Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 21.01.2008
OVG NRW: aufenthaltserlaubnis, pass, behörde, ausländer, abschiebung, datum, heimatstaat, verweigerung, botschaft, begriff
Oberverwaltungsgericht NRW, 18 B 1864/07
Datum:
21.01.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
18. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
18 B 1864/07
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Arnsberg, 10 L 853/07
Schlagworte:
Altfallregelung Aufenthaltsbeendigung hinausgezögert behindert
Mitwirkung Passpflicht
Normen:
AufenthG § 5 Abs. 1 Nr. 4; AufenthG § 104a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4;
AufenthG § 104a Abs. 1 Satz 2; AufenthG § 104a Abs. 1 Satz 3
Leitsätze:
1. Zur Frage, wann behördliche Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung
im Sinne des § 104a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AufenthG vorsätzlich
hinausgezögert oder behindert wurden.
2. Die Vorlage eines Passes im Verfahren auf Erteilung einer
Aufenthaltserlaubnis (§ 104a AufenthG) nach langjähriger Passlosigkeit
ist ein Indiz dafür, dass die Bemühungen um einen Pass zuvor
unzureichend waren.
3. Eine Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 AufenthG ist eine
solche nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des AufenthG oder gilt als solche.
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,-- EUR
festgesetzt.
G r ü n d e :
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Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, auf
deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen
keine Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Beschlusses.
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I. Die Beschwerde stellt letztlich nicht durchgreifend die Richtigkeit der Feststellung des
Verwaltungsgerichts in Frage, der Abschiebung des Antragstellers stehe nicht
entgegen, dass durch sie der irreversible Verlust schützenswerter Rechte drohe; denn
ein - insoweit allein in Betracht kommender - Anspruch auf Erteilung einer
Aufenthaltserlaubnis gemäß § 104a Abs. 1 AufenthG stehe diesem nicht zu. Entgegen
der Auffassung der Beschwerde ist die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gemäß
§ 104a Abs. 1 AufenthG an den Antragsteller gemäß § 104a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4
AufenthG ausgeschlossen.
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Gemäß § 104a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AufenthG ist - unter anderem - Voraussetzung für die
Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 AufenthG, dass der betreffende
Ausländer nicht behördliche Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung vorsätzlich
hinausgezögert oder behindert hat. Hierfür reicht es jedenfalls aus, wenn der
Betreffende hinreichend konkreten Aufforderungen der Ausländerbehörde nicht
nachgekommen ist (a). Derartiges Verhalten ist dem Antragsteller anzulasten, so dass
die negative Voraussetzung verwirklicht ist (b).
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a) Es unterliegt Zweifeln, ob die Bestimmung des § 104a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AufenthG
so weit zu verstehen ist, wie ihr Wortlaut es zulässt. Diesem zufolge lassen sich unter §
104a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AufenthG auch schlicht mangelnde selbstinitiative
Bemühungen um die Passbeschaffung fassen, zumindest wenn - was regelmäßig der
Fall sein dürfte - angenommen werden könnte, dass dem Betreffenden klar war, dass
dies Maßnahmen der Aufenthaltsbeendigung erschweren oder verzögern kann,
ungeachtet des Umstands, ob die Behörde den Betreffenden auf seine
Mitwirkungspflichten hingewiesen hatte.
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Demgegenüber könnte Einiges für ein einschränkendes Verständnis dieser
Bestimmung dahin sprechen, dass (mindestens) konkrete Aufforderungen der Behörde
zur Mitwirkung bei der Passbeschaffung vorausgegangen sein müssen, denen der
Betreffende nicht nachgekommen ist.
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Die Gesetzesmaterialien sind insoweit weitgehend unergiebig; der sich darin findende
Hinweis, die Voraussetzungen und Ausschlussgründe für die Erteilung der
Aufenthaltserlaubnis nach § 104a AufenthG seien "zum großen Teil eng an die des
Bleiberechtsbeschlusses der IMK vom 17. November 2006 angelehnt",
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vgl. BT-Drs. 16/5065, S. 202,
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hilft wenig weiter, weil sich die Materialien nicht dazu verhalten, in welchen Teilen das
Gesetz sich an die Regelungen des IMK-Beschlusses anlehnt und in welchen nicht, und
gerade die in Rede stehende Bestimmung nicht so formuliert ist wie der entsprechende
Ausschlussgrund nach dem Bleiberechtsbeschluss der IMK. Allerdings wird von dem im
Hinblick auf das Gesetz federführenden Bundesministerium des Inneren in seinen
Anwendungshinweisen (Hinweise zum Richtlinienumsetzungsgesetz, Stand 2. Oktober
2007) ein deutlich einschränkendes Verständnis des § 104a AufenthG vorgegeben.
