Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 18.11.2004
OVG NRW: satzung, wohnhaus, erlass, bekanntmachung, eag, gemeinde, verwaltungsbehörde, vertreter, ortschaft, trennung
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Vorinstanz:
Oberverwaltungsgericht NRW, 7 A 4414/03
18.11.2004
Oberverwaltungsgericht NRW
7. Senat
Urteil
7 A 4414/03
Verwaltungsgericht Arnsberg, 4 K 4885/02
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Kostengläubiger Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
Die Klägerin begehrt die Genehmigung der von ihr nach § 35 Abs. 6 BauGB erlassenen
Außenbereichssatzung für den Bereich "U.--straße 41 - 51" - N. .
Die im vorliegenden Verfahren strittige Satzung der Klägerin erfasst einen Bereich, der
südlich der Ortschaft N. liegt. Aus dieser Ortschaft heraus führt die U.--straße (L 880) nach
Süden bzw. Südwesten. Rd. 170 m südlich des letzten unmittelbar an der U.--straße
gelegenen Gebäudes von N. zweigt von der U.--straße der C. Weg in Richtung Osten ab.
Beiderseits des C. Wegs stehen mehrere Gebäude, die von der Außenbereichssatzung der
Klägerin für den Bereich "N. " erfasst werden. Deren Genehmigung ist Gegenstand des
Verfahrens 7 A 4415/03.
Der Geltungsbereich der im vorliegenden Verfahren strittigen Außenbereichssatzung
beginnt gut 200 m südlich der Einmündung des C. Wegs und erstreckt sich auf einen rd.
240 m und rd. 40 m breiten Bereich entlang der Ostseite der U.--straße . Das
Satzungsgebiet erfasst die Grundstücke Gemarkung I. , Flur 27, Flurstücke 63 (tlw.), 64, 65,
66, 67 und 68 (tlw.). Diese sind - von Norden nach Süden gesehen - folgendermaßen
bebaut: Auf dem Flurstück 68 stehen zwei versetzt aneinander gebaute Wohnhäuser (U.--
straße 41/41a). Das Flurstück 67 ist straßennah mit dem Wohnhaus U.--straße 43 bebaut.
In einem rückwärtigen, ehemals landwirtschaftlich genutzten Anbau ist ein Gewerbebetrieb
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(S. L. GmbH) untergebracht. Dahinter steht auf dem nicht von der Satzung erfassten
Flurstück 61 ein Pferdestall nebst Wohnung. Das Flurstück 66 ist unbebaut. Auf dem
Flurstück 65 steht ein weiteres Wohnhaus (U.--straße 49), das rd. 80 m von dem Wohnhaus
U.--straße 43 entfernt ist. Das anschließende Flurstück 64 ist gleichfalls unbebaut. Auf dem
südlichsten Flurstück 63 steht das Wohnhaus U.- -straße 51, das rd. 60 m von dem
Wohnhaus U.--straße 49 entfernt ist.
§ 1 der Satzung lautet:
"Für die Grundstücke der Gemarkung I. , Flur 27, Flurstücke 63 tlw., 64, 65, 66, 67 und 68
tlw. wird festgesetzt, dass Wohnzwecken dienende Vorhaben sowie
Bestandserweiterungen vorhandener Handwerks- und Gewerbebetriebe, die die
Wohnnutzung nicht wesentlich stören, im Sinne des § 35 Abs. 6 BauGB nicht
entgegengehalten werden kann, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über
Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder die Entstehung oder
Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen.
Auf diesen Grundstücken ist nur die Errichtung von Wohngebäuden zulässig sowie
Bestandserweiterungen vorhandener Handwerks- und Gewerbebetriebe, die die
Wohnnutzung nicht wesentlich stören.
Die Abgrenzung ist aus dem beigefügten Plan im Maßstab 1 : 2.000 ersichtlich. Der Plan ist
Bestandteil dieser Satzung."
Das Verfahren zur Aufstellung der Satzung nahm folgenden Verlauf:
Am 22. Oktober 2001 beschloss der Ausschuss für Planung und Umwelt der Klägerin die
Aufstellung der Satzung. Den betroffenen Bürgern und berührten Trägern öffentlicher
Belange wurde im Zeitraum vom 13. Mai bis 14. Juni 2002 Gelegenheit zur Stellungnahme
gegeben. Die Stadtverordnetenversammlung der Klägerin befasste sich am 17. Juli 2002
mit den eingegangenen Stellungnahmen und fasste sodann den Satzungsbeschluss.
