Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 22.02.2005
OVG NRW: kreis, grundsatz der erforderlichkeit, gemeinde, erfüllung, kritik, deckung, ausgabe, rechtsschutz, öffentlich, verfügung
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 130/04
Datum:
22.02.2005
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
15 A 130/04
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Arnsberg, 12 K 3536/02
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden,
wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung
Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die klagende Gemeinde, die dem Kreis P. angehört, wendet sich gegen die Erhebung
der Kreisumlage für das Jahr 2002.
2
Mit Haushaltssatzung vom 17. Dezember 2001 setzte der Kreistag des Kreises P. die
Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2002 auf 29,28 % der Umlagegrundlage und für die
Städte und Gemeinden ohne eigenes Jugendamt eine ausschließliche Belastung vom
11,20 % der Umlagegrundlagen - für diese mithin insgesamt 40,48 % - fest. Bei der
Ermittlung seines Finanzbedarfs stellte er auf der Ausgabenseite u.a. einen
Förderungszuschuss in Höhe von 421.700,-- EUR an den Kreisverkehrsverband T. e.V.
(KVS) ein (Haushaltsplan Seite 169, Haushaltsstelle 1 790 7181 9). Ferner
berücksichtigte er auf der Ausgabenseite eine Zuführung vom Verwaltungshaushalt zum
Vermögenshaushalt in Höhe von insgesamt 8.589.000,-- EUR (Haushaltsplan Seite
185, Haushaltsstelle 1 915 8600 0). Nach den Erläuterungen zu dieser Haushaltsstelle
(Haushaltsplan Seite 186) wurden hierbei Aufwendungen für die ordentliche Tilgung in
Höhe von insgesamt 2.185.000,-- EUR veranschlagt. Davon dienten etwa 1.448.000,--
EUR (= 66,3 % der Gesamttilgungssumme) der Tilgung sog. rentierlicher Schulden. Die
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Hälfte dieses auf die Tilgung rentierlicher Schulden entfallenden Betrags, nämlich
724.000,-- EUR, zog der Kreis P. von der Gesamttilgungssumme ab, sodass letztlich ein
Betrag für die ordentliche Tilgung in Höhe von 1.461.000,-- EUR verblieb. Daneben
wurde eine zusätzliche Zuführung in Höhe von insgesamt 7.128.000,-- EUR
veranschlagt. Diese setzte sich zusammen aus Zinsen aus Sonderrücklagen in Höhe
von 462.000,- - EUR, kalkulatorischen Rückstellungen in Höhe von 1.370.000,-- EUR
sowie Abschreibungen in Höhe von 5.296.000,-- EUR für die Unterabschnitte 160 und
720 des Haushaltsplans (Rettungsdienst und Abfallentsorgung, vgl. Haushaltsstellen 1
160 6800 1 und 1 720 6800 6, Haushaltsplan Seite 54 und 164).
Mit Bescheid vom 11. Februar 2002 erhob der Beklagte von der Klägerin unter
Zugrundelegung des Umlagesatzes von 40,48 % eine Kreisumlage in Höhe von
5.984.026,-- EUR.
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Zur Begründung ihres hiergegen am 5. März 1992 eingelegten Widerspruchs führte die
Klägerin im Wesentlichen Folgendes aus. Der angenommene Finanzbedarf des Kreises
sei hinsichtlich der Zuführung vom Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt sowie
hinsichtlich der Förderungszuschüsse an den KVS überhöht. Hinsichtlich der Zuführung
zum Vermögenshaushalt habe sie - wie andere Kommunen auch - bereits im Vorfeld der
Haushaltssatzung auf eine Beschränkung des vorgesehenen Zuführungsbetrags von
seinerzeit noch 9.313.000,-- EUR auf den rechtlich notwendigen Pflichtbetrag in Höhe
der ordentlichen Tilgung von 2.185.000,- - EUR hingewirkt. Wenn jetzt im
Zuführungsbetrag zusätzlich zu den veranschlagten Abschreibungen noch ein
Tilgungsanteil für rentierliche Schulden in Höhe von 724.000,-- EUR enthalten sei, so
stelle dies eine unzulässige Doppelfinanzierung dar. Hinsichtlich der
Förderungszuschüsse zum KVS habe sich der Ansatz gegenüber der ursprünglichen
Planung mehr als verdoppelt. Dieser Mehrbetrag sei im Wesentlichen durch die
Änderung der Beitragsordnung des KVS bedingt, nach der nach dem Austritt der Stadt
B. aus dem KVS das bisher vom Kreis und den Kommunen je zur Hälfte getragene
Beitragsauskommen nunmehr komplett über die Kreisumlage refinanziert werde. Dies
sei unzulässig. Kreise könnten nicht autonom ihre Aufgaben ausweiten und sich diese
Ausweitung auch noch über die Kreisumlage von den Gemeinden bezahlen lassen. Die
von ihr - der Klägerin - zu tragende Kreisumlage sei deshalb um 128.609,-- EUR zu
reduzieren.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Juli 2002 wies der Beklagte den Widerspruch zurück
und führte zur Begründung im Wesentlichen Folgendes aus: Im dem Erlass der
Haushaltssatzung vorausgegangenen Anhörungsverfahren hätten alle Städte und
Gemeinden in ihren Stellungnahmen u.a. die Höhe der Zuführung zum
Vermögenshaushalt thematisiert und um Überprüfung gebeten. Im Ergebnis habe dies
dazu geführt, dass der ursprüngliche Zuführungsbetrag zum Vermögenshaushalt um
724.000,-- EUR reduziert worden sei. Dieser Betrag entspreche 50 % des Anteils der
Tilgung, die auf rentierliche Schulden, d.h. auf Finanzierungsmittel für Investitionen der
kostenrechnenden Einrichtungen, entfalle. § 22 der Gemeindehaushaltsordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen (GemHVO) normiere nur eine Mindestzuführung zum
Vermögenshaushalt, begrenze sie jedoch nicht nach oben. Hiernach sollten über die
Pflicht- und Sollzuführung - betreffend die ordentliche Tilgung und die Abschreibungen -
hinaus Mittel für die Finanzierung des Vermögenshaushaltes erwirtschaftet werden.
