Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 9 A 3057/05
OVG NRW: satzung, gehweg, grundstück, stadt, breite, fahrbahn, öffentlich, vollstreckung, bestimmtheitsgebot, verkehrsverhältnisse
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 3057/05
Datum:
11.12.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
9. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
9 A 3057/05
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Minden, 5 K 2385/04
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der
Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden
Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
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Die Beteiligten streiten darum, ob die Kläger verpflichtet sind, den Stichweg zum Haus
Nr. 16 der Straße W. im Q. Ortsteil E. zu reinigen.
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Dieser Stichweg, der nicht über gesonderte Gehwege verfügt, besteht aus dem
Flurstück 451 der Flur 2 der Gemarkung E. . Er ist etwa 40 m lang und ca. vier Meter
breit. Er zweigt vom Hauptzug der Straße W. zwischen dem im Eigentum der Kläger
stehenden Grundstück W. Nr. 14 und dem Grundstück W. Nr. 18 nach Westen ab. Er
verläuft entlang den seitlichen Grenzen dieser Grundstücke und endet am
Hausgrundstück W. Nr. 16, an dessen Ostseite er mit seiner Breite von etwa vier Metern
angrenzt. Dieser Stichweg ist einzige Erschließung für das Grundstück W. Nr. 16.
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In den Jahren 1980 und 1995 wurde die Straße W. "ganz" für den öffentlichen Verkehr
gewidmet. Nach der Straßenreinigungs- und Gebührensatzung der Stadt Q1. (vom 22.
Juli 1986 i.d.F. der Änderungssatzung vom 12. Dezember 2007, in Kraft ab dem 1.
Januar 2008 - im Folgenden: Satzung -, i.V.m. dem Straßenreinigungsverzeichnis 2008
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als Anlage zu den §§ 1 und 2 der Satzung) ist die Straße W. "von E1. Heide bis W.
außer Stichweg zu Hs.-Nr. 16" von der Stadt zu reinigen, der "Stichweg zu Hs.-Nr. 16"
von den Anliegern. In § 1 Abs. 1 Satz 6 der Satzung heisst es unter dem Abschnitt
Allgemeines:
"Als Gehwege zählen auch Fahrbahnränder von Straßen, die auf keiner Seite einen
erkennbar abgeteilten bzw. abgegrenzten Gehweg besitzen, in einer Breite von 1,00 m."
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§ 2 der Satzung lautet wie folgt:
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"(1) Die Reinigung der im Straßenreinigungsverzeichnis entsprechend bezeichneten
Fahrbahnen wird den Eigentümern der an sie angrenzenden und durch sie
erschlossenen Grundstücke im Bereich der Angrenzung auferlegt. Sind die
Grundstückseigentümer beider Straßenseiten reinigungspflichtig, so erstreckt sich die
Reinigungsverpflichtung jeweils nur bis zur Fahrbahnmitte.
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(2) Die Reinigung der (selbständigen und unselbständigen) Gehwege wird den
Eigentümern der an sie angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke im
Rahmen der Angrenzungsbreite auferlegt. Hat ein Gehweg beidseitige
Reinigungsverpflichtete, erstreckt sich die Reinigungsverpflichtung jeweils bis zur
Gehwegmitte. Ist nur an einer Straßenseite ein Gehweg vorhanden, beschränkt sich die
Reinigungsverpflichtung nur auf diesen Gehweg und nur auf diese Anliegerseite."
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Nachdem es zwischen den Klägern, ihren Nachbarn und dem Beklagten wegen der
Reinigung des Stichwegs zu Meinungsverschiedenheiten gekommen war, haben die
Kläger am 12. Juli 2004 Klage erhoben mit dem Ziel festzustellen, dass sie nicht
öffentlich-rechtlich zur anteiligen Reinigung des Stichwegs verpflichtet seien. Zur
Begründung haben sie vorgetragen, der Stichweg biete ihrem Grundstück keinen
rechtlich gesicherten Erschließungsvorteil. Sie benötigten ihn auch nicht als Zuwegung
zu ihrem Grundstück.
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Die Kläger haben beantragt
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festzustellen, dass sie nicht öffentlich-rechtlich gemäß § 4 Straßenreinigungsgesetz
NRW i.V.m. § 2 der Straßenreinigungs- und Gebührensatzung der Stadt Q1. vom 22.
