Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 A 1228/94

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Gericht:

Spruchkörper:

Entscheidungsart:

Tenor:

Aktenzeichen:

Vorinstanz:

Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 1228/94

06.11.1996

Oberverwaltungsgericht NRW

6. Senat

Beschluss

6 A 1228/94

Verwaltungsgericht Arnsberg, 2 K 617/93

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die

Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des

Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der

Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 1.680,-- DM

festgesetzt.

G r ü n d e :

Wegen des Sach- und Streitstandes wird zunächst auf den Tatbestand des angefochtenen

Urteils verwiesen. Durch dieses Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage des Klägers

mit dem Antrag,

das beklagte Land unter Änderung der Bescheide des Regierungspräsidenten X vom

00.00.00 und 00.00.00 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 00.00.00 zu

verpflichten, ihm - dem Kläger - zu den aus Anlaß des Sanatoriumsaufenthaltes seiner

Ehefrau in der Zeit vom 00 bis 00.00.00 entstandenen Aufwendungen für Unterkunft und

Verpflegung Beihilfeleistungen nach § 6 Abs. 3 Satz 1 a BVO zu gewähren,

abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt, der Anspruch auf

Gewährung von Beihilfe für die dem Kläger entstandenen Aufwendungen richte sich nach §

6 Abs. 2 und 3 BVO (vom 27. März 1975, GV NW 332) idF der 9. ÄndVO (vom 19.

Dezember 1991, GV NW 1992, 10). Das Haus "X" der Reha- Klinik Y, in der die Ehefrau

den Sanatoriumsaufenthalt verbracht habe, sei eine Einrichtung i.S. von § 6 Abs. 2 b BVO,

für die Kosten für Unterkunft und Verpflegung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO nur bis zur

Höchstgrenze von 90,-- DM täglich beihilfefähig seien. Das Haus "X" sei mit dem

Apartmenthotel "Haus Z" (einem Beherbergungsbetrieb) räumlich verbunden. Das ergebe

bereits das Vorbringen des Klägers, nach dem das Haus "X" von dem Hotel "Haus Z"

betreten bzw. nach dorthin verlassen werden könne, wenn einer der Anmeldebereiche

durchquert werde. Die Kappungsregelung in § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO sei auch im Hinblick

auf andere Beihilferegelungen nicht zu beanstanden. Die Dienstherren in Bund und

Ländern seien berechtigt, im Rahmen ihrer Fürsorgepflicht gegenüber den Beamten die

Beihilfegewährung frei und unterschiedlich auszugestalten. Daß die genannte Regelung

die Unzumutbarkeitsgrenze überschreite und es sich hier um einen Härtefall handele, bei

dem die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt würde, könne die

Kammer nicht erkennen. Der Kläger sei auch auf die einschlägigen beihilferechtlichen

Regelungen im Schreiben vom 00.00.00 hingewiesen worden, so daß es ihm möglich

gewesen sei, vor Antritt der Sanatoriumsbehandlung sich Klarheit über den

beihilferechtlichen Charakter der Reha-Klinik X zu verschaffen. Der Hinweis des Klägers

darauf, daß die Festsetzungsstelle entsprechend Nr. 13.3 VV zu § 6 BVO im Rahmen des

Voranerkennungsverfahrens habe entscheiden müssen, ob das ausgewählte Sanatorium

von § 6 Abs. 2 a oder b BVO erfaßt werde, könnte seiner Klage nicht zum Erfolg verhelfen.

Aus einer eventuellen Pflichtverletzung ergebe sich kein Beihilfeanspruch aus § 6 Abs. 3

Satz 1 a BVO. Schadensersatz oder Folgenbeseitigungsansprüche bedürften vor ihrer

gerichtlichen Geltendmachung eines an die Behörde zu stellenden Antrags. Eine solche -

nicht nachholbare - Klagevoraussetzung sei hier nicht gegeben.