Hiermit werde die grundsätzliche Pflicht normiert, dem Vermögenshaushalt Mittel für
Investitionen zuzuführen, sodass eine angemessene Selbstfinanzierungsquote
gesichert sei. Ob die Zuführung an den Vermögenshaushalt so hoch bemessen werden
6
könne, dass eine solche Selbstfinanzierungsquote ermöglicht werden könne, hänge von
der Leistungskraft der Kreise und den Möglichkeiten ab, die Einnahmequellen ohne
Gefährdung der Leistungskraft der Abgabepflichtigen bzw. der Kommunen
auszuschöpfen. Auf die Leistungskraft der kreisangehörigen Kommunen habe der
Kreistag insoweit Rücksicht genommen, als der ursprünglich geplante Zuführungsbetrag
um 724.000,-- EUR reduziert worden sei. Der verbliebene Finanzierungsbetrag für den
Vermögenshaushalt in Höhe von 6.757.000,-- EUR ermögliche zum Einen die
Finanzierung der ordentlichen Tilgung von 2.185.000,-- EUR zum Anderen eine
außerordentliche Tilgung in Höhe von 2.698.000,-- EUR und schließlich die direkte
Vermeidung von neuen Schulden in Höhe von 1.874.000,-- EUR. Nach einer
Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz vom 25. September 1985 gehörten auch Mittel
zur Minderung einer bestehenden hohen Verschuldung zum Finanzbedarf des Kreises
mit der Folge, dass sich die künftig entsprechend höheren Vermögenserträgnisse
umlagemindernd auswirkten. Nach dieser Entscheidung sei es nicht zu beanstanden,
dass Mehreinnahmen für eine höhere Zuführung zum Vermögenshaushalt und nicht zur
Reduzierung der Kreisumlage verwendet würden. Diese Entscheidung unterliege der
Gestaltungsfreiheit des Kreistags, zumal der Kreis mit der höheren Zuführung nicht
einen nicht bestehenden Finanzbedarf zu Lasten der Kreisumlage gedeckt habe. Die
Förderungszuschüsse für den KVS seien nicht zu beanstanden, da es sich bei der
Fremdenverkehrsförderung durch den KVS um eine Aufgabe des Kreises handele.
Im Übrigen würde sich der Kreisumlagesatz auch bei einer Nichtberücksichtigung der
beanstandeten Positionen um weniger als 1 % reduzieren. Da bei einem komplexen
Werk wie einem Haushaltsplan jedoch Fehler nicht immer zu vermeiden seien, könne
bei derart geringen Auswirkungen nicht die Nichtigkeit der Haushaltssatzung mit all
ihren Konsequenzen angenommen werden (sog. Bagatellgrenze).
7
Zur Begründung ihrer am 6. September 2002 erhobenen Klage hat die Klägerin
ergänzend im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Dem Beklagten stünden eigene
Zuständigkeiten im Bereich des Tourismus nicht zu, was bereits daraus folge, dass in
dessen Verwaltung niemand mit Tourismusaufgaben beschäftigt sei.