Juli 1986 in der derzeit gültigen Fassung verpflichtet sind, den Stichweg Gemarkung E. ,
Flur 2, Flurstück 451, zu reinigen.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat geltend gemacht, die Stadt habe die Reinigungspflicht wirksam auf die Kläger
übertragen. Es sei sachgerecht, die Grundstückseigentümer mit dem räumlich nächsten
Zugriff zur Straßenreinigung heranzuziehen. Die Nichtberücksichtigung des Vor-Kopf-
Anliegers sei mit der Situation eines Hinterliegers vergleichbar.
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Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht dem Feststellungsbegehren
der Kläger entsprochen. Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig und begründet.
Es fehle wegen mangelnder Bestimmtheit der einschlägigen Satzungsbestimmungen an
der wirksamen Übertragung der Straßenreinigungspflicht.
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Zur Begründung seiner zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend, bei dem
Stichweg gehe es ausschließlich um die Übertragung der Fahrbahnreinigung nach § 2
Abs. 1 der Satzung. Die Regelung erfasse den gesamten Straßenkörper. Art und
Umfang der Reinigungspflicht seien in der Satzung lediglich abstrakt-generell zu
bestimmen. Dies sei in § 2 der Satzung erfolgt. Mit den Worten "den Eigentümern" der
angrenzenden und erschlossenen Grundstücke i.S.d. § 2 Abs. 1 der Satzung seien
lediglich die seitlich in Längsrichtung angrenzenden Grundstückseigentümer gemeint.
Der vor Kopf gelegene Grundstückseigentümer müsse nichts tun. Das ergebe sich aus
dem Wortlaut des Satzes 2 der Vorschrift sowie aus der Systematik (§ 2 Abs. 2 Sätze 2
und 3 der Satzung). § 4 Straßenreinigungsgesetz NRW (StrReinG NRW) gebe den
räumlichen Umfang der Übertragung nicht vor. Er stelle lediglich
Mindestvoraussetzungen der Übertragungsmöglichkeit auf. Zudem sei die Einstufung
eines Stichwegs als Straße mit mehr als zwei Seiten lebensfremd. Der verständige
Adressat der Satzung erkenne, dass sich die Übertragung der Reinigungspflicht
lediglich auf die Anlieger der beiden Straßenseiten beziehe. Der
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Es gehe um
Verkehrssicherheit und öffentliche Hygiene. Dies sei bei der Auswahl der
Reinigungspflichtigen zu berücksichtigen. Die Interessenlage eines Vor-Kopf-Anliegers
sei mit der Situation eines Hinterliegers vergleichbar und dessen Freistellung daher
(gleichheits)rechtlich nicht zu beanstanden. Die Einbeziehung des vor Kopf liegenden
Grundstückseigentümers führe zudem zu unüberwindbaren praktischen
Schwierigkeiten.
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Der Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Die Kläger beantragen,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie tragen vor, ausgehend von § 4 Abs. 2 StrReinG NRW müsse auch hinsichtlich des
vor Kopf liegenden Grundstückseigentümers eine Regelung zum Umfang seiner
Straßenreinigungspflicht getroffen werden. Dies sei in der Satzung des Beklagten
unterblieben. § 2 Abs. 1 der Satzung sei widersprüchlich. Ergebe sich aus dessen Satz
2, dass allein die Seitenanlieger die Straße zu reinigen hätten, widerspreche dies Satz 1
der Vorschrift. Danach sei auch der am Ende einer Sackgasse wohnende
Grundstückseigentümer reinigungspflichtig. Der Hinweis des Beklagten auf
Wendeschleifen und Straßen mit T- Stücken verfange nicht. Insoweit gehe es um
Straßen, die wie Sackgassen an mehr als zwei Seiten Anlieger besäßen. Diese Straßen
könnten insgesamt einer einheitlichen Regelung zugeführt werden. Das sei auch
notwendig, weil sie vom Normalfall einer durchgehenden Straße mit Anliegern auf nur
zwei Seiten abwichen. Da nach § 4 Abs. 2 StrReinG NRW der Umfang der
Reinigungspflicht in der Satzung festzulegen sei, verbiete sich eine Festlegung allein
durch Ordnungsverfügung.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten (3 Hefte) Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht
festgestellt, dass die Kläger nicht öffentlich-rechtlich verpflichtet sind, den Stichweg
Gemarkung E. , Flur 2, Flurstück 451, (anteilig) zu reinigen.