Mit seiner Berufung macht der Kläger im wesentlichen geltend: Das Verwaltungsgericht

habe sich zu Unrecht durch § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO an der Gewährung weiterer Beihilfe

gehindert gesehen. Das folge schon aus einer grammatikalischen Auslegung des Begriffs

"räumliche Verbindung" i.S. von § 6 Abs. 2 a Nr. 5, Abs. 2 b BVO. Da sich das Adjektiv

"räumlich" vom Substantiv "Raum" ableite, sei vorauszusetzen, daß sich

Beherbergungsbetrieb und Klinik gewissermaßen innerhalb derselben vier Wände und

damit in einer einheitlichen Gebäudeeinheit befänden. Eben dies sei aber nicht der Fall, da

sich das Haus "X" der Reha-Klinik Y in einem eigenständigen Flügel eines dreiflügeligen

Hochhausgebäudes befinde, während das Apartmenthotel "Haus Z" in den anderen beiden

Flügeln des Gebäudes untergebracht sei. Das entspreche auch dem Sinn und Zweck der

Regelung, der dahin gehe, Beihilfeleistungen zu limitieren für Aufenthalte in Kurhotels, die

nicht allein auf die Behandlung von Kranken spezialisiert seien, sondern auch Gäste

aufnähmen, die den Wunsch nach Erholung und Abwechslung hätten. Auch bedeute die

Abweichung der nordrhein- westfälischen Regelung vom Beihilfestandard der anderen

Dienstheren wegen ihres Umfangs - fast eine Halbierung der Beihilfe bei Inanspruchnahme

der gleichen Leistung - eine Überschreitung des dem nordrhein-westfälischen

Verordnungsgeber zustehenden Gestaltungsraums. Die Unterlassung einer

Vorabentscheidung gemäß Nr. 13.3 VV zu § 6 BVO sei nicht nur ein Verstoß gegen die der

Festsetzungsstelle gegenüber ihm - dem Kläger - obliegende Pflicht, sondern auch

ursächlich für einen bei ihm eingetretenen Schaden in Höhe der Differenz der

Beihilfefähigkeit zwischen einer Einrichtung nach § 6 Abs. 2 a und b BVO, so daß ihm -

wegen Amtspflicht- oder Fürsorgepflichtverletzung bzw. der Folgenbeseitigungslast - ein

entsprechender Ersatzanspruch zustehe. Wenn das Verwaltungsgericht die zulässige

Geltendmachung eines solchen Anspruchs unter Hinweis auf das Fehlen eines

entsprechenden Antrags an die Behörde verneint habe, beruhe dies auf einer Verkennung

der im Verwaltungsverfahrensrecht geltenden Grundsätze für die Auslegung öffentlich-

rechtlicher Willenserklärungen sowie § 25 VwVfG. Nach allem hätte das

Verwaltungsgericht der Klage selbst bei Verneinung des primär verfolgten

Beihilfeanspruchs jedenfalls im Hinblick auf die bestehenden Sekundaransprüche

stattgeben müssen.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem erstinstanzlichen Klage-antrag zu

erkennen,

hilfsweise,

das beklagte Land zu verpflichten, ihm hinsichtlich der aus Anlaß des

Sanatoriumsaufenthalts seiner Ehefrau entstandenen Aufwendungen die Differenz

zwischen den nach § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO gewährten und den im Falle einer

Anwendbarkeit von § 6 Abs. 3 Satz 1 a BVO zu gewährenden Beihilfeleistungen zu

erstatten.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er stützt sich auf die Begründung der angefochtenen Bescheide, sein bisheriges

Vorbringen und die Gründe des angefochtenen Urteils und führt ergänzend und vertiefend

aus, nach § 6 Abs. 2 a und b BVO reiche zur Einordnung, daß eine - wie auch immer

geartete - bauliche Verbindung zu einem Hotelbetrieb bestehe aus, dieses Sanatorium den

Einrichtungen nach § 6 Abs. 2 b BVO mit der sich daraus ergebenden Rechtsfolge

zuzuordnen. Die ergänzenden Fürsorgeleistungen des beklagten Landes wichen nicht

wesentlich von denen u.a. des Bundes ab. Insoweit bestehe auch kein nennenswertes

Mißverhältnis zwischen amtsangemessener Besoldung und dem Anteil der davon zu

bestreitenden Kosten der Krankenvor- und - fürsorge. Der erstmalig gestellte Hilfsantrag sei

unzulässig. Darüber hinaus bestehe kein Anspruch auf Schadensersatz. Der

Anerkennungsbescheid vom 00.00.00 sei mit eingehenden Hinweisen u.a. auf die

beihilfefähigen Kosten versehen gewesen. Eine weitergehende Information über die im

Einzelfall beihilfefähigen Aufwendungen könne durch die Festsetzungsstelle bei der

Vielzahl von mehreren hundert Einrichtungen für Heil- und Sanatoriumskuren und häufigen

Veränderungen regelmäßig nicht erfolgen.

