Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 B 594/05

OVG NRW: vorschlag, benotung, datum, vergleich, qualifikation, gerichtsverfahren, stillschweigend, rechtswidrigkeit, auflösung, ausnahme
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
1
2
3
Aktenzeichen:
Vorinstanz:
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 B 594/05
02.05.2005
Oberverwaltungsgericht NRW
6. Senat
Beschluss
6 B 594/05
Verwaltungsgericht Münster, 4 L 99/05
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit
Ausnahme außergerichtlicher Kosten des Beigeladenen; diese hat der
Beigeladene selbst zu tragen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde ist nicht begründet. Die mit ihr dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Sätze 3
und 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) führen nicht zum Erfolg des
Rechtsmittels.
Der Antragsteller, Polizeihauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11 BBesO, erstrebt
einstweiligen Rechtsschutz dagegen, dass der Dienstherr eine dem Landrat als
Kreispolizeibehörde T. für 00.0000 zugewiesene Planstelle der Besoldungsgruppe A 12
BBesO nicht mit ihm, sondern mit dem Beigeladenen (ebenfalls Polizeihauptkommissar der
Besoldungsgruppe A 11 BBesO) besetzen will. Das Verwaltungsgericht hat dem
Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die
Beförderungsstelle mit einem Konkurrenten des Antragstellers zu besetzen: Außer einem
Anordnungsgrund sei auch ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. In dem
Gesamturteil der aktuellen dienstlichen Regelbeurteilungen habe der Beigeladene zwar
ein besseres Ergebnis ("Die Leistung und Befähigung ... übertreffen die Anforderungen" - 4
Punkte -) als der Antragsteller ("Die Leistung und Befähigung ... entsprechen voll den
Anforderungen" - 3 Punkte -) erzielt. Die Beurteilung des Antragstellers und somit auch die
Auswahlentscheidung seien jedoch mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig.
Das dem Antragsteller erteilte Gesamturteil von 3 Punkten (Vorschlag des Erstbeurteilers:
"Die Leistung und Befähigung ... übertreffen die Anforderungen im besonderem Maße" - 5
Punkte -) stehe in unlösbarem Widerspruch dazu, dass bei den vom Endbeurteiler mit 3
Punkten bewerteten Hauptmerkmalen "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis"
4
5
(Vorschlag des Erstbeurteilers jeweils: 5 Punkte) die zugehörigen Submerkmale (gemäß
dem Vorschlag des Erstbeurteilers) durchgängig mit 5 Punkten bewertet worden seien.
Eine diesen Widerspruch auflösende Begründung sei weder in der dienstlichen
Beurteilung selbst noch im weiteren Verlauf des Verfahrens erfolgt. Der vom Endbeurteiler
in der Beurteilung gegebene Hinweis auf den Quervergleich innerhalb der
Vergleichsgruppe reiche angesichts der Herabstufung um zwei Notenstufen nicht aus.
Zudem sprächen die weiteren Ausführungen des Endbeurteilers in der
Abweichungsbegründung, die Herabstufung bei den o.a. Hauptmerkmalen und bei dem
Gesamturteil sei "unter besonderer Beachtung der erst relativ kurzen Verweildauer im
statusrechtlichen Amt" erfolgt, dafür, dass eine richtlinien-widrige Wertung in den
Quervergleich eingeflossen sei. Das Kriterium der Verweildauer im gegenwärtigen
statusrechtlichen Amt sei grundsätzlich kein taugliches Beurteilungskriterium. Die
"Standzeit" sei lediglich (als Hilfskriterium) bei Beförderungsentscheidungen
berücksichtigungsfähig. Der Antragsteller sei zudem am 00.00.0000, dem Ende des drei
Jahre umfassenden Beurteilungszeitraums, bereits mehr als zwei Jahre
Polizeihauptkommissar gewesen. Der Endbeurteiler habe nach der o.a. Formulierung in
der Abweichungsbegründung dem "Standzeitkriterium" offenbar eine ausschlaggebende
Bedeutung dafür beigemessen, dem Antragsteller - anders als nach der Bewertung der
Submerkmale naheliegend - eine nur durchschnittliche Beurteilung zu erteilen. Das werde
durch die Stellung-nahme des Antragsgegners im vorliegenden gerichtlichen Verfahren
gestützt, der Beigeladene sei nach dem Vergleich der Beurteilungsergebnisse und unter
Hinzuziehung von Hilfskriterien ausgewählt worden. Da der Beigeladene im Gesamturteil
besser als der Antragsteller beurteilt sei, spreche die Erwähnung von Hilfskriterien dafür,
dass diese bereits bei der Festlegung des Gesamturteils in der Beurteilung des
Antragstellers eine Rolle gespielt hätten.