Tourismusförderung sei vielmehr ausschließlich Angelegenheit der Kommunen. Die
Zuschüsse für den KVS hätten daher bei der Kreisumlage nicht berücksichtigt werden
dürfen. Gleiches gelte für der Tilgungsanteil von 724.000,-- EUR für rentierliche
Schulden. Da es sich bei den rentierlichen Schulden fast ausschließlich um die
Aufwendungen für die Kreismülldeponie handele, die nach Darstellung des Beklagten
aber 2005 endgültig geschlossen werden solle, bedürfe es neben der Zuführung
entsprechender Abschreibungen nicht noch der Zuführung für
Kredittilgungsaufwendungen, da damit gleiche Aufwendungen zweimal finanziert
würden. Für einen entsprechenden Finanzbedarf des Kreises könne auch nicht die
Notwendigkeit angeführt werden, dem Kreis Mittel für die Selbstfinanzierung des
Vermögenshaushaltes zur Verfügung zu stellen. Sonst sei es den Kreisen nämlich mit
diesem Argument möglich, jeden über die Pflichtzuführung hinausgehenden Betrag zu
begründen. Eine hinreichende Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit der
kreisangehörigen Kommunen könne lediglich bei einer Reduzierung des
Tilgungsanteils für rentierliche Schulden auf Null angenommen werden.
Bezeichnenderweise sehe der Haushaltsentwurf 2003 einen entsprechenden
Zuführungsanteil nicht mehr vor. Ob ein zusätzlicher Finanzierungsbeitrag für den
Vermögenshaushalt von 6.757.000,-- EUR für die vom Beklagten benannten
Finanzierungszwecke die Leistungskraft der Kommunen noch hinreichend
berücksichtige, sei zweifelhaft.
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Die Klägerin hat beantragt,
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den Bescheid des Beklagten vom 11. Februar 2002 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 31. Juli 2002 aufzuheben, soweit eine über den Betrag
von 5.855.417,-- EUR hinausgehende Kreisumlage festgesetzt worden ist.
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Der Beklagte hat beantragt,
11
die Klage abzuweisen.
12
Der Beklagte hat sein bisheriges Vorbringen vertieft.
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Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Klägerin,
mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen vertieft. Ergänzend trägt sie vor: Soweit nach
der Gemeindehaushaltsverordnung über die Pflicht- und Sollzuführung zum
Vermögenshaushalt hinaus Mittel für die Finanzierung des Vermögenshaushalts
erwirtschaftet werden sollten, beziehe sie sich das nicht auf zu Beginn des
Haushaltsjahres getätigte planmäßige Veranlagungen in Form von Zuführungen vom
Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt.
14
Die Klägerin beantragt,
15
das angegriffene Urteil zu ändern und gemäß dem erstinstanzlichen Klageantrag zu
erkennen.
16
Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
18
Der Beklagte tritt dem Vorbringen der Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung
seines bisherigen Vortrags entgegen.
19
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten im
Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenene
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
20
Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige
Klage zu Recht abgewiesen.
22
Der angefochtene Umlagebescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in
ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
23
Die Umlageerhebung findet ihre Rechtsgrundlage in § 56 Abs. 1 KrO NRW (KrO) in
Verbindung mit § 38 GFG 2002. Hiernach ist, soweit die sonstigen Einnahmen eines
Kreises den Finanzbedarf nicht decken, eine Umlage nach den hierfür geltenden
Vorschriften von den kreisangehörigen Gemeinden zu erheben. Der insoweit vom
Beklagten zu Grunde gelegte ungedeckte Finanzbedarf des Kreises ist entgegen der
24
Ansicht der Klägerin weder um die Förderzuschüsse zum KVS in Höhe von 422.000,--
EUR noch um die angegriffene Zuführung zum Vermögenshaushalt in Höhe von
724.000,-- EUR zu vermindern.
Nach § 56 Abs. 1 KrO ist die zulässige Höhe der - für jedes Haushaltsjahr neu
festzusetzenden (§ 56 Abs. 2 Satz 1 KrO) - Umlage vom durch sonstige Einnahmen
nicht gedeckten Finanzbedarf des Kreises abhängig. Die Kreisumlage ist damit ein
wesentliches Instrument zur Erfüllung der gemäß § 53 Abs. 1 KrO i.V.m. § 75 Abs. 3 GO
bestehenden Pflicht des Kreises zum Haushaltsausgleich. Mit der Kreisumlage soll,
ohne dass eine Zurechnung zu bestimmten Aufgaben erfolgt, also ohne
Berücksichtigung des Gesichtspunktes von Leistung und Gegenleistung und insofern
steuerähnlich, der anderweitig nicht abgedeckte Finanzbedarf des Kreises von den
Mitgliedskörperschaften nach ihrer finanziellen Leistungskraft befriedigt werden.
25
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 27. August 1996 - 15 A 4171/93 -, NVwZ-RR 1997, 251,
und vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl. 1996, 376 f.; Schneider, Rechtsfragen
der Umlagefinanzierung der Kreise, NWVBl. 2003, 121, 122 f.
