Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 2 A 61/08

OVG NRW (allgemeinverfügung, verwaltungsgericht, teil, eintragung, zweifel, sache, klagebefugnis, hersteller, annahme, richtigkeit)
Oberverwaltungsgericht NRW, 2 A 61/08
Datum:
20.07.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
2. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
2 A 61/08
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsver¬fah-rens mit
Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des beigeladenen Landes,
welches diese selbst trägt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsver¬fah¬ren auf 25.000,-
Euro festgesetzt.
Gründe:
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Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg. Aus den innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4
Satz 4 VwGO vorgebrachten Gründen ergeben sich weder ernstliche Zweifel an der
Richtigkeit des Urteils (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch
besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache
(Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) oder deren grundsätzliche
Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
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Stützt der Rechtsmittelführer seinen Zulassungsantrag auf den Zulassungsgrund der
ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, muss er sich mit den
entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen.
Dabei muss er einen tragenden Rechtssatz oder entscheidungserhebliche
Feststellungen tatsächlicher Art bezeichnen, die er mit seinem Antrag angreifen will, und
mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellen. Ist das angefochtene Urteil auf
mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, bedarf es in Bezug auf jede
dieser Begründungen eines geltend gemachten und vorliegenden Zulassungsgrunds.
Das gilt in der Regel auch für den Fall, dass das Verwaltungsgericht die Klage - wie hier
- sowohl als unzulässig als auch als unbegründet abgewiesen hat.
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Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124a Rn. 196.
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An einem diesen Anforderungen genügenden Zulassungsvorbringen fehlt es hier.
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Das Verwaltungsgericht hat das angefochtene Urteil selbständig tragend auf die
Unzulässigkeit der Klage gestützt. Bei der von der Klägerin begehrten Aufnahme des
Prüfverfahrens DIN V 4102-21 (Beurteilung des Brandverhaltens von
feuerwiderstandsfähigen Lüftungsleitungen) für Bauarten zur Errichtung von
Entrauchungsleitungen unter laufender Nummer 2.10 der Bauregelliste A Teil 3 handele
es sich nicht um einen Verwaltungsakt; die von der Klägerin erhobene
Verpflichtungsklage sei daher unstatthaft. Zudem fehle es wegen erkennbar fehlender
Anspruchsgrundlage für die begehrte Änderung an der Klagebefugnis. Zusätzlich hat
das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Klage sei auch unbegründet. Für
Entrauchungsleitungen mit großem Querschnitt gebe es kein allgemein anerkanntes
Prüfverfahren.
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Die Klägerin macht ernstliche Zweifel allein hinsichtlich der vom Verwaltungsgericht
angenommenen Unbegründetheit der Klage geltend und führt insoweit aus, dass
Entrauchungsleitungen mit großem Durchschnitt nach DIN V 18232-6 prüfbar seien.
Welche Folgerungen sich daraus aber für die von ihr in der Sache verfolgte
Verpflichtung des Beklagten ergeben sollten, neben der unter laufender Nummer 2.10
der Bauregelliste A Teil 3 eingetragenen DIN V 18232-6 das Prüfverfahren DIN V 4102-
21 als solches für große Durchmesser einzutragen, zeigt die Klägerin dabei nicht weiter
auf. Ihr Vorbringen erschöpft sich im Grunde darin, die "bisherige Interpretation der
gegebenen Bauregelliste durch den Beklagten" anzugreifen. Eine Auseinandersetzung
mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass und warum es dem von der
Klägerin befürworteten Prüfverfahren nach DIN V 4102-21 an der für eine Eintragung
nach § 24 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW vorausgesetzten allgemeinen Anerkennung als
Prüfverfahren für Entrauchungsleitungen fehlt, findet nicht statt.
