Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 31.03.2006
OVG NRW: stimmabgabe, arbeiter, gegen die guten sitten, dolmetscher, wahlergebnis, wahlunterlagen, stimmzettel, zahl, gesetzliche vermutung, wahlrecht
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 5195/04.PVL
Datum:
31.03.2006
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
1 A 5195/04.PVL
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 34 K 4939/04.PVL
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
G r ü n d e :
1
I.
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Die Antragstellerin ist eine in der Teildienststelle Dezernat OB, Dezernat I, Dezernat II
(im Folgenden: OB/I/II) der Stadtverwaltung L. vertretene Gewerkschaft.
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In dieser Teildienststelle fand in der Zeit vom 00. bis 00.00.0000 die Wahl des
Personalrats statt. Für die - damalige - Gruppe der Arbeiterinnen und Arbeiter waren
zwei Wahlvorschläge eingegangen. Auf der Vorschlagsliste 1 mit dem Kennwort ver.di
kandidierten 12 Mitglieder der Antragstellerin, auf der Vorschlagsliste 2 mit dem
Kennwort KOMBA 16 Mitglieder der Gewerkschaft KOMBA, darunter auf Platz 1 der
Vorschlagsliste Herr F. N. .
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In der Teildienststelle OB/I/II war ein aus 21 Mitgliedern bestehender Personalrat zu
wählen. Wahlberechtigt waren 5.058 Beschäftigte, davon 2.518 Angestellte, 670
Arbeiter und 1870 Beamte. Zu wählen waren 7 Vertreter für die Gruppe der Beamten, 10
Vertreter für die Gruppe der Angestellten und 4 Vertreter für die Gruppe der Arbeiter.
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Von den 670 wahlberechtigten Arbeitern waren ca. 400 Reinigungskräfte; deren
Arbeitsplätze waren auf 137 Schulen, 6 Verwaltungsgebäude und 4 Museen im
gesamten Stadtgebiet L. verteilt.
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Am 18. Juni 2004 wurde das Wahlergebnis bekannt gegeben. Danach wurden für die
Wahl der Gruppe der Arbeiter 387 Stimmzettel abgegeben, davon nach Angaben des
Wahlvorstandes 374 gültige. Auf die Vorschlagsliste 1 entfielen 160 und auf die
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Vorschlagsliste 2 214 gültige Stimmen. Damit waren jeweils zwei Vertreter der Liste 1
und der Liste 2 für die Gruppe der Arbeiter in den Personalrat gewählt, darunter für die
Liste 2 auch Herr F. N. . Der Anteil der Briefwähler lag in der Gruppe der Arbeiter mit 222
Briefwählern bei ca. 57 % der in dieser Gruppe Wahlberechtigten.
Am 2. Juli 2004 hat die Antragstellerin das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet,
mit der sie die Wahl in der Gruppe der Arbeiter anficht. Zur Begründung hat sie im
Wesentlichen geltend gemacht:
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Die Wahl sei ungültig, weil gegen wesentliche Vorschriften des Wahlrechts verstoßen
worden sei.
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Herr F. N. habe bereits seit März 2004 in den Schulen die Reinigungskräfte aufgesucht
und diesen erklärt, dass sie nur bei ihm wählen könnten. Zu diesem Zweck habe er
ihnen von ihm vorab ausgefüllte Karten als Antrag auf schriftliche Stimmabgabe
ausgehändigt. Die Aushändigung der Karten habe er mit der Erklärung verbunden, dass
er Kandidat der einzigen Liste sei und dass eine Teilnahme an der Wahl nur möglich
sei, wenn die aufgesuchten Beschäftigten die Karte unterschrieben und einen
entsprechenden Briefwahlantrag stellten. In ähnlicher Weise habe Herr N. eine Vielzahl
von Reinigungskräften sodann - teilweise in Begleitung eines Dolmetschers (des
Zeugen N1. ) - noch einmal aufgesucht, die Reinigungsfrauen oder dritte Personen in
seiner und/oder des Dolmetschers Anwesenheit wählen lassen und die
Briefwahlunterlagen zur Wahlurne bzw. in das Wahlbüro zurückgebracht. Der
Dolmetscher habe dabei häufig den Frauen erklärt, wo sie das Kreuz zu machen hätten,
wenn sie den Bewerber N. wählen wollten; in Einzelfällen habe der Dolmetscher den
Stimmzettel sogar selbst ausgefüllt. Ein Verstoß gegen die Grundsätze der geheimen
und unmittelbaren Wahl liege hiervon ausgehend auf der Hand. Allein schon die
Tatsache, dass der Wahlbewerber die Briefwahlunterlagen überbracht habe und in
dessen Anwesenheit die Stimmzettel ausgefüllt worden seien, mache die Wahl ungültig.
Auch lasse die Vorgehensweise in den - in dem Vorbringen näher benannten - konkret
nachweisbaren Fällen darauf schließen, dass der Kandidat N. in einer Vielzahl von
weiteren Fällen ähnlich vorgegangen sei, er insbesondere Briefwahlunterlagen
überbracht habe, die dann in seiner Anwesenheit ausgefüllt worden seien. Insoweit sei
zu beachten, dass der Herr N. keineswegs allgemein als Wahlhelfer für den
Wahlvorstand unterstützend tätig geworden sei. Er habe vielmehr gezielt die
Reinigungsfrauen, die in der Regel die deutsche Sprache nicht besonders gut
beherrschten, aufgesucht und sie dazu verleitet, in seiner Anwesenheit ihn als
Kandidaten zu wählen. Andere Mitarbeiter seien von dem Kandidaten N. nicht auf die
Möglichkeit der Briefwahl hingewiesen worden.