Die Beteiligten sind durch gerichtliche Verfügung vom 00.00.00 auf die Möglichkeit einer

Entscheidung nach § 130 a VwGO hingewiesen worden.

Wegen des Sach- und Streitstandes im übrigen wird auf den weiteren Inhalt der Gerichts-

und Verwaltungsakten (1 Heft) ergänzend Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet über die Berufung gemäß § 130 a VwGO durch Beschluß, da er die

Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich

hält.

Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet. Der Kläger hat weder einen Anspruch auf

Beihilfe i.S. seines Klagehauptantrages noch kann er erfolgreich einen Schadensersatz-

oder Folgenbeseitigungsanspruch i.S. des Hilfsantrages geltend machen.

Die Erstattung von Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung bei dem

Sanatoriumsaufenthalt der Ehefrau des Klägers vom 00 bis zum 00.00.00 richtet sich

gemäß Art. II Satz 2 der 9. Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung - BVO - (vom

19.Dezember 1991, aaO) nach § 6 BVO idF dieser 9. ÄndVO. Nach § 6 Abs. 3 sind

beihilfefähig die Kosten für Unterkunft und Verpflegung a) in den Fällen des Absatzes 2

Buchstabe a bis zur Höhe des niedrigsten Satzes des Sanatoriums, b) in den Fällen des

Absatzes 2 Buchstabe b bis zur Höhe des niedrigsten Satzes des Sanatoriums, höchstens

bis zu neunzig Deutsche Mark täglich. Die beiden Alternativen in § 6 Abs. 2 a) und b) BVO

unterscheiden sich - soweit für die vorliegende Fallgestaltung erheblich - dadurch, daß

Sanatorium nach Abs. 2 a) eine Krankenanstalt ist, die nur Personen aufnimmt, die einer

stationären Behandlung bedürfen und die nicht mit einem Beherbergungsbetrieb räumlich

verbunden ist, wohingegen Sanatorium nach Abs. 2 b) eine Einrichtung ist, die auch

Personen aufnimmt, die nicht einer stationären Behandlung bedürfen oder die mit einem

Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist.

Der Regierungspräsident X hat den Sanatoriumsaufenthalt im Haus "X" der Reha-Klinik Y

zu Recht dem § 6 Abs. 2 b) BVO zugeordnet, weil die Einrichtung mit einem

Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist. Aus den von den Beteiligten vorgelegten

bildlichen Darstellungen und Beschreibungen der Reha-Klinik im W kann es nicht

zweifelhaft sein, daß zwischen dem Apartmenthotel "Haus Z" und dem Haus "X" eine

räumliche Verbindung besteht. Diese ist bereits dadurch gegeben, daß beide

Einrichtungen in demselben Haus, wenn auch in verschiedenen Flügeln untergebracht

sind. Sie zeigt sich insbesondere an dem "weiteren, kleineren" Eingang in das Haus X am

inneren Ende des Flügels im ersten Stock von dem man auch in den Empfangsbereich des

Apartementhotels "S" gelangen kann. Diese räumliche Verbindung wird auch in der

Mitteilung der Reha-Klinik X vom 00.00.00, die der Kläger zu den Verwaltungsakten

eingereicht hat, deutlich angesprochen.

Dem Kläger steht eine höhere Beihilfe zu den Kosten für Unterkunft und Verpflegung auch

nicht deshalb zu, weil die nordrhein-westfälische Regelung in rechtswidriger Weise vom

Beihilfestandard der anderen Dienstherren, insbesondere den Beihilfevorschriften des

Bundes vom 19. April 1985 (GMBl. 1985 S. 290) abweicht. Zwar gebietet es nach der

Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, daß

er sich bei der Regelung der Beihilfegewährung für seine Beamten an der vom

Bundesbesoldungsgesetzgeber bei der Bemessung der amtsangemessenen Besoldung

einschließlich des Anteils für eine angemessene Krankenversorgung vorausgesetzten

zusätzlichen Hilfeleistung ("Beihilfestandard") in Bund und Ländern orientiert.

Vgl. BVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 - BVerwGE 77, 345 ff.