Der Antragsgegner macht geltend: Der Beigeladene sei aufgrund seines besseren
Beurteilungsergebnisses für die Besetzung der Beförderungsstelle ausgewählt worden. Die
Absenkung des Gesamturteils und der beiden Hauptmerkmale um zwei Notenstufen in der
Beurteilung des Antragstellers beruhe ausschließlich auf dem nach den
Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL) vom
25. Januar 1996, MBl. NRW. 1996, 278, vorgeschriebenen Quervergleich. Wenn den
Vorschlägen der Erstbeurteiler in der Vergleichsgruppe durchweg gefolgt worden wäre,
wären die Richtsätze deutlich überschritten worden. Das habe zum Teil Herabstufungen
um 2 Punkte bedingt. Davon sei auch der Antragsteller betroffen gewesen. Die Begründung
einer Absenkung ausschließlich wegen des Quervergleichs, also aus
einzelfallübergreifenden Erwägungen, müsse aus Gründen des Datenschutzes darauf
verzichten, Beurteilungsergebnisse anderer Beamter der Vergleichsgruppe anzuführen.
Das gelte auch bei einer Absenkung um zwei Notenstufen, zumal die Bewertung der
Submerkmale keine arithmetische Grundlage für die Bewertung der betreffenden
Hauptmerkmale bilden solle. Im Übrigen sei laut der Abweichungsbegründung in der
Beurteilung des Antragstellers dessen relativ kurze Verweildauer in seinem gegenwärtigen
statusrechtlichen Amt nicht als einzig ausschlaggebendes Kriterium angeführt worden. Es
sei auch auf das Ergebnis des Quervergleichs abgestellt worden. Der Hinweis des
Verwaltungsgerichts darauf, dass die Vorschläge des Erstbeurteilers zur Bewertung der
Submerkmale durch den Endbeurteiler nicht geändert worden seien, gehe fehl. Gemäß Nr.
9.2 BRL sei der Endbeurteiler nicht berechtigt, Submerkmale abzusehen; er benote sie
nicht.
Damit ist nicht dargelegt, dass das Verwaltungsgericht einen Anordnungsanspruch hätte
verneinen müssen. Die bei der Beförderungsentscheidung herangezogene aktuelle
6
7
8
9
10
11
12
dienstliche Regelbeurteilung des Antragstellers vom 00.00.0000entspricht nach der in
Verfahren der vorliegenden Art vorzunehmenden summarischen Prüfung auch unter
Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht den zu stellenden Anforderungen.
