Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 20.11.2001
OVG NRW: mehrbelastung, jugendamt, unechte rückwirkung, auflage, kreis, deckung, gesetzesänderung, aufwand, jugendhilfe, beschränkung
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 2905/97
Datum:
20.11.2001
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
15 A 2905/97
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Minden, 10 K 2968/95
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Bescheid des Beklagten vom 27. Juli 1994 und der
Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 1995 werden insoweit aufgehoben,
als die für das Haushaltsjahr 1994 geforderte Mehrbelastung für das
Kreisjugendamt den Betrag von 1.075.084,-- DM übersteigt.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen tragen der Beklagte und
die Beigeladene je zur Hälfte. Diese tragen ihre außergerichtlichen
Kosten selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungs-schuldner darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung
Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
T a t b e s t a n d :
1
Die Klägerin ist eine kreisangehörige Gemeinde ohne eigenes Jugendamt. Sie wendet
sich gegen die Kreisumlage-Mehrbelastung zur Deckung der Kosten des
Kreisjugendamtes für das Haushaltsjahr 1994.
2
Mit Schreiben vom 27. Juli 1994 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass der Kreistag in
seiner Sitzung vom 14. Juni 1994 in § 5 der 1. Nachtragshaushaltssatzung 1994 den
Hebesatz für die Kreisumlage auf 39,80 v.H. und die Kreisumlage-Mehrbelastung zur
Deckung der Kosten des Kreisjugendamtes auf 9,92 v.H. der für das Haushaltsjahr 1994
geltenden Umlagegrundlagen festgesetzt habe.
3
Aus einer beigefügten Anlage ergaben sich hierbei für die Klägerin eine allgemeine
Kreisumlage von 4.496.874,-- DM und eine Mehrbelastung für das Kreisjugendamt von
1.120.829,-- DM für das Haushaltsjahr 1994.
4
Die Klägerin erhob gegen die Festsetzung der Mehrbelastung für das Kreisjugendamt
unter dem 02. August 1994 Widerspruch. Zur Begründung verwies sie darauf, dass nach
der Neufassung des § 45 Abs. 4 der Kreisordnung vom 16. Oktober 1992 (KreisO NRW
a.F.) die Möglichkeit bestehe, die ab dem Haushaltsjahr 1993 entstandenen und
entstehenden Belastungen aus Investitionen bei der Berechnung der "Jugendamts-
Umlage" zu berücksichtigen. Bei der vom Beklagten vorgenommenen Berechnung
seien jedoch bereits Belastungen ab dem Haushaltsjahr 1981 berücksichtigt. Dies sei
unzulässig, weil die Änderung des Gesetzes erst zum 01. Januar 1993 wirksam
geworden sei.
5
Mit Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 1995 wies der Beklagte den Widerspruch der
Klägerin als unbegründet zurück. Ziel der Novellierung der Kreisordnung sei es
gewesen, die kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem Jugendamt vom 01. Januar
1993 an nicht mehr im Wege der allgemeinen Kreisumlage an den Investitionskosten
des Kreises im Jugendhilfebereich zu beteiligen. Da durch die langfristige Finanzierung
dieser Aufwendungen weiterhin Zins- und Tilgungsleistungen anfielen, habe der
Kreistag beschlossen, auch diese Beträge in die Berechnung der differenzierten
Kreisumlage einzubeziehen.
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Die Klägerin hat am 20. Juli 1995 beim Verwaltungsgericht Minden Klage erhoben. Sie
hat vorgetragen: Der Beklagte habe Zins- und Tilgungsleistungen für
Investitionsaufwendungen aus der Zeit von 1981 bis 1992 nicht in die Berechnung der
differenzierten Kreisumlage einstellen dürfen. Ein solches Vorgehen stelle eine
unzulässige echte Rückwirkung dar. Denn die Investitionskosten würden pro
Haushaltsjahr veranschlagt und bei der Kreisumlage berücksichtigt. Im Zeitpunkt des
Abschlusses der Haushaltsjahre habe die Klägerin sich darauf verlassen können, dass
der Beklagte die in diesen Haushaltsjahren angefallenen Investitionsausgaben
endgültig veranschlagen und nachfolgende Zins- und Tilgungsleistungen nicht in
spätere Haushaltsjahre einbeziehen würde. Dem mit der gesetzlichen Neuregelung
verfolgte Zweck werde dadurch genügt, dass Zins- und Tilgungsleistungen für
Investitionen ab dem 01. Januar 1993 in die Berechnung einbezogen werden könnten.
Zudem bestritt die Klägerin die Höhe der ermittelten Kreisumlage. Etwaige
Schwierigkeiten bei der Ermittlung des umlagefähigen Aufwandes dürften nicht zu ihren
Lasten gehen. Ausgeschlossen sei, fiktive Zinsen in die Berechnung einzustellen, wie
der Beklagte es getan habe.
7
Die Klägerin hat beantragt,
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den Bescheid des Beklagten vom 27. Juli 1994 und den Widerspruchsbescheid vom 29.
Juni 1995 insoweit aufzuheben, als die für das Haushaltsjahr 1994 geforderte
Kreisumlage einschließlich Mehrbelastung für das Kreisjugendamt den Betrag
übersteigt, der auf die Klägerin entfiele, wenn die bei der Mehrbelastung für das
Kreisjugendamt berücksichtigten Zins- und Tilgungsleistungen für vor dem 01. Januar
1993 getätigte Ausgaben des Vermögenshaushalts in den Umlagebedarf der
allgemeinen Kreisumlage einbezogen würden.
9
Der Beklagte und die Beigeladene haben beantragt,
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die Klage abzuweisen.