Wenn auch diese Anwendungshinweise die Gerichte nicht binden, wenn es - wie hier -
um die Auslegung von Rechtsbegriffen geht, ohne dass behördliches Ermessen
eingeräumt ist, erscheint aber insoweit doch nicht unbeachtlich, dass den genannten
Anwendungshinweisen zufolge der "Ausschlussgrund des vorsätzlichen Hinauszögern
oder Behinderns behördlicher Maßnahmen zur Aufenthaltsbeendigung (...)
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ausschließlich dann vor[liegt], wenn ein Ausländer
nachweislich Identitätsnachweise oder Personaldokumente vernichtet und
unterdrückt hat, um seine Abschiebung zu verhindern.
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im Rahmen der Passbeschaffung zu einem konkreten Termin oder innerhalb eines
bestimmten Zeitraums zur Vorsprache bei der Vertretung eines ausländischen
Staates aufgefordert worden ist und dieser Aufforderung nicht gefolgt ist,
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sich durch Untertauchen behördlicher Maßnahmen entzogen hat
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der bereits in Abschiebehaft saß, sich beharrlich geweigert hat, an der
Durchsetzung seiner Ausreisepflicht mitzuwirken oder sonst seine Abschiebung
durch sein persönliches Verhalten verhindert hat."
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Gleichermaßen lassen die Anwendungshinweise des Landes Nordrhein-Westfalen zu §
104a AufenthG vom 16. Oktober 2007, Ziffer 1.1.5.1, ein restriktives Verständnis
erkennen. Ihnen zufolge bedarf es im Hinblick auf das Vorliegen der Voraussetzungen
nach § 104a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AufenthG einer wertenden Gesamtbetrachtung.
Erforderlich ist danach ein gezieltes und nachhaltiges Unterlaufen der
Aufenthaltsbeendigung, z.B. durch Untertauchen, Vernichten oder Unterdrücken von
Urkunden, beharrliche Verweigerung der Mitwirkung bei der Passbeschaffung oder
widersetzliches Verhalten bei Vollstreckungsmaßnahmen.
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Ebenso Fehrenbacher, HTK-AuslR / § 104a / zu Abs. 1 12/2007 Nr. 3.5.
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Die Formulierung "beharrliche Verweigerung der Mitwirkung" legt nicht nahe, dass
bereits schlichte Untätigkeit - ohne vorausgegangene konkrete Aufforderungen -
ausreicht.
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b) Einer Entscheidung über die Reichweite der Bestimmung des § 104a Abs. 1 Satz 1
Nr. 4 AufenthG bedarf es hier jedoch nicht. Selbst wenn man ausgehend von diesen
Überlegungen ein einschränkendes Verständnis zugrunde legt, hätte der Antragsteller
die negative Voraussetzung des § 104a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AufenthG erfüllt. Zwar teilt
der Senat nicht die Bedenken des Verwaltungsgerichts im Hinblick auf die
Bescheinigung über die Vorsprache bei der nigrischen Botschaft, bei der bei der
Datumsangabe in der Tat - wie die Beschwerde geltend macht - ein Fehler unterlaufen
sein dürfte; dafür, dass der Antragsteller bei der Botschaft tatsächlich am 3. Juli 2006
vorgesprochen hat (und nicht am 3. Juli 1971, wie es in der Zeile 'Fait à Bonn' heißt),
spricht schon der Umstand, dass in der Zeile 'Date de Présentation a l'Ambassade' das
zutreffende Datum "3.7.2006" genannt ist; der Fehler dürfte auf einer Verwechselung mit
dem Geburtsjahr des Antragstellers - 1971 - beruhen. Der Antragsgegner hat jedoch den
Antragsteller hinreichend konkret zu anderweitigen Maßnahmen zur Passbeschaffung
aufgefordert, denen jener nicht nachgekommen ist. So hat der Antragsteller sich im
Jahre 2001 geweigert, den Antrag auf Ausstellung von Passersatzpapieren auszufüllen.