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Es sei auch nicht auszuschließen, dass durch den betreffenden Verstoß gegen
wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht vorliegend das Wahlergebnis geändert
oder beeinflusst worden sei, so dass der Wahlanfechtung stattgegeben werden müsse.
Insoweit sei zu berücksichtigen, dass die Liste der Antragstellerin bei der örtlichen
Personalratswahl 48 Stimmen weniger als bei der zeitgleich stattgefunden habenden
Wahl zum Gesamtpersonalrat erhalten habe. Ein derartiges Auseinanderklaffen der
Stimmergebnisse habe es noch nicht gegeben. Herr N. sei Kandidat nur für den
örtlichen Personalrat gewesen. Mit Blick auf das Gewicht der gerügten Verstöße liege
es im Übrigen sogar nahe, dass eine nichtige Personalratswahl vorliege.
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Zur Glaubhaftmachung ihrer Angaben hat die Antragstellerin u.a. mehrere
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eidesstattliche Erklärungen von betroffenen Reinigungsfrauen sowie eine solche des
als Wahlhelfer und stellvertretendes Wahlvorstandsmitglied am 15. Juni 2004 im
Stadthaus E. für mehrere Stunden anwesend gewesenen Herrn H. L1. vorgelegt.
Die Antragstellerin hat beantragt,
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festzustellen, dass die Wahl der Gruppe der Arbeiter im Personalrat der Teildienststelle
Dezernat OB/I/II vom 00. bis 00.00.0000 ungültig ist.
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Der Beteiligte zu 1. hat beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Er ist dem Vorbringen entgegengetreten und hat hierzu im Kern vorgetragen:
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Ein Verstoß gegen eine wesentlich Vorschrift über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder
das Wahlverfahren liege nicht vor. Die Angaben der Antragstellerin zu dem Verhalten
des Kandidaten N. seien unzutreffend; dies schließe die ausdrücklich angeführten
Einzelfälle ein. Richtig sei, dass Herr N. als Angehöriger der Gruppe der Arbeiter und
Wahlhelfer für den Wahlvorstand unterstützend tätig geworden sei. Insbesondere bei
den 670 Arbeitern mit zu der betreffenden Zeit ca. 400 Putzkräften habe
erfahrungsgemäß eine hohe Bereitschaft zur Teilnahme an der Briefwahl bestanden.
Sowohl aufgrund der Schwierigkeiten in der innerdienstlichen Zustellung von
Schriftstücken als auch aufgrund des Umstandes eines wesentlich vergrößerten
Wahlbezirks mit nunmehr nur noch einer zentralen Urne und damit längeren
Anfahrtswegen bei vielfach örtlicher Unkenntnis sei dem Wahlvorstand die
Bekanntgabe der auf Antrag möglichen schriftlichen Briefwahl als ein adäquates Mittel
erschienen, eine Wahl in der Gruppe der Arbeiter überhaupt durchführen zu können.
Aus diesem Grund habe Herr N. nach dem 21. April 2004 die Arbeiter in den Schulen,
Verwaltungsgebäuden und Museen aufgesucht, um sie über die Möglichkeit der
Briefwahl zu unterrichten und ihnen gleichzeitig eine neutrale Karte mit dem Antrag auf
Briefwahl zu übergeben. Anschließend habe Herr N. die von den Arbeitern ausgefüllten
Anträge auf Briefwahlunterlagen eingesammelt und dem Wahlvorstand überbracht. Er
habe aber nicht erklärt, dass die Arbeiter nur bei ihm wählen könnten und/oder dass er
der einzige Kandidat der Liste sei. Die Behauptung des Antragstellers, Herr N. habe in
einer Vielzahl von Fällen Reinigungskräfte aufgesucht und diese oder Dritte in seiner
Gegenwart wählen lassen, sei darüber hinaus unsubstanziiert. Erst recht seien keine
Wahlunterlagen gefälscht worden. Die Schlussfolgerung der Antragstellerin, dass sich
aus den von ihr - im Übrigen nicht zutreffend - angeführten konkreten Vorkommnissen
darauf schließen lasse, dass in einer Vielzahl von (weiteren) Fällen ähnlich verfahren
worden sei, entspreche nicht der allgemeinen Lebenserfahrung. Auch sähen weder die
Wahlvorschriften noch die Rechtsprechung einen solchen Rückschluss vor.
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Diesen Sachverhalt zugrunde gelegt, lasse sich schon kein Verstoß gegen wesentliche
Wahlvorschriften feststellen. Der Grundsatz der geheimen Wahl verlange zwar, dass der
Wähler objektiv beim Ausfüllen seines Stimmzettels und beim Hineinlegen in den
Wahlumschlag den Blicken aller weiteren Personen entzogen sei und dass er subjektiv
das Gefühl habe, unbeobachtet und unbeeinflusst zu wählen. Bei der Briefwahl
hingegen habe der Briefwähler es stets selbst in der Hand, in seiner Privatsphäre aus
eigenem Entschluss die Kennzeichnung des Stimmzettels in Gegenwart Dritter zu
vollziehen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der geheimen Wahl liege hierin nicht.
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Selbst für den Fall der Richtigkeit des Vortrags der Antragstellerin wären im Übrigen
allenfalls drei Arbeiter an der persönlichen Stimmabgabe gehindert worden. Dies könne
sich auf das Wahlergebnis angesichts des Stimmenunterschieds von 54 gültigen
Stimmen zwischen den in Rede stehenden Listen nicht ausgewirkt haben. Der nicht
berichtigte Verstoß gegen eine wesentliche Vorschrift über das Wahlrecht, die
Wählbarkeit oder das Wahlverfahren führe aber nur dann zu einer ungültigen Wahl,
wenn durch den Verstoß das Wahlergebnis hätte geändert oder beeinflusst werden
können.