11
Sie haben vorgetragen: Die Berücksichtigung der Zins- und Tilgungsleistungen auch für
Investitionen vor 1993 sei vom Wortlaut des Gesetzes gedeckt. Eine doppelte Belastung
der Gemeinden mit eigenem Jugendamt in dieser Hinsicht entspreche nicht dem Sinn
der gesetzlichen Neuregelung. Auch liege keine echte Rückwirkung vor, weil die seit
1981 vorgenommenen Investitionen in jedem Haushaltsjahr erneut Zins- und
Tilgungsleistungen auslösten. Die sich durch die Berücksichtigung der Zins- und
Tilgungsleistungen für Investitionen vor 1993 ergebende Mehrbelastung der Klägerin
bezifferte der Beklagte auf 24.437,-- DM. Wegen der Einzelheiten der Berechnung wird
auf die zum Schriftsatz des Beklagten vom 08. März 1996 übersandten Anlagen Bezug
genommen (Blatt 33 - 37 der Gerichtsakte).
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Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
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Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Klägerin.
Sie trägt vor: Die Berücksichtigung der Zins- und Tilgungsleistungen für vor Inkrafttreten
der Gesetzesänderung entstandene Investitionskosten sei vom Gesetz nicht gedeckt.
Die vom Beklagten vorgenommene Auslegung führe zu einer unzulässigen echten
Rückwirkung und verletze die Klägerin in ihrem Selbstverwaltungsrecht. Das
Verwaltungsgericht habe in der Begründung seiner Entscheidung übersehen, dass die
Investitionskosten für jedes Haushaltsjahr veranschlagt und entsprechend bei der
Kreisumlage berücksichtigt würden. Der Sachverhalt sei deshalb mit dem Haushaltsjahr
abgeschlossen; Zins- und Tilgungsleistungen stellten bloße Folgewirkungen dar. Selbst
bei Annahme einer unechten Rückwirkung oder tatbestandlichen Rückanknüpfung
komme der Klägerin ein schützenswertes Vertrauen darauf zu, dass der Beklagte die in
den vergangenen Haushaltsjahren angefallenen Investitionsausgaben endgültig
veranschlagen und nachfolgende Zins- und Tilgungsleistungen nicht mehr in spätere
Haushaltsjahre einbeziehen würde. Der Schutz dieses Vertrauens überwiege das
Interesse der kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem Jugendamt, nicht mehr im
Wege der allgemeinen Kreisumlage an den Investitionskosten beteiligt zu werden. Der
Zweck der gesetzlichen Neuregelung sei durch deren Entlastung für die Zukunft
erreicht.
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Zudem dürften in die Berechnung der Mehrbelastung nur diejenigen Aufwendungen
einfließen, die tatsächlich angefallen seien. Im vorliegenden Verfahren sei zu prüfen, ob
der vom Beklagten angestellten Berechnung eine unzulässige Schätzung zu Grunde
gelegen habe. Bei der Ermittlung des ungedeckten Investitionsbedarfs habe der
Beklagte den Zuschussbedarf ohne Rücksicht auf die Art der Finanzierung in voller
Höhe angesetzt. Unter Zuhilfenahme einer kalkulatorischen Nebenrechnung habe er
anschließend einen fiktiven Schuldendienst ermittelt, welcher der Berechnung der
Umlagemehrbelastung zu Grunde gelegt worden sei. Dies sei aus haushaltsrechtlichen
Gründen unzulässig.
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Die Klägerin beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 27. Juli 1994
und den Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 1995 insoweit aufzuheben, als die für das
Haushaltsjahr 1994 geforderte Mehrbelastung für das Kreisjugendamt den Betrag von
17
1.075.084,-- DM übersteigt.
Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verteidigen das erstinstanzliche Urteil. Die Einbeziehung der Zins- und
Tilgungsleistungen für zurückliegende Investitionen stelle allenfalls eine
verfassungsrechtlich unbedenkliche unechte Rückwirkung dar. Sie entspreche dem
Zweck der gesetzlichen Neuregelung. Dieser habe darin bestanden, die
kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem Jugendamt von einer zuvor bestehenden
Doppelbelastung zu befreien.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
22
Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht
abgewiesen.
23
Die Klage ist als Anfechtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Der
Umlagebescheid vom 27. Juli 1994 ist trotz seiner Gestaltung als Rundschreiben an alle
beteiligten Stadt- und Gemeindedirektoren und der als Bitte ausformulierten
Aufforderung zur pünktlichen Zahlung der Umlagebeträge ein Verwaltungsakt. Denn er
legt im Zusammenhang mit der beigefügten Aufstellung über die von den
kreisangehörigen Gemeinden zu zahlenden Beträge an Kreisumlage und Kreisumlage-
Mehrbelastung die Zahlungspflicht für das Haushaltsjahr 1994 gegenüber der Klägerin
verbindlich fest.
24
Vgl. Urteil des Senats vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217;
Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems, 1980, S. 86 ff.
25
Die Klage ist auch begründet.
26
Die Heranziehung der Klägerin zu einer Kreisumlage-Mehrbelastung für die Aufgaben
des Kreisjugendamtes für das Haushaltsjahr 1994 in einer den Betrag von 1.075.084,--
DM übersteigenden Höhe ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren
(Selbstverwaltungs-)Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
27
Allerdings folgt die Rechtswidrigkeit der Mehrbelastung nicht daraus, dass der Beklagte
gehindert wäre, in die Berechnung des umlagefähigen Aufwandes die im Haushaltsjahr
1994 anfallenden Zins- und Tilgungsleistungen für zurückliegende Kredite aus den
Jahren 1981 bis 1992 einzustellen, soweit diese sich auf investive Ausgaben im
Jugendamtsbereich beziehen.
