Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 B 1958/02
OVG NRW: vorschlag, gesundheit, erstellung, familie, jugend, kreis, polizei, beamter, rechtswidrigkeit, gestaltung
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 B 1958/02
Datum:
09.12.2002
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 B 1958/02
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 L 2729/02
Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird geändert.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden
Rechtszügen mit Ausnahme außergerichtlicher Kosten der
Beigeladenen. Diese Kosten haben die Beigeladenen selbst zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.000,-- Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
1
Die Beschwerde ist begründet. Die mit ihr dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Sätze 3
und 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) führen zum Erfolg des Rechtsmittels.
2
Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung
aufgegeben, die beiden freien Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 13
BBesO (Oberamtsrätin/Oberamtsrat) im Ministerium für Frauen, Jugend, Familie und
Gesundheit des Landes Nordrhein-Westfalen, soweit es die Beförderungsrangplätze 3
und 4 nach der derzeitigen Beförderungsrangliste betrifft, vorläufig nicht mit den
Beigeladenen zu besetzen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die
- als Sachbearbeiterin (Amtsrätin der Besoldungsgruppe A 12 BBesO) in dem
Ministerium tätige - Antragstellerin habe sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen
Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Auswahl der Beigeladenen für die
Beförderungsstellen sei mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtsfehlerhaft erfolgt,
und bei einer fehlerfreien Durchführung des Auswahlverfahrens erscheine die
Beförderung der Antragstellerin als möglich. Sie sei zwar um eine Notenstufe schlechter
beurteilt als die Beigeladenen. Der Dienstherr habe jedoch bei der dienstlichen
Beurteilung der Antragstellerin einen der in den einschlägigen "Richtlinien für die
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dienstliche Beurteilung der Beschäftigten des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie
und Gesundheit und im Geschäftsbereich des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie
und Gesundheit" vom 3. Mai 2001, MBl.NRW. S. 840 (im Folgenden: BRL),
vorgesehenen wesentlichen Verfahrensabläufe nicht eingehalten. Die dienstliche
Regelbeurteilung der Antragstellerin vom 14. Mai 2002 sei nicht hinreichend begründet
worden. Nach der Erstellung der Erstbeurteilung durch den Referatsleiter der
Antragstellerin und vor der Abgabe der Endbeurteilung durch den Abteilungsleiter sei
der Gruppenleiter als "Vorgesetzter zwischen Erstbeurteilerin/Erstbeurteiler und
Endbeurteilerin/Endbeurteiler" (Nr. 5.5 BRL) an der Beurteilung beteiligt gewesen.
Dieser habe abweichend von dem auf ein Gesamturteil von 4 Punkten (übertrifft die
Anforderungen) lautenden Vorschlag des Erstbeurteilers ein Gesamturteil von 3
Punkten (entspricht voll den Anforderungen) vorgeschlagen, dies aber auf dem
Beurteilungsbogen Anlage A der Beurteilungsrichtlinien nicht in der auf Seite 10
verbindlich vorgesehenen, auf Einzelmerkmale der Befähigung und Leistung
bezogenen Weise konkret erläutert. Er habe sich, was nicht ausreiche, insoweit auf
allgemeine Angaben (zu dem anzulegenden strengen Maßstab, dem einheitlichen
Vergleichsmaßstab und den Richtsätzen) beschränkt. Dieser Begründungsmangel sei
auch möglicherweise ursächlich für das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung der
Antragstellerin und damit für die Auswahlentscheidung. Es sei nicht auszuschließen,
dass der Gruppenleiter zu einer anderen Bewertung gekommen wäre, wenn er sich bei
vollständiger Ausfüllung des Beurteilungsbogens die einzelnen Leistungs- und
Befähigungsmerkmale bei der Antragstellerin nochmals vor Augen geführt hätte. In
diesem Falle wäre unter Umständen die Endbeurteilung (3 Punkte) besser ausgefallen.
Der Endbeurteiler habe möglicherweise erst das undifferenzierte Votum des
Gruppenleiters zum Anlass genommen, die Antragstellerin in den Kreis derjenigen
Beamten aufzunehmen, bei denen in der Beurteilerkonferenz aus übergeordneten
Gesichtspunkten eine Absenkung des Gesamturteils diskutiert worden sei.
Der Antragsgegner macht geltend: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts
sei durch Seite 10 des Beurteilungsbogens nicht verbindlich vorgeschrieben, wie der
abweichende Beurteilungsvorschlag des weiteren Vorgesetzten zu begründen sei;
letzterer könne sich ebenso wie der Endbeurteiler auf eine einzelfallübergreifende
Begründung für seine Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers beschränken.