Mit Schreiben vom 20. August 2002 beantragte die Klägerin bei der Beklagten, die für die
Satzung erforderliche Genehmigung nach § 35 Abs. 6 Satz 6 BauGB in der seinerzeit
gültigen Fassung (BauGB a.F.) zu erteilen. Mit Bescheid vom 16. September 2002 lehnte
die Beklagte die beantragte Genehmigung ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen
aus, das Tatbestandsmerkmal des § 35 Abs. 6 BauGB, dass eine Wohnbebauung von
einigem Gewicht vorhanden sein müsse, sei in der Regel erst bei mindestens ca. 10
vorhandenen Wohnhäusern gegeben. Daran fehle es hier, weil lediglich 4 Wohngebäude
im Satzungsbereich vorhanden seien. Diese stellten keine Splittersiedlung dar und trügen
noch nicht einmal den Ansatz einer Splittersiedlung in sich. Die Vereinbarkeit mit einer
geordneten städtebaulichen Entwicklung fehle, weil sich bei einem Erlass der Satzung die
Bebauung im Geltungsbereich fast verdoppeln und dies zur weiteren Zersiedelung des
Außenbereichs beitragen würde. Zudem würde ein Berufungsfall für ähnlich gelagerte
Situationen geschaffen.
Hiergegen erhob die Klägerin am 11. Oktober 2002 Widerspruch, den die Beklagte mit
Widerspruchsbescheid vom 7. November 2002 - bei der Klägerin eingegangen am 18.
November 2002 - im Wesentlichen aus den Gründen des Versagungsbescheids
zurückwies. Ergänzend führte sie aus, auf die Zahl der im Satzungsgebiet vorhandenen
Wohnungen, die die Klägerin mit 9 beziffert hatte, komme es nicht an.
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Zur Begründung ihrer am 6. Dezember 2002 erhobenen Klage hat sich die Klägerin
insbesondere auf ihr Widerspruchsvorbringen sowie die Begründung zur Satzung bezogen.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Versagungsbescheides vom 16. September 2002 und
des Widerspruchsbescheides vom 7. November 2002 zu verpflichten, die Genehmigung
der Außenbereichssatzung für den Bereich "U.--straße 41 - 51" - N. " zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ergänzend zu den Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden ausgeführt,
dass im vorliegenden Fall die bodenrechtliche Situation nicht in Richtung auf eine
Bebauung hinweise, was auch die großen Entfernungen der Wohnbebauung auf den
Flurstücken 63 und 65 zueinander sowie zu der Wohnbebauung auf dem Flurstück 67
belegten.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Es hat
insbesondere darauf abgestellt, dass die Wohnbebauung im hier betroffenen Bereich
wesentliche Ansätze, die auf eine Entwicklung zu einem im Zusammenhang bebauten
Ortsteil hindeuten könnten, vermissen lasse. Es handele sich um eine Anreihung von
lediglich vier frei stehenden Wohnhäusern, deren ungeordnete zeilenartige
Bebauungsstruktur kein Entwicklungspotential in Richtung auf Ortsteilsqualität aufweise.
Zudem gebe es zahlreiche vergleichbare Siedlungssplitter im Gemeindegebiet der
Klägerin wie überhaupt im ländlichen Raum des Sauerlandes; ihre Verdichtung liefe der
Wertentscheidung des Gesetzgebers, den Außenbereich generell von einer nicht
privilegierten Bebauung frei zu halten, erkennbar zuwider.
Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 1. März 2004 die Berufung
zugelassen. Die Klägerin hat rechtzeitig einen Berufungsantrag gestellt und die Berufung
begründet. Sie trägt insbesondere vor:
Der hier betroffene Wohnsiedlungsbereich weise eine bandartige, der Landesstraße
einseitig zugeordnete und durch zwei Baulücken unterbrochene Siedlungsstruktur auf. Er
verfüge über einen Baubestand von fünf Wohnhäusern mit insgesamt 9 Wohnungen und
aktuell 22 Einwohnern, einen freizeitmäßig genutzten Pferdestall mit Pflegerwohnung,
einen Gewerbebetrieb und verschiedene Garagen. Die Baulücken seien nicht
landwirtschaftlich genutzt, sondern wirkten wie Gärten, die jeweils an den Häusern gelegen
seien. Die straßenseitigen Fronten der Baulücken betrügen nur ca. 44 bzw. 36 m, so dass
die vorhandene Bebauung eindeutig den Eindruck der Geschlossenheit und
Zusammengehörigkeit vermittele. Es handele sich um eine bereits so verdichtete
Bebauung, dass vor Ort der Eindruck einer eigenständigen Ortschaft entstehe, was die
Lückenschließung und entsprechende Bebauung rechtfertige. Schließlich dürfe auch das
Verhältnis des Bereichs der hier strittigen Satzung und der im Parallelverfahren 7 A
4415/03 strittigen Satzung zum Ort N. nicht vernachlässigt werden.
Der Satzung fehle auch nicht etwa deshalb die städtebauliche Erforderlichkeit, weil den
durch sie begünstigten Vorhaben offensichtliche rechtliche Hindernisse entgegenstünden.
Hinsichtlich der Vereinbarkeit mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dürfe nicht
unberücksichtigt bleiben, dass sie - die Klägerin - vor geraumer Zeit eine Änderung ihres
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Flächennutzungsplans in Angriff genommen habe, um den betroffenen Bereich als
Mischbaufläche auszuweisen; das Verfahren befinde sich im Stadium der frühzeitigen
Bürgerbeteiligung.
Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag erster Instanz zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt insbesondere vor: Wohnbebauung von einigem Gewicht liege erst dann vor, wenn
der Charakter des fraglichen Außenbereichs sich durch die vorhandene Bebauung so weit
verändert habe, dass die grundsätzliche Entscheidung des § 35 BauGB zur Freihaltung
des Außenbereichs von nicht privilegierter baulicher Nutzung in relevantem Maß berührt
sei. Das treffe hier nicht zu. Die vorhandenen Wohngebäude entsprächen üblichen
Einfamilienhäusern. Bei dem Gewerbebetrieb auf dem Flurstück 67 handele es sich um
eine "Hinterhofwerkstatt" in ehemals landwirtschaftlich genutzten Baulichkeiten. Die
Freiflächen zwischen den Gebäuden auf den Flurstücken 63, 65 und 67 seien erheblich
und verstärkten deutlich die Trennung zwischen den Bebauungen. Es handele sich um
typischerweise im Außenbereich vorhandene Freiflächen, in denen sogar bis zu drei
weitere Baukörper errichtet werden könnten. In eine Außenbereichssatzung dürften nicht
einzeln stehende Gebäude wie auf den Flurstücken 63 und 65 einbezogen werden, da es
sonst der Klägerin offen stünde, nahezu den gesamten Außenbereich durch Satzungen
nach § 35 Abs. 6 BauGB einer Bebauung zuzuführen. Die vorhandene Streubebauung
weise kein Entwicklungspotential zu einem Ortsteil auf. Dem stehe schon ihre Bandartigkeit
entgegen.
Die Klägerin habe erst nach Erlass des Urteils des Verwaltungsgerichts ein Verfahren zur
Änderung ihres Flächennutzungsplans eingeleitet. Dieses befinde sich noch im
Anpassungsverfahren nach § 20 LPlG. Eine Stellungnahme hierzu sei derzeit noch nicht
möglich; jedenfalls sei die Anpassung nur ein Planungsziel der Klägerin. Eine Entwicklung
bzw. ein Entwicklungspotential zum Ortsteil N. sei nicht möglich, da die Streubebauung -
unter Außerachtlassung des Siedlungssplitters C. Weg - ca. 400 m vom südlichsten
Wohngebäude des eigentlichen Ortsteils entfernt liege.
Der geordneten städtebaulichen Entwicklung stehe entgegen, dass der abwägend zu
berücksichtigende öffentliche Belang Entwicklung des Außenbereichs unter
Berücksichtigung des Zersiedelungsgrads der näheren Umgebung und der Region
betroffen sei. Erlasse die Klägerin für jeden oder nahezu jeden
Siedlungssplitter/Streubebauung in ihrem Gebiet eine Außenbereichssatzung, würde sich
die Stadt in großen Teilen zu einer Stadtlandschaft entwickeln, die eine Trennung
zwischen Siedlungsbereichen und Freiraum kaum noch möglich mache, wie verschiedene
Beispiele verdeutlichten.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses beantragt gleichfalls,
die Berufung zurückzuweisen.
Er trägt insbesondere vor, die von der Landesverwaltung geteilte Auffassung der
Beklagten, "Wohnbebauung von einigem Gewicht" setze regelmäßig 10 vorhandene
Gebäude voraus, werde durch die - näher dargelegte - Entstehungsgeschichte der
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Regelungen zur Außenbereichssatzung bestätigt. Insbesondere sei im
Gesetzgebungsverfahren zum Wohnungsbau-Erleichterungsgesetz wiederholt auf
Bedenken gegen diese Satzungsform hingewiesen worden. Der Mustererlass der
Fachkommission "Städtebau" der ARGEBAU führe demgemäß aus, dass es sich bei
Wohnbebauung von einigem Gewicht nicht nur um einen Siedlungssplitter oder einen ganz
untergeordneten Siedlungsansatz handeln dürfe, vielmehr sei erforderlich, dass die
Splittersiedlung zu einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil entwickelt werden könne
oder solle.
Im Land Nordrhein-Westfalen sei ferner zu berücksichtigen, dass in einzelnen Landkreisen
bis zu 35 % der Bautätigkeit "planlos" im Außenbereich ohne regionalplanerische
Steuerung und ohne gemeindliche Bauleitplanung stattfinde. Das Land entwickle sich in
Teilen zu einer Stadtlandschaft, in der die Trennung zwischen Siedlungsbereich und
Freiraum kaum noch erkennbar sei. Dies lasse sich nicht mit den Ordnungszielsetzungen
des Baugesetzbuchs vereinbaren und habe erhebliche Auswirkungen auf die
Bodenfunktion, die Fauna/Flora und den "touristischen Wert" einer Landschaft. Würde die
Rechtsprechung durch Absenkung der Anforderungen an die Zulässigkeit von
Bauvorhaben nach § 35 BauGB diesem Trend Vorschub leisten, würde indirekt die
raumordnende Gestaltungskraft des Baugesetzbuchs geschwächt.