Das lässt sich allerdings nicht daraus herleiten, die Bewertung der Hauptmerkmale
"Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" durch den Endbeurteiler (jeweils 3 Punkte)
sei nicht plausibel, weil sie im Widerspruch dazu stehe, dass die dem zugrunde liegenden
Submerkmale durchgängig mit 5 Punkten, also um zwei Notenstufen besser, benotet
worden seien. Der Endbeurteiler hat die (vom Erstbeurteiler mit 5 Punkten vorgeschlagene)
Bewertung der beiden Hauptmerkmale auf 3 Punkte abgesenkt, die diesem Vorschlag des
Erstbeurteilers zugrunde liegende Benotung der Submerkmale jedoch unverändert
gelassen. Das führt nicht ohne weiteres zu einer die Plausibilität der Beurteilung
berührenden Diskrepanz. Die Submerkmale werden vom Endbeurteiler, wenn er - wie hier -
in Anwendung der Nr. 9.2 BRL zu einer anderen Bewertung der Hauptmerkmale und des
Gesamturteils gelangt, im allgemeinen nicht entsprechend geändert (Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 2,
Abs. 2 Satz 2 BRL). Zwar muss der Endbeurteiler die Vorschläge des Erstbeurteilers zur
Bewertung der Submerkmale nicht unkommentiert hinnehmen. Vielmehr verantwortet er die
dienstliche Beurteilung insgesamt und hat es in der Hand, die Abweichungen - soweit
möglich- vertretbar zu begründen. Das schließt die Befugnis ein, die Benotung der
Submerkmale ausdrücklich zu ändern.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 -, Der Öffentliche Dienst 2001,
310 = Recht im Amt 2002, 92 .
Hierzu kann vor allem Anlass bei solchen Abweichungen bestehen, die ihren Grund im
individuellen Leistungs- und Befähigungsprofil des Beurteilten haben. Die Auflösung
tatsächlicher oder vermeintlicher Widersprüche in die ein oder die andere Richtung ist aber
auch in anderer Weise möglich. Insbesondere bei Abweichungen aus Gründen des
allgemeinen, d. h. einzelfallübergreifenden Quervergleichs kommen dafür auch die
Abweichungsbegründungen in den dienstlichen Beurteilungen und/oder ergänzende
Erläuterungen des Endbeurteilers im Wider- spruchs- bzw. Gerichtsverfahren in Frage.
Vgl. erneut das vorgenannte Urteil des Senats vom 29. August 2001, a. a. O.
Einer ausdrücklichen Änderung zu positiv gefasster Bewertungen der Submerkmale bedarf
es dann nicht. Es genügt stattdessen, dass der Endbeurteiler sich von diesen Bewertungen
- ausdrücklich oder stillschweigend - distanziert.
Ausgehend hiervon hat der Senat für den Fall einer Diskrepanz zwischen (vom
Endbeurteiler ungünstiger bewerteten) Hauptmerkmalen und (dabei unverändert
gelassenen) Submerkmalen entschieden, dass letztere ihre Aussagekraft verlieren und
schon deshalb für den Qualifikationsvergleich im Rahmen eines Auswahlverfahrens
anlässlich einer Stellenbesetzung unergiebig sein können. In einem solchen Fall bleiben
die Vorschläge des Erstbeurteilers zu den Submerkmalen zwar als solche in der
dienstlichen Beurteilung aufgeführt. Sie haben aber, soweit die Beurteilung (des
Endbeurteilers) von dem Vorschlag des Erstbeurteilers zu den Hauptmerkmalen und zu
dem Gesamturteil abweicht, dazu keinen hinreichenden Bezug mehr und scheiden als
zusätzliche Erkenntnisquelle aus.
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse
vom 12. Mai 2004 - 6 B 189/04 - und vom 10. September 2004 - 6 B 1584/04 -.
13
14
15
16
17
18
19
Unter diesen Voraussetzungen steht auch die Plausibilität der Beurteilung außer Frage:
Sind die Submerkmale ohne Bedeutung, ist zugleich eine vermeintliche
Widersprüchlichkeit im Verhältnis zu Hauptmerkmalen und Gesamturteil ausgeräumt.
