Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 06.11.1996, 6 A 1228/94

Aktenzeichen: 6 A 1228/94

OVG NRW: kosten für unterkunft und verpflegung, bvo, haus, stationäre behandlung, sanatorium, klinik, beihilfe, krankenanstalt, behörde, fürsorgepflicht

Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 1228/94

Datum: 06.11.1996

Gericht: Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper: 6. Senat

Entscheidungsart: Beschluss

Aktenzeichen: 6 A 1228/94

Vorinstanz: Verwaltungsgericht Arnsberg, 2 K 617/93

Tenor: Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 1.680,-- DM festgesetzt.

G r ü n d e :

I. 2

3Wegen des Sach- und Streitstandes wird zunächst auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils verwiesen. Durch dieses Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage des Klägers

mit dem Antrag, 4

5das beklagte Land unter Änderung der Bescheide des Regierungspräsidenten X vom 00.00.00 und 00.00.00 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 00.00.00 zu verpflichten, ihm - dem Kläger - zu den aus Anlaß des Sanatoriumsaufenthaltes seiner Ehefrau in der Zeit vom 00 bis 00.00.00 entstandenen Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung Beihilfeleistungen nach § 6 Abs. 3 Satz 1 a BVO zu gewähren,

6

abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt, der Anspruch auf Gewährung von Beihilfe für die dem Kläger entstandenen Aufwendungen richte sich nach § 6 Abs. 2 und 3 BVO (vom 27. März 1975, GV NW 332) idF der 9. ÄndVO (vom 19. Dezember 1991, GV NW 1992, 10). Das Haus "X" der Reha- Klinik Y, in der die Ehefrau den Sanatoriumsaufenthalt verbracht habe, sei eine Einrichtung i.S. von § 6 Abs. 2 b BVO, 1

für die Kosten für Unterkunft und Verpflegung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO nur bis zur Höchstgrenze von 90,-- DM täglich beihilfefähig seien. Das Haus "X" sei mit dem Apartmenthotel "Haus Z" (einem Beherbergungsbetrieb) räumlich verbunden. Das ergebe bereits das Vorbringen des Klägers, nach dem das Haus "X" von dem Hotel "Haus Z" betreten bzw. nach dorthin verlassen werden könne, wenn einer der Anmeldebereiche durchquert werde. Die Kappungsregelung in § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO sei auch im Hinblick auf andere Beihilferegelungen nicht zu beanstanden. Die Dienstherren in Bund und Ländern seien berechtigt, im Rahmen ihrer Fürsorgepflicht gegenüber den Beamten die Beihilfegewährung frei und unterschiedlich auszugestalten. Daß die genannte Regelung die Unzumutbarkeitsgrenze überschreite und es sich hier um einen Härtefall handele, bei dem die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt würde, könne die Kammer nicht erkennen. Der Kläger sei auch auf die einschlägigen beihilferechtlichen Regelungen im Schreiben vom 00.00.00 hingewiesen worden, so daß es ihm möglich gewesen sei, vor Antritt der Sanatoriumsbehandlung sich Klarheit über den beihilferechtlichen Charakter der Reha-Klinik X zu verschaffen. Der Hinweis des Klägers darauf, daß die Festsetzungsstelle entsprechend Nr. 13.3 VV zu § 6 BVO im Rahmen des Voranerkennungsverfahrens habe entscheiden müssen, ob das ausgewählte Sanatorium von § 6 Abs. 2 a oder b BVO erfaßt werde, könnte seiner Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Aus einer eventuellen Pflichtverletzung ergebe sich kein Beihilfeanspruch aus § 6 Abs. 3 Satz 1 a BVO. Schadensersatz oder Folgenbeseitigungsansprüche bedürften vor ihrer gerichtlichen Geltendmachung eines an die Behörde zu stellenden Antrags. Eine solche - nicht nachholbare - Klagevoraussetzung sei hier nicht gegeben.

