Richtlinie verstoßen wird.
47
Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Mai 1991 – C-59/89 -, NVwZ 1991, 868.
48
2. Auch dürfte durch die Zusammenführung der "Teilströme" nicht bzw. jedenfalls nicht
nachweisbar gegen das in § 3 Abs. 3 AbwV festgelegte Verdünnungsverbot verstoßen
worden sein. Es dürfte sich nicht feststellen lassen, dass die Klägerin die Einhaltung der
Mindestanforderungen gerade durch eine regelwidrige Verdünnung des Abwassers
erreicht hat; letzteres ist auch nicht offenkundig. Das Eingreifen der Voraussetzung des
§ 3 Abs. 3 AbwV für eine Versagung der Abgabesatzermäßigung ist jedenfalls von der
Beklagten darzulegen und (gegebenenfalls) zu beweisen, weil es sich um eine
anspruchsvernichtende Regelung handelt.
49
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. November 2005 – 9 A 2917/02 -, a. a. O., m.
w. N.
50
3. Die Abgabeermäßigung bezogen auf die Parameter CSB und Stickstoff scheitert
jedoch daran, dass die Klägerin nicht den erforderlichen Nachweis erbracht hat, im
Veranlagungsjahr 2004 für ihre kommunalen Abwässer die in Anhang 1 der
Abwasserverordnung (Häusliches und kommunales Abwasser) festgelegten
Anforderungen ganzjährig eingehalten zu haben.
51
Abzustellen ist insoweit auf das gesamte kommunale Abwasser der Klägerin, wie sich
aus A. Nr. 2. des Anhangs ergibt. Wenn dort von Abwasser die Rede ist, das in
Kanalisationen gesammelt wird und aus näher bezeichneten Einrichtungen und
Anlagen stammt, kann dies nur bedeuten, dass das gesamte in den Kanalisationen
gesammelte Abwasser gemeint ist und dementsprechend die Anforderungen erfüllen
muss.
52
Letzteres kann vorliegend nicht festgestellt werden. Zwar haben die vorgenommenen
Messungen Werte ergeben, die den Anforderungen entsprachen; diese sind jedoch
nicht aussagekräftig, weil sie sich nicht auf das gesamte kommunale Abwasser der
Klägerin bezogen. Denn die Klägerin nahm bei zu hohen Zuflüssen aus der
Kanalisation, wie sie im Jahr 2004 wenigstens zweimal vorgekommen sind, Abschläge
vor, die ungereinigt erst hinter der Messstelle mit dem Abfluss aus der Kläranlage
wieder zusammengeführt und insgesamt in die P. II eingeleitet wurden. Dass die
hiernach maßgeblichen Werte für den gesamten Abwasserstrom im Veranlagungsjahr
tatsächlich eingehalten worden sind, lässt sich im Nachhinein nicht (mehr) positiv
feststellen. Überwachungswerte liegen insoweit nicht vor. Diese beziehen sich lediglich
auf die Überwachung des Abwassers nach dem Austritt aus der Kläranlage, nicht aber
auf das bei hohen Zuflüssen aus der Kanalisation über die Abschläge direkt in die P. II
eingeleitete Mischwasser. Nachträgliche Probenahmen sind naturgemäß unmöglich.
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Diese Unaufklärbarkeit der Tatsachenlage zwingt zu einer Nachweislastentscheidung.
Diese geht im vorliegenden Fall zu Lasten der Klägerin aus, weil die Vor-aussetzungen
des § 9 Abs. 5 Satz 1 AbwAG, also die Einhaltung der in der Abwasserverordnung
enthaltenen Anforderungen, grundsätzlich positiv feststehen müssen, damit die
Rechtsfolge (Ermäßigung des Abgabesatzes) eintreten kann. Kann – wie hier – eine
positive Feststellung der Erfüllung der genannten Voraussetzung nicht getroffen werden,
bleibt die Einleitung des Abwassers weiterhin in der sich aus § 7 Abs. 1, 4 AbwAG
ergebenden Höhe abgabepflichtig. Dies ergibt sich auf der Grundlage folgender
Erwägungen:
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Nach dem allgemeinen, auch in Verfahren mit Amtsermittlungsgrundsatz zu
beachtenden Prinzip der Beweislast gilt: "Jede Partei trägt die Beweislast für das
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Vorhandensein aller (auch der negativen) Voraussetzungen derjenigen Normen, ohne
deren Anwendungen ihr Prozessbegehren keinen Erfolg haben kann, kurz: für die
Voraussetzung der ihr günstigen Normen". Grundsätzlich muss die Behörde die
tatbestandlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes, gegen den sich die Klage
richtet, nachweisen, während der Bürger, sofern die Voraussetzungen des
Verwaltungsaktes nachgewiesen sind, die Ausnahmetatbestände, nach denen im
konkreten Fall dennoch der Eingriff rechtswidrig sein soll, zu beweisen hat.