Im Anhörungstermin vom 3. November 2004 hat die Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts Beweis erhoben zu den
näheren Umständen bei der Stimmabgabe durch Briefwahl durch Vernehmung der
Zeugen S. D. , B. D. , O. B1. , G. P. , Z. N1. , N2. d B2. K G1. P1. und F. N. . Wegen des
Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift (Blatt 127 bis 138
der Gerichtsakte) Bezug genommen.
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Durch den angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer dem Antrag der
Antragstellerin stattgegeben und die Wahl der Gruppe der Arbeiter im Personalrat der
Teildienststelle OB/I/II vom 14. bis 18. Juni 2004 für ungültig erklärt. Zur Begründung hat
sie im Kern ausgeführt: Bei der Wahl für die Gruppe der Arbeiter sei gegen wesentliche
Vorschriften über das Wahlrecht verstoßen worden. Dies betreffe namentlich die
Grundsätze der geheimen und der freien Wahl. Nach dem Ergebnis der
Beweisaufnahme sei im Zusammenhang mit der Durchführung der Briefwahl eine große
Zahl von Wählern während der Stimmabgabe in unzulässiger Weise durch einen
bestimmten Wahlbewerber, den Zeugen N. , bzw. den von diesem beim Aufsuchen von
wahlberechtigten (vornehmlich türkischen) Reinigungskräften hinzugezogenen
Dolmetscher, den Zeugen N1. , in unzulässiger Weise beeinflusst worden, indem bei
den Wählern zumindest subjektiv das Gefühl habe vorhanden sein können, während der
Stimmabgabe beobachtet zu werden. Die beiden genannten Personen hätten über vier
Tage gemeinsam Schulen aufgesucht und die Briefwahlunterlagen dort den
wahlberechtigten Reinigungskräften überbracht. Der Zeuge N1. und zumindest in einem
Teil der Fälle auch der Wahlbewerber N. selbst hätten sich auch noch während des
Briefwahlvorgangs im selben Raum wie die Wahlberechtigen aufgehalten. Aus Sicht der
der deutschen Sprache vielfach nicht mächtigen Reinigungsfrauen habe sich das
Handeln des Dolmetschers als das eines „verlängerten Arms" bzw. eines „alter ego" des
Wahlbewerbers N. dargestellt. Der Dolmetscher N1. sei den Reinigungsfrauen dabei
auch insofern beim Ausfüllen der Briefwahlunterlagen behilflich gewesen, als er ihnen
gezeigt habe, wo sie das Kreuz machen müssten, damit Herr N. gewählt werde.
Aufgrund des äußerst energischen Auftretens des Bewerbers N. schon bei der
Vorbereitung der Briefwahl, seiner Persönlichkeit und der sich auch aus der Stellung als
Mann ergebenden „Dominanz" im Verhältnis zu den überwiegend türkischen weiblichen
Reinigungskräften, könnten sich Letztere zugleich gedrängt gefühlt haben, ihre Stimme
sogleich an Ort und Stelle abzugeben, um dem Zeugen N. die Wahlunterlagen sogleich
wieder mitgeben zu können und diesen als etwaige künftige Ansprechstelle im Rahmen
des Personalrats nicht zu „enttäuschen". Es könne schließlich auch nicht
ausgeschlossen werden, dass die festgestellten Verstöße gegen § 16 Abs. 1 LPVG
NRW Auswirkungen auf das Wahlergebnis gehabt haben könnten. Eine andere
Sitzverteilung im Personalrat in der Gruppe der Arbeiter wäre dann zustande
gekommen, wenn 65 Wahlberechtigte statt der Liste KOMBA die Liste ver.di gewählt
hätten. Zwar habe der Zeuge N1. die Zahl der Wahlvorgänge, bei denen er anwesend
gewesen sei, nur mit „mindestens 30 bis 40" angegeben. Dies sei aber deutlich zu
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niedrig gegriffen, wenn man die Aussage des Zeugen N. mit einbeziehe. Nach dessen
Aussage hätten der Dolmetscher und er etwa 25 bis 30 Schulen besucht und dort im
Mittel 1 bis 4 Kräfte, manchmal (in seltenen Fällen) auch 5, angetroffen. Schon hierdurch
habe die Zahl von 65 Wahlberechtigten erreicht werden können. Hinzu komme noch
eine unbestimmte Zahl von Fällen, in denen der Bewerber N. , wie von diesem Zeugen
im Kern eingeräumt, ohne den Dolmetscher beim Wahlvorgang anwesend gewesen sei.
Dass es sich bei Letzteren nur um ganz wenige Fälle gehandelt habe, sei nicht
glaubhaft.
Gegen diesen seinen Prozessbevollmächtigten erster Instanz am 26. November 2004
zugestellten Beschluss haben die (jetzigen) Prozessbevollmächtigten des Beteiligten zu
1. am 27. Dezember 2004 Beschwerde eingelegt und sie nach entsprechender
Verlängerung der Beschwerdebegründungsfrist am 9. Februar 2005 (rechtzeitig)
begründet.