Nachdem der Antragsteller dies Anfang 2002 nachgeholt hat, mag - auch angesichts
des Zeitablaufs seither - fraglich sein, ob ein beharrliches Verweigern gegeben ist. Wie
das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, hat der Antragsgegner den Antragsteller jedoch
neben den pauschalen Aufforderungen zur Vorlage von Identitätsnachweisen (die
möglicherweise nicht ausreichen) etwa mit dem Bescheid vom 16. April 2005 recht
ausführlich auf seine Mitwirkungspflichten hingewiesen, dabei namentlich auf die
Möglichkeit, Bevollmächtigte im Heimatstaat einschalten.
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Entgegen der Auffassung der Beschwerde ist die Vorlage des Passes im Zuge des
vorliegenden Verfahrens in der Tat ein Indiz dafür, dass die Bemühungen des
Antragstellers um einen Pass zuvor unzureichend waren. Dass der Antragsteller jetzt
einen Pass über einen Dritten im Heimatstaat beschafft hat, zeigt, dass dies möglich ist,
und spricht dafür, dass es zuvor ebenfalls möglich gewesen wäre. Zwar ist dieser
Schluss nicht zwingend. Das Indiz hätte sich entwerten lassen, und zwar insbesondere
durch einen substantiierten nachvollziehbaren Vortrag des Antragstellers dazu,
inwiefern es zuvor nicht möglich war, an einen Pass zu kommen, und aufgrund welcher
Zusammenhänge sich diese Gegebenheiten geändert haben. Der Antragsteller hat sich
aber gerade hierzu jeder Darstellung enthalten, obgleich ihm diese leicht möglich sein
müsste. Dass es hieran fehlt, drängt zu der Annahme, dass es derartige Änderungen der
Umstände nicht gegeben hat.
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II. Das an den Antragsteller gerichtete Schreiben des Antragsgegners vom 8. Juni 2007
veranlasst keine andere Bewertung. Ein rechtlicher Ansatz dafür, aus dem Schreiben
einen Anspruch des Antragstellers auf Erteilung der begehrten Aufenthaltserlaubnis
abzuleiten, ist entgegen der Auffassung der Beschwerde nicht gegeben.
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In dem Schreiben kann keine Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG NRW gesehen
werden. In diesem heißt es unter anderem:
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"Eine Erteilung auf Grund der von der Bundesregierung beschlossenen
Bleiberechtsregelung ist nicht möglich, da diese noch nicht in Kraft ist. Sobald diese
jedoch in Kraft ist, werde ich unaufgefordert auf Ihren Antrag zurückkommen.
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Ich bitte allerdings um Beachtung, dass ohne Vorlage eines gültigen Reisepasses
die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für Herrn N. ausgeschlossen ist.
(Hervorhebung im Original).
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Bei der Auslegung von Verwaltungsakten und Verwaltungshandeln ist der von der
Behörde erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung
verstehen musste. Dabei kommt es nicht auf den inneren Willen der Behörde, sondern
auf den objektiven Sinngehalt ihres Verhaltens an, der sich nach dem objektiven
Empfängerhorizont erschließt, wobei Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung gehen.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 – 6 C 55.79 , BVerwGE 60, 223 (228
f.), vom 23. September 1998 - 6 C 2.98 -, juris, und vom 3. November 1998 -
9 C 51.97 , Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 116.
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Hiervon ausgehend liegt eine Auslegung des Schreibens dahin, dass mit ihm die
Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zugesichert werden sollte, fern; dies, zumal das in
Rede stehende Schreiben nicht an den Antragsteller selbst, sondern an dessen
Verfahrensbevollmächtigte gerichtet war. Der erste vorzitierte Absatz deutet vielmehr
darauf hin, dass das Vorliegen der noch gar nicht in Kraft befindlichen Voraussetzungen
für eine Aufenthaltserlaubnis nach deren Inkrafttreten geprüft werden müsse und werde.
