Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 23.04.1998
OVG NRW (kläger, anordnung, dienstliche anordnung, fahrkosten, bundesamt, eheliche wohnung, erstattung, wohnung, nacht, begründung)
Oberverwaltungsgericht NRW, 25 A 1938/96
Datum:
23.04.1998
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
25. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
25 A 1938/96
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Minden, 10 K 1019/94
Tenor:
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts
Minden vom 14. Februar 1996 geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
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Der Kläger ist anerkannter Kriegsdienstverweigerer. In der Zeit vom 1. Juli 1992 bis 30.
September 1993 leistete er Zivildienst bei dem Deutschen Roten Kreuz, Kreisverband
M. e.V.. In dem vom Kläger und der Beschäftigungsstelle eingereichten
Einberufungsvorschlag von März 1992 war angegeben, daß eine dienstliche Unterkunft
gestellt werde (Schlüsselübergabe) (U). Mit Einberufungsbescheid vom 28. April 1992
verpflichtete das Bundesamt für den Zivildienst (Bundesamt) den Kläger dazu, in der
dienstlichen Unterkunft zu wohnen. Am 1. September 1992 händigte ihm die
Beschäftigungsstelle einen "übergeordneten" Schlüssel für das Unterkunftsgebäude
aus; ein konkretes Zimmer wies sie ihm erst am 26. Juni 1993 zu. Die
Beschäftigungsstelle gewährte dem Kläger von Anfang an freien Nacht- und
Wochenendausgang; diese Erlaubnis wurde mündlich erteilt. Bei einem mit
Zivildienstleistenden der Beschäftigungsstelle geführten Gespräch vom 18. Juni 1993
äußerte der zuständige Regionalbetreuer seine Ansicht, die
Unterbringungsmöglichkeiten für die Zivildienstleistenden bei der Beschäftigungsstelle
seien nicht ausreichend. Daraufhin beantragte der Kläger bei der Beschäftigungsstelle
am 1. Juli 1993 die Erstattung seiner seit dem Dienstantritt am 1. Juli 1992 entstandenen
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Fahrkosten. Diesen Antrag lehnte die Beschäftigungsstelle mit der Begründung ab, der
Kläger sei verpflichtet, in der dienstlichen Unterkunft zu wohnen. Die von ihm getroffene
Entscheidung, statt in der Unterkunft zu wohnen von dem gewährten Nacht- und
Wochenendausgang Gebrauch zu machen, könne nicht zulasten der
Beschäftigungsstelle gehen.
Mit Schreiben vom 21. September 1993 machte der Kläger daraufhin bei dem
Bundesamt die Erstattung von Fahrkosten in Höhe von 1.368,-- DM, d.s. 114,-- DM
monatlich, für die Zeit vom 1. Juli 1992 bis 26. Juni 1993 geltend. Zur Begründung führte
er im wesentlichen aus, ihm sei erst am 26. Juni 1993 von der Beschäftigungsstelle ein
Schlafplatz konkret zugewiesen worden.
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Mit Schreiben vom 6. Januar 1994 teilte das Bundesamt dem Kläger mit, ein Anspruch
auf Erstattung der Fahrkosten bestehe nicht. Ihm sei der Schlüssel für die dienstliche
Unterkunft im September 1992 ausgehändigt worden, so daß deren erforderliche
Zuweisung erfolgt sei.
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Der Kläger hat mit Schreiben vom 12. Januar 1994 gegen diese Entscheidung
Widerspruch erhoben und im wesentlichen ausgeführt, ihm sei lediglich der Schlüssel
für die Eingangstür des Hauses P. straße in M. übergeben worden, dessen Besitz zur
Ausübung des Dienstes notwendig gewesen sei. Der Schlüssel habe in keiner
Beziehung zu einer Dienstunterkunft gestanden.
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Das Bundesamt wies mit Bescheid vom 8. Februar 1994 den Widerspruch zurück und
führte zur Begründung aus, der Kläger sei verpflichtet worden, in der dienstlichen
Unterkunft zu wohnen. Weder sei von dieser Anordnung abgesehen noch sei sie
widerrufen worden. Die Unterkunft sei verfügbar gewesen und hätte auch genutzt
werden können. Eine Prüfung, ob die dienstliche Unterkunft dem Kläger "förmlich
zugewiesen" worden sei, sei nicht erforderlich, da er wegen der Gewährung des freien
Nacht- und Wochenendausgangs ab dem ersten Tage der Dienstleistung keinen
Anspruch auf die Erstattung von Fahrkosten geltend machen könne.
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Der Kläger hat am 1. März 1994 Klage erhoben und seinen bisherigen Vortrag vertieft.