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Den Klägern ist die Reinigungspflicht durch das geltende Straßenreinigungsrecht der
Stadt Q1. (§ 4 StrReinG NRW i.V.m. § 2 Abs. 1 und 2 der Satzung) nicht wirksam
übertragen worden. Dabei kann auf sich beruhen, ob der Stichweg wirksam als
öffentliche Straße gewidmet ist. Denn jedenfalls ist § 2 Abs. 1 und 2 der Satzung
mangels der rechtsstaatlich erforderlichen Bestimmtheit nichtig. Rechtsgrundlage für die
Übertragung der Reinigungspflicht auf die Grundstückseigentümer ist § 4 Abs. 1
StrReinG NRW. Nach Abs. 1 Satz 1 der Vorschrift können die Gemeinden die
Reinigung der Gehwege durch Satzung den Eigentümern der an die Gehwege
angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke auferlegen. Gemäß § 4 Abs. 1
Satz 2 StrReinG NRW können die Gemeinden die Reinigung der Fahrbahn den
Eigentümern der an die Straße angrenzenden und durch sie erschlossenen
Grundstücke übertragen, soweit dies unter Berücksichtigung der Verkehrsverhältnisse
zumutbar ist. Da sich Pflichten für die Anlieger ausschließlich aus den Regelungen der
Straßenreinigungssatzung ergeben, müssen diese dem rechtsstaatlichen
Bestimmtheitsgebot genügen. Sie müssen so eindeutig sein, dass der Anlieger über den
Umfang seiner Pflichten nicht im Unklaren ist. Er muss genau wissen, welche
Handlungen von ihm konkret verlangt werden. Insoweit gilt ein strenges
Gesetzmäßigkeitsprinzip.
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Vgl. OLG Hamm, Urteil vom 30. November 1989 - 27 U 127/89 -, VersR 1991, 1419;
Wichmann, Straßenreinigung und Winterdienst in der kommunalen Praxis, 3. Auflage
2000, Rdnr. 154.
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Ausgehend hiervon erweist sich § 2 Abs. 1 und Abs. 2 der Satzung für die
Fallgestaltungen als unvollständig, in denen es um geschlossene Straßenzüge geht.
Dies betrifft etwa Stichstraßen oder Sackgassen, sei es, dass sie - wie hier - vor Kopf
enden, d. h. die gleiche Straßenbreite auf der gesamten Länge haben, sei es, dass an
ihrem Ende ein Wendehammer errichtet ist. In diesen Fällen gibt es mehr als zwei
Straßenseiten. Dies folgt bei Wendehämmern daraus, dass der Bereich, der sich an den
Hauptzug der Straße anschließt, nicht eindeutig einer bestimmten (bisherigen)
Straßenseite zugeordnet werden kann. Insoweit beinhaltet § 2 Abs. 1 der Satzung keine
eindeutige Regelung, wen die Reinigungspflicht trifft bzw. welche Fläche von ihr erfasst
wird. Während nach § 2 Abs. 1 Satz 1 der Satzung jeder angrenzende Anlieger
reinigungspflichtig sein soll, sind nach Satz 2 der Bestimmung ausschließlich die
Grundstückseigentümer „beider", d. h. zweier Straßenseiten erwähnt, obwohl die
genannten Straßen mehr als zwei Seiten aufweisen.
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Die zuvor beschriebene normative Unklarheit gilt auch bezüglich der Gehwege. Gemäß
§ 1 Abs. 1 Satz 6 der Satzung gelten als Gehwege auch Fahrbahnränder von Straßen,
die auf keiner Seite einen erkennbar abgeteilten bzw. abgegrenzten Gehweg besitzen,
in einer Breite von einem Meter. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 der Satzung wird die Reinigung
der (selbstständigen und unselbstständigen) Gehwege den Eigentümern der an sie
angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke im Rahmen der
Angrenzungsbreite auferlegt. Hat ein Gehweg beidseitige Reinigungsverpflichtete,
erstreckt sich die Reinigungsverpflichtung jeweils bis zur Gehwegmitte (§ 2 Abs. 2 Satz
2 der Satzung). Bei wörtlichem Verständnis dieser Satzungsbestimmungen ist für den
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Normadressaten nicht erkennbar, ob z. B. der Eigentümer des Grundstücks W. Nr. 16,
für den mit Blick auf § 1 Abs. 1 Satz 6 der Satzung ebenfalls ein fiktiver Gehweg vor
seinem Grundstück anzunehmen ist, eine Reinigungsverpflichtung besitzen soll.
