Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 7 B 355/01

OVG NRW: rücknahme, vorbescheid, stadt, behörde, rechtsirrtum, gemeinde, verwaltungsakt, raumordnung, genehmigung, rechtswidrigkeit
Oberverwaltungsgericht NRW, 7 B 355/01
Datum:
14.03.2001
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
7. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
7 B 355/01
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Arnsberg, 4 L 91/01
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 10.000,-- DM
festgesetzt.
G r ü n d e:
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Der zulässige Antrag ist nicht begründet.
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Aus den im Zulassungsantrag dargelegten Gründen ergeben sich die behaupteten
ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Beschlusses
(Zulassungsgrund gemäß §§ 146 Abs. 4, 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht.
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Das Vorbringen des Antragstellers ist nicht geeignet, die Einschätzung des
Verwaltungsgerichts in Zweifel zu ziehen, die Rechtmäßigkeit der vom Antragsgegner
ausgesprochenen Rücknahme des dem Antragsteller erteilten planungsrechtlichen
Vorbescheids vom 8. Juni 1999 begegne keinen ernsthaften Bedenken. Dass dieser
Vorbescheid von Anfang an rechtswidrig war, unterliegt vielmehr keinem Zweifel. Die
hier nur näher in Betracht zu ziehenden Voraussetzungen des § 33 BauGB für eine
planungsrechtliche Zulässigkeit des vom Antragsteller zur Genehmigung gestellten
Vorhabens lagen aus mehreren Gründen erkennbar nicht vor.
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Sowohl eine Genehmigung nach § 33 Abs. 1 BauGB, auf die der Antragsteller bei
Vorliegen der in der Vorschrift genannten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch hat,
als auch eine Genehmigung nach § 33 Abs. 2 BauGB, deren Erteilung im Ermessen der
Baugenehmigungsbehörde steht, setzen die sog. materielle Planreife voraus. Diese
liegt nach § 33 Abs. 1 Nr. 2 BauGB dann vor, wenn anzunehmen ist, dass das Vorhaben
den künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans nicht entgegensteht. Hieran sind
nach ständiger Rechtsprechung strenge Anforderungen zu stellen. Es muss hinreichend
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voraussehbar und mit gebotener Sicherheit beurteilbar sein, dass der Inhalt des
Entwurfs mit der Qualität des § 10 BauGB festgesetzt wird.
So bereits: BVerwG, Beschluss vom 2. März 1978 - 4 B 26.78 - BRS 33 Nr. 34.
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Eine materielle Planreife liegt mithin nur vor, wenn die sichere Prognose gerechtfertigt
ist, der vorliegende Planentwurf mit seinem konkret vorgesehenen Inhalt werde gültiges
Ortsrecht.
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Dies ist zu verneinen, wenn das Planungsverfahren an rechtserheblichen Mängel leidet
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- vgl.: OVG Berlin, Urteil vom 19. April 1991 2 B 11.88 - BRS 52 Nr. 70 -
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oder wenn noch nicht allseits Übereinstimmung über die Planungskonzeption besteht
bzw. noch Bedenken von Bürgern im Raum stehen.
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Vgl.: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 1. Oktober 1996 - 3 S 1904/96 - NVwZ-
RR 1998, 96.
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Stets ist erforderlich, dass die Planung sachlich abgeschlossen sein muss, um
überhaupt von einer materiellen Planreife ausgehen zu können.
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So ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom 25. November 1991 - 4 B 212.91 - Buchholz
406.11 § 33 BBauG/BauGB Nr. 7.