26
Weil § 56 KrO davon ausgeht, dass die Kreisumlage zu Beginn des Haushaltsjahres
festgesetzt wird, erfordert die Ermittlung des anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarfs
des Kreises eine Prognose. Hierbei errechnet sich der anderweitig nicht gedeckte
Finanzbedarf aus der Differenz zwischen den im Haushaltsjahr zu erwartenden
Ausgaben und Einnahmen. Bei dieser Prognose ist auf den für das jeweilige
Haushaltsjahr durch Haushaltssatzung festgesetzten Haushaltsplan abzustellen, aus
dem sich nach § 53 Abs. 1 KrO i.V.m. § 77 Abs. 2 Satz 1 Nr.1 GO der Gesamtbetrag der
Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsjahr ergibt. Denn es ist im Regelfall davon
auszugehen, dass die im Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen auch tatsächlich
erzielt und die dort vorgesehenen Ausgaben auch tatsächlich getätigt werden (vgl. § 7
Abs. 1 GemHVO). Allein auf diese Prognose der zukünftigen tatsächlichen Einnahme-
und Ausgabeentwicklung kommt es an, um den Haushaltsausgleich durch die
Kreisumlage sicherstellen zu können. Daraus folgt zugleich, dass der Haushaltsplan als
grundsätzlich maßgebliche Grundlage der Prognose durch andere Erkenntnisse nur
insoweit verdrängt wird, als sich aus ihnen eine andere als die im Haushaltsplan
zugrundegelegte Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben des Kreises zuverlässig
ergibt. Der von gemeindlicher Seite im Einzelfall erhobenen Kritik, im Haushaltsplan
vorgesehene Ausgabeposten dienten nicht der Erfüllung von Aufgaben des Kreises,
kommt in diesem Zusammenhang grundsätzlich keine Bedeutung zu. Denn die etwaige
Rechtswidrigkeit des Ausgabeverhaltens als solche sagt nichts darüber aus, ob die im
Haushaltsplan vorgesehene Ausgabe tatsächlich erfolgt. Daher kann einem
Umlagebescheid grundsätzlich nicht entgegengehalten werden, mit der Abgabe werde
ein unzulässiger Aufwand bestritten.
27
OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996 -15 A 4171/93 -, NVwZ 1997, 251.Vgl. ebenso
zur gleich gelagerten Konstellation bei Beitragsbescheiden von öffentlich-rechtlichen
Zwangskörperschaften BVerwG, Urteil vom 3. März 1987 - 1 C 6.86 -, Buchholz 430.1
Nr. 15. Vgl. zur Bedeutung von Einwendungen gegen die Steuerverwendung für die
Rechtmäßigkeit der Steuerfestsetzung, BVerfG, Beschluss vom 26. August 1992 - 2 BvR
478/92 -, NJW 1993, 455, 456; BFH, Urteil vom 6. Dezember 1991 - III R 81/89 -, BFHE
166, 315, 317 f.; allgemein zur Kritik von Versuchen, gegen die steuerliche
Lastenverursachung mittelbar durch den Angriff gegen die steuerliche Lastenverteilung
vorzugehen, Papier, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Loseblattsammlung (Stand:
28
Februar 2004), Art. 14 Rdnr. 179 f.; anders hingegen die Rechtslage bei
gegenleistungsbezogenen Abgaben nach dem Grundsatz der Erforderlichkeit, vgl. OVG
NRW, Urteil vom 22. November 1995 - 15 A 1432/93 -, S. 8 f. des amtlichen Umdrucks;
Urteil vom 13. Dezember 1990 - 2 A 2098/89 -, NVwZ 1991, 1111.
Die zulässige Höhe der Umlage ist somit nach der Vorgabe des § 56 Abs. 1 KrO im
Grundsatz nicht vom rechtlich korrekten Einnahme- und Ausgabeverhalten des Kreises
abhängig.
29
Siehe zu anderen landesrechtlichen Regelungen: BayVGH, Urteil vom 4. November
1992 - 4 B 90.718 -, BayVBl. 1993, 112 ff.; Beschluss vom 14. Januar 2000 - 4 ZB
99.3361 -, BayVBl. 2000, 728 f.; Nds. OVG, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -,
DVBl. 1999, 842 ff. Vgl. zur Bedeutung des korrekten Einnahme- und
Ausgabeverhaltens bei der Anfechtung der Haushaltssatzung: Hess. VGH, Urteil vom
27. Januar 1999 - 8 N 3392/94 -, DVBl. 1999, 840 ff.; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8.
Dezember 1998 - 7 C 1935/97 -, DVBl. 1999, 846 ff.; OVG Saarland, Urteil vom 29.
August 2001 - 9 R 2/00 -, AS RP 29, 255, 269.
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Dieses Verständnis des § 56 Abs. 1 KrO wird durch eine Analyse der Folgen bestätigt,
die einträten, wenn ein rechtswidriges Einnahme- oder Ausgabeverhalten des Kreises
Einfluss auf die zulässige Höhe der Kreisumlage hätte. Wäre im Rahmen des § 56 Abs.