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Zur Begründung seiner Beschwerde macht der Beteiligte zu 1. im Wesentlichen geltend:
Zunächst einmal sei der Inhalt der auf Veranlassung der Antragstellerin im Verfahren
vorgelegten eidesstattlichen Versicherungen durch die gerichtliche Beweisaufnahme
erster Instanz nicht bestätigt worden. Dies betreffe namentlich die Fälle, in denen der
Bewerber N. Wahlberechtigte zu Hause aufgesucht und dabei angeblich darauf
hingewirkt haben solle, dass in Abwesenheitsfällen auch Familienangehörige die
Wahlunterlagen hätten unterschreiben dürfen. Die betreffenden gerichtlichen
Zeugenaussagen in dem angefochtenen Beschluss als „unergiebig" zu bezeichnen, sei
beschönigend. Die Zeugenaussagen hätten in diesen Punkten vielmehr keinen
Nachweis einer Wahlbeeinflussung erbracht. Auch die Aussagen der übrigen Zeugen
reichten entgegen der Auffassung der Fachkammer für den Nachweis eines Verstoßes
gegen § 16 Abs. 1 LPVG NRW schon in den wenigen konkret behaupteten Einzelfällen
nicht aus. Erst recht fehle es an einer gesicherten Grundlage für die Annahme in dem
angefochtenen Beschluss, eine große Zahl von Wählern sei unzulässig beeinflusst
worden. Aufgrund der Aussagen der Zeugen N. und N1. stehe fest, dass der
Wahlbewerber N. beim Wahlvorgang selbst nie anwesend gewesen sei. Die
Anwesenheit des Dolmetschers sei allein aus Verständigungsgründen notwendig
gewesen. Selbst wenn dieser Reinigungskräften gezeigt haben sollte, wo sie das Kreuz
machen müssten, wenn sie Herrn N. wählen wollten, bedeute dies allein noch keine
unzulässige Wahlbeeinflussung, denn die „freie" Entscheidung sei dem Wähler
verblieben. Auch dass der Dolmetscher in jenem Zusammenhang allgemeine Probleme
mit den Wählern besprochen habe, sei nicht verboten. Die von der Fachkammer
angenommene Stellung des Dolmetschers als „alter ego" des Herrn N. sei nicht
überzeugend, wenn dies auch manche Reinigungsfrauen so gesehen haben mögen.
Außerdem habe sich der Zeuge N1. während des Wahlvorgangs seiner Aussage
zufolge umgedreht. Für die Mutmaßung der Fachkammer, auch der Zeuge N. selbst
habe sich in einigen Fällen aktiv am Geschehen beteiligt, namentlich Reinigungsfrauen
gezeigt, wo sie das Kreuz zu machen hätten, habe die Beweisaufnahme nicht den
geringsten Anhalt gegeben. Den Wahlzettel, also den inneren Teil des Briefumschlages
habe Herr N. in keinem Fall in Händen gehalten. Dessen Anwesenheit beim
Wahlvorgang in Ausnahmefällen in ca. 50 (richtig: 15) bis 20 Meter Entfernung verletze
nicht den Grundsatz der geheimen Wahl. Den Raum vollständig zu verlassen, sei nicht
nötig gewesen. Die von der Fachkammer angenommene „Dominanz" des
Wahlbewerbers N. gegenüber den weiblichen türkischen Reinigungskräften sei eine
unzulässige Unterstellung. Selbst wenn es zu gewissen Verstößen gegen
Wahlrechtsgrundsätze gekommen wäre, hätten diese jedenfalls keinen entscheidenden
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Einfluss auf das Wahlergebnis gehabt. Warum in diesem Zusammenhang der von dem
Zeugen N1. angegebene Wert (mindestens 30 bis 40) zu niedrig gegriffen sei, wie die
Fachkammer annehme, könne nicht nachvollzogen werden. Das gelte zumal vor dem
Hintergrund, dass auch der Dolmetscher N1. nicht etwa bei jedem Wahlvorgang der
zum Zwecke der Übergabe der Briefwahlunterlagen aufgesuchten Reinigungskräfte
anwesend gewesen bzw. geblieben sei; einige Frauen hätten nicht direkt gewählt,
sondern die Unterlagen mit nach Hause genommen. Auf jeden Fall habe die Zahl der
von Unregelmäßigkeiten betroffenen Wahlvorgänge unter der Zahl der für die Änderung
des Wahlergebnisses erforderlichen Stimmen gelegen. Schließlich sei grundsätzlich in
Frage zu stellen, ob eine Wahlanfechtung, die sich - wie hier - auf die Wahl der
Arbeitergruppe beschränke, überhaupt zulässig sei. Das Bundesverwaltungsgericht
bejahe dies nur für den Fall, dass sich der geltend gemachte Fehler auch auf andere
Gruppen auswirke.
Der Beteiligte zu 1. beantragt,
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den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Antrag abzulehnen.
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Die Antragstellerin beantragt,
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die Beschwerde zurückzuweisen.
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Sie verteidigt den angefochtenen Beschluss: Die Fachkammer habe zu Recht den von
dem (Spitzen-)Wahlbewerber N. als Freund bezeichneten Sprachmittler N1. als dessen
Instrument und Erfüllungsgehilfe angesehen; mit dem Begriff des „alter ego" sei seine
Rolle zutreffend beschrieben. Wenn - wie hier - ein Wahlbewerber, der gleichzeitig
Personalratsmitglied sei, Reinigungsfrauen nicht deutscher Nationalität darauf dränge,
sofort und in seinem Beisein und jedenfalls in unmittelbarer Nähe des mitgebrachten
Sprachmittlers zu wählen, so sei weder der Grundsatz einer geheimen Wahl
gewährleistet noch könne eine unmittelbare Wahlbeeinflussung durch den Zeugen N.
im konkreten Fall verneint werden. Wenn - wie hier - betreffend eine Vielzahl von
Briefwahlvorgängen (von insgesamt 222) eine Verletzung von Wahlrechtsgrundsätzen
nachgewiesen sei, könne die Wahlanfechtung auch unter dem Gesichtspunkt der
Kausalität für das Wahlergebnis im Ergebnis nicht scheitern. Des konkreten
Nachweises einer bestimmten Zahl von Vorgängen - etwa in Höhe von mindestens der
Stimmendifferenz zwischen den Listen - bedürfe es dazu nicht. Die vom Beteiligten zu 1.
geltend gemachten Bedenken gegen die Zulässigkeit der gruppenbezogenen
Beschränkung des Antrags bestünden nicht; hierbei werde die angeführte Entscheidung
des Bundesverwaltungsgerichts missverstanden.