7Mit seiner Berufung macht der Kläger im wesentlichen geltend: Das Verwaltungsgericht habe sich zu Unrecht durch § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO an der Gewährung weiterer Beihilfe gehindert gesehen. Das folge schon aus einer grammatikalischen Auslegung des Begriffs "räumliche Verbindung" i.S. von § 6 Abs. 2 a Nr. 5, Abs. 2 b BVO. Da sich das Adjektiv "räumlich" vom Substantiv "Raum" ableite, sei vorauszusetzen, daß sich Beherbergungsbetrieb und Klinik gewissermaßen innerhalb derselben vier Wände und damit in einer einheitlichen Gebäudeeinheit befänden. Eben dies sei aber nicht der Fall, da sich das Haus "X" der Reha-Klinik Y in einem eigenständigen Flügel eines dreiflügeligen Hochhausgebäudes befinde, während das Apartmenthotel "Haus Z" in den anderen beiden Flügeln des Gebäudes untergebracht sei. Das entspreche auch dem Sinn und Zweck der Regelung, der dahin gehe, Beihilfeleistungen zu limitieren für Aufenthalte in Kurhotels, die nicht allein auf die Behandlung von Kranken spezialisiert seien, sondern auch Gäste aufnähmen, die den Wunsch nach Erholung und Abwechslung hätten. Auch bedeute die Abweichung der nordrhein- westfälischen Regelung vom Beihilfestandard der anderen Dienstheren wegen ihres Umfangs - fast eine Halbierung der Beihilfe bei Inanspruchnahme der gleichen Leistung - eine Überschreitung des dem nordrhein-westfälischen Verordnungsgeber zustehenden Gestaltungsraums. Die Unterlassung einer Vorabentscheidung gemäß Nr. 13.3 VV zu § 6 BVO sei nicht nur ein Verstoß gegen die der Festsetzungsstelle gegenüber ihm - dem Kläger - obliegende Pflicht, sondern auch ursächlich für einen bei ihm eingetretenen Schaden in Höhe der Differenz der Beihilfefähigkeit zwischen einer Einrichtung nach § 6 Abs. 2 a und b BVO, so daß ihm - wegen Amtspflicht- oder Fürsorgepflichtverletzung bzw. der Folgenbeseitigungslast - ein entsprechender Ersatzanspruch zustehe. Wenn das Verwaltungsgericht die zulässige Geltendmachung eines solchen Anspruchs unter Hinweis auf das Fehlen eines entsprechenden Antrags an die Behörde verneint habe, beruhe dies auf einer Verkennung der im Verwaltungsverfahrensrecht geltenden Grundsätze für die Auslegung öffentlichrechtlicher Willenserklärungen sowie § 25 VwVfG. Nach allem hätte das Verwaltungsgericht der Klage selbst bei Verneinung des primär verfolgten

Beihilfeanspruchs jedenfalls im Hinblick auf die bestehenden Sekundaransprüche stattgeben müssen.

Der Kläger beantragt, 8

9das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem erstinstanzlichen Klage-antrag zu erkennen,

hilfsweise, 10

11das beklagte Land zu verpflichten, ihm hinsichtlich der aus Anlaß des Sanatoriumsaufenthalts seiner Ehefrau entstandenen Aufwendungen die Differenz zwischen den nach § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO gewährten und den im Falle einer Anwendbarkeit von § 6 Abs. 3 Satz 1 a BVO zu gewährenden Beihilfeleistungen zu erstatten.

Der Beklagte beantragt, 12

die Berufung zurückzuweisen. 13

14Er stützt sich auf die Begründung der angefochtenen Bescheide, sein bisheriges Vorbringen und die Gründe des angefochtenen Urteils und führt ergänzend und vertiefend aus, nach § 6 Abs. 2 a und b BVO reiche zur Einordnung, daß eine - wie auch immer geartete - bauliche Verbindung zu einem Hotelbetrieb bestehe aus, dieses Sanatorium den Einrichtungen nach § 6 Abs. 2 b BVO mit der sich daraus ergebenden Rechtsfolge zuzuordnen. Die ergänzenden Fürsorgeleistungen des beklagten Landes wichen nicht wesentlich von denen u.a. des Bundes ab. Insoweit bestehe auch kein nennenswertes Mißverhältnis zwischen amtsangemessener Besoldung und dem Anteil der davon zu bestreitenden Kosten der Krankenvor- und - fürsorge. Der erstmalig gestellte Hilfsantrag sei unzulässig. Darüber hinaus bestehe kein Anspruch auf Schadensersatz. Der Anerkennungsbescheid vom 00.00.00 sei mit eingehenden Hinweisen u.a. auf die beihilfefähigen Kosten versehen gewesen. Eine weitergehende Information über die im Einzelfall beihilfefähigen Aufwendungen könne durch die Festsetzungsstelle bei der Vielzahl von mehreren hundert Einrichtungen für Heil- und Sanatoriumskuren und häufigen Veränderungen regelmäßig nicht erfolgen.