Dabei ist es jedoch (auch aufgrund des Art. 3 Abs. 1 GG) nicht geboten, daß die Beamten

eines Landes auf dem dem Landesrecht vorbehaltenen Gebiet den Beamten eines anderen

Landes oder des Bundes völlig gleich gestellt sind und rechnerisch die gleichen

Beihilfeleistungen erhalten. Es ist nicht zu prüfen, ob die normsetzende Exekutive die

gerechteste und zweckmäßigste Regelung getroffen hat, sondern lediglich, ob sie die

äußersten Grenzen ihrer Gestaltungsfreiheit gewahrt hat.

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 18. Mai 1990 - 2 NB 1.89 -, Dokumentarische Berichte B zur

Rechtsprechung des BVerwG (Dok. Ber. 1990, 259 f.).

Danach kann von einer unzulässigen Abweichung des nordrhein-westfälischen

Landesverordnungsgebers von einem vorgegebenen "Beihilfestandard" nicht gesprochen

werden. Das verdeutlicht ein Vergleich der früheren mit der heutigen Regelung des Landes

Nordrhein-Westfalen sowie den Beihilfevorschriften des Bundes und die sich daraus für die

Beamten jeweils ergebenden Rechtsfolgen.

§ 6 BVO hatte zur Regelung der beihilfefähigen Aufwendungen bei Sanatoriumsaufenthalt

vor Inkrafttreten der jetzt maßgeblichen Fassung der 9. ÄndVO, d.h. in der Fassung vom 27.

März 1975, GV NW 332, mit den Änderungen bis einschließlich der 8. ÄndVO vom 9.

Februar 1990, GV NW 118, folgenden Wortlaut:

"(1) Die Kosten für Unterbringung und Verpflegung in einem Sanatorium sowie die

Auslagen für Kurtaxe und die Kosten eines ärztlichen Schlußberichtes sind neben den

Aufwendungen nach § 4 Nr. 1, 7, 9 und 11 nur dann beihilfefähig, wenn ein amts- oder

vertrauensärztliches Gutachten darüber vorgelegt worden ist, daß die

Sanatoriumsbehandlung dringend notwendig ist und nicht durch stationäre Behandlung in

einer anderen Krankenanstalt oder durch eine Heilkur nach § 7 mit gleicher Erfolgsaussicht

ersetzbar ist, und die Festsetzungsstelle die Beihilfefähigkeit vorher anerkannt hat. Eine

Anerkennung der Beihilfefähigkeit ist nicht zulässig, wenn im laufenden oder in den beiden

vorangegangenen Kalenderjahren bereits eine als beihilfefähig anerkannte

Sanatoriumsbehandlung oder Heilkur durchgeführt worden ist. Von der Einhaltung der Frist

darf nur abgesehen werden

1. nach einer schweren, einen Krankenhaus- aufenthalt erfordernden Erkrankung,

2. wenn nach dem Gutachten eines Amts- oder Vertrauensarztes aus zwingenden

medizinischen Gründen (z.B. schweren Fällen von Morbus Bechterew) eine

Sanatoriumsbehandlung in einem kürzeren Zeitabstand notwendig ist.

Ist die Beihilfefähigkeit eines Sanatoriumsaufenthaltes nicht anerkannt worden, sind nur die

Aufwendungen nach § 4 Nr. 1, 7 und 9 beihilfefähig.

(2) Die Kosten für Unterbringung und Verpflegung sind bis zur Höhe des niedrigsten Satzes

des Sanatoriums beihilfefähig. Bei Schwerbehinderten, bei denen die Notwendigkeit einer

ständigen Begleitperson behördlich festgestellt ist, sowie bei Kindern, die aus

medizinischen Gründen einer Begleitperson bedürfen, sind die Kosten für Unterbringung

und Verpflegung der Begleitperson bis zur Höhe von siebzig vom Hundert des niedrigsten

Satzes sowie die Kurtaxe der Begleitperson beihilfefähig; Voraussetzung ist eine

Bestätigung des Sanatoriumsarztes, daß für eine erfolgversprechende Behandlung eine

Begleitperson notwendig ist.

(3) Ein Sanatorium im Sinne dieser Vorschriften ist eine Krankenanstalt,

1. die besondere Heilbehandlungen (z.B. mit den Mitteln der physikalischen Therapie -

Bäder, Bestrahlungen usw. - oder durch besondere Formen der Ernährung) durchführt und

die dafür erforderlichen Einrichtungen und Pflegepersonen besitzt,

2. in der die Behandlung durch einen dafür vorgebildeten Arzt geregelt und überwacht wird

und

3. die der Aufsicht des zuständigen Gesundheitsamtes untersteht (§ 47 der Dritten

Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens

vom 30. März 1935 - RGS. NW S. 7)."

