Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 A 1228/94

OVG NRW: kosten für unterkunft und verpflegung, bvo, haus, stationäre behandlung, sanatorium, klinik, beihilfe, krankenanstalt, behörde, fürsorgepflicht
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Vorinstanz:
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 1228/94
06.11.1996
Oberverwaltungsgericht NRW
6. Senat
Beschluss
6 A 1228/94
Verwaltungsgericht Arnsberg, 2 K 617/93
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 1.680,-- DM
festgesetzt.
G r ü n d e :
I.
Wegen des Sach- und Streitstandes wird zunächst auf den Tatbestand des angefochtenen
Urteils verwiesen. Durch dieses Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage des Klägers
mit dem Antrag,
das beklagte Land unter Änderung der Bescheide des Regierungspräsidenten X vom
00.00.00 und 00.00.00 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 00.00.00 zu
verpflichten, ihm - dem Kläger - zu den aus Anlaß des Sanatoriumsaufenthaltes seiner
Ehefrau in der Zeit vom 00 bis 00.00.00 entstandenen Aufwendungen für Unterkunft und
Verpflegung Beihilfeleistungen nach § 6 Abs. 3 Satz 1 a BVO zu gewähren,
abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt, der Anspruch auf
Gewährung von Beihilfe für die dem Kläger entstandenen Aufwendungen richte sich nach §
6 Abs. 2 und 3 BVO (vom 27. März 1975, GV NW 332) idF der 9. ÄndVO (vom 19.
Dezember 1991, GV NW 1992, 10). Das Haus "X" der Reha- Klinik Y, in der die Ehefrau
den Sanatoriumsaufenthalt verbracht habe, sei eine Einrichtung i.S. von § 6 Abs. 2 b BVO,
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für die Kosten für Unterkunft und Verpflegung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO nur bis zur
Höchstgrenze von 90,-- DM täglich beihilfefähig seien. Das Haus "X" sei mit dem
Apartmenthotel "Haus Z" (einem Beherbergungsbetrieb) räumlich verbunden. Das ergebe
bereits das Vorbringen des Klägers, nach dem das Haus "X" von dem Hotel "Haus Z"
betreten bzw. nach dorthin verlassen werden könne, wenn einer der Anmeldebereiche
durchquert werde. Die Kappungsregelung in § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO sei auch im Hinblick
auf andere Beihilferegelungen nicht zu beanstanden. Die Dienstherren in Bund und
Ländern seien berechtigt, im Rahmen ihrer Fürsorgepflicht gegenüber den Beamten die
Beihilfegewährung frei und unterschiedlich auszugestalten. Daß die genannte Regelung
die Unzumutbarkeitsgrenze überschreite und es sich hier um einen Härtefall handele, bei
dem die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt würde, könne die
Kammer nicht erkennen. Der Kläger sei auch auf die einschlägigen beihilferechtlichen
Regelungen im Schreiben vom 00.00.00 hingewiesen worden, so daß es ihm möglich
gewesen sei, vor Antritt der Sanatoriumsbehandlung sich Klarheit über den
beihilferechtlichen Charakter der Reha-Klinik X zu verschaffen. Der Hinweis des Klägers
darauf, daß die Festsetzungsstelle entsprechend Nr. 13.3 VV zu § 6 BVO im Rahmen des
Voranerkennungsverfahrens habe entscheiden müssen, ob das ausgewählte Sanatorium
von § 6 Abs. 2 a oder b BVO erfaßt werde, könnte seiner Klage nicht zum Erfolg verhelfen.
Aus einer eventuellen Pflichtverletzung ergebe sich kein Beihilfeanspruch aus § 6 Abs. 3
Satz 1 a BVO. Schadensersatz oder Folgenbeseitigungsansprüche bedürften vor ihrer
gerichtlichen Geltendmachung eines an die Behörde zu stellenden Antrags. Eine solche -
nicht nachholbare - Klagevoraussetzung sei hier nicht gegeben.