1 KrO der anderweitig nicht gedeckte Finanzbedarf des Kreises etwa um rechtswidrige
Ausgabepositionen zu kürzen, ein Kreisumlagebescheid auf Klage einer Gemeinde in
entsprechendem Umfang aufzuheben und die von der Gemeinde bereits gezahlte
Kreisumlage anteilig zu erstatten, so würde dies eine finanzielle Entlastung der
Gemeinden nur vorübergehend sicherstellen. In dem Haushaltsjahr, in dem der Kreis
die Erstattung vorzunehmen hätte, würde diese nämlich zu einer zusätzlichen Belastung
des Kreishaushalts führen, die im Wege der Kreisumlage wieder anteilig von den
Gemeinden zu tragen wäre. Diese Folgenanalyse zeigt, dass ein effektiver
Rechtsschutz der Gemeinden im Rahmen des Rechtsbehelfs gegen den
Kreisumlagebescheid ohnehin nur eingeschränkt ermöglicht werden könnte. Effektiver
Rechtsschutz gegen ein rechtswidriges Einnahme- oder Ausgabeverhalten des Kreises
ist in Nordrhein-Westfalen vielmehr auf andere Weise gewährleistet. Rechtmäßiges
Handeln sicherzustellen und ggfls. zu erzwingen, sind die Organe des Kreises und die
Aufsichtsbehörden schon von Amts wegen berufen. Abgesehen davon steht den
Gemeinden in Nordrhein-Westfalen ein Anspruch auf Unterlassung zu, wenn ein Kreis
auf Kosten der Gemeinden rechtswidrig Aufgaben wahrnimmt.
31
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996 - 15 A 4171/93 -, NVwZ-RR 1997, 251. Zum
ähnlich gerichteten grundrechtlichen Anspruch eines Mitglieds eines öffentlich-
rechtlichen Zwangsverbandes BVerwG, Urteil vom 24. September 1981 - 5 C 53.79 -,
BVerwG, 64, 115, 117; OVG NRW, Beschluss vom 6. September 1994 - 25 B 1507/94 -,
NWVBl. 1995, 134, 136; Beschluss vom 29. September 1992 - 15 B 3652/92 -, NWVBl.
1993, 63.
32
Dieser Anspruch folgt aus der durch die Regelungen der Kreisordnung ausgeformten
Rechtsstellung der Gemeinde im Verhältnis zu dem Kreis, dem sie angehört. Die
Aufgaben der Gemeinden und Kreise, die nach Art. 28 Abs. 2 GG jeweils Träger eines
Selbstverwaltungsrechtes sind, sind in vielfältiger Weise aufeinander bezogen und
miteinander verflochten. Das Verhältnis von Kreis und Gemeinde wird nicht durch eine
hierarchische Stufung, sondern durch die Verfolgung gleichgerichteter Interessen im
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Wege des Ausgleichs und der Ergänzung geprägt. Dies verdeutlicht § 1 Abs. 1 KrO
durch die zusammenfassende Beschreibung der Kreisaufgaben, wonach die Kreise ihr
Gebiet u.a. zum Besten der kreisangehörigen Gemeinden verwalten. Damit statuiert die
Kreisordnung den Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens.
Vgl. Wansleben, in: Kirchhof/Wansleben/Becker/ Plückhahn, Kreisordnung für das Land
Nordrhein- Westfalen, Stand: Dezember 2004, § 2 Anm. 4.1 m.w.N. Vgl. hierzu auch - im
Verhältnis Gemeinde- Staat: OVG NRW, Urteil vom 8. Januar 1964 - III A 1151/61 -,
OVGE 19, 192, 199.
34
Dieser Verpflichtung des Kreises korrespondiert die Verpflichtung der Gemeinde, sich
nach § 56 KrO über die Kreisumlage an der Finanzierung der Kreisaufgaben zu
beteiligen. Dieses ausbalancierte und auf ein wechselseitiges Geben und Nehmen
angelegte Gefüge wird gestört, wenn die Gemeinden über die Kreisumlage zur
Finanzierung von Aufgaben herangezogen werden, für die der Kreis nicht zuständig ist.
Ein derartiges Verhalten des Kreises verstößt nicht nur gegen die objektive
Rechtsordnung. Die durch die Regelungen der Kreisordnung vorgegebene
Ausgewogenheit des Verhältnis zwischen Kreis und Gemeinde erfordert es vielmehr,
dass die Gemeinden sich gegen rechtswidrige Kreistätigkeiten auf Kosten der
Gemeinden effektiv schützen können. Weil der Einwand rechtswidriger
Aufgabenwahrnehmung auf Grund der Bestimmung des § 56 Abs. 1 KrO gegenüber
dem Umlagebescheid nicht erhoben werden kann, begründet die Kreisordnung einen
Abwehranspruch unmittelbar gegen die rechtswidrige Aufgabenwahrnehmung als
solche. Dieser Abwehranspruch kann prozessual im Wege der Leistungsklage als
Unterlassungsanspruch oder - falls die rechtswidrige Aufgabenerfüllung nicht mehr zu
verhindern ist und ein Feststellungsinteresse etwa auf Grund von Wiederholungsgefahr
besteht - im Wege der Feststellungsklage geltend gemacht werden. Ist der Kreis auf
Grund eines Unterlassungstitels verpflichtet, die Aufgabenerfüllung zu unterlassen, so
ist bei der im Rahmen des § 56 Abs. 1 KrO anzustellenden Prognose davon
auszugehen, dass die für die in Rede stehende Aufgabe im Haushaltsplan vorgesehene
Ausgabe nicht erfolgen wird. Entsprechendes gilt bei einem Feststellungsausspruch für
gleich gelagerte Ausgaben in zukünftigen Haushaltsjahren.