Ergänzend hat er geltend gemacht, die Anordnung zum Wohnen in der dienstlichen
Unterkunft sei von der Beschäftigungsstelle zumindest konkludent widerrufen worden,
indem angeordnet worden sei, daß er nicht in der Unterkunft wohnen müsse.
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Der Kläger hat beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für den Zivildienst
vom 6. Januar 1994 und dessen Widerspruchsbescheides vom 8. Februar 1994 zu
verpflichten, ihm die Fahrkosten für die Fahrt von seiner privaten Wohnung D. weg in P.
W. zu seiner Dienststelle für die Zeit vom 1. Juli 1992 bis zum 26. Juni 1993 in Höhe von
monatlich 114,-- DM (insgesamt 1.368,-- DM) zu gewähren.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Beklagte hat vorgetragen, dem Kläger sei am Tage der Dienstaufnahme eine
Unterkunft förmlich zugewiesen worden. Eine förmliche Schlafplatzübergabe sei
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allerdings nicht erfolgt. Der Kläger sei daran aber auch nicht interessiert gewesen. Die
Dienststelle habe jederzeit ausreichend Schlafgelegenheiten für alle bei ihr
beschäftigten Zivildienstleistenden bereit gehalten und diese seien den
Zivildienstleistenden auch jederzeit zugänglich gewesen.
Nachdem das Verwaltungsgericht zu der Frage, ob dem Kläger bei Dienstbeginn von
der Beschäftigungsstelle eine Unterkunft förmlich zugewiesen worden ist, durch
Zeugenvernehmung Beweis erhoben hatte, gab es mit dem angegriffenen Urteil der
Klage statt.
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Gegen das der Beklagten am 5. März 1996 zugestellte Urteil hat diese am 1. April 1996
Berufung mit der Begründung eingelegt, für den Erstattungsanspruch fehle es an einer
Rechtsgrundlage.
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Die Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts M. vom 14. Februar 1996 zu ändern und die Klage
abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte
und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Bundesamtes Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Berufung, über die mit dem Einverständnis der Beteiligten anstelle des Senats der
Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 87 a Abs. 2 und 3, 101
Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht
hat der Klage zu Unrecht stattgegeben.
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Die Klage gegen den Bescheid des Bundesamtes vom 6. Januar 1994 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 8. Februar 1994 ist unbegründet. Der ablehnende
Bescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5
Satz 1 VwGO).
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Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Erstattung der Fahrkosten zwischen seiner
Wohnung und der Beschäftigungsstelle in der Zeit vom 1. Juli 1992 bis zum 26. Juni
1993, so daß offen bleiben kann, ob das Bundesamt für die geltend gemachte
Forderung passivlegitimiert ist.
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Vgl. zur Bejahung der Passivlegitimation des Bundesamtes für eine
Mietkostenerstattung auf der Grundlage des Leitfadens für die Durchführung des
Zivildienstes: OVG Bremen, Urteil vom 16. Mai 1989 - 2 BA 11/89 - NVwZ-RR 1989, 652
(653).
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Als Grundlage für den geltend gemachten Anspruch kommt die in § 35 Abs. 1
Zivildienstgesetz (ZDG), § 31 Satz 2 Soldatengesetz (SG) normierte Fürsorgepflicht
zugunsten des Zivildienstleistenden in Verbindung mit den einschlägigen
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Verwaltungsvorschriften des "Leitfadens für die Durchführung des Zivildienstes"
(Leitfaden) in Betracht. Die abschließenden Regelungen in §§ 35 ZDG, 30 SG über
Geld- und Sachbezüge hindern den Dienstherrn nicht an zusätzlichen Leistungen, die in
Erfüllung der Fürsorgepflicht erbracht werden. Zusatzleistungen kraft Fürsorge sind
allerdings nur dann erlaubt, wenn der Dienstpflichtige einer dienstlich veranlaßten
Belastung ausgesetzt ist oder einen Nachteil erleidet, dem kein ausgleichender Vorteil
gegenübersteht, und wenn dies seine Ursachen ausschließlich in der Sphäre des
Dienstes hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1988 - 8 C 112.86 -, Buchholz 448.11 § 4 ZDG, Nr.
3, S. 15 (17).
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Für den Bereich des Zivildienstes ist die Fürsorgeleistung "Fahrkostenerstattung" durch
die Verwaltungsvorschriften des Leitfadens geregelt. Diesen Verwaltungsvorschriften
kommt zwar als innerdienstlichen Weisungen keine unmittelbare,
anspruchsbegründende Außenwirkung zu. Konkretisiert der Dienstherr zentral die
Ausübung seines Ermessens - wie es hier im Rahmen der der Beklagten gegenüber
den Zivildienstleistenden obliegenden Fürsorgepflicht hinsichtlich der
Fahrkostenerstattung in Abschnitt F des Leitfadens geschehen ist -, bindet ihn das in Art.