Derartige Unsicherheiten sind nicht zuletzt wegen § 9 Abs. 1 Nr. 1 der Satzung, wonach
ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig seiner Reinigungspflicht nach §
2 der Satzung nicht nachkommt, im Hinblick auf die insoweit zu stellenden
rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit,
vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 17. Februar 2005 - 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005, 695,
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nicht hinnehmbar.
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Nichts andere gälte, wenn man das Verständnis des Beklagten in Bezug auf § 2 Abs. 1
seiner Satzung zugrunde legt. Dann läge ein zur Unwirksamkeit dieser Vorschrift
führender Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs.
1 des Grundgesetzes (GG) vor. Der Beklagte ist bezüglich § 2 Abs. 1 Satz 2 der
Auffassung, dass hierdurch die Grundstückseigentümer lediglich zweier Straßenseiten
reinigungspflichtig gemacht werden. Folgte man dem, so wäre in den Fällen einfacher
Stichstraßen oder Sackgassen - wie im Streitfall - der Vor-Kopf-Anlieger trotz
Angrenzens seines Grundstücks an den Straßenkörper von der Reinigungspflicht
freigestellt. Selbst wenn man in diesem Zusammenhang dem Ortsgesetzgeber einen
Spielraum einräumen wollte (so genanntes normatives Ermessen),
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vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 1989 - 4 NB 21.89 -,
NJW 1990, 265; Schl.-H. OVG, Urteil vom 28. Februar 2000 - 4 K 6/99 - juris,
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wäre ein einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung nicht erkennbar. Ein solcher
ergibt sich insbesondere nicht aus Praktikabilitätsgesichtspunkten. Dem Beklagten ist
zwar einzuräumen, dass eine derartige Fallgestaltung zu gewissen
Abwicklungsschwierigkeiten führen kann. Allerdings ist insoweit zu berücksichtigen,
dass der Vor-Kopf-Anlieger bei fehlender Übertragung der Reinigungspflicht zur
Zahlung von Straßenreinigungsgebühren verpflichtet wäre. Um so mehr bedarf es eines
stichhaltigen Grundes, um ihn bei der Übertragung der Reinigungspflicht auf die
Grundstückseigentümer von der Reinigungspflicht auszunehmen. Eine mit dem
allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz in Einklang zu bringende
Satzungsgestaltung vorzunehmen, ist Sache des Ortsgesetzgebers.
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Die zuvor beschriebene Unvollständigkeit von § 2 Abs. 1 und Abs. 2 der Satzung kann
nicht durch Auslegung überwunden werden. § 2 der Satzung ist kein Anhaltspunkt dafür
zu entnehmen, wie der Ortsgesetzgeber in Kenntnis der erwähnten Unvollständigkeit
die Übertragung der Reinigungspflicht auf die Grundstückseigentümer den
Anforderungen des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG
genügend geregelt hätte. Dass eine etwaige Ordnungsverfügung zur Bestimmung der
Reinigungspflicht (vgl. § 2 Abs. 10 der Satzung) bereits mit Blick auf ihren Zweck, die
Durchsetzung einer bereits bestehenden Reinigungsverpflichtung zu gewährleisten,
nicht zur rechtsstaatlich gebotenen Bestimmtheit von § 2 Abs. 1 und Abs. 2 der Satzung
führen kann, versteht sich von selbst.
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Ungeachtet der vorstehenden Ausführungen weist das Gericht darauf hin, dass im
Streitfall - ausgehend von § 2 Abs. 1 der Satzung - dessen Voraussetzungen für die
Kläger nicht erfüllt wären. Danach wird die Reinigung der im
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Straßenreinigungsverzeichnis entsprechend bezeichneten Fahrbahn den Eigentümern
der an sie (das ist die Fahrbahn) angrenzenden und durch sie erschlossenen
Grundstücke im Bereich der Angrenzung auferlegt. Indem nach § 1 Abs. 1 Satz 6 der
Satzung als Gehweg aber auch Fahrbahnränder von Straßen, die - wie hier - auf keiner
Seite einen erkennbar abgeteilten bzw. abgegrenzten Gehweg besitzen, in einer Breite
von einem Meter fingiert werden, kann das klägerische Grundstück nicht an die
Fahrbahn des Stichwegs angrenzen. Das wäre nämlich nur der Fall, wenn es
unmittelbar an der Verkehrsfläche gelegen ist. Derartiges ist ausgeschlossen, wenn -
wie hier - ein fiktiver Gehweg unmittelbar an das Grundstück grenzt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung hinsichtlich
der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO)
nicht vorliegen.
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