Eine Aussage darüber, wie diese Prüfung ausgehen werde, kann dem Schreiben nicht
entnommen werden. Mit dem abschließenden Absatz wird auf die Voraussetzung der
Passvorlage aufmerksam gemacht; gerade in Zusammenhang mit dem vorstehenden
Absatz lässt sich dem aber nicht entnehmen, dass es sich hierbei um die einzige noch
zu erfüllende Voraussetzung handelte. Vielmehr dürfte die fragliche Passage als
Hinweis auf die Rechtslage zu verstehen sein. Dabei ist ohne Auswirkung auf den Fall,
dass die Formulierung, "dass ohne Vorlage eines gültigen Reisepasses die Erteilung
einer Aufenthaltserlaubnis (...) ausgeschlossen ist", mindestens ungenau, wenn nicht
falsch ist. Zwar ist - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - das Erfüllen der
Passpflicht gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 4 AufenthG Regelvoraussetzung für die Erteilung einer
Aufenthaltserlaubnis. Bereits der Begriff "Regelvoraussetzung" verdeutlicht aber, dass
Ausnahmen möglich sind. Im Übrigen könnte gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 AufenthG von
dem Erfordernis der Passvorlage abgesehen werden, weil die Erteilung eines
Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 AufenthG eine solche nach Kapitel 2 Abschnitt
5 des AufenthG ist oder als solche gilt, § 104a Abs. 1 Sätze 2, 3 AufenthG. Schließlich
kann einem Ausländer, der nachweislich keinen Pass oder Passersatz besitzt und einen
solchen nicht auf zumutbare Weise erlangen kann, unter bestimmten Voraussetzungen
ein Reiseausweis für Ausländer ausgestellt werden und dieser so seine Passpflicht
erfüllen, vgl. §§ 5 Abs. 1, 6 Nr. 2 AufenthV.
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Dem Schreiben des Antragsgegners vom 8. Juni 2007 ist - unbeschadet der Frage, ob
dies auf einen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis führte - auch nicht
entnehmen, dass ein Vertrauenstatbestand auf Seiten des Antragstellers begründet
worden wäre, der nunmehr den Vorwurf rechtsmissbräuchlichen Verhaltens rechtfertigte.
Einzuräumen ist, dass die Verbindung des Inaussichtstellens weiterer Prüfung mit dem
Hinweis auf die Pflicht zur Passvorlage nicht nahe legt anzunehmen, dass gerade der
Umstand, dass der Pass aufforderungsgemäß vorgelegt worden ist, zur Ablehnung des
Antrags führen würde. Genau besehen hat aber nicht die Passvorlage zur Ablehnung
des Antrags geführt. Der Antragsgegner hat den Umstand, dass der Antragsteller
nunmehr einen Pass vorgelegt hat, vielmehr als Indiz für die Richtigkeit seiner
Auffassung herangezogen, wonach der Antragsteller bei hinreichender Bemühung
einen Pass schon lange hätte vorlegen können.
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III. Die Kritik der Beschwerde an der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach der
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auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gerichtete Antrag, der erstinstanzlich als
Haupt-, zweitinstanzlich als Hilfsantrag gestellt worden ist, unzulässig ist, geht fehl. Der
nach § 80 Abs. 5 VwGO gestellte Antrag war - wie das Verwaltungsgericht ausgeführt
hat - bereits unzulässig, weil die im Streit stehende Versagung einer
Aufenthaltserlaubnis mit Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 10. Oktober 2007
nicht die Wirkungen eines belastenden Verwaltungsaktes hatte. Sie hat kein Bleiberecht
des Antragstellers in Form eines aufgrund von § 81 Abs. 3 bzw. Abs. 4 AufenthG
entstandenen Fiktionsrechts beendet. Ein bisheriger Aufenthaltstitel kann schon
deshalb nicht gemäß § 81 Abs. 4 AufenthG als fortbestehend gelten, weil ein solcher
zum Fortbestand geeigneter Titel nicht existierte. Eine Fiktion nach § 81 Abs. 3
AufenthG ist nicht eingetreten, weil diese Regelung einen rechtmäßigen Aufenthalt im
Zeitpunkt der Antragstellung voraussetzt, an dem es hier fehlt. Im Übrigen lässt die
Beschwerde jede Darlegung vermissen, inwieweit die vom Verwaltungsgericht in
Übereinstimmung mit der Senatsrechtsprechung vertretene Rechtsauffassung falsch
sein soll. Der Hinweis, dass das Verwaltungsgericht Düsseldorf eine abweichende
Auffassung vertrete, ist - von der Relevanz des Hinweises abgesehen - in keiner Weise
substantiiert.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des
Streitwertes beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 3 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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