15Die Beteiligten sind durch gerichtliche Verfügung vom 00.00.00 auf die Möglichkeit einer Entscheidung nach § 130 a VwGO hingewiesen worden.

16Wegen des Sach- und Streitstandes im übrigen wird auf den weiteren Inhalt der Gerichtsund Verwaltungsakten (1 Heft) ergänzend Bezug genommen.

II. 17

18Der Senat entscheidet über die Berufung gemäß § 130 a VwGO durch Beschluß, da er die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.

19Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet. Der Kläger hat weder einen Anspruch auf Beihilfe i.S. seines Klagehauptantrages noch kann er erfolgreich einen Schadensersatzoder Folgenbeseitigungsanspruch i.S. des Hilfsantrages geltend machen.

Die Erstattung von Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung bei dem 20

Sanatoriumsaufenthalt der Ehefrau des Klägers vom 00 bis zum 00.00.00 richtet sich gemäß Art. II Satz 2 der 9. Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung - BVO - (vom 19.Dezember 1991, aaO) nach § 6 BVO idF dieser 9. ÄndVO. Nach § 6 Abs. 3 sind beihilfefähig die Kosten für Unterkunft und Verpflegung a) in den Fällen des Absatzes 2 Buchstabe a bis zur Höhe des niedrigsten Satzes des Sanatoriums, b) in den Fällen des Absatzes 2 Buchstabe b bis zur Höhe des niedrigsten Satzes des Sanatoriums, höchstens bis zu neunzig Deutsche Mark täglich. Die beiden Alternativen in § 6 Abs. 2 a) und b) BVO unterscheiden sich - soweit für die vorliegende Fallgestaltung erheblich - dadurch, daß Sanatorium nach Abs. 2 a) eine Krankenanstalt ist, die nur Personen aufnimmt, die einer stationären Behandlung bedürfen und die nicht mit einem Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist, wohingegen Sanatorium nach Abs. 2 b) eine Einrichtung ist, die auch Personen aufnimmt, die nicht einer stationären Behandlung bedürfen oder die mit einem Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist.

Der Regierungspräsident X hat den Sanatoriumsaufenthalt im Haus "X" der Reha-Klinik Y zu Recht dem § 6 Abs. 2 b) BVO zugeordnet, weil die Einrichtung mit einem Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist. Aus den von den Beteiligten vorgelegten bildlichen Darstellungen und Beschreibungen der Reha-Klinik im W kann es nicht zweifelhaft sein, daß zwischen dem Apartmenthotel "Haus Z" und dem Haus "X" eine räumliche Verbindung besteht. Diese ist bereits dadurch gegeben, daß beide Einrichtungen in demselben Haus, wenn auch in verschiedenen Flügeln untergebracht sind. Sie zeigt sich insbesondere an dem "weiteren, kleineren" Eingang in das Haus X am inneren Ende des Flügels im ersten Stock von dem man auch in den Empfangsbereich des Apartementhotels "S" gelangen kann. Diese räumliche Verbindung wird auch in der Mitteilung der Reha-Klinik X vom 00.00.00, die der Kläger zu den Verwaltungsakten eingereicht hat, deutlich angesprochen.

22Dem Kläger steht eine höhere Beihilfe zu den Kosten für Unterkunft und Verpflegung auch nicht deshalb zu, weil die nordrhein-westfälische Regelung in rechtswidriger Weise vom Beihilfestandard der anderen Dienstherren, insbesondere den Beihilfevorschriften des Bundes vom 19. April 1985 (GMBl. 1985 S. 290) abweicht. Zwar gebietet es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, daß er sich bei der Regelung der Beihilfegewährung für seine Beamten an der vom Bundesbesoldungsgesetzgeber bei der Bemessung der amtsangemessenen Besoldung einschließlich des Anteils für eine angemessene Krankenversorgung vorausgesetzten zusätzlichen Hilfeleistung ("Beihilfestandard") in Bund und Ländern orientiert.