OVG NRW, Urteil vom 15. September 1998 – 9 A 1400/89 –, ZfW 1999,
182 m. w. N.
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Tatbestandliche Voraussetzungen für die Erhebung einer Abwasserabgabe für die
Einleitung von Abwasser sind nach der materiellen Rechtslage die Feststellung der
Verwirklichung des Abgabentatbestandes (Einleitung von Abwasser in ein Gewässer,
§§ 1 Satz 1, 2 Abs. 1 und 2, 9 Abs. 1 AbwAG) und die Berechnung der Höhe der
Abgabe. Diese bemisst sich bei der Abwasserabgabe nach den parameterbezogenen
Schadeinheiten (§ 9 Abs. 4 AbwAG). Die Nichterfüllung der Voraussetzungen des § 9
Abs. 5 AbwAG gehört nicht zu diesen tatbe-standlichen Voraussetzungen der
Abgabenerhebung, sondern ist dem materiellen Recht nach ein der Sphäre des
Abgabepflichtigen zuzurechnender Ausnahmetatbestand. Im Falle eines die Einleitung
von Abwasser zulassenden Bescheides – wie hier - steht die Abwasserabgabe
aufgrund der Berechnung nach § 9 Abs. 1 und 4 i. V. m. § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4
AbwAG der Höhe nach von vornherein fest. Sie bestimmt sich entweder nach der Zahl
der Schadeinheiten gemäß den Festlegungen des die Abwassereinleitung zulassenden
Bescheides oder – bei Überschreitung der Bescheidwerte – nach entsprechend
erhöhten Schadeinheiten. Abweichend von dieser grundsätzlich feststehenden Höhe
der Abwasserabgabe ermöglicht § 9 Abs. 5 AbwAG außer bei Niederschlagswasser
und bei Kleineinleitungen als Ausnahmeregelung eine Ermäßigung um 50 v. H.
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Ob der Ermäßigungstatbestand greift, richtet sich nach der Einhaltung der jeweiligen
Anforderungen durch den Abgabepflichtigen. Hängt darüber hinaus die
Nachweismöglichkeit im Wesentlichen von Umständen ab, die im
Verantwortungsbereich des Abgabepflichtigen angesiedelt sind, so ist es in
sachgerechter Abgrenzung der jeweiligen Verantwortungsbereiche gerechtfertigt, dass
dieser auch die Folgen zu tragen hat, wenn sich nicht feststellen lässt, ob die ihn
begünstigenden Umstände aus seinem Verantwortungsbereich tatsächlich vorliegen.
Ansonsten hätte es der Abgabenpflichtige im Grunde in der Hand, durch Verschleierung
der wahren Entwässerungsverhältnisse in den Genuss der Befreiung zu gelangen.
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In Anwendung dieser Grundsätze hat der abgabepflichtige Abwassereinleiter, um in den
Genuss der Abgabesatzreduzierung zu gelangen, nach der Ausgestaltung des
besonderen (ab)wasserrechtlichen Überwachungssystems seiner Nachweislast bereits
dann Genüge getan, wenn die wasserbehördliche Überwachung im
Veranlagungszeitraum keine Überschreitung der in der Abwasserverordnung
festgelegten Anforderungen ergibt. Die Einhaltung des die Abwassereinleitung
zulassenden Bescheides ist im Rahmen der Gewässerüberwachung nach den
wasserrechtlichen Vorschriften durch staatliche oder staatlich anerkannte Stellen zu
überwachen (§ 4 Abs. 4 Satz 1 AbwAG); gemäß § 70 Satz 1 LWG NRW obliegt dies der
für die Überwachung der Abwassereinleitung zuständigen Behörde. Grundsätzlich sind
mehrmals im Jahr Proben zu entnehmen und zu untersuchen (§ 120 Satz 1 LWG NRW).