Das sei erfolgt und reiche aus. Die Gestaltung von Blatt 10 des Beurteilungsbogens
solle nur verdeutlichen, dass eine auf konkreten Merkmalen beruhende
Abweichungsbegründung ebenfalls zulässig sei. Auch der Endbeurteiler habe sein vom
Vorschlag des Erstbeurteilers abweichendes Gesamturteil "3 Punkte" allein mit
einzelfallübergreifenden Aspekten begründet. Das habe das Verwaltungsgericht nicht
beanstandet. Für "Zwischenbeurteiler" wie den Gruppenleiter bestehe kein anderer
Maßstab. Gemäß Nr. 5.5 BRL gelte bei der Begründung einer abweichenden
Beurteilung "Gleiches" für den Endbeurteiler wie für den Zwischenbeurteiler. Der
Gruppenleiter habe sich aus eigener Anschauung ein genaues Bild von den Leistungen
der Antragstellerin machen können. Er habe seine Abweichung von dem Vorschlag des
Erstbeurteilers auf eine abgestufte Bewertung anhand eines einheitlichen
Vergleichsmaßstabes innerhalb der Gruppe gestützt und dabei selbstverständlich auch
die konkreten Leistungen und Befähigungen der Antragstellerin berücksichtigt. Vor der
Abfassung der Endbeurteilung hätten mehrere Beurteilerkonferenzen stattgefunden, und
der Endbeurteiler habe die Leistungen der Antragstellerin ebenfalls genau gekannt.
Deshalb sei die Annahme des Verwaltungsgerichts, möglicherweise sei erst auf Grund
des Votums des Gruppenleiters eine Absenkung der in der Erstbeurteilung
vorgeschlagenen Gesamtnote erwogen worden, nicht richtig.
4
Mit diesem Vorbringen hat die Beschwerde Erfolg. Der vom Verwaltungsgericht
angenommene formelle Fehler bei der dienstlichen Beurteilung der Antragstellerin liegt
nicht vor.
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Bei der Festlegung des Verfahrens zur Erstellung dienstlicher Beurteilungen und deren
Inhalts ist der Dienstherr innerhalb der durch das einschlägige Gesetzes- und
Verordnungsrecht gezogenen Grenzen weitgehend frei. Deshalb ist es allerdings um so
bedeutsamer, dass er das gewählte Beurteilungssystem tatsächlich gleichmäßig auf alle
Beamten anwendet, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung
und über ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können.
6
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, Der Öffentliche
Dienst (DÖD) 2001, 38, m.w.N. (ständige Rechtsprechung); Oberverwaltungsgericht für
das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 26. Oktober 2000 - 6 B
1281/00 -, DÖD 2001, 261.
7
Eine Verletzung dieses Gebots bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung der
Antragstellerin vom 14. Mai 2002 ist nicht feststellbar. Das dabei eingeschlagene
Beurteilungsverfahren entspricht auch in dem vom Verwaltungsgericht angesprochenen
Punkt dem nach den Beurteilungsrichtlinien vorgesehenen Ablauf.
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Gemäß Nr. 5.5 Abs. 2 Satz 2 BRL hat der Endbeurteiler, wenn End- und Erstbeurteilung
nicht übereinstimmen, "die abweichende Beurteilung mit für die Beschäftigten
nachvollziehbaren Gründen zu erläutern". Umfang und Intensität der Begründung,
soweit sie vom Endbeurteiler abzugeben ist, haben sich danach auszurichten, was
angesichts des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig
ist. Beruht die anders lautende Endbeurteilung nicht auf einer abweichenden Bewertung
des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils, sondern auf
einzelfallübergreifenden Erwägungen, z.B. der Korrektur einer zu wohlwollenden oder
zu strengen, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des
Erstbeurteilers und/oder auf einem allgemeinen Quervergleich mit den Beurteilungen
der weiteren zur Vergleichsgruppe gehörenden Personen unter gleichzeitiger
Berücksichtigung der Richtsätze, muss die Abweichungsbegründung diese
Gesichtspunkte in den Mittelpunkt stellen. Die dabei maßgeblichen allgemeinen
Erwägungen führen zwangsläufig zu einer Abstrahierung vom Einzelfall und finden sich
wegen ihrer fallübergreifenden Bedeutung ebenso zwangsläufig in ähnlicher oder
gleicher Wortwahl auch in den Beurteilungen anderer Beamter wieder. Auch wenn die
Begründung in derartigen Fällen möglicherweise formelhaft wirkt, ergibt sich daraus
kein zur Rechtswidrigkeit führendes Begründungsdefizit.
9
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266,
sowie vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, Nordrhein- Westfälische
Verwaltungsblätter (NW.VBl.) 2002, 351.
10
Diesen Maßgaben genügt die von dem Abteilungsleiter als Endbeurteiler in der
Beurteilung vom 14. Mai 2002 gegebene Begründung für die Absenkung des
Gesamturteils gegenüber dem Vorschlag des Erstbeurteilers. Nichts anderes gilt für die -
ebenfalls auf fallübergreifende Argumente gestützten - Ausführungen des "Zwischen-
beurteilers", der sich wie folgt geäußert hat:
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"Zur Erstbeurteilung gebe ich folgendes abweichendes Votum ab: Gesamturteil 3
Punkte.