Vgl. BVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 - BVerwGE 77, 345 ff. 23

24Dabei ist es jedoch (auch aufgrund des Art. 3 Abs. 1 GG) nicht geboten, daß die Beamten eines Landes auf dem dem Landesrecht vorbehaltenen Gebiet den Beamten eines anderen Landes oder des Bundes völlig gleich gestellt sind und rechnerisch die gleichen Beihilfeleistungen erhalten. Es ist nicht zu prüfen, ob die normsetzende Exekutive die gerechteste und zweckmäßigste Regelung getroffen hat, sondern lediglich, ob sie die äußersten Grenzen ihrer Gestaltungsfreiheit gewahrt hat.

25Vgl. BVerwG, Beschluß vom 18. Mai 1990 - 2 NB 1.89 -, Dokumentarische Berichte B zur Rechtsprechung des BVerwG (Dok. Ber. 1990, 259 f.).

26

Danach kann von einer unzulässigen Abweichung des nordrhein-westfälischen Landesverordnungsgebers von einem vorgegebenen "Beihilfestandard" nicht gesprochen werden. Das verdeutlicht ein Vergleich der früheren mit der heutigen Regelung des Landes 21

Nordrhein-Westfalen sowie den Beihilfevorschriften des Bundes und die sich daraus für die Beamten jeweils ergebenden Rechtsfolgen.

§ 6 BVO hatte zur Regelung der beihilfefähigen Aufwendungen bei Sanatoriumsaufenthalt vor Inkrafttreten der jetzt maßgeblichen Fassung der 9. ÄndVO, d.h. in der Fassung vom 27. März 1975, GV NW 332, mit den Änderungen bis einschließlich der 8. ÄndVO vom 9. Februar 1990, GV NW 118, folgenden Wortlaut:

28"(1) Die Kosten für Unterbringung und Verpflegung in einem Sanatorium sowie die Auslagen für Kurtaxe und die Kosten eines ärztlichen Schlußberichtes sind neben den Aufwendungen nach § 4 Nr. 1, 7, 9 und 11 nur dann beihilfefähig, wenn ein amts- oder vertrauensärztliches Gutachten darüber vorgelegt worden ist, daß die Sanatoriumsbehandlung dringend notwendig ist und nicht durch stationäre Behandlung in einer anderen Krankenanstalt oder durch eine Heilkur nach § 7 mit gleicher Erfolgsaussicht ersetzbar ist, und die Festsetzungsstelle die Beihilfefähigkeit vorher anerkannt hat. Eine Anerkennung der Beihilfefähigkeit ist nicht zulässig, wenn im laufenden oder in den beiden vorangegangenen Kalenderjahren bereits eine als beihilfefähig anerkannte Sanatoriumsbehandlung oder Heilkur durchgeführt worden ist. Von der Einhaltung der Frist darf nur abgesehen werden

1. nach einer schweren, einen Krankenhaus- aufenthalt erfordernden Erkrankung, 29

302. wenn nach dem Gutachten eines Amts- oder Vertrauensarztes aus zwingenden medizinischen Gründen (z.B. schweren Fällen von Morbus Bechterew) eine Sanatoriumsbehandlung in einem kürzeren Zeitabstand notwendig ist.

31Ist die Beihilfefähigkeit eines Sanatoriumsaufenthaltes nicht anerkannt worden, sind nur die Aufwendungen nach § 4 Nr. 1, 7 und 9 beihilfefähig.

32(2) Die Kosten für Unterbringung und Verpflegung sind bis zur Höhe des niedrigsten Satzes des Sanatoriums beihilfefähig. Bei Schwerbehinderten, bei denen die Notwendigkeit einer ständigen Begleitperson behördlich festgestellt ist, sowie bei Kindern, die aus medizinischen Gründen einer Begleitperson bedürfen, sind die Kosten für Unterbringung und Verpflegung der Begleitperson bis zur Höhe von siebzig vom Hundert des niedrigsten Satzes sowie die Kurtaxe der Begleitperson beihilfefähig; Voraussetzung ist eine Bestätigung des Sanatoriumsarztes, daß für eine erfolgversprechende Behandlung eine Begleitperson notwendig ist.

(3) Ein Sanatorium im Sinne dieser Vorschriften ist eine Krankenanstalt, 33

341. die besondere Heilbehandlungen (z.B. mit den Mitteln der physikalischen Therapie - Bäder, Bestrahlungen usw. - oder durch besondere Formen der Ernährung) durchführt und die dafür erforderlichen Einrichtungen und Pflegepersonen besitzt,

352. in der die Behandlung durch einen dafür vorgebildeten Arzt geregelt und überwacht wird und

363. die der Aufsicht des zuständigen Gesundheitsamtes untersteht 47 der Dritten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens vom 30. März 1935 - RGS. NW S. 7)."