28
Die Erhebung einer Kreisumlage-Mehrbelastung für das Jugendamt findet insoweit ihre
Rechtsgrundlage in § 45 Abs. 4 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 13. August 1984 (GV NRW S. 497) in der Fassung der Änderung durch Art. IV des
Solidarbeitraggesetzes vom 16. Dezember 1992 (GV NRW S. 561). Hiernach hat der
Kreis, sofern er Aufgaben der Jugendhilfe wahrnimmt, bei der Kreisumlage für
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kreisangehörige Gemeinden ohne eigenes Jugendamt eine einheitliche ausschließliche
Belastung in Höhe der durch die Aufgaben des Jugendamtes verursachten Kosten
festzusetzen; dies gilt auch für die Kosten, die dem Kreis durch Einrichtungen der
Jugendhilfe für diese Gemeinden entstehen. Nicht zu diesen Kosten zählen die
anteiligen allgemeinen Verwaltungskosten und sonstigen Gemeinkosten. In dieser zum
01. Januar 1993 in Kraft getretenen Fassung weicht die Vorschrift von der Fassung des
Gesetzes vom 13. August 1984 ab, die von den umlagefähigen Kosten auch die
Ausgaben für Zinsen, kalkulatorische Kosten sowie die Ausgaben des
Vermögenshaushalts ausnahm. Sie ist ohne Änderung des Wortlauts in § 56 Abs. 5 der
Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der geltenden Fassung der
Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV NRW S. 245) übernommen worden.
Im Gegensatz zu der von der Klägerin vertretenen Auffassung begegnet es keinen
durchgreifenden Bedenken, in die Berechnung auch die Schuldendienste für
zurückliegende Investitionen aus der Zeit vor der Änderung der Kreisordnung durch das
Solidarbeitraggesetz zum 1. Januar 1993 einzubeziehen.
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Der Wortlaut des § 45 Abs. 4 KreisO NRW a.F. lässt eine Beschränkung der
Umlageberechnung in dem von der Klägerin vertretenen Sinne nicht erkennen.
Abgestellt wird vielmehr lediglich darauf, ob die Aufwendungen - nunmehr
einschließlich Zinsen, kalkulatorischer Kosten und Ausgaben des Vermögenshaushalts
- durch den Betrieb des Jugendamtes durch den Kreis entstanden sind. Damit fordert die
Vorschrift eine kausale Verknüpfung zwischen der Wahrnehmung der Aufgabe und den
hierfür notwendigen Aufwendungen im der Umlage zu Grunde liegenden Haushaltsjahr.
Zu der Frage des der Berechnung der Mehrbelastung zu Grunde zu legenden
Zeitraums, in dem die Investitionen getätigt wurden, trifft sie keine Aussage.
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Gegen die von der Klägerin vertretene Auffassung sprechen haushaltssystematische
Erwägungen: Die Festsetzung der Kreisumlage- Mehrbelastung steht in engem
Zusammenhang mit derjenigen der allgemeinen Kreisumlage. Obwohl jene sich auf die
Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe bezieht und sich damit von der allgemeinen
Kreisumlage grundsätzlich unterscheidet, erfolgt ihre Festsetzung in Vomhundertsätzen
der Umlagegrundlagen und für alle Gemeinden ohne eigenes Jugendamt einheitlich.
Zudem ist sie im Haushalt des Kreises an gleicher Stelle wie die allgemeine
Kreisumlage auszuweisen und ihre jährliche Neufestsetzung Bestandteil der
Haushaltssatzung. Die Einnahmen aus der Mehrbelastung kommen dem Kreis als
allgemeine Deckungsmittel des Haushaltsplans zugute.
32
Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/ Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: September 2000, § 56 KreisO,
Erl. 2; vgl. auch Erlass des Innenministeriums NRW vom 20. September 1984,
MittNWStGB 1984, 429.
33
Als zeitlicher Bezugspunkt kommt damit nur das jeweilige Haushaltsjahr des Kreises in
Betracht. Daraus folgt, dass seit der Erweiterung des Umfangs der umlagefähigen
Mehrbelastung durch das Solidarbeitraggesetz um Zinsen, kalkulatorische Kosten und
Ausgaben des Vermögenshaushaltes Aufwendungen eines laufenden Haushaltsjahres
auch insoweit in die Berechnung der Mehrbelastung einzubeziehen sind, als sie
Folgekosten von Investitionen aus der Zeit vor der Gesetzesänderung darstellen. Denn
die seit der Gesetzesänderung zusätzlich umlagefähigen Aufwendungen basieren auf
den im Haushaltsjahr voraussichtlich eingehenden oder zu leistenden Beträgen. Diese
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sind entsprechend dem für den hier fraglichen Zeitraum in § 7 Abs. 1 der
Gemeindehaushaltsverordnung vom 6. Dezember 1972 (GV NRW S. 418) i.V.m. § 42
Abs. 1 KreisO NRW a.F. und § 65 Abs. 1 GO NRW a.F. niedergelegten Grundsatz der
Kassenwirksamkeit jeweils haushaltsjährlich zu veranschlagen. Hierbei kommt es auf
den Zeitpunkt des rechtlichen Entstehens einer Forderung oder denjenigen ihrer
Fälligkeit nicht an. Maßgebend ist allein der Zeitpunkt des zu erwartenden tatsächlichen
Mittelab- oder -zuflusses.
Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, 5.
Auflage 1997, § 7 GemHVO Rdnr. 2.
35
Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass, bei der Berechnung der Kreisumlage-
Mehrbelastung Aufwendungen außer Ansatz zu lassen, die für den Kreis tatsächlich
haushaltswirksam werden, jedoch auf zurückliegenden Kreditaufnahmen beruhen.