Disperse Siedlungsstrukturen verursachten ferner hohe zusätzliche Infrastrukturkosten, und
zwar auch für die soziale Infrastruktur. Diese würden jedoch oft nicht von den Verursachern
der Kosten getragen. Schließlich verweist der Vertreter des öffentlichen Interesses auf die
konkreten Auswirkungen hinsichtlich des zusätzlichen Baulandpotentials bei einer
Beurteilung von nur vier bzw. fünf Wohnhäusern als Wohnbebauung von einigem Gewicht.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte 7 A 4415/03 sowie der in beiden
Verfahren von den Beteiligten vorgelegten Verwaltungsvorgänge, Pläne Lichtbilder und
sonstigen Unterlagen ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
Die Klage ist zulässig. Der Klägerin fehlt insbesondere nicht etwa deshalb das
Rechtsschutzinteresse für ihr Begehren auf Erteilung der von der Beklagten versagten
Genehmigung, weil nach der am 20. Juli 2004 in Kraft getretenen Novellierung des BauGB
durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau) vom 24. Juni 2004 (BGBl. I S.
1359) - BauGB n.F. - Außenbereichssatzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB nicht mehr einer
Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde bedürfen.
Nach § 233 Abs. 1 Satz 1 BauGB werden Verfahren nach dem BauGB, die vor dem
Inkrafttreten einer Gesetzesänderung, im vorliegenden Fall vor der Novellierung des
BauGB durch das EAG Bau, eingeleitet worden sind, nach den bisher geltenden
Rechtsvorschriften abgeschlossen, soweit in den nachfolgenden Vorschriften des BauGB
nichts anderes bestimmt ist. Gemäß Satz 2 der genannten Vorschrift können dann, wenn
mit gesetzlich vorgesehenen einzelnen Schritten des Verfahrens noch nicht begonnen
worden ist, diese auch nach den Vorschriften des BauGB in der aktuell geltenden Fassung
durchgeführt werden. Die Sonderregelungen des § 244 BauGB - spezielle
Überleitungsvorschriften zum EAG Bau - sind hier nicht einschlägig, so dass auf die
generellen Regelungen des § 233 Abs. 1 BauGB abzustellen ist.
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Verfahren im Sinne dieser Vorschrift ist das Aufstellungsverfahren für die hier strittige
Satzung. Die Erteilung der nach der bis zum 20. Juli 2004 geltenden Fassung des BauGB
für Außenbereichssatzungen vorgeschriebenen Genehmigung ist kein selbständiges
Verfahren nach § 233 Abs. 1 BauGB. Mit dem Wegfall des Genehmigungserfordernisses ist
dieses Genehmigungsverfahren daher nicht mit der Folge beseitigt worden, dass sich das
vorliegende Gerichtsverfahren auf Erteilung der nach dem bisherigen Recht im Rahmen
der Aufstellung einer Außenbereichssatzung erforderlichen Genehmigung schon wegen
der Gesetzesänderung erledigt hätte.
Zur Fallgestaltung des Wegfalls eines nach dem BauGB vorgesehenen Verfahrens
(Erteilung einer Teilungsgenehmigung nach § 19a BauGB a.F.) vgl.: BVerwG, Beschluss
vom 14. Mai 1999 - 4 B 41.99 -, BRS 62 Nr. 126.
Die nach § 36 Abs. 6 Satz 6 1. Halbsatz BauGB a.F. erforderlich gewesene Genehmigung
der höheren Verwaltungsbehörde war vielmehr ein Verfahrensabschnitt in dem
Gesamtverfahren "Aufstellung der Außenbereichssatzung". Insoweit hatte der Wegfall des
Genehmigungserfordernisses durch das am 20. Juli 2004 in Kraft getretene EAG Bau zwar
zur Folge, dass die Gemeinde, wenn sie mit diesem Verfahrensabschnitt noch nicht
begonnen hatte, gemäß § 233 Abs. 1 Satz 2 BauGB das Aufstellungsverfahren nach dem
neuen Recht fortführen und damit auf die Einholung der nach neuem Recht nicht mehr
erforderlichen Genehmigung verzichten konnte.
Vgl. zur Fallgestaltung des Wegfalls der Anzeigepflicht für Bebauungspläne auf Grund des
am 1. Januar 1998 in Kraft getretenen BauROG: OVG NRW, Urteil vom 28. Juli 1999 - 7a D
42/98.NE -, BRS 62 Nr. 36; ebenso Lemmel in Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl.
Stand August 2002, § 233 RdNr. 4.
Mit dem Genehmigungsverfahren als vorletztem Verfahrensabschnitt für die Aufstellung der
strittigen Außenbereichssatzung - letzter Abschnitt war und ist die Bekanntmachung - war
bei Inkrafttreten des EAG Bau jedoch bereits begonnen worden, so dass für eine
Anwendung von § 233 Abs. 1 Satz 2 BauGB - Abwicklung noch nicht begonnener
Verfahrensschritte nach neuem Recht - kein Raum wäre. Will die Klägerin das
Satzungsverfahren mit den durchgeführten und eingeleiteten Verfahrensschritten zum
Abschluss bringen, bedarf sie damit weiterhin der begehrten Genehmigung, um die von ihr
beschlossene Satzung durch die Bekanntmachung in Kraft setzen zu können.