Mit seiner Berufung macht der Kläger im wesentlichen geltend: Das Verwaltungsgericht
habe sich zu Unrecht durch § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO an der Gewährung weiterer Beihilfe
gehindert gesehen. Das folge schon aus einer grammatikalischen Auslegung des Begriffs
"räumliche Verbindung" i.S. von § 6 Abs. 2 a Nr. 5, Abs. 2 b BVO. Da sich das Adjektiv
"räumlich" vom Substantiv "Raum" ableite, sei vorauszusetzen, daß sich
Beherbergungsbetrieb und Klinik gewissermaßen innerhalb derselben vier Wände und
damit in einer einheitlichen Gebäudeeinheit befänden. Eben dies sei aber nicht der Fall, da
sich das Haus "X" der Reha-Klinik Y in einem eigenständigen Flügel eines dreiflügeligen
Hochhausgebäudes befinde, während das Apartmenthotel "Haus Z" in den anderen beiden
Flügeln des Gebäudes untergebracht sei. Das entspreche auch dem Sinn und Zweck der
Regelung, der dahin gehe, Beihilfeleistungen zu limitieren für Aufenthalte in Kurhotels, die
nicht allein auf die Behandlung von Kranken spezialisiert seien, sondern auch Gäste
aufnähmen, die den Wunsch nach Erholung und Abwechslung hätten. Auch bedeute die
Abweichung der nordrhein- westfälischen Regelung vom Beihilfestandard der anderen
Dienstheren wegen ihres Umfangs - fast eine Halbierung der Beihilfe bei Inanspruchnahme
der gleichen Leistung - eine Überschreitung des dem nordrhein-westfälischen
Verordnungsgeber zustehenden Gestaltungsraums. Die Unterlassung einer
Vorabentscheidung gemäß Nr. 13.3 VV zu § 6 BVO sei nicht nur ein Verstoß gegen die der
Festsetzungsstelle gegenüber ihm - dem Kläger - obliegende Pflicht, sondern auch
ursächlich für einen bei ihm eingetretenen Schaden in Höhe der Differenz der
Beihilfefähigkeit zwischen einer Einrichtung nach § 6 Abs. 2 a und b BVO, so daß ihm -
wegen Amtspflicht- oder Fürsorgepflichtverletzung bzw. der Folgenbeseitigungslast - ein
entsprechender Ersatzanspruch zustehe. Wenn das Verwaltungsgericht die zulässige
Geltendmachung eines solchen Anspruchs unter Hinweis auf das Fehlen eines
entsprechenden Antrags an die Behörde verneint habe, beruhe dies auf einer Verkennung
der im Verwaltungsverfahrensrecht geltenden Grundsätze für die Auslegung öffentlich-
rechtlicher Willenserklärungen sowie § 25 VwVfG. Nach allem hätte das
Verwaltungsgericht der Klage selbst bei Verneinung des primär verfolgten
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Beihilfeanspruchs jedenfalls im Hinblick auf die bestehenden Sekundaransprüche
stattgeben müssen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem erstinstanzlichen Klage-antrag zu
erkennen,
hilfsweise,
das beklagte Land zu verpflichten, ihm hinsichtlich der aus Anlaß des
Sanatoriumsaufenthalts seiner Ehefrau entstandenen Aufwendungen die Differenz
zwischen den nach § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO gewährten und den im Falle einer
Anwendbarkeit von § 6 Abs. 3 Satz 1 a BVO zu gewährenden Beihilfeleistungen zu
erstatten.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er stützt sich auf die Begründung der angefochtenen Bescheide, sein bisheriges
Vorbringen und die Gründe des angefochtenen Urteils und führt ergänzend und vertiefend
aus, nach § 6 Abs. 2 a und b BVO reiche zur Einordnung, daß eine - wie auch immer
geartete - bauliche Verbindung zu einem Hotelbetrieb bestehe aus, dieses Sanatorium den
Einrichtungen nach § 6 Abs. 2 b BVO mit der sich daraus ergebenden Rechtsfolge
zuzuordnen. Die ergänzenden Fürsorgeleistungen des beklagten Landes wichen nicht
wesentlich von denen u.a. des Bundes ab. Insoweit bestehe auch kein nennenswertes
Mißverhältnis zwischen amtsangemessener Besoldung und dem Anteil der davon zu
bestreitenden Kosten der Krankenvor- und - fürsorge. Der erstmalig gestellte Hilfsantrag sei
unzulässig. Darüber hinaus bestehe kein Anspruch auf Schadensersatz. Der
Anerkennungsbescheid vom 00.00.00 sei mit eingehenden Hinweisen u.a. auf die
beihilfefähigen Kosten versehen gewesen. Eine weitergehende Information über die im
Einzelfall beihilfefähigen Aufwendungen könne durch die Festsetzungsstelle bei der
Vielzahl von mehreren hundert Einrichtungen für Heil- und Sanatoriumskuren und häufigen
Veränderungen regelmäßig nicht erfolgen.