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Auch die Entstehungsgeschichte und der Sinn des § 45 Abs. 4 KreisO NRW a.F. stehen
einer einschränkenden Auslegung entgegen. Die Regelung einer obligatorischen
Mehrbelastung für kreisangehörige Gemeinden ohne eigenes Jugendamt durch § 36
des Gemeindefinanzierungsgesetz 1981 (GV NRW 176) erfolgte im Gefolge der
Funktionalreform, wonach mittlere kreisangehörige Städte auf Antrag ein Jugendamt
errichten konnten, wenn die sachgemäße Erfüllung der Aufgaben gesichert war und die
Leistungsfähigkeit der Kreisjugendämter gewahrt blieb (Art. 14 des 1.
Funktionalreformgesetzes, GV NRW 1978, 290). Sie wurde zunächst in den jährlichen
Gemeindefinanzierungsgesetze wiederholt und seit dem 1. Oktober 1984 in die
Kreisordnung übernommen.
37
Vgl. Kirchhof, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/ Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Losebl., Stand: September 2000, § 56
Erl. 6.1.
38
Die kraft Gesetzes nach Aufgaben differenzierte Kreisumlage im Jugendamtsbereich
sollte nach den Vorstellungen des Landesgesetzgebers auf die kreisangehörigen
Gemeinden eine finanzielle Anreizwirkung zur Errichtung eigener Jugendämter
auslösen und damit den Zielen der Funktionalreform dienen.
39
Vgl. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 2. Auflage 2000, S. 408.
40
Der hiermit verbundene Eingriff in die Finanzautonomie der Kreise, denen im
Jugendamtsbereich die Möglichkeit einer autonomen Entscheidung über die Höhe der
allgemeinen Kreisumlage genommen wird, ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Er betrifft nicht den Kernbereich der Finanzhoheit und beruht auf einer
sachgerechten Entscheidung des Gesetzgebers zu Gunsten der Selbstverwaltung der
Gemeinden mit eigenen Jugendamt.
41
VerfGH NRW, Urteil vom 04. März 1983 - VerfGH 22/81 -, DVBl. 1983, 714 mit Anm.
Püttner.
42
Die Erweiterung der obligatorischen Umlage um die Ausgaben des Kreises für Zinsen,
kalkulatorische Kosten sowie die Ausgaben des Vermögenshaushaltes durch das
Solidarbeitraggesetz erfolgte im Anschluss hieran zur Entlastung der kreisangehörigen
Gemeinden mit eigenem Jugendamt von den infolge erhöhter Investitionstätigkeit im
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Jugendamtsbereich steigenden Kosten. Hierbei ist nichts dafür ersichtlich, dass die
erweiterte Umlage nur für die Kosten zukünftiger Investitionen beabsichtigt war.
Vielmehr ist die Überlegung, derartige Aufwendungen auf die Gemeinden ohne eigenes
Jugendamt umzulegen, auch dann naheliegend und sinnvoll, wenn sie zurückliegende
Investitionsentscheidungen betreffen. Denn Kreditaufnahmen, die schon nach § 42 Abs.
1 KreisO NRW a.F. i.V.m. § 72 Abs. 1 GO NRW a.F. grundsätzlich nur noch für investive
Ausgaben zulässig waren, haben regelmäßig langfristig angelegte Zins- und
Tilgungsleistungen zur Folge. Nähme man diese nur deshalb vom umlagefähigen
Aufwand aus, weil der Zeitpunkt der Kreditaufnahme vor dem des Wirksamwerdens der
Änderung der Kreisordnung zum 1. Januar 1993 liegt, wären die kreisangehörigen
Gemeinden mit eigenem Jugendamt weiterhin über die allgemeine Kreisumlage an der
Finanzierung von Kreisaufgaben beteiligt, die ihnen nicht zugute kommen. Diese
Verpflichtung träte neben die Aufwendungen, die für den Betrieb des eigenen
Jugendamtes ohnedies zu leisten wären. Denn eine anderweitige Möglichkeit der
Abwälzung der Zins- und Tilgungsleistungen nur auf die kreisangehörigen Gemeinden
ohne eigenes Jugendamt bestünde nicht. Sie ergäbe sich insbesondere nicht aus § 45
Abs. 3 KreisO NRW a.F. Denn die Einführung der obligatorischen differenzierten
Kreisumlage für das Jugendamt zeigt, dass der Gesetzgeber für diesen Sonderbereich
die auf "Einrichtungen" beschränkte allgemeine Mehr- oder Minderbelastung nicht für
ausreichend hielt. Wäre das Jugendamt eine Einrichtung im Sinne des § 45 Abs. 3
KreisO a.F., hätte es einer Sonderregelung für die Umlegung der Kosten im Bereich der
Jugendhilfe nicht bedurft.
Vgl. Urteil des Senats vom vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl. 1996, 376.
44
Die Zins- und Tilgungsaufwendungen für zurückliegende Investitionen flössen daher in
die Berechnung der allgemeinen Kreisumlage ein. Sie wären auch von den Gemeinden
zu tragen, die ein eigenes Jugendamt unterhalten.
45
Zudem durchbricht die gesonderte Umlagefähigkeit der Aufwendungen für das
Kreisjugendamt das Prinzip der allgemeinen Kreisumlage. Diese wird von den
Gemeinden als Fehlbetragsdeckungsabgabe erhoben, ohne dass sie Gegenleistung für
eine Leistung des Kreises wäre. Sie ist Ausdruck der Ausgleichsfunktion des Kreises
zwischen den kreisangehörigen Gemeinden unterschiedlicher Leistungsfähigkeit.
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Vgl. Urteile des Senats vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl. 1996, 376; vom 28.
Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217; vom 20. Dezember 1979 - XV A
1645/76 -, DVBl. 1980, 765; vom 27. März 1979 - XV A 340/78 - , Der Gemeindehaushalt
1979, 207; zur Rechtsnatur der Kreisumlage vgl. Fürst, Die Kreisumlage, S. 30; Günther,
Probleme des Kreisfinanzsystems, S. 46; Hacker, Der Kreis, Band II, S. 368.