Allerdings hätte die Klägerin auch die Möglichkeit, ihren Genehmigungsantrag
zurücknehmen und das Aufstellungsverfahren für die strittige Außenbereichssatzung damit
gleichsam auf einen früheren Verfahrensabschnitt - Fassung des Satzungsbeschlusses -
"zurückzusetzen". In diesem Fall wäre es ihr nach § 233 Abs. 1 Satz 2 BauGB auch
möglich, auf den dann noch nicht begonnenen Verfahrensabschnitt "Einholung der
Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde" zu verzichten, weil er nach dem neuen
Recht nicht mehr vorgesehen ist. Sie könnte dann die Satzung durch Bekanntmachung
gemäß § 35 Abs. 6 Satz 6 BauGB n.F. in entsprechender Anwendung von § 10 Abs. 3
BauGB unmittelbar in Kraft setzen.
Dass die Klägerin diesen Weg nicht gegangen ist, steht der Zulässigkeit der Klage nicht
entgegen. Solange - wie in der vorliegenden Fallgestaltung - die nach neuem Recht nicht
mehr erforderliche Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde erteilt werden kann, hat
die Klägerin in der Regel auch ein schützenswertes Interesse daran, die Erteilung dieser
Genehmigung zu erstreiten. Dies gilt namentlich dann, wenn - wie im vorliegenden Fall -
die Frage umstritten ist, ob die bereits beschlossene Satzung rechtmäßig und damit
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genehmigungsfähig ist. Würde die Klägerin die nach Auffassung der Beklagten wie auch
des Vertreters des öffentlichen Interesses, der insoweit zugleich die Auffassung der
obersten Landesbehörde vertritt, rechtswidrige Satzung in Kraft setzen wollen, ginge sie
erhebliche Risiken ein, wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat mit den
Beteiligten erörtert wurde. Zum einen stünde bis zur Bekanntmachung der Satzung ein
aufsichtsbehördliches Einschreiten (vgl. §§ 119, 120 GO NRW) mit dem Ziel im Raum, der
Klägerin die Bekanntmachung und damit das Inkraftsetzen der nach Auffassung der
obersten Landesbehörde vertritt, rechtswidrigen Satzung zu untersagen. Insoweit haben
die Beklagte und der Vertreter des öffentlichen Interesses es in der mündlichen
Verhandlung ausdrücklich abgelehnt, der Klägerin zuzusagen, dass sie ein solches
Einschreiten nicht zu gewärtigen hätte. Zum anderen müsste die Klägerin bei Inkraftsetzen
der Satzung ggf. auch mit der gleichfalls angesprochenen Möglichkeit eines
Normenkontrollverfahrens etwa der Beklagten rechnen, die diese Satzung bei ihrer
Verwaltungstätigkeit - z.B. im Rahmen von Zustimmungen nach § 36 Abs. 1 Satz 4 BauGB
iVm § 2a Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung des Baugesetzbuches vom 7. Juli 1987
(GV NRW S. 220; BauGB DVO) - zu beachten hätte.
Schließlich besteht ein Interesse an einer gerichtlichen Klärung der Voraussetzungen für
den Erlass einer Außenbereichssatzung nach § 35 Abs. 6 BauGB auch deshalb, weil die
Klägerin den Erlass weiterer Satzungen beabsichtigt und das Land Nordrhein-Westfalen,
wie in der mündlichen Verhandlungen vor dem Senat erörtert wurde, beabsichtigt, von der
Ermächtigung des § 246 Abs. 1a Satz 1 BauGB n.F. Gebrauch zu machen und ein
Anzeigeverfahren für die nunmehr nicht genehmigungspflichtigen Satzungen nach § 35
Abs. 6 BauGB einzuführen. Hiervon ausgehend gehen auch die Beteiligten
übereinstimmend davon aus, dass der Klägerin nicht das Rechtsschutzinteresse für die
Fortsetzung der von ihr vor Wegfall des Genehmigungserfordernisses bereits eingeleiteten
Verpflichtungsklage fehlt.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Beklagte hat die von der Klägerin begehrte
Genehmigung zu Recht versagt.
Gemäß § 36 Abs. 6 Satz 6 2. Halbsatz BauGB a.F. iVm mit § 6 Abs. 2 BauGB darf die
Genehmigung nur versagt werden, wenn die Satzung nicht ordnungsgemäß zustande
gekommen ist oder dem BauGB, den aufgrund des BauGB erlassenen oder sonstigen
Rechtsvorschriften widerspricht.
Anhaltspunkte für ein nicht ordnungsgemäßes Zustandekommen der Satzung sind weder
dargetan noch sonst ersichtlich. Die Satzung widerspricht jedoch den Vorschriften des
BauGB. Sie ist schon deshalb nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 35 Abs. 6 Satz
1 BauGB gedeckt, weil sie nicht einen "bebauten Bereich" im Sinne dieser Vorschrift
erfasst.