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Ernstliche Zweifel an der vom Verwaltungsgericht angenommen Unzulässigkeit der
Klage werden von der Klägerin weder behauptet noch dargelegt. Insbesondere fehlt
jede substantiierte Auseinandersetzung mit der selbständig tragenden und im Einzelnen
begründeten Annahme des Verwaltungsgerichts, die Klägerin sei (jedenfalls) nicht
klagebefugt, weil die einschlägigen Vorschriften über die Eintragung objektiv-
rechtlichen Charakter aufwiesen und der Klägerin keinen subjektiv-rechtlichen
Anspruch auf Eintragung bestimmter Prüfverfahren vermittelten. Die Rüge ernstlicher
Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils genügt damit schon nicht den
Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO.
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Die Berufung ist auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen besonderer
tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen. Die
Klägerin begründet diesen Zulassungsgrund in erster Linie ebenfalls mit den
angeblichen besonderen Schwierigkeiten der vorgenannten materiellen Frage, ohne
hierzu indes Weitergehendes an Substanz anzubringen. Entsprechend besteht auch
kein Anlass, jene Begründung unter dem Gesichtspunkt besonderer Schwierigkeiten in
einem Berufungsverfahren zu überprüfen.
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Auch greift die Klägerin die vom Verwaltungsgericht als selbständig tragend
angenommene Unzulässigkeit der Klage im gegebenen Zusammenhang nicht weiter
auf. Soweit sie meint, die Rechtssache weise besondere tatsächliche und rechtliche
Schwierigkeiten auf, weil entschieden werden müsse, "ob sich die Bauregelliste nicht
nur an den Hersteller von Bauprodukten oder von Komponenten von Bauarten, sondern
auch an den Anwender richtet", ergibt sich nichts anderes. Denn auch hier ist die
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Relevanz der aufgeworfenen Frage nicht aufgezeigt. Die von der Klägerin
angenommene Zielsetzung des Gesetzgebers, durch die Regelungen über die
Bauregelliste (auch) zu verhindern, dass Hersteller am Markt und an den Verwendern
technischer Produkte vorbei produzieren und platzieren, erhellt insbesondere nicht,
dass es sich bei den Eintragungen um eine Allgemeinverfügung handelt. Die Frage des
"Adressaten" ist nur ein Teilaspekt für die Einordnung der Rechtsnatur der streitigen
Eintragung. Zudem stellt das diesbezügliche Vorbringen der Klägerin die weiteren
selbständig tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur fehlenden
Klagebefugnis und zum fehlenden Erfolg der Klage in der Sache nicht in Frage und ist
auch deshalb unerheblich.
Das Zulassungsvorbringen begründet auch keine grundsätzliche Bedeutung der
Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzlich bedeutsam wäre
die Rechtssache nur, wenn sie eine bisher ober- oder höchstrichterlich nicht
beantwortete Rechtsfrage aufwerfen würde, die sich in dem erstrebten
Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der einheitlichen Auslegung und
Anwendung oder der Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedürfte, oder wenn sie
eine tatsächliche Frage aufwerfen würde, deren in der Berufungsentscheidung zu
erwartende Klärung verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat. Eine solche Frage
wird mit dem Antragsvorbringen nicht aufgezeigt.
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An einem Klärungsbedarf hinsichtlich der als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen
Frage, ob es sich bei der Bauregelliste A Teil 3 um eine Allgemeinverfügung im Sinne
von § 35 Satz 2 VwVfG handelt, fehlt es bereits im Hinblick auf die mit dem
Zulassungsantrag nicht erfolgreich angegriffenen tragenden Annahmen des
Verwaltungsgerichts zur jedenfalls fehlenden Klagebefugnis sowie zur fehlenden
Erfolgsaussicht in der Sache.
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Der Umstand, dass die aufgeworfene Frage bisher obergerichtlich noch nicht
entschieden ist, ergäbe im Übrigen auch für sich keine Veranlassung, die Berufung im
Interesse der einheitlichen Rechtsanwendung und/oder Rechtsfortbildung zuzulassen.