47
Demgegenüber ist die Mehrbelastung der kreisangehörigen Gemeinden ohne eigenes
Jugendamt an die Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe durch die Kreise
gebunden: Die Gemeinden leisten eine Umlage für Aufwendungen, die sie im
Unterschied zu kreisangehörigen Gemeinden mit eigenem Jugendamt nicht selbst
wahrnehmen. Schon um der Vermeidung einer Ungleichbehandlung kreisangehöriger
Gemeinden mit eigenem Jugendamt willen war es aus der Sicht des Gesetzgebers
naheliegend, auch die Schuldendienste in die Umlage einzubeziehen.
48
Eine erneute Berücksichtigung von Kostenpositionen, die bereits in die Berechnung der
allgemeinen Kreisumlage eingeflossen sind, findet hierbei nicht statt. Zwar weist die
49
Klägerin zutreffend darauf hin, dass die Investitionen des Kreises mit dem
Haushaltsjahr, in dem sie kassenwirksam geworden sind, veranschlagt werden. Denn §
45 Nr. 13 GemHVO definiert Investitionen als Ausgaben für die Veränderung des
Anlagevermögens. Diese sind nach § 1 Abs. 1 Nr. 7 GemHVO auf der Ausgabenseite
des Vermögenshaushaltes zu verbuchen. Dies hat aber noch keinen Einfluss auf die
Berechnung der Höhe der allgemeinen Kreisumlage. Denn den Ausgaben für die
Veränderung des Anlagevermögens stehen bei kreditfinanzierten Investitionen des
Kreises auf der Einnahmenseite des Vermögenshaushalts die Einnahmen aus der
Kreditaufnahme gegenüber (§ 1 Abs. 1 Nr. 5 GemHVO). Diese sind gemäß § 14 Abs. 1
GemHVO in Höhe der Rückzahlungsverpflichtung zu veranschlagen.
Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, 5.
Auflage 1997, § 14 GemHVO, Rdnr. 1.
50
Es spricht nichts dafür, dass der Beklagte in den Haushaltsjahren 1981 bis 1992 anders
verfahren wäre. Eine Steigerung des nicht anderweitig gedeckten Finanzbedarfs und
eine hierdurch bedingte Erhöhung der Kreisumlage fand durch den Abfluss
kreditfinanzierter Investitionsaufwendungen nicht statt. Die Berechnung der
Mehrbelastung enthält mithin keine Ausgabenpositionen, für die der Kreishaushalt in der
Vergangenheit bereits anderweitige Deckung durch die allgemeine Kreisumlage
erfahren hätte.
51
Die Berücksichtigung der Schuldendienste für zurückliegende investive Ausgaben im
Vermögenshaushalt stellt auch keine unzulässige Rückwirkung dar. Die Annahme einer
Rückwirkung der Kreisumlage-Mehrbelastung ist nach den dargestellten
haushaltssystematischen Vorgaben bereits begrifflich ausgeschlossen.
52
Rückwirkung eines Rechtssatzes bedeutet, dass ein Gesetz entweder seine Geltung für
eine Zeit vor seinem Inkrafttreten fingiert (Rückbewirkung von Rechtsfolgen) oder die
Rechtsfolge an einen vor seinem Inkrafttreten liegenden Sachverhalt geknüpft wird
(tatbestandliche Rückanknüpfung). Unter den Begriff werden also auch diejenigen Fälle
gefasst, in denen zwar rechtlich noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft
geregelt werden, damit jedoch die betroffenen Rechtspositionen nachträglich entwertet
werden (retrospektive oder "unechte" Rückwirkung).
53
Vgl. Dreier, Grundgesetz, 1998, Art. 20 Rdnr. 142; Wolff/Bachof/Stober,
Verwaltungsrecht I, 10. Auflage 1994, Seiten 298 - 301; vgl. ferner zur nicht einheitlich
verwendeten Terminologie: BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -,
BVerfGE 13, 261 (270 ff.); Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200
(242 ff.); Beschluss vom 12. März 1996 - 1 BvR 609, 692/90 -, BVerfGE 94, 241 (258 f.);
Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95, 64 (86 f.); OVG NRW,
Urteil vom 7. Mai 1969 - II A 848/67 -, OVGE 25, 40; Maurer, in: Isensee/Kirchhof,
Handbuch des Staatsrechts, Band III, 1988, § 60 Rdnrn 11 - 15.
54
Eine solche Rückanknüpfung an zurückliegende Sachverhalte weist die Berechnung
der Kreisumlage-Mehrbelastung durch den Beklagten nicht auf. Sie wird jährlich neu in
der Haushaltssatzung des Kreises in Vomhundertzahlen der Umlagegrundlagen, d.h. in
Nordrhein Westfalen einem sich aus Steuerkraftzahlen der Gemeinden sowie den
diesen zufließenden Schlüsselzuweisungen ergebenden Betrag, festgesetzt.
55
Vgl. Henneke, Öffentliches Finanzwesen/Finanzverfassung, 2. Auflage 2000, Rdnr.
56
1017.
In die Festsetzung des Vomhundertsatzes fließen dabei nur die im jeweiligen
Haushaltsjahr des Kreises anfallenden Kosten des Jugendamtes für die
kreisangehörigen Gemeinden einschließlich der Zins- und Tilgungsleistungen ein.
Letztere werden in ihrer kassenwirksamen Höhe zugeordnet, wobei die Zinsleistungen
als Teil des Verwaltungshaushalts, die Tilgungsleistungen als Teil des
Vermögenshaushalts Berücksichtigung finden, § 1 Abs. 1 Nr. 6, Abs. 2 GemHVO. Der im
Haushaltsjahr anfallende Schuldendienst hat damit nur insoweit einen
Vergangenheitsbezug, als er regelmäßig auf vor Beginn des jeweiligen Haushaltsjahres
eingegangenen Verbindlichkeiten beruht. Hierauf kommt es für die Berechnung der
Kreisumlage-Mehrbelastung jedoch nicht an. Denn diese bestimmt sich ausschließlich
nach den kassenwirksamen Verbindlichkeiten im Haushaltsjahr.