3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) enthaltene Gleichbehandlungsgebot in der Weise,
daß er gemäß seiner von den Verwaltungsvorschriften geleiteten Verwaltungspraxis alle
gleichgelagerten Fälle gleich behandeln muß und von der Praxis nur abweichen darf,
wenn eine wesentliche Besonderheit des Einzelfalles die Abweichung rechtfertigt bzw.
die Praxis insgesamt geändert werden soll. Die Verwaltungsvorschriften entfalten,
soweit sie der tatsächlichen Verwaltungspraxis entsprechen, über Art. 3 Abs. 1 GG
insoweit anspruchsbegründende Außenwirkung.
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Dem Kläger steht nach den die Fürsorgepflicht konkretisierenden
Verwaltungsvorschriften aber kein Anspruch auf Erstattung von Fahrkosten zu. Gemäß
Abschnitt F 7 Nr. 3.1 des Leitfadens in der während des Zivildienstes des Klägers
geltenden Fassung muß die Beschäftigungsstelle die Fahrkosten von der Wohnung
zum Arbeitsplatz übernehmen, wenn es sich bei der Unterkunft um das Elternhaus oder
die eheliche Wohnung handelt, in der Beschäftigungsstelle Dienstleistenden Unterkunft
nicht gewährt werden kann und deshalb bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen
von der Anordnung, in der dienstlichen Unterkunft zu wohnen, abgesehen oder diese
Anordnung widerrufen worden ist. Letztere Voraussetzung zeigt, daß nur ein
anfänglicher oder nachträglicher Verzicht auf die Anordnung, in der dienstlichen
Unterkunft zu wohnen, eine Fahrkostenerstattung rechtfertigt, sofern der
Erstattungsanspruch nicht bereits wegen des hier nicht einschlägigen Falles des
Überschreitens der Entfernungsgrenze zwischen Unterkunft bzw. Privatwohnung und
der Dienststelle nach Nr. 3.2.1 entsteht. Die Erstattung dient im Falle der Nr. 3.1 des
Leitfadens aus Fürsorgeerwägungen dem Ziel, den durch Fahrkosten entstehenden
finanziellen Nachteil für Zivildienstleistende, denen keine dienstliche Unterkunft zur
Verfügung gestellt wird, gegenüber solchen Zivildienstleistenden auszugleichen, die in
einer dienstlichen Unterkunft wohnen können und müssen.
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Der Kläger gehört nicht zu den von Abschnitt F Nr. 3.1 des Leitfadens erfaßten
Zivildienstleistenden. Mit dem Einberufungsbescheid vom 28. April 1992 hat das
Bundesamt für den Zivildienst gegenüber dem Kläger die dienstliche Anordnung im
Sinne der §§ 30 Abs. 1, 31 Satz 1 ZDG getroffen, in einer dienstlichen Unterkunft zu
wohnen. Von dieser Anordnung ist daher in seinem Fall nicht abgesehen worden. Diese
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Anordnung ist auch nicht widerrufen worden. In dem vom Leiter der
Beschäftigungsstelle dem Kläger gewährten freien Nacht- und Wochenendausgang
liegt kein Widerruf der vom Bundesamt getroffenen Anordnung. Die Gewährung freien
Ausgangs setzt als solche vielmehr voraus, daß der Zivildienstleistende kein sog.
Heimschläfer ist, der nicht in einer dienstlichen Unterkunft zu wohnen hat. Die
Gewährung freien Ausgangs durch die Dienststelle entbindet den Zivildienstleistenden
nicht von der Pflicht, die dienstliche Anordnung zu befolgen, in einer dienstlichen
Unterkunft zu wohnen. Der Wille des Dienststellenleiters, diese Anordnung aufzuheben,
ist der Gewährung freien Ausgangs auch deshalb nicht zu entnehmen, weil damit die
Pflicht verbunden gewesen wäre, die Fahrkosten des Zivildienstleistenden gemäß
Leitfaden Abschnitt F 7 Nr. 3.1 i.V.m. 3.2 in der damals geltenden Fassung zu
übernehmen. Dazu war aber die Dienststelle ausweislich ihres Schreibens vom 6. Juli
1993 nie bereit. Für einen mangelnden Willen des Leiters der Dienststelle, die fragliche
Anordnung des Bundesamtes aufzuheben, spricht auch, daß er dazu nicht befugt
gewesen wäre. Nach Abschnitt F 7 Nr. 2.3 des Leitfadens in der damals geltenden
Fassung war der Antrag auf Widerruf der Anordnung zum Wohnen in der dienstlichen
Unterkunft schriftlich zu stellen, zu begründen und der Beschäftigungsstelle vorzulegen.
Diese hatte den Antrag des Dienstleistenden mit ihrer Stellungnahme der zuständigen
Verwaltungsstelle zur Prüfung und Entscheidung zuzuleiten, durfte mithin schon aus
diesem Grund nicht selbst über den Widerruf der Anordnung des Bundesamtes
entscheiden.