So verhält es sich auch im vorliegenden Streitfall. Der Endbeurteiler hat sich weder
ausdrücklich noch sinngemäß die Bewertung der Submerkmale durch den Endbeurteiler zu
eigen gemacht. Im Gegenteil hat er jedenfalls im gerichtlichen Beschwerdeverfahren, damit
noch rechtzeitig, erklärt, er sei nach dem Beurteilungssystem nicht berechtigt, die vom
Erstbeurteiler vorgeschlagenen Submerkmale abzusenken. Diese im Einklang mit den
Erläuterungen des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen zu den BRL, Stand
1. März 1999, Seite 119, stehende Einschätzung ist nach der vorstehend wiedergegebenen
Rechtsprechung des Senats zwar rechtsirrig. Sie beinhaltet aber sinngemäß die Erklärung,
dass der Endbeurteiler die Benotung der Submerkmale durch den Erstbeurteiler in der
Sache nicht geteilt und sie als obsolet betrachtet hat. Damit steht die Schlüssigkeit der
dienstlichen Beurteilung des Antragstellers jedenfalls inzwischen außer Frage.
Ein zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung des Antragstellers führender Umstand liegt jedoch
darin, dass gemäß der in der Beurteilung gegebenen Begründung (Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2
BRL) die Absenkung der Bewertung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils auch auf
dem Bestreben beruhte, u.a. "unter besonderer Beachtung der erst relativ kurzen
Verweildauer (des Antragstellers) im statusrechtlichen Amt" die Richtsätze (Nr. 8.2.2 BRL)
einzuhalten. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, macht dies deutlich,
dass für den Endbeurteiler bei der Absenkung des Gesamturteils nicht in erster Linie der
leistungsmäßige Quervergleich, sondern vielmehr ausschlaggebend war, dass sich der
Antragsteller erst gut zwei Jahre in seinem gegenwärtigen statusrechtlichen Amt befand.
Das gilt jedenfalls unter Berücksichtigung der Ausführungen des Antragsgegners im
erstinstanzlichen Verfahren, nach dem Vergleich der Beurteilungsergebnisse "und unter
Hinzuziehung der Hilfskriterien `Verweildauer im statusrechtlichen Amt` und `Datum der II.
Fachprüfung`" sei der Beigeladene dem Antragsteller bei der Beförderungsauswahl
vorgezogen worden. Auf den - zutreffenden - Hinweis des Verwaltungsgerichts, dies stehe
im Widerspruch zu dem Vorbringen des Antragsgegners, der Beigeladene sei wegen
seiner besseren Qualifikation ausgewählt worden, geht die Beschwerde nicht ein. Hiernach
muss angenommen werden, dass die Absenkung des vom Erstbeurteiler vorgeschlagenen
Gesamturteils und zweier Hauptmerkmale um zwei Notenstufen nicht maßgeblich auf dem
Vergleich der Qualifikation des Antragstellers mit der der anderen Beamten seiner
Vergleichsgruppe, sondern entscheidend darauf beruht, dass bereits zur Bewertung des
aktuellen Leistungsstandes Hilfskriterien (die erst bei einer Beförderungsauswahl zwischen
im Wesentlichen gleich gut beurteilten Beamten Platz greifen) herangezogen wurden.
Zwar ist im Hinblick auf Nr. 6 Halbsatz 2 BRL ("... in der Regel ist anzunehmen, dass sich
Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild auswirkt.") nichts dagegen einzuwenden,
dass der Beurteiler eine längere beanstandungsfreie "Standzeit" in dem zuletzt ausgeübten
Amt als solche positiv würdigt,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -.
Die "Standzeit" hat dabei jedoch nur eine Bedeutung als Indiz für den Leistungsstand. Sie
darf hingegen nicht als Korrektiv einer an sich besseren oder schlechteren Einschätzung
des Leistungsstands fehlverstanden werden.
Um eine Fallgestaltung dieser Art handelt es sich hier. Nach den obigen Ausführungen ist
anzunehmen, dass der Endbeurteiler - systemwidrig - die Hilfskriterien "Verweildauer im
20
21
statusrechtlichen Amt" und "Datum der II. Fachprüfung" in den qualifikationsmäßigen
Quervergleich mit einbezogen hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3
VwGO.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 des
Gerichtskostengesetzes