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Die Klägerin kann vor diesem Hintergrund nicht auf ein schützenswertes Vertrauen in
den Fortbestand der bis zur Änderung der KreisO NRW durch das Solidarbeitraggesetz
bestehenden Rechtslage verweisen. Denn solange eine rückwirkende Mehrbelastung
unterbleibt, ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, für zukünftige Sachverhalte neue
Regelungen auch dann zu treffen, wenn sie mit zusätzlichen Belastungen verbunden
sind. Ein Vertrauen auf den Fortbestand einer günstigen Rechtslage ist daher im
Grundsatz nicht anzuerkennen.
58
BVerfG, Beschluss vom 17 Juli 1974 -1 BvR 51, 160, 285/69, 1 BvL 16, 18, 26/72 -,
BVerfGE 38, 61 (83), Beschluss vom 31. Oktober 1984 - 1 BvR 35, 356, 794/82 -,
BVerfGE 68, 193 (222).
59
Der Umlagebescheid ist jedoch in der angegriffenen Höhe rechtswidrig, weil der in der
Haushaltssatzung des Kreises vom 09. Dezember 1993/Nachtragssatzung vom 14. Juni
1994 bestimmte Umlagesatz zur Deckung der Kosten des Kreisjugendamtes in Höhe
von 9,92 v.H. nichtig ist. Die Berechnung des Zins- und Tilgungsaufwandes ist
fehlerhaft.
60
Hierbei steht einer Überprüfung des geltend gemachten Aufwandes durch das Gericht
nicht entgegen, dass die Festsetzung des Umlagesatzes in Ausübung der
Rechtsetzungsautonomie des Kreises erfolgte. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt
insoweit das vom Kreistag in der Haushaltssatzung gefundene Entscheidungsergebnis,
nicht aber der vorausgegangene Entscheidungsvorgang als solcher. Der Umfang der
vom Kreistag beschlossenen Kreisumlage-Mehrbelastung ist damit insofern überprüfbar,
als das Gesetz den Bezug der umlagefähigen Aufwendungen zu den Aufgaben des
Kreisjugendamtes vorgibt. Enthält die Berechnung des Umlagesatzes Aufwendungen,
die nicht durch die Aufgaben des Kreisjugendamtes bedingt sind, verstößt sie gegen §
45 Abs. 4 KreisO NRW a.F. Eine Beschränkung des Überprüfungsumfangs ist zu
Gunsten der Gestaltungsfreiheit des Kreises insofern nicht vorgegeben.
61
Vgl. hierzu Urteile des Senats vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993,
217; vom 15. Dezember 1989 - 15 A 436/86 -, NWVBl. 1990, 121; Günther, Probleme
des Kreisfinanzsystems, 1980, S. 87 - 92,
62
Die von dem Beklagten vorgenommene Berechnung der Zins- und Tilgungsleistungen
für in den Haushaltsjahren 1981 bis 1992 aufgenommene Darlehen für Investitionen im
Jugendamtsbereich wird den gesetzlichen Vorgaben der KreisO NRW nicht gerecht.
63
Hiernach hat die Festsetzung in Höhe der durch die Aufgaben des Jugendamtes
"verursachten" Kosten zu erfolgen. Übertragen auf die Zins- und Tilgungsaufwendungen
bedeutet dies nach dem Wortlaut des § 45 Abs. 4 KreisO NRW a.F., dass die
Abwälzung dieser Kosten auf die kreisangehörigen Gemeinden im Wege der
differenzierten Kreisumlage stets nur in der Höhe erfolgen darf, in der die
Aufwendungen den Aufgaben des Kreisjugendamtes konkret zuzuordnen sind.
Allerdings ist zu beachten, dass bereits seit der kommunalen Haushaltsreform des
Jahres 1974 auch für den Vermögenshaushalt der Kreise und Gemeinden das
Gesamtdeckungsprinzip gilt, mithin alle Einnahmen des Vermögenshaushaltes
insgesamt zur Deckung aller Ausgaben des Vermögenshaushaltes dienen. Eine
Zweckbindung bestimmter Kredite für bestimmte investive Ausgaben ist damit seither
nicht mehr feststellbar.
Scheel/Steup/Schneider/Lienen, Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, 5.
Auflage 1997, Einf., Rdnr. 9 - 14.
64
Dies bedeutet, dass auch die Zuordnung von Zinszahlungen auf für investive Ausgaben
im Vermögenshaushalt aufgenommene Kredite zu bestimmten Aufgaben aus
haushaltsrechtlichen Gründen nicht mehr möglich ist. Die Berechnung des
umlagefähigen Aufwandes ist für die Kreise deshalb mit besonderen Schwierigkeiten
verbunden. Durch die Streichung des bis dahin bestehenden Ausschlusses von Zinsen,
kalkulatorischen Kosten und Ausgaben des Vermögenshaushaltes aus dem Katalog der
nicht umlagefähigen Kosten in § 45 Abs. 4 Satz 2 KreisO NRW a.F. bei gleichzeitigem
Fortbestand des Ausschlusses allgemeiner Verwaltungs- und sonstiger Gemeinkosten
hat der Gesetzgeber jedoch deutlich zum Ausdruck gebracht, dass erstere in die
Berechnung des umlagefähigen Aufwandes einfließen sollten. Da nicht vorausgesetzt
werden kann, dass den Kreisen etwas tatsächlich und rechtlich Unmögliches abverlangt
werden sollte, ist damit ausgesagt, dass die Kostenermittlung insoweit anhand anderer
sachgerechter Kriterien erfolgen muss. Hiermit ist nicht - wie die Klägerin meint - eine
unzulässige Schätzung angesprochen. Vielmehr ist den Kreisen aus Gründen der
Verwaltungspraktikabilität ausnahmsweise das Recht eingeräumt, die Zuordnung einer
bestimmten Ausgabe zu einer bestimmten Aufgabe mit Hilfe gesicherter
Erfahrungswerte und konkreter Anhaltspunkte aus dem kreiseigenen Haushaltsplan
vorzunehmen, soweit eine rechnerisch genaue Kostenzuordnung nicht oder allenfalls
mit unvertretbarem Verwaltungsaufwand möglich wäre. Die mit einer wertenden
Verknüpfung des Fremdfinanzierungsaufwendungen zu einer bestimmten Kreisaufgabe
regelmäßig verbundenen Abweichungen von den objektiven Gegebenheiten sind
angesichts der dargestellten gesetzgeberischen Entscheidung hinzunehmen.
