Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 22.07.2008
OVG NRW: adäquate gegenleistung, rechtsschutz, feststellungsklage, konkurrent, behörde, subsidiarität, wehr, bedürfnis, verwertung, sicherheit
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 1834/06
Datum:
22.07.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 A 1834/06
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 18 K 7925/03
Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. Februar 2006 wird auf Kosten der
Klägerin zurückgewiesen.
Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 5.000,00 EUR
festgesetzt.
Gründe
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Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Die geltend gemachten
Zulassungsgründe, die gemäß 124a Abs. 4 Satz 4 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)
nur im Rahmen der Darlegungen der Klägerin zu prüfen sind, liegen nicht vor.
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Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen
Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Bei diesem Zulassungsgrund, der die
Einzelfallgerechtigkeit gewährleistet, kommt es nicht darauf an, ob die angefochtene
Entscheidung in allen Punkten der Begründung richtig ist, sondern nur darauf, ob
ernstliche Zweifel im Hinblick auf das Ergebnis der Entscheidung bestehen. Ernstliche
Zweifel sind dabei anzunehmen, wenn gegen die Richtigkeit der vorinstanzlichen
Entscheidung nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen, d. h.
wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung in
der angefochtenen Gerichtsentscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage
gestellt wird.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163;
BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4.03 -, DVBl. 2004, 838; OVG NRW,
Beschluss vom 30. Juni 2008 - 13 A 2201/05 -.
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Dies ist nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung
abgewiesen, sie sei unzulässig. Ihr stehe der Grundsatz der Subsidiarität der
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Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) entgegen. Darüber hinaus fehle es auch an
einem berechtigten Interesse an der begehrten Feststellung. Diese Einschätzung des
Verwaltungsgerichts ist jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Ob der Zulässigkeit der Feststellungsklage bereits der in § 43 Abs. 2 VwGO enthaltene
Grundsatz der Subsidiarität entgegensteht, der von der Rechtsprechung eher
zurückhaltend angewandt wird,
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vgl. BVerwG, Urteile vom 5. Dezember 2000 - 11 C 6.00 -, BVerwGE 112, 253, und vom
29. April 1997 - 1 C 2.95 -, NJW 1997, 2534,
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mag dahinstehen. Es fehlt jedenfalls an dem für die Erhebung einer Feststellungsklage
vorliegend erforderlichen qualifizierten Feststellungsinteresse. Zu berücksichtigen ist
nämlich, wie das Verwaltungsgericht zu Recht betont hat, dass es sich hier um eine
„vorbeugende Feststellungsklage" handelt. Eine solche vorbeugende
Feststellungsklage liegt vor, wenn es um die Feststellung der Rechtmäßigkeit künftiger
Maßnahmen einer Behörde geht. Dies ist hier der Fall. Der von der Klägerin geltend
gemachte „Unterlagenschutz" nach § 24a Arzneimittelgesetz (AMG) a.F. bzw. §§ 24a,
24b AMG n.F. würde nämlich erst dann relevant, wenn ein Konkurrent der Klägerin die
Zulassung für ein Arzneimittel unter Bezugnahme auf die von der Klägerin vorgelegten
Unterlagen bei der Beklagten begehrt, was bislang offenbar nicht geschehen ist.
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Soweit die Klägerin anführt, es gehe nicht um vorbeugenden Rechtsschutz, sondern um
die Klärung eines „bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt streitigen Rechtsverhältnisses",
nämlich der Frage, ob Unterlagenschutz bestehe, vermag dies nicht zu überzeugen.
Wollte die Klägerin nämlich die Klärung einer zwischen ihr und der Beklagten
unabhängig von einem konkreten Sachverhalt streitigen Rechtsfrage erreichen, so wäre
dieses Ansinnen von vornherein unzulässig. Rechtliche Beziehungen eines Beteiligten
zu einem anderen haben sich erst dann zu einem konkretisierten Rechtsverhältnis
verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf
einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig ist.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1992 - 3 C 50.89 -, BVerwGE 89, 327 m.w.N.
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Die Regelung des Unterlagenschutzes in §§ 24a, 24b AMG setzt ein Drei-Personen-
Verhältnis voraus. Konkrete Bedeutung erhalten diese Vorschriften erst, wenn ein
Konkurrent einen entsprechenden Zulassungsantrag bei der Beklagten gestellt hat und
wenn diese einen Zulassungsbescheid unter Bezugnahme auf die Unterlagen der
Klägerin erteilen will. Diesem Handeln der Behörde vorzubeugen, kann nur Zweck des
vorliegenden Verfahrens sein.