Die Beteiligten sind durch gerichtliche Verfügung vom 00.00.00 auf die Möglichkeit einer
Entscheidung nach § 130 a VwGO hingewiesen worden.
Wegen des Sach- und Streitstandes im übrigen wird auf den weiteren Inhalt der Gerichts-
und Verwaltungsakten (1 Heft) ergänzend Bezug genommen.
II.
Der Senat entscheidet über die Berufung gemäß § 130 a VwGO durch Beschluß, da er die
Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich
hält.
Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet. Der Kläger hat weder einen Anspruch auf
Beihilfe i.S. seines Klagehauptantrages noch kann er erfolgreich einen Schadensersatz-
oder Folgenbeseitigungsanspruch i.S. des Hilfsantrages geltend machen.
Die Erstattung von Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung bei dem
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Sanatoriumsaufenthalt der Ehefrau des Klägers vom 00 bis zum 00.00.00 richtet sich
gemäß Art. II Satz 2 der 9. Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung - BVO - (vom
19.Dezember 1991, aaO) nach § 6 BVO idF dieser 9. ÄndVO. Nach § 6 Abs. 3 sind
beihilfefähig die Kosten für Unterkunft und Verpflegung a) in den Fällen des Absatzes 2
Buchstabe a bis zur Höhe des niedrigsten Satzes des Sanatoriums, b) in den Fällen des
Absatzes 2 Buchstabe b bis zur Höhe des niedrigsten Satzes des Sanatoriums, höchstens
bis zu neunzig Deutsche Mark täglich. Die beiden Alternativen in § 6 Abs. 2 a) und b) BVO
unterscheiden sich - soweit für die vorliegende Fallgestaltung erheblich - dadurch, daß
Sanatorium nach Abs. 2 a) eine Krankenanstalt ist, die nur Personen aufnimmt, die einer
stationären Behandlung bedürfen und die nicht mit einem Beherbergungsbetrieb räumlich
verbunden ist, wohingegen Sanatorium nach Abs. 2 b) eine Einrichtung ist, die auch
Personen aufnimmt, die nicht einer stationären Behandlung bedürfen oder die mit einem
Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist.
Der Regierungspräsident X hat den Sanatoriumsaufenthalt im Haus "X" der Reha-Klinik Y
zu Recht dem § 6 Abs. 2 b) BVO zugeordnet, weil die Einrichtung mit einem
Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist. Aus den von den Beteiligten vorgelegten
bildlichen Darstellungen und Beschreibungen der Reha-Klinik im W kann es nicht
zweifelhaft sein, daß zwischen dem Apartmenthotel "Haus Z" und dem Haus "X" eine
räumliche Verbindung besteht. Diese ist bereits dadurch gegeben, daß beide
Einrichtungen in demselben Haus, wenn auch in verschiedenen Flügeln untergebracht
sind. Sie zeigt sich insbesondere an dem "weiteren, kleineren" Eingang in das Haus X am
inneren Ende des Flügels im ersten Stock von dem man auch in den Empfangsbereich des
Apartementhotels "S" gelangen kann. Diese räumliche Verbindung wird auch in der
Mitteilung der Reha-Klinik X vom 00.00.00, die der Kläger zu den Verwaltungsakten
eingereicht hat, deutlich angesprochen.
Dem Kläger steht eine höhere Beihilfe zu den Kosten für Unterkunft und Verpflegung auch
nicht deshalb zu, weil die nordrhein-westfälische Regelung in rechtswidriger Weise vom
Beihilfestandard der anderen Dienstherren, insbesondere den Beihilfevorschriften des
Bundes vom 19. April 1985 (GMBl. 1985 S. 290) abweicht. Zwar gebietet es nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, daß
er sich bei der Regelung der Beihilfegewährung für seine Beamten an der vom
Bundesbesoldungsgesetzgeber bei der Bemessung der amtsangemessenen Besoldung
einschließlich des Anteils für eine angemessene Krankenversorgung vorausgesetzten
zusätzlichen Hilfeleistung ("Beihilfestandard") in Bund und Ländern orientiert.
Vgl. BVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 - BVerwGE 77, 345 ff.