Diese Bestimmung ist - nicht dem genauen Wortlaut, wohl aber dem Regelungsgehalt nach

- nahezu identisch mit der noch heute gültigen Vorschrift in § 7 BhV (Fassung vom 10. Juli

1995, GMBl. 470, geändert durch Allgem. VV vom 4. Juli 1996, GMBl. 627); ein Abweichen

des nordrhein-westfälischen Landesverordnungsgebers vom Beihilfestandard des Bundes

ist hiernach nicht erkennbar. Auch gilt zur Definition des Begriffs "Sanatorium" weiter, daß

Sanatorien in beiden Geltungsbereichen nach § 47 der 3 DVO zum Gesetz über die

Vereinheitlichung des Gesundheitswesens vom 30. März 1935, aaO, der Aufsicht des

zuständigen Gesundheitsamtes unterstehen.

Vgl. Schröder-Beckmann-Weber, Beihilfevorschriften des Bundes und der Länder, Komm.,

Teil 1/6 - BhV § 7 Anm. 9.

Nach seiner langjährigen Rechtsprechung zu dem in § 6 Abs. 3 BVO (idF. der 8. ÄndVO,

aaO) enthaltenen Merkmal der Krankenanstalt hat es der Senat als wesentliches

Charakteristikum einer Krankenanstalt angesehen, daß die Anstalt nur solchen Personen

offensteht, die vom ärztlichen Standpunkt aus einer Behandlung in der Anstalt bedürfen, wo

sie unter ständiger ärztlicher Überwachung stehen und vom Arzt selbst und nach seinen

Weisungen behandelt werden und ihre Lebensweise medizinisch begründeten

Beschränkungen unterworfen ist.

Vgl. OVG NW, Beschluß vom 30. Mai 1990 - 6 A 710/87 -, Urteil vom 27. September 1991 -

,6 A 1118/90 - RiA 93, 42 und Beschluß vom 25. August 1994 - 6 A 4322/93 -.

Gegenüber dieser Rechtslage bringt die - hier maßgebliche - 9. ÄndVO zu § 6 BVO eine

deutliche V e r b e s s e r u n g hinsichtlich der Beihilfefähigkeit von Kosten für Unterkunft

und Verpflegung bei Aufenthalt in einem Sanatorium, das die Konzession nach § 30 GewO

besitzt und auch Personen aufnimmt, die nicht einer stationären Behandlung bedürfen oder

das mit einem Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist. Angesichts der erstmaligen

Berücksichtigung des hierdurch begünstigten Personenkreises im nordrhein-westfälischen

Beihilferecht kann bei der Festsetzung eines Höchstbetrages von 90,-- DM von einer

rechtswidrigen Abweichung des Landesverordnungsgebers von einem relevanten

Beihilfestandard zu Lasten des Klägers keine Rede sein. Dementsprechend hat der Senat

auch in seinem Urteil

vom 26. April 1996 - 6 A 2777/95 -

die Rechtmäßigkeit der Neuregelung angeommen.

Der im Berufungsverfahren hilfsweise gestellte Klageantrag ist unzulässig. Nach ständiger

Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des hier entscheidenden Senats

setzt eine auf Schadensersatz (oder Folgenbeseitigung) gerichtete beamtenrechtliche

Verpflichtungs- oder Leistungsklage einen vor Klageerhebung an die Behörde zu

stellenden entsprechenden Antrag voraus. Es handelt sich hierbei nicht um eine (im

Prozeß nachholbare) Sachurteilsvoraussetzung, sondern um eine nicht nachholbare

Klagevoraussetzung.

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. Juli 1977 - II B 36.76 -, Buchholz, Sammel- und

Nachschlagewerk der Rspr. des BVerwG, 232 § 79 BBG Nr. 66; OVG NW, u.a. Beschluß

vom 10. Juni 1996 - 6 A 957/94 -.

Vor Klageerhebung ist hier ein entsprechender Antrag an den Regierungspräsidenten/die

Bezirksregierung X nicht herangetragen worden.

Die Berufung ist hiernach mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge

zurückzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167

VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision wird nicht zugelassen, weil weder die

Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO noch die des § 127

Beamtenrechtsrahmengesetz gegeben sind.