65
Vgl. für das Erschließungsbeitragsrecht: BVerwG, Urteil vom 23. August 1990 - 8 C 4.89
-, BVerwGE 85, 306; Urteil vom 23. Februar 2000 - 11 C 3.99 -, BVerwGE 110, 344
(347); OVG NRW, Urteil vom 22. September 1999 - 3 A 3625/97 -, NWVBl. 2000, 180;
Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 KAG Rdnrn. 346 ff.
66
Für die Ermittlung eines umlagefähigen Fremdfinanzierungsaufwandes liegt es hierbei
nahe und erscheint es auch sachgerecht, auf die von der Rechtsprechung zur Ermittlung
des beitragsfähigen Erschließungsaufwandes nach § 128 BauGB entwickelten
Grundsätze zurück zu greifen.
67
Vgl. auch Scheel/Steup/Schneider/Lienen, Gemeindehaushaltsrecht, 5. Auflage 1997, §
16 GemHVO, Rn. 2.
68
Hiernach ist in einem ersten Schritt der durch eine bestimmte Maßnahme ausgelösten
Kreditbedarf zu ermitteln. Da sich dieser auf Grund des haushaltsrechtlichen
Gesamtdeckungsprinzips nicht eindeutig bezifferbar ermitteln lässt, ist hierfür auf eine -
anhand der durch den Haushalt des betreffenden Jahres vorgegebenen Daten
errechenbare - Fremdfinanzierungs-quote abzustellen. Wenn nämlich alle Investitionen
im Haushalt in einem bestimmten Jahr zu einem bestimmten Prozentsatz kreditfinanziert
sind, rechtfertigt dies mit hinreichender Wahrscheinlichkeit die Annahme, dass dies
auch für die Ausgaben für die betreffende Maßnahme der Fall ist.
69
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1990 - 8 C 4.89 -, BVerwGE 85, 306 (309).
70
Die Fremdfinanzierungsquote errechnet sich hierbei aus dem Verhältnis aller
Gesamtausgaben für Investitionen des Vermögenshaushalts abzüglich
haushaltsrechtlich wirksam zu Gunsten bestimmter Aufgaben zweckgebundener
Zuwendungen und Zuschüsse (§ 17 GemHVO) zu der Summe der in dem betreffenden
Haushaltsjahr aufgenommenen Kredite. Nur mit der sich hieraus ergebenden Quote ist
der auf die Maßnahme entfallende Ausgabenbetrag (gegebenenfalls abzüglich
haushaltsrechtlich zweckgebundener Zuwendungen und Zuschüsse für diese
Maßnahme) einer Tilgung und Verzinsung zu unterwerfen. Zur Ermittlung der
Darlehenskonditionen kann dabei - wiederum auf Grund des Gesamtdeckungsprinzips -
nicht auf die Konditionen eines bestimmten Darlehensvertrages, sondern nur auf einen
für das jeweilige Haushaltsjahr zu ermittelnden Durchschnittswert abgestellt werden.
71
Vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand März 2001, § 8 KAG Erl. 345 ff.
72
Auf Grund der regelmäßig langfristig eingegangenen Kreditverbindlichkeiten bleibt der
so für das jeweilige Haushaltsjahr festgestellte Zinssatz konstant. Er muss auch bei der
Zinsberechnung für die Folgejahre angesetzt werden. Ändern sich Zinssatz und
Fremdfinanzierungsquote, ist dies nur für die in dem betreffenden Folgejahr
aufgenommenen Kredite von Bedeutung.
73
BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2000 - 11 C 3.99 -, BVerwGE 110, 344 (352); OVG
NRW, Urteil vom 22. September 1999 - 3 A 3625/97 -, NWVBl. 2000, 180.
74
Ob daneben andere Methoden der Ermittlung des umlagefähigen Aufwandes denkbar
und rechtlich zulässig sind, kann dahinstehen. Denn stets muss einer durch das
Gesamtdeckungsprinzip vorgegebenen Zuordnung anhand bestimmter
Durchschnittswerte das Maß an Genauigkeit abverlangt werden, das unter Vermeidung
eines unvertretbaren Verwaltungsaufwandes möglich ist und dem Gebot einer möglichst
wirklichkeitsgerechten Kostenermittlung entspricht.
75
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 09. November 1982 - 6 A 29/81 -, KStZ 1984, 94;
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07. Februar 1985 - 2 S 812/84 -, VBlBW 1985,
428.
76
Dem wird die vom Beklagten vorgenommene Berechnung nicht gerecht.