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An das Feststellungsinteresse sind bei einer solchen vorbeugenden Feststellungsklage
hohe Anforderungen zu stellen, und zwar insbesondere dann, wenn, wie hier, um
vorbeugenden Rechtsschutz gegen einen unter Umständen zu erwartenden
Verwaltungsakt nachgesucht wird. Dies beruht darauf, dass die
Verwaltungsgerichtsordnung, dem Grundsatz der Gewaltenteilung folgend, ein System
des grundsätzlich nachgängigen Rechtsschutzes, gegebenenfalls abgesichert durch
vorläufigen Rechtsschutz, bereitstellt. Ein Abweichen von dieser Grundentscheidung
kommt nur dann - ausnahmsweise - in Betracht, wenn der nachgängige Rechtsschutz
mit unzumutbaren Nachteilen für den Betroffenen verbunden wäre und deshalb dem
verfassungskräftigen Gebot effektiven Rechtsschutzes (vgl. Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz)
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nicht mehr genügte. Dies kann etwa der Fall sein, wenn durch die zu erwartende
behördliche Maßnahme vollendete Tatsachen oder irreparable Schäden zu befürchten
wären. Fraglich ist letztlich, ob dem Betroffenen ein Abwarten des behördlichen
Tätigwerdens zugemutet werden kann oder nicht. Ist eine entsprechende
Ausnahmesituation nicht gegeben, so ist das Begehren auf vorbeugenden Rechtsschutz
unzulässig.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 2008 - 7 B 24.08 -, Juris; Urteil vom 6. November
2002 - 6 C 8.02 -, Juris; Urteil vom 30. September 1999 - 3 C 39.98 -, DVBl. 2000, 636;
Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207 m.w.N.
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Vorliegend ist eine Notwendigkeit für die Inanspruchnahme vorbeugenden
Rechtsschutzes nicht erkennbar. Der Klägerin ist zuzumuten, etwaige
Zulassungsverfahren von Konkurrenten abzuwarten und gegen eine unter Bezugnahme
auf ihre Unterlagen zustande kommende, positive Zulassungsentscheidung der
Beklagten Drittrechtsschutz in Form des Widerspruchs und der Anfechtungsklage,
gegebenenfalls auch des vorläufigen Rechtsschutzes, in Anspruch zu nehmen. § 24a
und § 24b AMG vermitteln die insoweit erforderliche drittschützende Wirkung.
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Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 26. Juni 2008 - 13 B 345/08 -, Juris, und vom 3.
Mai 2006 - 13 B 2057/05 -, Pharma Recht 2006, 274; OVG Berlin, Urteil vom 23.
September 1999 - 5 B 12.97 -, Juris.
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Wie das Verwaltungsgericht zutreffend hervorhebt, wird die Zulassung von Arzneimitteln
gemäß § 34 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 AMG im Bundesanzeiger bekannt gemacht, so dass die
Klägerin auch tatsächlich in die Lage versetzt wird, sich gegen Zulassungen, durch die
sie sich in ihren Rechten verletzt sieht, zur Wehr zu setzen. Soweit die Klägerin dem
entgegen hält, unter Umständen wolle sie sich gar nicht gegen die Verwendung ihrer
Unterlagen wehren, sondern nur eine adäquate Gegenleistung für die Verwendung
aushandeln, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Wenn der zukünftige Antragsteller
sich entsprechenden Verhandlungen unter Hinweis auf fehlenden Unterlagenschutz
entziehen und auch die Beklagte davon ausgehen sollte, dass den Unterlagen der
Klägerin kein Schutz zukommt und wenn dies unzutreffend sein sollte, dann kann die
Klägerin sich gegen die Zulassungsentscheidung zur Wehr setzen und auf diese Weise
entsprechende Verhandlungen über die Verwertung ihrer Vorleistungen erzwingen.
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Der Einwand, dass dann eventuell das gesamte Zulassungsverfahren erneut
durchlaufen werden müsste, verfängt nicht. Diesen Einwand könnte allenfalls der
zukünftige Konkurrent erheben. Dass aber die Klägerin durch ein auf diese Weise in die
Länge gezogenes Zulassungsverfahren des Konkurrenten beeinträchtigt werden
könnte, vermag der Senat nicht zu erkennen. Dasselbe gilt für die Bemerkung der
Klägerin, der Konkurrent müsse gegebenenfalls Investitionen für das
Zulassungsverfahren tätigen, ohne mit Sicherheit von der Verwertbarkeit ihrer
Unterlagen ausgehen zu können. Es mag vor diesem Hintergrund für den Konkurrenten
wünschenswert sein, dass bereits zu Beginn des Zulassungsverfahrens Klarheit über
den Unterlagenschutz besteht, da er andernfalls das Risiko eines erheblichen
Zeitverlusts eingeht, wenn er die fehlenden Unterlagen später nachreichen muss. Ein
Bedürfnis der Klägerin nach vorbeugendem Rechtsschutz kann dies indes nicht
begründen.
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Die Berufung ist ferner nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache
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zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), denn die von der Klägerin aufgeworfenen
Fragen lassen sich ohne weiteres ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens
beantworten. Über den vorliegenden Einzelfall hinausgehende,
verallgemeinerungsfähige Fragen tatsächlicher oder rechtlicher Art, die der
Rechtsfortbildung und/oder
-vereinheitlichung dienlich und in der Berufung klärungsbedürftig und klärungsfähig
sind, hat die Klägerin nicht aufgezeigt.
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Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 2 VwGO und §§ 47 Abs. 1 u. 3, 52
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Abs. 2, 72 Nr. 1 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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