Für die Frage des Anspruchs auf Fahrkostenerstattung ist es unerheblich, ob die Art und
Weise der Unterkunftsgewährung durch die Beschäftigungsstelle tatsächlich den
Anforderungen des Bundesamtes entsprach. Bestehende Mängel mögen die
Rechtmäßigkeit der Anordnung, in einer dienstlichen Unterkunft zu wohnen, berühren.
Die Anordnung ist als Verwaltungsakt aber wirksam und zu befolgen, solange sie nicht
aufgehoben ist (§ 43 Abs. 1 und 2 VwVfG); Widerspruch gegen die Anordnung hat der
Kläger nicht erhoben. Entspricht die dienstliche Unterkunft nicht den gestellten
Anforderungen, so muß sich der Zivildienstleistende an das Bundesamt wenden, damit
dieses entweder durch Einschreiten gegenüber der Beschäftigungsstelle unverzüglich
Abhilfe schafft oder die Anordnung widerruft. Solange aber die entsprechende
Anordnung gilt, besteht kein Anspruch auf Fahrkostenerstattung seitens des
Zivildienstleistenden.
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Der Kläger kann seinen Anspruch nicht auf die Sonderinformation 7/1988 des
Bundesamtes vom 1. Dezember 1988 (Gz.: I 1.20 - 72.00/75.14) stützen. Diese
Verwaltungsvorschrift befaßt sich nicht mit Ansprüchen von Zivildienstleistenden auf
Fahrkostenerstattung. Sie dient der Steuerung des behördlichen Ermessens bei der
Frage, inwieweit von der Anordnung zum Wohnen in dienstlichen Unterkünften bei
Zivildienstplätzen mit "Bedarfsunterkunft" abzusehen ist. In der Verwaltungsvorschrift ist
bestimmt, wann das Bundesamt bei Einberufungen, Versetzungen oder Umsetzungen
von Zivildienstleistenden auf Zivildienstplätze die Anordnung zum Wohnen in einer
dienstlichen Unterkunft treffen oder davon absehen soll. Nach Ziffer 1. Absatz 2 der
Sonderinformation 7/1988 wird eine dienstliche Unterkunft für einen Zivildienstplatz nur
dann tatsächlich gestellt, wenn folgende Voraussetzungen vollständig erfüllt werden:
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a) Die Räumlichkeit muß im Besitz (Eigentum, Miete oder Pacht) der Dienststelle oder
ihres Rechtsträgers sein.
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b) Die Räumlichkeit muß die nach Leitfaden, Abschnitt F 7, vorgeschriebene Größe und
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Ausstattung haben.
c) Die Räumlichkeit muß dem auf den Zivildienstplatz einberufenen
Zivildienstleistenden bei Dienstantritt konkret zugewiesen und übergeben werden, d.h.
dem Zivildienstleistenden müssen Zimmer und Bett zugeteilt werden, und er muß diese
zu jeder Zeit benutzen können (er muß also insbesondere über die notwendigen
Schlüssel verfügen).
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Nur wenn alle diese Voraussetzungen gegeben sind, können die betreffenden
Zivildienstpflichtigen bzw. Zivildienstleistenden mit der Anordnung zum Wohnen in
dienstlicher Unterkunft einberufen, versetzt oder umgesetzt werden (Abs. 3). Erfüllte die
Unterbringungsmöglichkeit bei der Beschäftigungsstelle des Klägers die genannten
Anforderungen nicht vollständig, so mag die getroffene Anordnung, in der dienstlichen
Unterkunft der Beschäftigungsstelle zu wohnen, rechtswidrig gewesen sein. Dies läßt
aber die Wirksamkeit der Anordnung, die einem Anspruch auf Fahrkostenerstattung
entgegensteht, unberührt.
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Insbesondere Ziffern 4. und 4.1 der Sonderinformation 7/1988 verdeutlichen, daß dem
Kläger aus dieser Verwaltungsvorschrift selbst kein über Art. 3 Abs. 1 GG vermittelter
Erstattungsanspruch entstehen kann. In Ziffer 4.1 wird lediglich darauf verwiesen, daß
der Zivildienstleistende gegebenenfalls einen Anspruch auf Fahrkosten nach Leitfaden,
Abschnitt F 7 Nr. 3 haben kann. Zu Ziffer 4. ist ausdrücklich ausgesprochen, daß das
Absehen von der Anordnung zum Wohnen in dienstlichen Unterkünften gegebenenfalls
diese Konsequenz hat; mit anderen Worten: trifft das Bundesamt die entsprechende
Anordnung, steht dem Zivildienstleistenden keine Fahrkostenerstattung zu.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.
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