35
Im Hinblick auf diese den Gemeinden eröffneten Rechtsschutzmöglichkeiten ist
allerdings auch zu beachten, dass den Kreisen bei ihrer Aufgabenwahrnehmung ein
relativ weiter und von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt überprüfbarer
Spielraum zusteht. Soweit der Kreis nicht gesetzlich zur Aufgabenwahrnehmung
verpflichtet ist, legt er den Umfang der von ihm zu erfüllenden Aufgaben auf Grund des
auch ihm zustehenden Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG) im Rahmen
des ihm zugewiesenen Kompetenzbereichs der auf das Kreisgebiet begrenzten
überörtlichen Aufgaben (§ 2 Abs. 1 Satz 1 KrO) und unter Berücksichtigung des
Grundsatzes gemeindefreundlichen Verhaltens in eigener Verantwortung fest. Dabei
kommt den Kreisen bei der Beantwortung der Frage, ob der unabweisbare
gesamtstaatliche oder regionale Versorgungsstandard ihr ausgleichendes oder
ergänzendes Wirken erfordert, eine Einschätzungsprärogative zu, die nur begrenzt
verwaltungsgerichtlich überprüfbar ist.
36
Vgl. hierzu Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1997, S.
64.
37
Auch soweit in diesem Zusammenhang über die Gestaltung oder Intensität der
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Aufgabenwahrnehmung entschieden wird, steht den Kreisen ein Gestaltungsspielraum
zu, der maßgeblich von seiner Struktur sowie seinen planerischen und politischen
Entscheidungen geprägt wird. Diese Aufgabenbestimmung ist von den
kreisangehörigen Gemeinden im Grundsatz als rechtmäßig hinzunehmen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. März 1997 - 8 B 130/96 -, NVwZ 1998, 66 m.w.N.; Nds.
OVG, Urteil vom 27. Januar 1999, - 10 L 6960/95 -, DVBl. 1999, 842, 845.
39
Kann nach alledem ein rechtswidriges Ausgabeverhalten des Kreises die
Rechtmäßigkeit des Kreisumlagebescheides grundsätzlich nicht in Frage stellen, so
kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf an, ob die vom Kreis P.
gegebenen Förderungszuschüsse an den KVS der Erfüllung von Kreis- oder von
Gemeindeaufgaben dienten.
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Die Einwendungen der Klägerin gegen die Höhe der Zuführungen vom Verwaltungs-
zum Vermögenshaushalt stellen die Rechtmäßigkeit des Umlagebescheides ebenfalls
nicht in Frage. Es bedarf im vorliegenden Fall keiner abschließenden Entscheidung des
Senats, ob und ggf. inwieweit ein anderweitig nicht gedeckter Finanzbedarf des Kreises
im Rahmen des § 56 KrO auch dann berücksichtigt werden darf, wenn er auf einem
Verstoß gegen haushaltsrechtliche Vorschriften beruht.
41
Vgl. in diesem Zusammenhang zur Unbeachtlichkeit des Verstoßes gegen das Gebot
der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (§ 62 Abs. 2 GO NRW):
OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996, a.a.O.
42
Denn die Zuführung des Tilgungsanteils für rentierliche Schulden in Höhe von 724.000
Euro zum Vermögenshaushalt verstößt entgegen der Ansicht der Klägerin nicht gegen
die haushaltsrechtliche Vorschrift des § 22 GemHVO. Diese Bestimmung, die gemäß §
53 Abs. 1 KrO für die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Kreises entsprechend gilt,
regelt im Einzelnen, wie der durch § 75 Abs.3 GO NRW vorgegebene Grundsatz des
Haushaltsausgleichs zu verwirklichen ist. Das Haushaltsrecht geht zunächst davon aus,
dass der Verwaltungs- und der Vermögenshaushalt je für sich auszugleichen sind.
43
Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, Gemeindehaushaltsrechts Nordrhein-Westfalen, 5.
Aufl. 1997, § 75 GO Rn. 7.