77
Ausweislich der vorgelegten Berechnungen und der hierzu in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat abgegebenen Erläuterungen hat der Beklagte für die
einzelnen Haushaltsjahre seit 1981 im ersten Schritt einen Zuschussbedarf für den
78
Bereich des Jugendamtes ermittelt. Als Zuschussbedarf hat der Beklagte diejenigen
Aufwendungen im Jugendamtsbereich umschrieben, die nach Abzug
aufgabenbezogener Zuwendungen verblieben. Diesen Zuschussbedarf hat der
Beklagte mit dem hälftigen Betrag einem gleichmäßigen Zinssatz von 6,5 v.H. bei einer
Tilgung von 2 v.H. unterworfen. Die sich hieraus ergebenden Beträge wurden in das
nachfolgende Haushaltsjahr übertragen und der Zuschussbedarf dieses
Haushaltsjahres addiert um sodann hinsichtlich Verzinsung und Tilgung in der gleichen
Weise verfahren. Hieraus errechnete sich zum Ende des Haushaltsjahres 1992 eine
Gesamtsumme von 4.917.728,-- DM.
Die vom Beklagten gewählte Methode zur Ermittlung setzt damit voraus, dass der
gesamte so ermittelte Zuschussbedarf im Jugendhilfebereich in den Haushaltsjahren
1981 bis 1992 kreditfinanziert war. Der Beklagte umschreibt dies in seinem Schriftsatz
vom 06. November 2001 - übertragen auf den Vermögenshaushalt insgesamt - in der
Weise, dass der nicht durch besondere Einnahmen gedeckte Aufwand des
Vermögenshaushalts grundsätzlich durch die Aufnahme von Krediten finanziert werde.
Diese Annahme findet weder im kommunalen Haushaltsrecht noch in der tatsächlichen
Haushaltspraxis des Beklagten eine Grundlage. Denn der Kreis ist zu einer
Kreditaufnahme nur befugt, wenn eine anderweitige Finanzierung nicht möglich oder
wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Die Kreditaufnahme kommt damit nur in Betracht,
wenn andere Deckungsmöglichkeiten des Vermögenshaushalts ausgeschöpft sind. Es
ist daher zunächst zu prüfen, ob und inwieweit eine Maßnahme durch Zuführungen aus
dem Verwaltungshaushalt, Entnahmen aus der Rücklage oder externen Zuwendungen
an die Kreiskasse gedeckt werden kann.
79
Scheel/Steup/Schneider/Lienen, Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, 5.
Auflage 1997, § 76 GO Rdnr. 7.
80
Die Zuflüsse aus Kreditaufnahmen können mithin nur einen bezifferbaren Teilbetrag des
Vermögenshaushalts als Ganzen umfassen. Dass der Beklagte im hier streitbefangenen
Zeitraum anders verfahren wäre, ist nicht ersichtlich. Vielmehr verdeutlichen die
vorliegende Haushaltssatzung und die Nachtragssatzung für das Jahr 1994, dass neben
den Bundes- und Landeszuweisungen, die der Beklagte bei der Errechnung des
Zuschussbedarfs bereits abgezogen hat, unter anderem auch Zuführungen aus dem
Verwaltungshaushalt zur Finanzierung des Vermögenshaushalts beigetragen haben.
Zudem führt der Beklagte selbst aus, dass die Kreditaufnahme in den Jahren seit 1981
unregelmäßig und in jeweils möglichst hohen Chargen erfolgte und in einigen Jahren
eine Kreditaufnahme gänzlich unterblieb. Es bestehen deshalb keine Anhaltspunkte
dafür, dass die investiven Ausgaben des Vermögenshaushalts in der Vergangenheit
vollständig kreditfinanziert gewesen sein könnten. Dem vom Beklagten gewählten
Ansatz zur Ermittlung des Kreditbedarfs im Jugendamtsbereich, der von einem sich
jährlich fortentwickelnden Zuschussbedarf ausgeht, fehlt damit bereits die tatsächliche
Grundlage.
81
Der Fehler bei der Feststellung der durch die Aufgaben des Kreisjugendamtes in den
Haushaltsjahren 1981 bis 1992 verursachten Kosten führt zur Nichtigkeit des in der
Haushaltssatzung bestimmten Vomhundertsatzes der Umlagegrundlagen und hat - im
Umfang des auf eine Teilaufhebung eingeschränkten Anfechtungsbegehrens der
Klägerin - die Aufhebung des Umlagebescheides zur Folge.
82
Dies beruht auf folgenden Erwägungen: Alleiniger Maßstab für die Beurteilung der
83
Wirksamkeit einer Satzungsnorm ist deren Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht. Für
das hier fragliche Haushaltsjahr ist dieser Maßstab durch § 45 Abs. 4 KreisO NRW a.F.
vorgegeben. Wenn das § 45 Abs. 4 KreisO NRW a.F. zu entnehmende Verbot, durch die
Jugendamtsumlage die durch die Aufgaben des Jugendamtes verursachten Kosten zu
überschreiten (Aufwandsüberschreitungsverbot), verletzt ist, führt dies zur Nichtigkeit
des in der Haushaltssatzung festgelegten Umlagesatzes. Das
Aufwandsüberschreitungsverbot ist verletzt, wenn in erheblichem Umfang nicht
umlagefähiger Aufwand angesetzt wird oder wenn erhebliche methodische Fehler die
Feststellung unmöglich machen, ob das Aufwandsüberschreitungsverbot beachtet ist
oder nicht.
Vgl. zum Kommunalabgabenrecht: Beschluss des Senats vom 03. November 2000 - 15
A 2340/97 -, KStZ 2001, 134; Urteil vom 02. Juni 1995 - 15 A 3123/93 -, NWVBl. 1996, 9.
84
Ein solcher methodischer Fehler liegt hier vor, da die dem Umlagesatz zu Grunde
liegende Kalkulation - wie aufgezeigt - schon vom Ansatz her das haushaltsrechtliche
Gesamtdeckungsprinzip nicht beachtet.
85
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO.
86
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO.
87
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
88