Dabei ist es jedoch (auch aufgrund des Art. 3 Abs. 1 GG) nicht geboten, daß die Beamten
eines Landes auf dem dem Landesrecht vorbehaltenen Gebiet den Beamten eines anderen
Landes oder des Bundes völlig gleich gestellt sind und rechnerisch die gleichen
Beihilfeleistungen erhalten. Es ist nicht zu prüfen, ob die normsetzende Exekutive die
gerechteste und zweckmäßigste Regelung getroffen hat, sondern lediglich, ob sie die
äußersten Grenzen ihrer Gestaltungsfreiheit gewahrt hat.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 18. Mai 1990 - 2 NB 1.89 -, Dokumentarische Berichte B zur
Rechtsprechung des BVerwG (Dok. Ber. 1990, 259 f.).
Danach kann von einer unzulässigen Abweichung des nordrhein-westfälischen
Landesverordnungsgebers von einem vorgegebenen "Beihilfestandard" nicht gesprochen
werden. Das verdeutlicht ein Vergleich der früheren mit der heutigen Regelung des Landes
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Nordrhein-Westfalen sowie den Beihilfevorschriften des Bundes und die sich daraus für die
Beamten jeweils ergebenden Rechtsfolgen.
§ 6 BVO hatte zur Regelung der beihilfefähigen Aufwendungen bei Sanatoriumsaufenthalt
vor Inkrafttreten der jetzt maßgeblichen Fassung der 9. ÄndVO, d.h. in der Fassung vom 27.
März 1975, GV NW 332, mit den Änderungen bis einschließlich der 8. ÄndVO vom 9.
Februar 1990, GV NW 118, folgenden Wortlaut:
"(1) Die Kosten für Unterbringung und Verpflegung in einem Sanatorium sowie die
Auslagen für Kurtaxe und die Kosten eines ärztlichen Schlußberichtes sind neben den
Aufwendungen nach § 4 Nr. 1, 7, 9 und 11 nur dann beihilfefähig, wenn ein amts- oder
vertrauensärztliches Gutachten darüber vorgelegt worden ist, daß die
Sanatoriumsbehandlung dringend notwendig ist und nicht durch stationäre Behandlung in
einer anderen Krankenanstalt oder durch eine Heilkur nach § 7 mit gleicher Erfolgsaussicht
ersetzbar ist, und die Festsetzungsstelle die Beihilfefähigkeit vorher anerkannt hat. Eine
Anerkennung der Beihilfefähigkeit ist nicht zulässig, wenn im laufenden oder in den beiden
vorangegangenen Kalenderjahren bereits eine als beihilfefähig anerkannte
Sanatoriumsbehandlung oder Heilkur durchgeführt worden ist. Von der Einhaltung der Frist
darf nur abgesehen werden
1. nach einer schweren, einen Krankenhaus- aufenthalt erfordernden Erkrankung,
2. wenn nach dem Gutachten eines Amts- oder Vertrauensarztes aus zwingenden
medizinischen Gründen (z.B. schweren Fällen von Morbus Bechterew) eine
Sanatoriumsbehandlung in einem kürzeren Zeitabstand notwendig ist.
Ist die Beihilfefähigkeit eines Sanatoriumsaufenthaltes nicht anerkannt worden, sind nur die
Aufwendungen nach § 4 Nr. 1, 7 und 9 beihilfefähig.
(2) Die Kosten für Unterbringung und Verpflegung sind bis zur Höhe des niedrigsten Satzes
des Sanatoriums beihilfefähig. Bei Schwerbehinderten, bei denen die Notwendigkeit einer
ständigen Begleitperson behördlich festgestellt ist, sowie bei Kindern, die aus
medizinischen Gründen einer Begleitperson bedürfen, sind die Kosten für Unterbringung
und Verpflegung der Begleitperson bis zur Höhe von siebzig vom Hundert des niedrigsten
Satzes sowie die Kurtaxe der Begleitperson beihilfefähig; Voraussetzung ist eine
Bestätigung des Sanatoriumsarztes, daß für eine erfolgversprechende Behandlung eine
Begleitperson notwendig ist.
(3) Ein Sanatorium im Sinne dieser Vorschriften ist eine Krankenanstalt,
1. die besondere Heilbehandlungen (z.B. mit den Mitteln der physikalischen Therapie -
Bäder, Bestrahlungen usw. - oder durch besondere Formen der Ernährung) durchführt und
die dafür erforderlichen Einrichtungen und Pflegepersonen besitzt,
2. in der die Behandlung durch einen dafür vorgebildeten Arzt geregelt und überwacht wird
und
3. die der Aufsicht des zuständigen Gesundheitsamtes untersteht (§ 47 der Dritten
Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens
vom 30. März 1935 - RGS. NW S. 7)."