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Nach Maßgabe dieser Kriterien konnte schon in dem Zeitpunkt, in dem die Aufstellung
des von der Stadt S vorgesehenen Bebauungsplans 'stecken blieb', keine Rede davon
sein, das Stadium materieller Planreife sei erreicht worden. Der Planungsausschuss der
Stadt S hatte am 23. Januar 1989 über die in der frühzeitigen Bürgerbeteiligung nach §
3 Abs. 1 BauGB sowie bei der erstmaligen Beteiligung der Träger öffentlicher Belange
vorgebrachten Bedenken und Anregungen beraten und beschlossen, der
Stadtvertretung vorzuschlagen, den Planentwurf zu überarbeiten und mit Begründung
nach § 3 Abs. 2 BauGB öffentlich auszulegen. Zu weiteren Schritten, insbesondere der
Offenlegung eines überarbeiteten Planentwurfs, kam es in der Folgezeit nicht mehr. Die
Stadtvertretung der Stadt S setzte vielmehr am 30. Januar 1989 eine Beschlussfassung
über die Offenlegung des Planentwurfs ausdrücklich von der Tagesordnung ab und
befasste sich seither nicht mehr mit Aktivitäten in Bezug auf eine Fortsetzung des
Planaufstellungsverfahrens. Angesichts dessen ist auch nicht ansatzweise erkennbar,
dass die Planung Anfang 1989, als das Planaufstellungsverfahren 'stecken blieb',
sachlich abgeschlossen war. Der Annahme materieller Planreife steht ferner entgegen,
dass seinerzeit die noch nicht erledigten Bedenken des Landschaftsverbands ( Amt für
Denkmalpflege) im Raum standen, die mit Schreiben vom 9. September 1988 im
Hinblick auf Belange des Denkmalschutzes ausgesprochen worden waren.
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Darüber hinaus lag im hier interessierenden Zeitpunkt der Erteilung des Vorbescheids
vom 8. Juni 1999 eine materielle Planreife auch deshalb nicht vor, weil seit dem
'Steckenbleiben' des Planaufstellungsverfahrens rd. 10 Jahre vergangen waren. Mit
zunehmendem Abstand zwischen dem sachlichen Abschluss der eigentlichen
Planarbeiten und der behördlichen Entscheidung über die Bau- oder
Bebauungsgenehmigung wird es immer fragwürdiger, ob noch materielle Planreife im
Sinne des § 33 Abs. 1 Nr. 2 BauGB gegeben ist. Wenn nach Abschluss der
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Planungsarbeiten ein förmlicher Abschluss im Sinne der Normsetzung gemäß § 10
BauGB unterbleibt, bedarf es einer Rechtfertigung dafür, gleichwohl noch von der
materiellen Planreife auszugehen; jedenfalls darf die Baugenehmigungsbehörde nach
längerem Zeitablauf nicht unbesehen und unverändert von einer materiellen Planreife
ausgehen.
So gleichfalls: BVerwG, Beschluss vom 25. November 1991 - 4 B 212.91 - Buchholz
406.11 § 33 BBauG/BauGB Nr. 7.
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Auch mit diesen Anforderungen ist der strittige Vorbescheid nicht vereinbar. Im Juni
1999 fehlte jeder Anhalt dafür, dass sich an dem schon 10 Jahre andauernden
faktischen Abbruch des weiteren Planaufstellungsverfahrens etwas ändern und ein
rechtsverbindlicher Abschluss der Planung vorangetrieben, geschweige denn der Plan
zur Rechtskraft gebracht würde. Der Antragsgegner, seinerzeit noch Stadtdirektor der
Stadt S , wies vielmehr in dem von ihm persönlich unterzeichneten Schreiben vom 8.
Juni 1999, mit dem er dem Antragsteller den Vorbescheid übersandte, ausdrücklich
darauf hin, es sei "ratsam, das Bauvorhaben in absehbarer Zeit auch zu realisieren",
denn "im Zuge der Neuaufstellung des Flächennutzungsplanes für das Stadtgebiet S
könnte sich die Rechtslage für das Grundstück ändern". Er ging mithin selbst davon aus,
dass sich die von ihm angenommene Beurteilbarkeit des strittigen Vorhabens nach § 33
BauGB in absehbarer Zeit zu Lasten des Antragstellers ändern könnte.