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Der Beteiligte zu 2. hat keinen Antrag gestellt.
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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der
Gerichtsakte Bezug genommen.
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II.
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Die zulässige, namentlich rechtzeitig eingelegte und begründete Beschwerde des
Beteiligten hat in der Sache keinen Erfolg.
32
Der Wahlanfechtungsantrag des Antragstellers ist zulässig.
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Gemäß § 22 Abs. 1 LPVG NRW kann u. a. jede in der Dienststelle vertretene
Gewerkschaft innerhalb von zwei Wochen nach dem Tage der Bekanntgabe des
Wahlergebnisses die Wahl beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen
wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren
verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den
Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.
34
Der Antragsteller ist eine in der dem Beteiligten zu 2. zugeordneten verselbständigten
Teildienststelle vertretene Gewerkschaft und damit antragsbefugt. Der Antrag wurde
auch innerhalb der gesetzlich bestimmten Zwei-Wochen-Frist angebracht. Das
Wahlergebnis wurde am 18. Juni 2004 bekanntgegeben, der Antrag am 2. Juli 2004
beim Verwaltungsgericht gestellt.
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Entgegen der Auffassung des Beteiligten zu 2. bestehen keine durchgreifenden
Bedenken dagegen, dass der Antragsteller seinen Antrag (von Anfang an) auf die
Anfechtung der Wahl einer bestimmten Gruppe - hier derjenigen der Arbeiter -
beschränkt hat. Solches ist gerade dann zulässig, wenn sich der geltend gemachte
Fehler - wie hier - nicht notwendig auch auf die Wahl der anderen Gruppen ausgewirkt
hat.
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Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 22 Rn. 10;
Havers, LPVG NRW, 9. Aufl., § 22 Erl. 1.
37
Aus dem vom Beteiligten zu 1. zur Stützung seiner Auffassung angeführten Beschluss
des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Juni 1991
38
- 6 P 8.89 -, PersR 1991, 337= ZfPR 1991, 169 = PersV 1992, 76 = RiA 1992, 204,
39
erschließt sich nichts Gegenteiliges.
40
Der Antrag ist auch begründet. Die in § 22 Abs. 1 LPVG NRW normierten sachlichen
Voraussetzungen für einen Erfolg des Wahlanfechtungsantrags liegen vor.
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Bei der streitgegenständlichen Wahl ist gegen zwingende - und insofern „wesentliche" -
Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen worden.
42
Nach § 16 Abs. 1 LPVG NRW wird der Personalrat in geheimer und unmittelbarer Wahl
gewählt. Darüber hinaus setzt das Personalvertretungsgesetz - obschon dort nicht
ausdrücklich erwähnt - den Grundsatz der freien Wahl als selbstverständlich voraus,
sodass dieser auch für Personalratswahlen gilt. Durch die Gewährleistung der freien
Wahl soll eine dem wirklichen Willen der Wähler entsprechende Wahl sichergestellt
werden. Der Grundsatz der geheimen Wahl hat im Gegensatz zu jenem Prinzip keine
eigenständige, sondern nur eine zweckbestimmte Funktion. Er dient der Garantie der
freien Wahl.
43
Vgl. Beschluss des Fachsenats vom 7. August 1998 - 1 A 777/97.PVL -; ferner OVG
NRW, Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen, Beschluss vom 6. August 1962
- CB 10/62 -, ZBR 1962, 390; Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 16 Rn. 22.
44
Mit dem Ziel, eine freie und unbeeinflusste Wahl zu sichern, die Wahlberechtigten
45
insoweit namentlich auch vor Unzuträglichkeiten und Pressionen mit Blick auf den
konkreten Inhalt ihrer Stimmabgabe zu schützen, verlangt der Grundsatz der geheimen
Wahl in diesem Zusammenhang insbesondere ausreichende Vorkehrungen einer
Sicherung gegen die Beobachtung durch dritte Personen beim eigentlichen
Wahlvorgang, d.h. der Stimmabgabe. In den Schutz einbezogen ist dabei zugleich das
subjektive Gefühl des Wählers, dass seine Stimmabgabe nicht beobachtet und nicht
beeinflusst wird.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. September 2000 - 1 A 1541/99.PVB -, PersR
2001, 257 = RiA 2002, 46, und vom 14. September 1977 - CB 23/77 -;
Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 22 Rn. 11.
46
Denn schon das Gefühl, dass dies anderes ist, kann ggf. Auslöser dafür sein, dass der
Betroffene „Druck" verspürt, seine Stimme in dem einen oder anderen Sinne zu
vergeben, also seine Wahlentscheidung nicht mehr wirklich „frei" zu treffen.
47
Der Gewährleistung einer solchen „freien" Wahl hat der Landesgesetzgeber auch für
den Bereich der Personalratswahlen in einer Reihe von Vorschriften ausdrücklich
Rechnung getragen. Zum einen kommt dieser Gesichtspunkt etwa in § 21 Abs. 1 Satz 1
LPVG NRW zum Ausdruck, wonach niemand die Wahl des Personalrats behindern oder
in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise beeinflussen darf.
48
Vgl. Reinartz, Personalvertretungsgesetz NRW, § 16 Erl. 1; zu den inhaltlichen
Anforderungen jener Norm jüngst Beschluss des Fachsenats vom 10. November 2005 -
1 A 5076/04.PVL -.
49
Zum anderen finden sich auch betreffend die persönliche Stimmabgabe einschlägige,
darunter namentlich den Aspekt der geheimen Wahl berücksichtigende Vorschriften wie
beispielhaft § 15 Abs. 1 Satz 1 der Wahlordnung zum Landespersonalvertretungsgesetz
(WO-LPVG). Danach hat der Wahlvorstand zu gewährleisten, dass der Wähler den
Stimmzettel im Wahlraum unbeobachtet kennzeichnen und in den Wahlumschlag legen
kann.