Diese Bestimmung ist - nicht dem genauen Wortlaut, wohl aber dem Regelungsgehalt nach
- nahezu identisch mit der noch heute gültigen Vorschrift in § 7 BhV (Fassung vom 10. Juli
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1995, GMBl. 470, geändert durch Allgem. VV vom 4. Juli 1996, GMBl. 627); ein Abweichen
des nordrhein-westfälischen Landesverordnungsgebers vom Beihilfestandard des Bundes
ist hiernach nicht erkennbar. Auch gilt zur Definition des Begriffs "Sanatorium" weiter, daß
Sanatorien in beiden Geltungsbereichen nach § 47 der 3 DVO zum Gesetz über die
Vereinheitlichung des Gesundheitswesens vom 30. März 1935, aaO, der Aufsicht des
zuständigen Gesundheitsamtes unterstehen.
Vgl. Schröder-Beckmann-Weber, Beihilfevorschriften des Bundes und der Länder, Komm.,
Teil 1/6 - BhV § 7 Anm. 9.
Nach seiner langjährigen Rechtsprechung zu dem in § 6 Abs. 3 BVO (idF. der 8. ÄndVO,
aaO) enthaltenen Merkmal der Krankenanstalt hat es der Senat als wesentliches
Charakteristikum einer Krankenanstalt angesehen, daß die Anstalt nur solchen Personen
offensteht, die vom ärztlichen Standpunkt aus einer Behandlung in der Anstalt bedürfen, wo
sie unter ständiger ärztlicher Überwachung stehen und vom Arzt selbst und nach seinen
Weisungen behandelt werden und ihre Lebensweise medizinisch begründeten
Beschränkungen unterworfen ist.
Vgl. OVG NW, Beschluß vom 30. Mai 1990 - 6 A 710/87 -, Urteil vom 27. September 1991 -
,6 A 1118/90 - RiA 93, 42 und Beschluß vom 25. August 1994 - 6 A 4322/93 -.
Gegenüber dieser Rechtslage bringt die - hier maßgebliche - 9. ÄndVO zu § 6 BVO eine
deutliche V e r b e s s e r u n g hinsichtlich der Beihilfefähigkeit von Kosten für Unterkunft
und Verpflegung bei Aufenthalt in einem Sanatorium, das die Konzession nach § 30 GewO
besitzt und auch Personen aufnimmt, die nicht einer stationären Behandlung bedürfen oder
das mit einem Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist. Angesichts der erstmaligen
Berücksichtigung des hierdurch begünstigten Personenkreises im nordrhein-westfälischen
Beihilferecht kann bei der Festsetzung eines Höchstbetrages von 90,-- DM von einer
rechtswidrigen Abweichung des Landesverordnungsgebers von einem relevanten
Beihilfestandard zu Lasten des Klägers keine Rede sein. Dementsprechend hat der Senat
auch in seinem Urteil
vom 26. April 1996 - 6 A 2777/95 -
die Rechtmäßigkeit der Neuregelung angeommen.
Der im Berufungsverfahren hilfsweise gestellte Klageantrag ist unzulässig. Nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des hier entscheidenden Senats
setzt eine auf Schadensersatz (oder Folgenbeseitigung) gerichtete beamtenrechtliche
Verpflichtungs- oder Leistungsklage einen vor Klageerhebung an die Behörde zu
stellenden entsprechenden Antrag voraus. Es handelt sich hierbei nicht um eine (im
Prozeß nachholbare) Sachurteilsvoraussetzung, sondern um eine nicht nachholbare
Klagevoraussetzung.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. Juli 1977 - II B 36.76 -, Buchholz, Sammel- und
Nachschlagewerk der Rspr. des BVerwG, 232 § 79 BBG Nr. 66; OVG NW, u.a. Beschluß
vom 10. Juni 1996 - 6 A 957/94 -.
Vor Klageerhebung ist hier ein entsprechender Antrag an den Regierungspräsidenten/die
Bezirksregierung X nicht herangetragen worden.
Die Berufung ist hiernach mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge
zurückzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167
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VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision wird nicht zugelassen, weil weder die
Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO noch die des § 127
Beamtenrechtsrahmengesetz gegeben sind.