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Diese Ansicht des damaligen Stadtdirektors über die Genehmigungsfähigkeit des
strittigen Vorhabens nach § 33 BauGB verkennt den Anwendungsbereich der Norm in
jeder Hinsicht. Nach dieser Vorschrift wird, insbesondere auch wegen des
Anerkenntnisses der künftigen Planfestsetzungen nach § 33 Abs. 1 Nr. 3 BauGB, der
auch in den Fällen des § 33 Abs. 2 BauGB maßgeblich ist, das Inkrafttreten des
Bebauungsplanentwurfs im Verhältnis zwischen dem Antragsteller und der
Baugenehmigungsbehörde (einschließlich der Gemeinde) im praktischen Ergebnis
vorverlegt; das Ortsrecht wird "vorab verbindlich".
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Vgl.: BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - 4 C 22.94 - BRS 58 Nr. 44.
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Dass eine solche individuelle Vorabverbindlichkeit einer Rechtsnorm nicht (mehr) in
Betracht kommen kann, wenn - wie hier vom Antragsgegner (ehemals Stadtdirektor) zu
Recht angenommen - in Erwägung zu ziehen oder gar absehbar ist, dass die Norm
voraussichtlich nicht in Kraft treten wird, liegt nach der angeführten Rechtsprechung auf
der Hand.
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Schließlich musste - objektiv betrachtet - im Juni 1999 ohne weiteres davon
ausgegangen werden, dass eine Bauleitplanung, die im hier betroffenen Bereich
Bauland ausweisen würde, aus Rechtsgründen nicht mehr wirksam abgeschlossen
werden konnte. Seinerzeit war auf Grund der bereits 1995 erfolgten Änderung des
Gebietsentwicklungsplans, der den hier in Rede stehenden Bereich Am A nicht mehr als
Wohnsiedlungsbereich auswies, davon auszugehen, dass die rechtsverbindliche
Festsetzung größerer Wohngebiete in diesem Bereich jedenfalls nicht mehr mit den
Zielen der Raumordnung vereinbar war und deshalb wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4
BauGB nicht wirksam in Kraft gesetzt werden konnte.
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Der vom Antragsteller angesprochene Umstand, dass der Flächennutzungsplan den
betroffenen Bereich weiterhin (noch) als Wohnbaufläche darstellt, ist unerheblich. Auch
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wenn der Entwurf des Bebauungsplans im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB aus dem
(noch) geltenden Flächennutzungsplan entwickelt sein mag, ändert dies nichts daran,
dass er wegen Unvereinbarkeit mit den zwischenzeitlich geänderten Zielen der
Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht (mehr) wirksam in Kraft gesetzt werden
kann. Eine Gemeinde kann ihre Verpflichtung, nur den geltenden Zielen der
Raumordnung angepasste Bebauungspläne zu erlassen, nicht dadurch umgehen, dass
sie es unterlässt, zuvor ihren Flächennutzungsplan diesen Zielen anzupassen.
Angesichts dessen bedarf keiner weiteren Erörterung, ob auch auf Grund der weiteren
zwischenzeitlich eingetretenen Rechtsänderungen im Juni 1999 davon ausgegangen
werden musste, dass einer verbindlichen Festsetzung von Wohnbauflächen im Bereich
Am A noch andere rechtliche Hinderungsgründe entgegenstanden, wie die
Bezirkregierung in ihrem Schreiben an den Antragsgegner vom 23. November 1999
näher ausgeführt hat.
Die nach alledem objektiv gegebene Rechtswidrigkeit des Vorbescheids vom 9. Juni
1999 konnte der Antragsgegner fehlerfrei zum Anlass nehmen, den Vorbescheid mit
dem strittigen Bescheid vom 26. September 2000 gemäß § 48 VwVfG NRW
zurückzunehmen. Das Vorbringen des Antragstellers im Zulassungsverfahren gibt
nichts dafür her, dass dieser Rücknahme die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
NRW entgegenstand. Es verkennt vielmehr die seit langem höchstrichterlich geklärten
Anforderungen an die Jahresfrist.
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§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW lässt die Rücknahme eines begünstigenden
Verwaltungsakts nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt zu, in dem die
zuständige Behörde Kenntnis von den Tatsachen erhalten hat, welche die Rücknahme
eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen. Diese Vorschrift erfasst auch jeden
Rechtsanwendungsfehler, mithin auch die Fälle, in denen die Behörde bei voller
Kenntnis des entscheidungserheblichen Sachverhalts unrichtig entschieden hat. Die
Jahresfrist beginnt ferner selbst dann, wenn eine bewusste oder gewollte
Fehlentscheidung vorliegt, mit der dem Begünstigten ein rechtswidriger Vorteil
zugewendet werden soll, nicht schon mit dem Erlass des Verwaltungsakt zu laufen.