Das Merkmal "bebauter Bereich" setzt zunächst voraus, dass in dem von der Satzung
erfassten Bereich überhaupt Bebauung vorhanden ist. Damit kann es der Satzungsgeber
jedoch nicht bewenden lassen. Es steht nicht etwa in seinem Belieben, irgendwelche
Bebauungen, die sich im Außenbereich befinden, in eine Satzung nach § 35 Abs. 6 BauGB
einzubeziehen. Was mit einer Außenbereichssatzung als "bebauter Bereich" überplant
werden kann, hat sich vielmehr an der Aufgabe und Zielsetzung dieses
Planungsinstruments auszurichten.
Anders als durch Satzungen nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 2 und 3 BauGB kann die
Gemeinde mit Außenbereichssatzungen die von ihnen erfassten Gebiete nicht konstitutiv
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dem unbeplanten Innenbereich im Sinne von § 34 BauGB zuweisen und damit nach
Maßgabe der Kriterien dieser Vorschrift grundsätzlich zu Bauland machen. Die von
Außenbereichsatzungen erfassten Bereiche bleiben vielmehr Bestandteil des
Außenbereichs, so dass für die Genehmigung von Vorhaben im Geltungsbereich der
Satzung in bauplanungsrechtlicher Hinsicht weiterhin § 35 BauGB einschlägig ist. Für eine
Außenbereichssatzung nach § 35 Abs. 6 BauGB scheiden damit von vornherein solche
bebauten Bereiche aus, die ihrerseits bereits als Ortsteil im Sinne von § 34 BauGB zu
qualifizieren sind oder jedenfalls bei Umsetzung der Satzung zu einem solchen Ortsteil
würden.
Die Zulässigkeit von Vorhaben im Gebiet einer Satzung nach § 35 Abs. 6 BauGB ist
weiterhin an den für Außenbereichsvorhaben, namentlich für sonstige Vorhaben im Sinne
von § 35 Abs. 2 BauGB, einschlägigen öffentlichen Belangen im Sinne von § 35 Abs. 3
BauGB zu messen. Rechtsfolge des Erlasses einer Außenbereichssatzung ist lediglich,
dass bei der Prüfung der Zulässigkeit sonstiger Vorhaben von den siedlungsstrukturellen
Belangen der "Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung" im Sinne
von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB nur die beiden erstgenannten der "Entstehung" oder
"Verfestigung" einer Splittersiedlung auszublenden sind.
So: OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2001 - 7a D 52/99.NE -, BRS 64 Nr. 107; vgl. auch OVG
Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 5. Oktober 2000 - 3 L 306/98 -, BRS 64 Nr. 108.
Gleichermaßen ist aus der Prüfung auszublenden, ob das Vorhaben im Sinne von § 35
Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB einer Darstellung der betroffenen Fläche als Fläche für die
Landwirtschaft oder Wald im Flächennutzungsplan widerspricht. Eine
Außenbereichssatzung begründet damit nicht etwa - wie die Ausführungen des Vertreters
des öffentlichen Interesses im Berufungsverfahren nahe legen - Baurechte, sondern
erleichtert nur die Zulassung bestimmter sonstiger Außenbereichsvorhaben durch eine
Modifikation der Zulassungsvoraussetzungen.
Vgl.: Roeser in Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl. Stand Juli 2004, § 35 RdNr. 132.
Satzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB haben damit ausschließlich eine positive, die
Zulässigkeit bestimmter nicht-privilegierter Vorhaben unterstützende Wirkung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. September 2003 - 4 BN 55.03 - JURIS-Dokumentation,
wonach Außenbereichssatzungen keine negative Wirkung etwa in dem Sinne haben, dass
sie die Anwendung des § 35 Abs. 1 BauGB hinsichtlich der dort benannten privilegierten
Vorhaben ausschließen.
Diese Möglichkeit zur Begünstigung bestimmter Vorhaben in "bebauten Bereichen" des
Außenbereichs ist vom Gesetzgeber geschaffen worden, um durch sie ein höheres Maß an
Berücksichtigung der Vorstellungen der Gemeinde über die Entwicklung ihres
Gemeindegebiets sowie von Außenbereichsbelangen zu erreichen; andere im
Außenbereich nach § 35 Abs. 3 BauGB relevante Belange sollten unberührt bleiben.
Vgl.: Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen
und Städtebau zum Wohnungsbauerleichterungsgesetz (WoBauErlG), mit dem die
Außenbereichssatzung erstmals festgelegt wurde, BT-Drs. 11/6636, S. 26.
Die Zielsetzung dieser - im Gesetzgebungsverfahren durchaus umstrittenen -
Außenbereichssatzung wird in der zu Protokoll gegebenen Erklärung der zuständigen
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Bundesministerin bei der abschließenden Beratung im Bundesrat, die zur Anrufung des
Vermittlungsausschusses geführt hat
- vgl. die Niederschrift über die 611. Sitzung des Bundesrates vom 6. April 1990, S. 181 -,
treffend mit folgenden Worten umschrieben:
"Auch bei dem erleichterten Satzungsrecht der Gemeinde ist der Bundestag dem
Bundesrat entgegengekommen. Anstelle der zunächst vorgesehenen Satzungsregelung,
die zu absoluten Baurechten geführt hätte, ist die von Bayern vorgeschlagene
Außenbereichssatzung aufgenommen worden.