Auf Anzahl und Zeitpunkt der Probenahme hat der Einleiter keinen Einfluss. Diese
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Überprüfung der Überwachungswerte erfolgt damit zwar nicht lückenlos, sondern nur
stichprobenartig; das gesetzlich vorgesehene Überwachungssystem hat aber zur
notwendigen Voraussetzung, dass die Überwachung in jedem Zeitpunkt, zu dem sie
theoretisch erfolgen könnte, das gesamte einzuleitende Abwasser erfasst.
Dies ist allerdings dann nicht mehr der Fall, wenn – wie hier – Teile des Abwassers
(wenn auch nur in Ausnahmesituationen) an der bescheidmäßig vorgegebenen
Probenahmestelle vorbeigeleitet werden. Durch eine solche Konstruktion ist es von
vornherein ausgeschlossen, dass bezogen auf den gesamten in die Berechnung der
Jahresschmutzwassermenge einbezogenen Abwasserstrom durch eine Überwachung
Überschreitungen der ganzjährig einzuhaltenden Überwachungswerte festgestellt
werden können. Dieser Umstand fällt allein in die Ver-antwortungssphäre der Klägerin,
sodass eine Nichterweislichkeit der Einhaltung der Werte – auch wenn sie auf die
konkrete Durchführung der behördlichen Überwachung keinen Einfluss hat – zu ihren
Lasten geht.
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Demgegenüber kann die Klägerin nicht einwenden, die Probenahmestelle sei im
wasserrechtlichen Bescheid vorgegeben und der Wasserbehörde sei bekannt gewesen,
dass es bei Überlastungen des Kanalisationsnetzes zu Abschlägen aus der Kläranlage
kommen würde. Die Einhaltung der wasserrechtlichen Vorgaben für die Einleitung
bedingt nicht zwangsläufig die Gewährung einer Abgabesatzreduzierung. Dies lässt
sich bereits § 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 AbwAG entnehmen, wonach eine Reduzierung u. a.
nur dann in Betracht kommt, wenn der Inhalt des Bescheides nach § 4 Abs. 1 AbwAG
mindestens den Anforderungen der Abwasserverordnung entspricht. Es ist gerade die
Intention der Abwasserabgabe, den Einleiter zu besonderen, ggf.
überobligationsgemäßen Anstrengungen zu bewegen, um die Abgabe möglichst niedrig
zu halten. So richtet sich die Höhe der Abgabe ausschließlich nach dem
Verschmutzungsgrad des eingeleiteten Abwassers. Dadurch soll ein Anreiz geboten
werden, die Einleitung von Schmutzfrachten möglichst gering zu halten oder sogar zu
unterbinden.
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Vgl. BT-Drs. 7/2272, S. 22; BT-Drs. 10/5533, S. 8 ff.; OVG NRW,
Beschluss vom 14. März 2008 – 9 A 4889/05 –, juris.
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Die Ermäßigung des § 9 Abs. 5 AbwAG wird darüber hinaus als Anreiz dafür gewährt,
langfristig wirksame Gewässerschutzmaßnahmen zu ergreifen.
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Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 11/4942, S. 6 f.; OVG
NRW, Beschluss vom 9. Januar 2008 – 9 A 209/05 –, ZfW 2009, 119.
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Soweit die Klägerin darauf verweist, dass § 5 AbwV die Einleitungsstelle mit dem Ablauf
der Abwasseranlage gleichstelle, in der das Abwasser letztmalig behandelt werde, führt
dies vorliegend schon deshalb nicht weiter, weil diese Gleichstellung voraussetzt, dass
eine Behandlung des gesamten Abwassers stattgefunden hat. Das trifft hier gerade nicht
zu.
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Hiernach kann offen bleiben, ob die Abwasserverordnung Anforderungen an das beim
Betrieb einer Abwasserbeseitigungsanlage einzuhaltende Verfahren stellt. Allein aus
der Regelung unter A. Nr. 2 (Anwendungsbereich) des Anhangs 1 der AbwV, in welcher
auf die Möglichkeit der Schädlichkeitsverringerung von Abwasser mittels biologischer
Verfahren hingewiesen wird, dürfte sich eine solche verfahrensbezogene Anforderung
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nach Ansicht des Senats jedenfalls nicht ergeben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO)
nicht vorliegen.
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