Erforderlich ist vielmehr die vollständige Kenntnis des für die Entscheidung über die
Rücknahme erheblichen Sachverhalts, mithin auch der Tatsachen, die im Falle des § 48
Abs. 2 VwVfG NRW ein Vertrauen des Begünstigten in den Bestand des
Verwaltungsakt entweder nicht rechtfertigen oder ein bestehendes Vertrauen als nicht
schutzwürdig erscheinen lassen, sowie der für die Ermessensausübung wesentlichen
Umstände. Dabei kommt es auf die - positive - Kenntnis des maßgeblichen
Entscheidungsträgers an. Es reicht nicht aus, dass die die Rücknahme des
Verwaltungsakts rechtfertigenden Tatsachen aktenkundig - aus den Akten ersichtlich -
sind. Die zuständige Behörde erlangt die hiernach erforderliche positive Kenntnis erst
dann, wenn der nach der innerbehördlichen Geschäftsverteilung zur Rücknahme
berufene Amtswalter die die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigenden
Tatsachen feststellt.
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Vgl. zu alledem: BVerwG, Beschluss des Großen Senats vom 19. Dezember 1984 -
Gr.Sen. 1 und 2.84 - BRS 42 Nr. 214.
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In Anwendung dieser Grundsätze ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass der
Antragsgegner (ehemals Stadtdirektor), der - wie sich aus den Akten ersehen lässt - die
Sache quasi an sich gezogen und dem Antragsteller den rechtswidrigen Vorbescheid
persönlich übersandt hat und somit auch die Letztentscheidung über eine eventuelle
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Rücknahme des Vorbescheids zu treffen hatte, im Zeitpunkt des Erlasses des
Vorbescheids - aus welchem Grund auch immer - subjektiv die Auffassung verlautbart
hatte, dieser Vorbescheid sei rechtmäßig. Letzteres folgt aus seinen Ausführungen im
Übersendungsschreiben vom 8. Juni 1999, der Bebauungsplan habe den
Verfahrensstand nach § 33 BauGB erreicht und wegen Einhaltung der künftigen
Planfestsetzungen könne die Bauvoranfrage positiv beschieden werden. Dass er sich
dabei in einem offensichtlichen Rechtsirrtum befand, unterliegt angesichts der bereits
angesprochenen eindeutigen Rechtslage keinem Zweifel. An diesem Rechtsirrtum hat
der Antragsgegner (ehemals Stadtdirektor) auch in der Folgezeit - zunächst noch -
festgehalten. Dies folgt aus der Niederschrift über die Sitzung der Stadtvertretung der
Stadt S vom 25. August 1999, in der die Frage der Rechtmäßigkeit des hier strittigen
sowie weiterer Vorbescheide und Baugenehmigungen eingehend und kontrovers
diskutiert wurde. So hat der Antragsgegner (ehemals Stadtdirektor) in dieser Sitzung
unter wiederholtem Hinweis darauf, dass keine formalen Beschlüsse zur Aufhebung des
im Entwurf vorliegenden Bebauungsplans gefasst worden seien, weiterhin die irrige
Auffassung vertreten, die Bauvoranfragen seien wie geschehen zu bescheiden
gewesen. Erst nachdem auf Grund eines Mehrheitsbeschlusses der Stadtvertretung die
Rechtmäßigkeit der erteilten Genehmigungen durch den H kreis und die
Bezirksregierung überprüft und die Rechtswidrigkeit des Vorbescheids einschließlich
der weiteren Genehmigungen in einer Dienstbesprechung vom 16. November 1999 bei
der Bezirksregierung erörtert sowie dem Antragsgegner mit Schreiben vom 23.