Sie ist auf solche Weiler, Splittersiedlungen und andere Siedlungsansätze im
Außenbereich beschränkt, in denen bereits Wohnnutzung in nennenswertem Umfang
vorhanden ist. Hier sollen die Gemeinden durch Satzung darüber entscheiden, ob sich
diese Siedlungsansätze in gewissem Umfang weiterentwickeln dürfen. Künftig werden dort
vorhandene Baulücken geschlossen werden können, auch wenn das Gebiet nicht als
Wohnfläche im Flächennutzungsplan dargestellt ist.
Damit trägt die Satzung vor allem auch den berechtigten Bauwünschen der ortsansässigen
Bevölkerung Rechnung.
Da sie keinen absoluten Bauanspruch vermittelt, können im Genehmigungsverfahren
weitere, dem Außenbereichsschutz dienende Belange geltend gemacht werden. Auch auf
diese Weise ist ein hohes Maß an Rücksichtnahme auf die Siedlungssituation im
Außenbereich gewährleistet."
Der Bundesgesetzgeber wollte damit einerseits den Gemeinden ein Planungsinstrument
an die Hand geben, um die Schließung von Baulücken in solchen bereits bebauten
Bereichen des Außenbereichs zu erleichtern, die nicht zu Ortsteilen mit grundsätzlichen
Baurechten nach Maßgabe des § 34 BauGB entwickelt werden können bzw. sollen.
Andererseits sollte der grundsätzliche Schutz des Außenbereichs vor einer weiteren
Zersiedelung nicht aufgegeben werden, indem das Planungsinstrument der
Außenbereichssatzung nicht etwa die Erweiterung der von ihr erfassten Siedlungsansätze -
mögen sie bereits Splittersiedlungen sein oder nicht - durch Ausdehnung in den
unbebauten Außenbereich hinein ermöglicht, sondern nur ihre bauliche Verdichtung
insbesondere durch Schließung vorhandener Lücken.
Dementsprechend ist anerkannt, dass Außenbereichssatzungen nur solche bebauten
Bereiche erfassen können, in denen die bodenrechtliche Situation bereits in Richtung auf
eine Bebauung hin deutet.
Vgl.: Söfker in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand 1. Juli 2004, § 35 RdNr. 169.
Nur eine Bebauung, die die Situation so weit verändert hat, dass das Ziel des § 35 BauGB -
Freihaltung des Außenbereichs von Bebauung - bereits wesentlich berührt ist, kann den
Erlass einer Satzung nach § 35 Abs. 6 BauGB rechtfertigen.
Vgl.: Schmaltz in Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 35 RdNr. 158.
Letztlich muss also eine solche Bebauung vorhanden sein, dass eben wegen dieser
Bebauung im betroffenen Bereich dem Schutz des Außenbereichs vor einer Zersiedelung
ohnehin nicht mehr in vollem Umfang entsprochen werden kann.
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Vgl.: OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 5. Oktober 2000 - 3 L 306/98 -, BRS 64
Nr. 108.
Hieraus folgt, dass der bebaute Bereich jedenfalls eine gewisse Zusammengehörigkeit und
Geschlossenheit erkennen lassen muss, die ihn als Weiler, Splittersiedlung oder sonstigen
Siedlungsansatz qualifiziert. Ferner darf er nur solche Freiflächen aufweisen, die letztlich
noch als einer Verdichtung zugängliche Lücken qualifiziert werden können. Das schließt im
Einzelfall nicht aus, dass zwischen den Gebäuden ggf. auch gewisse größere Freiräume
liegen können. Die jeweilige Bebauung darf jedoch nicht so weit voneinander entfernt sein,
dass der Eindruck der Zusammengehörigkeit zu einem Weiler, einer Splittersiedlung oder
einem sonstigen Siedlungsansatz erst gar nicht aufkommen kann.
Vgl.: Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 27. Juli 2000 - 1 L 4472/99 -, BRS 63 Nr.
118.
Insoweit sind nach Auffassung des Senats nicht streng dieselben Kriterien wie bei der
Annahme eines Bebauungszusammenhangs im Sinne von § 34 BauGB maßgeblich
- in diesem Sinne etwa: BayVGH, Urteil vom 12. August 2003 - 1 BV 02.1727 -, BauR 2004,
50 - ,
vielmehr ist für Satzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB nicht in gleichem Maße wie bei
Satzungen nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 2 und 3 BauGB zu fordern, dass die vorhandene
Bebauung über ein Mindestmaß an räumlicher Zuordnung und prägender Wirkung verfügt.
In diesem Sinne auch: Roeser in Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl. Stand Juli 2004,
§ 35 RdNr. 133.