37

Diese Bestimmung ist - nicht dem genauen Wortlaut, wohl aber dem Regelungsgehalt nach - nahezu identisch mit der noch heute gültigen Vorschrift in § 7 BhV (Fassung vom 10. Juli 27

1995, GMBl. 470, geändert durch Allgem. VV vom 4. Juli 1996, GMBl. 627); ein Abweichen des nordrhein-westfälischen Landesverordnungsgebers vom Beihilfestandard des Bundes ist hiernach nicht erkennbar. Auch gilt zur Definition des Begriffs "Sanatorium" weiter, daß Sanatorien in beiden Geltungsbereichen nach § 47 der 3 DVO zum Gesetz über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens vom 30. März 1935, aaO, der Aufsicht des zuständigen Gesundheitsamtes unterstehen.

Vgl. Schröder-Beckmann-Weber, Beihilfevorschriften des Bundes und der Länder, Komm., Teil 1/6 - BhV § 7 Anm. 9.

39Nach seiner langjährigen Rechtsprechung zu dem in § 6 Abs. 3 BVO (idF. der 8. ÄndVO, aaO) enthaltenen Merkmal der Krankenanstalt hat es der Senat als wesentliches Charakteristikum einer Krankenanstalt angesehen, daß die Anstalt nur solchen Personen offensteht, die vom ärztlichen Standpunkt aus einer Behandlung in der Anstalt bedürfen, wo sie unter ständiger ärztlicher Überwachung stehen und vom Arzt selbst und nach seinen Weisungen behandelt werden und ihre Lebensweise medizinisch begründeten Beschränkungen unterworfen ist.

40Vgl. OVG NW, Beschluß vom 30. Mai 1990 - 6 A 710/87 -, Urteil vom 27. September 1991 - ,6 A 1118/90 - RiA 93, 42 und Beschluß vom 25. August 1994 - 6 A 4322/93 -.

41Gegenüber dieser Rechtslage bringt die - hier maßgebliche - 9. ÄndVO zu § 6 BVO eine deutliche V e r b e s s e r u n g hinsichtlich der Beihilfefähigkeit von Kosten für Unterkunft und Verpflegung bei Aufenthalt in einem Sanatorium, das die Konzession nach § 30 GewO besitzt und auch Personen aufnimmt, die nicht einer stationären Behandlung bedürfen oder das mit einem Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist. Angesichts der erstmaligen Berücksichtigung des hierdurch begünstigten Personenkreises im nordrhein-westfälischen Beihilferecht kann bei der Festsetzung eines Höchstbetrages von 90,-- DM von einer rechtswidrigen Abweichung des Landesverordnungsgebers von einem relevanten Beihilfestandard zu Lasten des Klägers keine Rede sein. Dementsprechend hat der Senat auch in seinem Urteil

vom 26. April 1996 - 6 A 2777/95 - 42

die Rechtmäßigkeit der Neuregelung angeommen. 43

44Der im Berufungsverfahren hilfsweise gestellte Klageantrag ist unzulässig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des hier entscheidenden Senats setzt eine auf Schadensersatz (oder Folgenbeseitigung) gerichtete beamtenrechtliche Verpflichtungs- oder Leistungsklage einen vor Klageerhebung an die Behörde zu stellenden entsprechenden Antrag voraus. Es handelt sich hierbei nicht um eine (im Prozeß nachholbare) Sachurteilsvoraussetzung, sondern um eine nicht nachholbare Klagevoraussetzung.

45Vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. Juli 1977 - II B 36.76 -, Buchholz, Sammel- und Nachschlagewerk der Rspr. des BVerwG, 232 § 79 BBG Nr. 66; OVG NW, u.a. Beschluß vom 10. Juni 1996 - 6 A 957/94 -.

46Vor Klageerhebung ist hier ein entsprechender Antrag an den Regierungspräsidenten/die Bezirksregierung X nicht herangetragen worden.

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Die Berufung ist hiernach mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 38

VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision wird nicht zugelassen, weil weder die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO noch die des § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz gegeben sind.

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