12
Unter Anlegung eines strengen Maßstabes, der entwickelt wurde, um zu einer
abgestuften, vergleichenden Bewertung zu kommen, sowie unter Berücksichtigung
eines einheitlichen Vergleichsmaßstabes und der Richtsätze der Vergleichsgruppe der
Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter der BesGr A 12/VergGr III 1a BAT
entsprechen die Leistungen von Frau H. zwar voll den Anforderungen, gehen insgesamt
aber noch nicht darüber hinaus."
13
Nr. 5.5. Abs. 2 Satz 3 BRL trifft für die Stellungnahme des "Zwischenbeurteilers" die
Regelung: "Gleiches gilt für alle Vorgesetzten zwischen Erstbeurteilerin/Erstbeurteiler
und Endbeurteilerin/Endbeurteiler". Diese Regelung bezieht sich auf den
vorangestellten Satz der Nr. 5.5 Abs. 2 BRL, wonach - wie ausgeführt - die abweichende
Beurteilung durch den Endbeurteiler mit für die Beschäftigten nachvollziehbaren
Gründen zu erläutern ist. Wie diese Gründe im einzelnen abzufassen sind, ist in den
Beurteilungsrichtlinien auch für den "Zwischenbeurteiler" nicht näher bestimmt. Das gilt
auch für die Anlage A zu den Beurteilungsrichtlinien. Blatt 10 dieser Anlage enthält
allerdings nach dem vorgedruckten Satz "Zur Erstbeurteilung gebe ich folgendes
abweichendes Votum ab" eine Rubrik für abweichende Angaben des
Zwischenbeurteilers zu der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung bezogen auf den
vom Erstbeurteiler angegebenen Punktwert bzw. Ausprägungsgrad. Damit sind jedoch
fallübergreifende Ausführungen, wie sie der Gruppenleiter hier vorgenommen hat,
aufgrund eines von ihm innerhalb der Gruppe angestellten Quervergleichs unter
Berücksichtigung von Richtsätzen nicht ausgeschlossen. Im Gegenteil muss die ihm
zuerkannte Befugnis, sich für ein anderes Gesamturteil auszusprechen, auch das Recht
einschließen, solche fallübergreifenden Erwägungen anzuführen, wenn er diese für
ausschlaggebend hält.
14
Dass der "Zwischenbeurteiler" hier so verfahren ist. macht die dienstliche Beurteilung
der Antragstellerin, anders als sie meint, nicht in sich widersprüchlich oder unstimmig.
Die von dem Erstbeurteiler vorgeschlagenen Punktwerte zu den Haupt- und
Submerkmalen stimmen zwar mit dem von dem "Zwischenbeurteiler" vorgeschlagenen
und vom Endbeurteiler übernommenen Gesamturteil nicht überein. Darin liegt jedoch
kein Fehler. Das Beurteilungsverfahren ist nicht dahin ausgestaltet, dass der
Zwischenbeurteiler auch bei einer auf fallübergreifenden Erwägungen beruhenden
Abweichung die vom Erstbeurteiler vergebene Note bei den Einzelmerkmalen
ausdrücklich anders zu bewerten hat. Einer fallübergreifenden Begründung, wie sie hier
der Gruppenleiter abgegeben hat, ist ohne weiteres zu entnehmen, dass damit in
Anbetracht des angelegten Maßstabes insbesondere im Quervergleich unter
Berücksichtigung der Richtsätze auch die Einzelmerkmale letztlich generell niedriger
als in der Erstbeurteilung bewertet werden. Insoweit gilt nichts anderes als für die von
dem Abteilungsleiter gegebene Endbeurteilung.
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Die Antragstellerin beruft sich demgegenüber zu Unrecht auf den Senatsbeschluss vom
13. September 2001 - 6 B 1776/00 -, NW.VBl. 2002, 111. In dem dort entschiedenen Fall
hat der Senat die einem Polizeivollzugsbeamten nach den Beurteilungsrichtlinien im
Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 1996, MBl.NRW.
S. 278, erteilte dienstliche Beurteilung als nicht plausibel und daher rechtswidrig
angesehen, weil die Endbeurteilerin dem Beamten in allen bewerteten Hauptmerkmalen
4 Punkte zuerkannt, das Gesamturteil gleichwohl aber lediglich auf 3 Punkte festgesetzt
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hatte. Die hier einschlägigen BRL verlangen im Unterschied zu den polizeilichen
Beurteilungsrichtlinien (dort: Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 2) nicht, dass der Endbeurteiler (oder
der "Zwischenbeurteiler") sich in der dienstlichen Beurteilung auch zu den
Hauptmerkmalen äußert. Zwar wird er so verfahren dürfen; im Streitfall hat er aber davon
keinen Gebrauch gemacht.
Auch im Übrigen ist nicht erkennbar, dass das Auswahlverfahren zu Lasten der
Antragstellerin fehlerhaft durchgeführt worden ist. Ihrem Vorbringen im
Beschwerdeverfahren, sie habe vermutlich aus sachfremden Erwägungen als
Bewerberin ausgeschaltet werden sollen, fehlt es bereits an einem fassbaren
Hintergrund.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 i.V.m . § 154 Abs. 3
VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 des
Gerichtskostengesetzes.
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