50
Bei der schriftlichen Stimmabgabe im Rahmen der sog. Briefwahl Entsprechendes zu
gewährleisten, gestaltet sich durch die Verlegung des Stimmvorgangs in die private
Sphäre indes weit schwieriger und stößt dabei - namentlich hinsichtlich einer möglichen
wirksamen Kontrolle - naturgemäß an Grenzen, etwa dann, wenn ein Wahlberechtigter
aus eigenem freien Entschluss beim Ausfüllen des Stimmzettels die Anwesenheit einer
dritten Person duldet. Wie sich aus § 16 Abs. 1 Satz 1 WO-LPVG ergibt, hat der
Wahlvorstand einem Beschäftigten, der eine schriftliche Stimmabgabe wünscht, auf
Verlangen den Stimmzettel und den Wahlumschlag sowie einen größeren
Briefumschlag, der die Anschrift des Wahlvorstands und als Absender den Namen und
die Anschrift des wahlberechtigten Beschäftigten sowie den Vermerk „Schriftliche
Stimmabgabe" trägt, auszuhändigen oder zu übersenden. Im letzteren Fall kann der
Wahlvorstand die Wahlunterlagen dem wahlberechtigten Beschäftigten auf dem
Postweg oder u.a. durch eines seiner Mitglieder, Ersatzmitglieder bzw. durch Wahlhelfer
übermitteln.
51
Vgl. entsprechend zum Bundespersonalvertretungsrecht: Lorenzen u.a., BPersVG, § 17
WO Rn. 6.
52
Werden dem Beschäftigten die Wahlunterlagen mit der Post übersandt, ist die Freiheit
der Wahl in der Regel nicht gefährdet. Die Übersendung mittels eines Boten
(Wahlhelfers), der dem Beschäftigten die Wahlunterlagen aushändigt, wird hingegen
dann problematisch, wenn der wahlberechtigte Beschäftigte den Stimmzettel sofort in
Gegenwart des Überbringers ausfüllt und diesem den Freiumschlag, den Wahlumschlag
und den ausgefüllten Stimmzettel wieder mitgibt. Es kann dahingestellt bleiben, ob die
schriftliche Stimmabgabe in jedem Fall einen Verstoß gegen die Grundsätze der freien
und geheimen Wahl darstellt, wenn sie in der Anwesenheit des Überbringers der
Wahlunterlagen erfolgt. Ein solcher Verstoß kann jedenfalls dann vorliegen, wenn
besondere Umstände hinzukommen;
53
vgl. Beschuss des Fachsenats vom 7. August 1998 - 1 A 777/97 -; OVG NRW,
Beschluss vom 6. August 1962 - CB 10/62 -, a.a.O.;
54
solche Umstände können vor allem in der Person bzw. Funktion des Überbringers
begründet sein, sie können sich - insbesondere in Verbindung damit - aber auch aus der
Art und Weise des Vorgehens wie z.B. des Ergreifens einer besonderen Initiative
(„Stimmenfang") und ggf. auch aus einer besonderen Schutzbedürftigkeit der
betroffenen Beschäftigtengruppe ergeben. Hiervon ausgehend besteht weitestgehende
Einigkeit darüber, dass namentlich dann, wenn einer der Wahlbewerber der
anstehenden Personalratswahl - zumal ein solcher derjenigen Gruppe von
Beschäftigten, für die er bei der Wahl selbst kandidiert - nach ggf. vorheriger „Werbung"
für eine schriftliche Stimmabgabe die betreffenden Wahlunterlagen den (bzw. einer
Gruppe von) wahlberechtigten Beschäftigten selbst überbringt und sogleich wieder
einsammelt, die sich aus den Grundsätzen der freien und geheimen Wahl ergebenden
Grenzen überschritten sind und von einer freien, unbeeinflussten Wahl keine Rede mehr
sein kann; dies gilt zumal dann, wenn die Stimmzettel von den Beschäftigten in seiner
Gegenwart ausgefüllt werden.
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Vgl. Beschluss des Fachsenats vom 7. August 1998 - 1 A 777/97 -; OVG NRW,
Beschluss vom 6. August 1962 - CB 10/62 -, a.a.O.; VG Potsdam, Beschluss vom 22.
Januar 2003 - 16 K 2353/02.PVL -, PersV 2003, 420;
Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 16 Rn. 12 und 23; Lorenzen u.a., a.a.O., §
19 Rn. 11; Fischer/Goeres, GKÖD, Bd. V, K § 19 Rn. 7; Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 10.
Aufl., § 19 Rn. 6 und § 17 WO Rn. 6.
56
Ein solches Vorgehen stellt sich nach seinem objektiven Sinngehalt eindeutig als auf
unzulässigen „Stimmenfang" zu Gunsten eben dieses einen Bewerbers gerichtet dar,
ohne dass es zusätzlich noch darauf ankommt, inwieweit es dem als Boten
fungierenden Bewerber im jeweiligen Einzelfall zugleich möglich gewesen ist, konkret
zu beobachten, für welche Liste die Wähler ihre Stimme abgegeben haben.
57
Das hier in Rede stehende Verhalten des Wahlbewerbers N. stellt sich auf der
Grundlage der Beweisaufnahme erster Instanz entsprechend dar; zumindest liegt ein mit
dem Vorstehenden wesentlich vergleichbarer Fall vor. Die (teilweise) Einbindung eines
Dolmetschers, des Zeugen N1. , in das Geschehen bewirkt keinen entscheidenden
Unterschied zu einem Fall, in welchem ein Wahlbewerber allein handelt.