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Zudem lässt sich die Frage ohne Weiteres im Zulassungsverfahren im Sinne des
Verwaltungsgerichts beantworten und bedarf keiner Überprüfung in einem
Berufungsverfahren. Denn das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen,
dass es sich bei der streitigen Eintragung eines Prüfverfahrens in die Bauregelliste auf
der Grundlage von § 24 Abs. 1 Satz 2 und 3 BauO NRW nicht um eine
Allgemeinverfügung handelt, weil es an den Voraussetzungen des § 35 Satz 2 VwVfG
fehlt. Sie stellt weder eine personenbezogene noch eine sachbezogene
Allgemeinverfügung dar.
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Der abstrakt-generelle Charakter der Regelung steht der Annahme einer personalen
Allgemeinverfügung entgegen, also eines Verwaltungsakts, der sich an einen nach
allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis (§ 35 Satz 2, 1.
Alternative VwVfG) richtet. Nicht die Unbestimmtheit des Personenkreises, sondern vor
allem die Konkretheit des geregelten Sachverhalts ist wesentliches Merkmal der
personenbezogenen Allgemeinverfügung.
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Vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1961 - I C 54.57 -, BVerwGE
12, 87 = juris Rn. 41 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, Rn. 161 f.
zu § 35 VwVfG; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, §
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35 Rn. 283 ff.
Die Bauregelliste A Teil 3 legt unter der hier streitigen Ziffer 2.10 die allgemein
anerkannten Prüfverfahren im Sinne von § 24 Abs. 1 Satz 2 und 3 BauO NRW für
"Bauarten zur Errichtung von Entrauchungsleitungen, an die Anforderungen an die
Feuerwiderstandsdauer und/oder den Schallschutz gestellt werden", fest. Diese
Vorschrift erfasst nicht nur eine konkrete Bauart im Sinne von § 2 Abs. 10 BauO NRW,
sondern eine Vielzahl sowohl jetzt schon angewendeter als auch zukünftig neu zu
entwickelnder Bauarten. Sie zielt insoweit auf die Konkretisierung der in den
Landesbauordnungen gleichermaßen für die Ausstellung eines allgemeinen
bauaufsichtlichen Prüfzeugnisses an Stelle eines allgemeinen bauaufsichtlichen
Zulassung u.a. geforderten Prüfbarkeit "nach allgemein anerkannten Prüfverfahren".
Dies verdeutlicht auch die Vergleichbarkeit der streitigen Eintragung von für einzelne
Bauarten allgemein anerkannten Prüfverfahren in der Bauregelliste A Teil 3 mit der
Rechtsnatur technischer Baubestimmungen des Ministeriums (§ 3 Abs. 3 BauO NRW).
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Diese dienen der Konkretisierung der in den Landesbauordnungen übereinstimmend
enthaltenen Generalklausel der "allgemein anerkannten Regeln der Technik (der
Baukunst)" und bedingen über die interne Bindungswirkung hinaus eine entsprechende
Selbstbindung im Außenverhältnis. Sie haben selbst keine unmittelbare
Rechtswirkungen nach außen.
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Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Stand: März 2010, § 3 Rn.
59; Heintz, in: Gädtke/Temme/Heintz/Czepuck, BauO NRW, 11. Aufl. 2008,
§ 3 Rn. 89; BGH, Urteil vom 26. April 1990 – ZR 79/88 –, ZfBR 1990, 284 =
juris Rn. 29, 31.
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Damit ist auch zwangsläufig der Kreis der Adressaten der streitigen Eintragung in die
Bauregelliste - Hersteller, Verwender, Händler, Prüfstellen - nicht bestimmbar. Eine
solche abstrakt-generelle Regelung erfüllt nicht die Merkmale der personenbezogenen
Allgemeinverfügung.
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Die Bauregelliste A Teil 3 stellt auch keine sachbezogene Allgemeinverfügung (§ 35
Satz 2, 2. Alternative VwVfG) dar. Es geht in diesem Teil der Bauregelliste nicht um die
öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer konkreten Sache oder ihre Benutzung, sondern
um die Anerkennung eines Prüfverfahrens für eine Bauart.
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Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO, die
Streitwertfestsetzung aus den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Sätze 1 und 5, 66
Abs. 3 Satz 3 GKG).
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Mit der Ablehnung des Zulassungsantrages ist das Urteil des Verwaltungsgerichts
rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
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