44
Zudem besteht aber ein ganzes System von Ausgleichsverrechnungen, sodass der
Haushaltsausgleich nur in dem Zusammenwirken von Verwaltungs- und
Vermögenshaushalt (sowie der allgemeinen Rücklage nach § 20, 21 GemHVO)
gesehen werden kann.
45
Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, a.a.O., § 22 GemHVO Rn. 1.
46
Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 GemHVO sind die im Verwaltungshaushalt zur Deckung der
Ausgaben nicht benötigten Einnahmen dem Vermögenshaushalt zuzuführen. Diese
Regelung bringt die Erwartung des Gesetzgebers zum Ausdruck, dass im
Verwaltungshaushalt Überschüsse erwirtschaftet werden, die für die Erhaltung oder
Anschaffung gemeindlichen Vermögens verwendet werden sollen. Insoweit eröffnet der
Verordnungsgeber dem Satzungsgeber keinen Spielraum, sondern er schreibt ihm
bindend vor, wie mit Einnahmen zu verfahren ist, die zur Deckung der Ausgaben nicht
benötigt werden. Hiernach konnte dem Vermögenshaushalt - wie im Haushaltsplan des
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Kreises für 2002 geschehen - ein Betrag in Höhe von 8.589.000 Euro zugeführt werden,
darunter auch der von der Klägerin beanstandete Betrag in Höhe von 724.000,-- Euro für
die Tilgung rentierlicher Schulden. Denn in dieser Höhe wurden die im
Verwaltungshaushalt ausgewiesenen Einnahmen von insgesamt 109.788.000,-- Euro
zur Deckung der Ausgaben in Höhe von (ohne die Zuführung zum Vermögenshaushalt)
101.199.000,-- Euro nicht benötigt. Im Hinblick auf das im Vermögenshaushalt geplante
Ausgabevolumen und unter Berücksichtigung der vorgesehenen Kreditaufnahme
musste der umstrittene Betrag dem Vermögenshaushalt sogar zugeführt werden, um
den gesetzlich vorgegebenen Haushaltsausgleich zu erreichen.
Die Höhe des nach § 22 Abs.1 Satz 1 GemHVO dem Vermögenshaushalt
zuzuführenden Betrages wird durch die weiteren Regelungen des § 22 GemHVO nicht
nach oben, sondern nur nach unten begrenzt. Abs. 1 Satz 2 der Regelung schreibt dem
Satzungsgeber vor, welche Mindesthöhe die Zuführung erreichen muss (Muss-
Zuweisung). Die danach vorgeschriebene Zuführung in Höhe der
Kreditbeschaffungskosten und der ordentlichen Tilgung von Krediten ist die
konsequente Folge aus der Verpflichtung der Gemeinde, Kredite nur zur Anschaffung
von Gemeindevermögen, nicht aber zur Aufrechterhaltung der Verwaltung aufzunehmen
(§ 85 Abs. 1 GO). Durch § 22 Abs. 1 Satz 2 GemHVO soll im Grundsatz sichergestellt
werden, dass kreditfinanzierte Vermögensausgaben nur getätigt werden, wenn die
Gemeinde sich dies auf Grund der finanziellen Lage des Verwaltungshaushalts auch
leisten kann. § 22 Abs. 1 Satz 3 GemHVO beschreibt schließlich, in welcher Höhe
darüber hinaus Zuführungen erfolgen sollen (Soll- Zuführung). Diese Bestimmung
verfolgt drei unterschiedliche Ziele: Soweit die Zuführung aus dem Verwaltungshaushalt
die Ansammlung von Rücklagen im Vermögenshaushalt sicherstellen soll, wird eine
Vorsorge für Zeiten engerer finanzieller Spielräume angestrebt. Die Regelung, dass
Mittel für die Finanzierung des Vermögenshaushalts erwirtschaftet werden sollen, ist
Ausdruck des Bestrebens, die Investitionstätigkeit des Vermögenshaushalts nicht nur
über Kredite zu finanzieren. Die Klägerin versteht diese Vorgabe dahin, dass sie sich
allein auf die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel während des Planungszeitraumes,
nicht aber auf eine zu Beginn des Haushaltsjahres getätigte planmäßige
Haushaltsveranschlagung bezieht. Diese Auffassung trifft nicht zu. § 22 Abs. 1 Satz 3
Halbsatz 2 GemHVO dient vielmehr gerade als Vorgabe für die Haushaltsplanung mit
dem Ziel, dem Vermögenshaushalt zur Sicherung einer angemessenen
Selbstfinanzierungsquote Mittel für Investitionen im Wege des Haushaltsausgleichs
zuzuführen.
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Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, a.a.O., § 22 GemHVO Rn. 5.