58
Im Wesentlichen schon aufgrund der eigenen Aussagen der Zeugen N1. und N. im
Anhörungstermin vor der Fachkammer steht zur Überzeugung des Fachsenats im Kern
fest, dass der Wahlbewerber N. in einer nicht geringen, wenn auch nicht genau
59
bezifferbaren Zahl von Fällen - zum Teil gemeinsam mit dem Dolmetscher N1. , in
anderen Fällen aber auch allein - (u.a.) in den Schulen Reinigungsfrauen aufgesucht
hat, um diesen die Unterlagen für eine schriftliche Stimmabgabe zu übergeben.
Zumindest ein Teil der Frauen hat dabei sofort an Ort und Stelle den Stimmzettel
ausgefüllt. Dies geschah in der Regel in Anwesenheit des Dolmetschers im selben
Raum, bei den ohne den Dolmetscher aufgesuchten Reinigungsfrauen in Anwesenheit
des Wahlbewerbers N. selbst. Dass Letzterer seiner Aussage zufolge in ca. 15 bis 20
Metern Entfernung gestanden und sich der Dolmetscher beim eigentlichen Wahlvorgang
umgedreht haben will, vermag unbeschadet der Frage der Glaubhaftigkeit dieser
Angaben dem Gesamtgeschehen nach den obigen Ausführungen des Senats kein
maßgeblich anderes Gepräge zu geben. Entscheidend bleibt die unbeschadet dessen
aufrecht erhaltene Präsenz eines der Wahlbewerber in Form eines Abwartens bis zur
Beendigung des Wahlvorgangs unter Wiedermitnahme der ausgefüllten Unterlagen.
Dabei erschien der Dolmetscher in den Fällen, in denen er hinzugezogen wurde, aus
der Sicht der wahlberechtigten Beschäftigten, hier der Reinigungsfrauen, lediglich als
Hilfsperson, nämlich als Sprachmittler, für den Wahlbewerber N. als eigentlichen
Initiator und Beherrscher des Geschehens. Letzteres zeigt sich auch daran, dass der
Zeuge N. schon vorab - nach seiner Aussage ohne Hinzuziehung eines Dolmetschers -
aus eigener Initiative vorbereitete Anträge auf Briefwahlunterlagen an die
Reinigungsfrauen in den Schulen überbracht und wieder mitgenommen hatte. Das sich
daran anschließende Überbringen der Wahlunterlagen selbst bedeutete lediglich die
Fortsetzung eines (Gesamt-)Geschehens, welches eindeutig als vom Zeugen N. gelenkt
und bestimmt wahrgenommen werden musste. Aus der (maßgeblichen) Sicht der
Wählerinnen kam es deshalb für das nach den hier vorliegenden Fallumständen ohne
weiteres nachvollziehbare subjektive Gefühl, bei der unmittelbaren Stimmabgabe vor
Ort „unter Druck" zu stehen, den Bewerber N. zu wählen, nicht entscheidend darauf an,
ob dieser selbst oder aber allein der von ihm mit hinzugezogene Dolmetscher N1. bei
der Stimmabgabe im selben Raum anwesend gewesen ist. Auch das vom Zeugen N1.
bei seiner Vernehmung eingeräumte, den zuvor angeführten „Druck" noch verstärkende
Verhalten, etlichen Frauen vor dem Wahlvorgang erklärt zu haben, wo sie das Kreuz
machen müssten, wenn sie Herrn N. wählen wollten, stellte sich in diesem
Zusammenhang als ein nur aus Gründen der Sprachmittlung von einem Dolmetscher
geleistetes, der Sache nach aber dem Wahlbewerber N. zurechenbares Verhalten dar,
und zwar zweifellos ein solches Verhalten, welches dem Grundsatz der Wahlfreiheit
widerspricht. Mit Blick auf die fortbestehende „Präsenz" des Bewerbers N. - sei es auch
nicht im selben Raum - als Initiator und Organisator der betreffenden Briefwahlaktion
handelte es sich bei den betreffenden Erläuterungen des Dolmetschers ersichtlich nicht
mehr um bloße „neutrale" Hinweise zum technischen Verfahren des Ausfüllens des
Stimmzettels. Ob auch Herr N. selbst bei den vom ihm allein aufgesuchten Schulen den
wahlberechtigten Reinigungskräften konkret gezeigt hat, wo sich das Kreuz machen
müssen, um ihn zu wählen, kann dahinstehen, denn sein den Grundsätzen der
geheimen und freien Wahl bei einer Gesamtbetrachtung widersprechendes Verhalten
hängt nicht von diesem einzelnen Umstand ab.
Was die Grundzüge des Geschehensablaufs betrifft, werden diese zusätzlich durch die
Aussagen der Zeuginnen G. P. und N2. F1 B2. B3. G1. P1. bestätigt. Dabei verdeutlicht
namentlich die Aussage der letztgenannten Zeugin zugleich, dass die betroffenen
Reinigungsfrauen schon beim ersten Erscheinen des Herrn N. im Zusammenhang mit
der vorgeschlagenen Verfahrensweise der schriftlichen Stimmabgabe einen gewissen
Druck verspürt haben, dieser Verfahrensweise nachzukommen, d.h. zu unterschreiben,
„obwohl sie nicht wollten". Dass die genannte Zeugin es in ihrem Fall beim zweiten
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Erscheinen des Herrn N. zur Übergabe der Wahlunterlagen abgelehnt hat, sofort an Ort
und Stelle zu wählen, und dies ihr auch nicht verwehrt worden ist, besagt nichts darüber,
dass in anderen Fällen die Reinigungsfrauen - ggf. auch unter subjektiv empfundenen
Druck - anders reagiert und sofort ihre Stimme abgegeben sowie die Unterlagen Herrn
N. sogleich wieder mitgegeben haben. Dass es auch derartige Fälle gegeben hat, ergibt
sich aus der Aussage des Zeugen N. selbst („....Briefwahlunterlagen überbracht und
mitgenommen hatte").