Gemessen an diesen Kriterien ist im vorliegenden Fall das Vorliegen eines "bebauten
Bereichs" zu verneinen.
Der Satzungsbereich erfasst einen rd. 240 m langen Geländestreifen entlang der Ostseite
der U.--straße (L 880), der nur sehr lückenhaft bebaut ist. Die Baukomplexe auf den
Flurstücken 68 und 67 sind zwar relativ kompakt und haben auch ein nicht unbeachtliches
städtebauliches Gewicht. Zudem liegen sie mit einem Abstand von lediglich rd. 20 m dicht
beieinander, so dass sie isoliert für sich betrachtet zusammengehörig erscheinen, wie
namentlich das bei den Aufstellungsvorgängen der Klägerin (Beiakte Heft 6) befindliche
Luftbild anschaulich verdeutlicht. Den beiden weiter südlich gelegenen freistehenden
Wohnhäusern (U.--straße 49 und 51) fehlt jedoch die für die Annahme eines "bebauten
Bereichs" im Sinne von § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB erforderliche Zugehörigkeit zu den
beiden nördlich gelegenen Baukomplexen.
Der östlich und westlich des Satzungsgebiets gelegene unbebaute Außenbereich schiebt
sich sowohl zwischen die Häuser U.--straße 43 und 49 als auch zwischen die Häuser U.--
straße 49 und 51. Die dort vorhandenen Freiflächen sind nicht etwa entsprechend dem
Vortrag der Klägerin allein auf die unbebauten Flurstücke 64 und 65 zu beschränken,
sondern erfassen auch die unbebauten Bereiche der angrenzenden nur teilweise bebauten
Flurstücke. Damit stellen die Freiflächen jeweils eine Verbindung zu den beiderseits der
U.--straße vorhandenen ausgedehnten unbebauten Außenbereichsflächen dar, die
gleichsam über die U.-- straße hinweg springen und als eine beiderseits der Straße
gelegene Einheit des Außenbereichs erscheinen. Demgegenüber kommt den
Wohnhäusern U.--straße 49 und 51 wegen ihres großen Abstands zueinander und zu den
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anderen Bauten sowie ihrer geringen Baumasse nicht ein solches städtebauliches Gewicht
zu, dass sie die zwischen ihnen bzw. zum Wohnhaus U.--straße 43 hin gelegenen
Außenbereichsflächen gleichsam abschnüren und als von baulicher Nutzung geprägte
Lücken in einem insgesamt bebauten Bereich erscheinen ließen. Die vorliegenden
Lichtbilder, insbesondere die Bilder Nr. 5 - 7 der Beiakte Heft 2 sowie die entsprechenden
bei der Ortsbesichtigung des Berichterstatters des Verwaltungsgerichts gefertigten
Lichtbilder (Bl. 28 der Gerichtsakte), die den Satzungsbereich von Westen bzw. Südwesten
wiedergeben, machen anschaulich deutlich, dass jedenfalls die Wohnhäuser U.--straße 49
und 51 als solitäre Bauten in den sie allseits umgebenden unbebauten Außenbereich im
Wortsinn "eingestreut" sind. Einer solchen Streubebauung fehlt die nach den vorstehend
dargelegten Maßstäben für die Annahme eines "bebauten Bereichs" erforderliche
Zusammengehörigkeit.
Wollte man eine solchermaßen verstreute Ansammlung einzelner Solitärbauten, die anders
als im Geltungsbereich der Satzung "N. " nicht miteinander verklammert sind, noch einem
"bebauten Bereich" im Sinne von § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB zuordnen, wäre in der Tat die
von der Beklagten und dem Vertreter des öffentlichen Interesses angesprochene Gefahr
einer ggf. uferlosen Zersiedelung des Außenbereichs nicht von der Hand zu weisen. Bei
einer Streubebauung mit vereinzelt in den Außenbereich hinein gesetzten Solitärbauten
kann noch keine Rede davon sein, dass die Schutzfunktion des Außenbereichs, vor
weiterer Zersiedelung bewahrt zu werden, bereits wesentlich tangiert ist.
Fehlt es hiernach daran, dass das Satzungsgebiet insgesamt einen "bebauten Bereich"
darstellt, hat die Beklagte die von der Klägerin begehrte Genehmigung jedenfalls deshalb
zu Recht versagt. Aus den Gründen, die in dem vom Senat im Parallelverfahren gleichen
Rubrums 7 A 4415/03 ergangenen Urteil vom heutigen Tag dargelegt sind, erscheint
zumindest zweifelhaft, ob die Beklagte im vorliegenden Fall zu Recht auch das Vorliegen
des Tatbestandsmerkmals "Wohnbebauung von einigem Gewicht" verneint hat. Auf diese
Frage kommt es jedoch nicht mehr an.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO i.V.m. §§
708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
Die Revision war gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, da die hier
entscheidungserhebliche Frage, nach welchen Maßstäben das in § 35 Abs. 6 BauGB
enthaltene Tatbestandsmerkmal "bebauter Bereich im Außenbereich" abzugrenzen ist,
grundsätzliche Bedeutung hat.