November 1999 im Detail dargelegt worden war, war der Rechtsirrtum nach Aktenlage
behoben. Frühestens ab November 1999, mithin weniger als ein Jahr vor dem strittigen
Rücknahmebescheid, kann hiernach davon ausgegangen werden, dass der
Antragsgegner alle die Rücknahme des Vorbescheids rechtfertigenden Tatsachen
"festgestellt", insbesondere seinen Rechtsirrtum erkannt hat.
Auch das weitere Vorbringen im Zulassungsantrag begründet keine ernstlichen Zweifel
an der Richtigkeit des angefochtenen Beschlusses:
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Die Ausführungen im Zulassungsantrag, es fehle an einer Anhörung zur Anordnung der
sofortigen Vollziehung, beschränken sich auf eine Wiederholung des bereits im
erstinstanzlichen Verfahren Vorgetragenen. Auf die im Zulassungsantrag
angesprochene Stellungnahme der Denkmalbehörde hat das Verwaltungsgericht seine
Wertung, die Vollziehungsanordnung sei hinreichend begründet, nicht gestützt. Dass
Entscheidungen der Bauaufsichtsbehörde im Rahmen von Genehmigungen nach § 33
BauGB keinen Einfluss auf die von der Gemeinde als Gebietskörperschaft
eigenverantwortlich (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB) wahrzunehmende Planungstätigkeit
haben können, versteht sich von selbst. Der Sinn des § 33 BauGB besteht auch nicht
darin, potenzielle Bauherren vor den vom Gesetz vorgesehenen Folgen einer
rechtswidrigen Genehmigungspraxis zu schützen. Das Vertrauen der Empfänger
rechtswidriger Genehmigungen ist nur nach Maßgabe der Absätze 2 bis 4 des § 48
VwVfG NRW geschützt. Dabei soll die Jahresfrist des Absatzes 4 Gewähr leisten, dass
die Behörde ein volles Jahr Zeit hat, die infolge der von ihr (nunmehr) erkannten
Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts nötige Entscheidung darüber treffen, ob der
Verwaltungsakt zurückgenommen wird oder bestehen bleibt.
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Vgl. auch hierzu bereits: BVerwG, Beschluss des Großen Senats vom 19. Dezember
1984 - Gr.Sen. 1 und 2.84 - BRS 42 Nr. 214.
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Schließlich ist auch nichts dafür ersichtlich, weshalb entgegen den Ausführungen des
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Verwaltungsgerichts dem Interesse des Antragstellers, nunmehr möglichst bald mit
einem eindeutig rechtswidrigen Bau beginnen zu können, der Vorrang einzuräumen ist.
Dies gilt umso mehr, als der Antragsteller in dem Schreiben, mit dem ihm der
Vorbescheid übersandt wurde, eindringlich 'vorgewarnt' wurde, nicht zu lange mit einer
Realisierung des Vorhabens zuzuwarten.
Für eine Zulassung der Beschwerde wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher
Schwierigkeiten der Rechtssache (Zulassungsgrund gemäß §§ 146 Abs. 4, 124 Abs. 2
Nr. 2 VwGO) ist schon deshalb kein Raum, weil auch nicht ansatzweise erkennbar ist,
dass das Beschwerdeverfahren zu einem anderen Ergebnis führen könnte. Ob die
Beschwerde im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes überhaupt
wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutungen der Rechtssache
(Zulassungsgrund gemäß §§ 146 Abs. 4, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zugelassen werden
kann, mag dahinstehen. Die Fragen der Rücknahmevoraussetzungen sind ebenso
hinreichend geklärt wie die - strengen - Voraussetzungen des § 33 BauGB. Dass bei
Entscheidungen der Gemeinde selbstverständlich zwischen ihrer Funktion als Trägerin
der kommunalen Planungshoheit einerseits und ihrer - ohnehin nicht bei allen
Gemeinden gegebenen - Funktion als Bauaufsichtsbehörde zu trennen ist, bedarf
gleichfalls keiner rechtsgrundsätzlichen Klärung.
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Von einer weiteren Begründung sieht der Senat gemäß §§ 146 Abs. 6, 124a Abs. 2 Satz
2 VwGO ab.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf
den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
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