Soweit die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts
in dem angefochtenen Beschluss, um eine besondere „Dominanz" des Herrn N.
gegenüber den weiblichen ganz überwiegend türkischen Reinigungskräften
herauszustellen, (lediglich) ergänzend auf dessen Rolle „als Mann" abgestellt hat,
kommt es darauf für die Annahme eines Verstoßes gegen die hier in Rede stehenden
wesentlichen Wahlvorschriften nicht maßgeblich an. Es bedarf deshalb auch keiner
Feststellungen des Fachsenats in die Richtung, ob die Fachkammer in jenem - auch
betreffend die erstinstanzliche Entscheidung nicht isoliert zu sehenden -
Begründungszusammenhang ein sachlich zutreffendes „Rollenverständnis" der
türkischen Frau zugrunde gelegt hat.
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Weiter ist nicht entscheidend, ob das Vorgehen des Personalratsmitglieds und
Wahlbewerbers N. bei der Organisation und Durchführung der Briefwahl mit dem
Wahlvorstand abgestimmt gewesen ist. Unabhängig davon stellt es sich nämlich
jedenfalls seinem Schwerpunkt nach als ein seine eventuelle Stellung als Wahlhelfer
gezielt ausnutzendes, im konkreten Vorgehen stark von Eigeninitiative geprägtes
Verhalten eines (Spitzen-)Wahlbewerbers einer bestimmten Liste dar, der insoweit die
nötige Zurückhaltung nicht an den Tag gelegt hat.
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Schließlich kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass durch den in einer Vielzahl
von Fällen vorgekommenen Verstoß gegen den Grundsatz der geheimen und freien
Wahl im Sinne des § 16 Abs. 1 LPVG NRW, hinsichtlich dessen eine Berichtigung nicht
erfolgt ist, das Wahlergebnis betreffend die Gruppe der Arbeiter geändert oder
beeinflusst werden konnte. Wie die Fachkammer des Verwaltungsgerichts zutreffend
ausgeführt hat, wäre es dann zu einer anderen Sitzverteilung gekommen, wenn in der
Gruppe der Arbeiter 65 Wahlberechtigte statt der Liste KOMBA die Liste ver.di gewählt
hätten. Schon angesichts der Angaben des Zeugen N. bei seiner Vernehmung erster
Instanz zur Zahl der besuchten Schulen (ca. 150, davon etwa 25 bis 30 gemeinsam mit
dem Zeugen N1. ) und der dabei angetroffenen Reinigungskräfte (zwischen 1 und 4,
manchmal auch 5) entspricht es jedenfalls einer gewissen, in konkreten Fallumständen
gründenden Wahrscheinlichkeit, dass bei mindestens 65 Wahlberechtigten der Vorgang
der schriftlichen Stimmabgabe in der zuvor dargelegten, rechtlich zu beanstandenden
Weise stattgefunden hat. Das gilt selbst dann, wenn ein Teil der aufgesuchten
Reinigungskräfte letztlich nicht am Briefwahlverfahren teilgenommen bzw. den
Stimmzettel erst zu Hause ausgefüllt hat. Die Angaben des Zeugen N1. , es seien
„mindestens 30 bis 40 Frauen" gewesen, beziehen sich offenbar allein auf die Fälle
seiner Hinzuziehung und stehen insofern mit den Angaben des Zeugen N. nicht
notwendig in Widerspruch. Davon abgesehen folgt aus dem Wortlaut des § 22 Abs. 1
letzter Halbsatz LPVG NRW („es sei denn ...") eine gesetzliche Vermutung
dahingehend, dass durch einen nachgewiesenen Verstoß gegen wesentliche
Wahlvorschriften das in Rede stehende Kausalitätserfordernis - Beeinflussung des
Wahlergebnisses - zunächst einmal erfüllt ist. Im Wahlanfechtungsverfahren braucht die
antragstellende Partei demgemäß nicht zu behaupten und trägt auch nicht die objektive
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Beweislast dafür, dass durch den jeweils in Rede stehenden Verstoß das Wahlergebnis
tatsächlich (in dem konkret erforderlichen Stimmenumfang) beeinflusst worden ist. Es ist
vielmehr Sache der Personalvertretung, das Gegenteil darzutun; sie trägt die
entsprechende objektive Beweislast.
Vgl. etwa Lorenzen u.a., a.a.O., § 25 Rn. 18, m.w.N. zur Rechtsprechung des BVerwG.
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Unter den gegebenen Umständen ist es dem Beteiligten zu 1. hier ersichtlich nicht
gelungen, Entsprechendes darzutun und zu belegen. Darauf, ob bei Verstößen gegen
die Grundsätze der geheimen und freien Wahl eine derartige Beweisführung überhaupt
nötig ist oder aber ein Verstoß gegen diese elementaren Wahlgrundsätze bereits für
sich genommen zu einer erfolgreichen Wahlanfechtung führt,
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vgl. hierzu - Letzteres bejahend - etwa OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2000 -
1 A 1541/99.PVB -, a.a.O.; Lorenzen u.a., a.a.O., § 25 Rn. 18 unter Hinweis auf den
Hessischen VGH in GewerkPrax 1967, 144,
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kommt es nicht einmal an.
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Weil die Wahlanfechtung bereits aus den genannten Gründen Erfolg hat, bedarf es
keiner Befassung und ggf. weiteren Aufklärung, ob im Zusammenhang mit den
erstinstanzlich angesprochenen Einzelfällen sonstige durchgreifende und nachweisbare
Verstöße gegen das Wahlrecht vorgelegen und diese sich möglicherweise ebenfalls auf
das Wahlergebnis ausgewirkt haben.
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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren.
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Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht
vorliegen.
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