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Dieses Verständnis ergibt sich nicht nur aus dem oben beschriebenen Zweck der
Regelung, sondern auch aus ihrer systematischen Stellung im Rahmen der Vorschrift
des § 22 GemHVO über den Haushaltsausgleich. Schließlich ist die Regelung, dass die
Zuführung mindestens so hoch sein soll wie die aus speziellen Entgelten gedeckten
Abschreibungen, die haushaltsrechtliche Folge der gebührenrechtlichen Vorschrift des
§ 6 Abs. 2 Satz 4 KAG. Danach zählen zu den über Benutzungsgebühren
abzudeckenden Kosten auch Abschreibungen als Entgelt für den Verbrauch des
Anlagevermögens. Durch § 22 Abs. 1 Satz 3 GemHVO wird insoweit sichergestellt, dass
dieser der Wiederbeschaffung von Anlagen dienende Gebührenanteil für Ausgaben im
Vermögenshaushalt verwendet wird.
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Die Zuführungen vom Verwaltungs- zum Vermögenshaushalt sind dagegen nicht auf
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den Mindestbetrag nach § 22 Abs. 1 Satz 2 und die Zuführungen nach § 22 Abs. 1 Satz
3 Halbsatz 1 GemHVO beschränkt. Sie können (Kann-Zuweisung) darüber durchaus -
bis zur Grenze des § 22 Abs. 1 Satz 1 GemHVO - hinausgehen. Aus § 22 Abs. 1 Satz 3
Halbsatz 2 GemHVO ergibt sich keine betragsmäßige Begrenzung weiterer Zuführung,
sondern nur deren Zweckrichtung (Rücklagenbildung, Investitionstätigkeit). Diese
Zweckverfolgung versteht sich indes von selbst, weil der Vermögenshaushalt gemäß §
1 Abs. 1 Nrn. 7 und 8 GemHVO Investitionen und die Bildung von Rücklagen als
wesentliche Ausgabepositionen umfasst.
Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, a.a.O., § 22 GemHVO Rn. 5.
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Der Satzungsgeber verstößt deshalb nicht gegen § 22 GemHVO , wenn er - wie hier -
eine Zuführung zum Vermögenshaushalt vorsieht, die sowohl über der durch § 22 Abs.
1 Sätze 2 und 3 Halbsatz 1 vorgegebenen Mindesthöhe (2.185.000,-- Euro) -
Kreditbeschaffungskosten und Kosten für die ordentliche Tilgung der Kredite - als auch
über der Sollhöhe (5.296.000,-- Euro) - der Höhe der aus speziellen Entgelten
gedeckten Abschreibungen - liegt.
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Ergeben sich danach aus § 22 GemHVO keine Grenzen für die erfolgte Zuführung zum
Vermögenshaushalt, so kommt es für die zulässige Höhe der Kreisumlage auch
insoweit maßgeblich auf das Ausgabe- und Einnahmeverhaltens des Kreises an. Hierfür
bedarf es nicht einmal einer Prognose, wenn es - wie bei der Zuführung zum
Vermögenshaushalt - allein um einen haushaltsinternen Buchungsvorgang geht.
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Dabei verkennt der Senat nicht, dass die Zuführung an den Vermögenshaushalt aus
dem Verwaltungshaushalt haushaltstechnisch nach oben keiner Begrenzung unterliegt,
da jede Zuführung aus der Einnahmeposition Kreisumlage finanziert werden kann. Auch
insoweit gilt aber wie oben bei der Kritik an vermeintlich kompetenzwidriger
Aufgabenwahrnehmung, dass sich die Gemeinde nicht im Nachhinein gegen die
Kreisumlage wenden kann, wenn sie in Wirklichkeit vermeintlich zu hohe Zuführungen
an den Vermögenshaushalt verhindern will. Vielmehr kann sie Primärrechtsschutz
gegen Ausgabenansätze oder unterlassene Einnahmen im Vermögenshaushalt in
Anspruch nehmen, wenn sie diese für rechtswidrig hält. Hat ihr Begehren Erfolg, so führt
dies zu einem geringeren Defizit im Vermögenshaushalt, und es ist damit zum
Haushaltsausgleich eine geringere Zuführung aus dem Verwaltungshaushalt
erforderlich.
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Die angefochtene Kreisumlage überschreitet auf Grund der Einrechnung der von der
Klägerin beanstandeten Positionen auch nicht das verfassungsrechtlich zulässige Maß.
Die hiernach zulässige Obergrenze würde verletzt, wenn die Gesamtheit aller Umlagen
dazu führte, dass der Klägerin nicht mehr die Haushaltsmittel zu Verfügung stünden, um
damit gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die ihr obliegenden Selbstverwaltungsaufgaben
in eigener Verantwortung regeln zu können.
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Vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 2. August 1984 - 3 C 40/81 -, BVerwGE 70, 34 ff.
m.w.N.
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Diese Voraussetzungen sind bei einem streitbefangenen Betrag in Höhe von rund
130.000,-- Euro und einer gegenüber der Klägerin geltend gemachten Kreisumlage in
Höhe von insgesamt knapp 6.000.000,-- Euro nicht gegeben.
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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO.
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Die Revision wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
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