Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 12.05.2000
OVG NRW: transport, genehmigung, polizei, schutz der menschenwürde, beförderung, blaulicht, kennzeichen, feuerwehr, verfügung, implantation
Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 2698/99
Datum:
12.05.2000
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
8. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
8 A 2698/99
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 11 K 7829/96
Tenor:
Soweit das Verfahren hinsichtlich der beantragten
Ausnahmegenehmigung für das Kraftfahrzeug mit dem amtlichen
Kennzeichen in der Hauptsache erledigt ist, wird es eingestellt. Insoweit
ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 22. April 1999
unwirksam.
Auf die Berufung der Kläger wird das Urteil des Verwaltungsgerichts
Köln vom 22. April 1999 teilweise geändert.
Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 27.
März 1996 und des Widerspruchsbescheides vom 2. August 1996
verpflichtet, den Klägern die beantragten Ausnahmegenehmigungen mit
dem Inhalt zu erteilen, dass für im Zusammenhang mit
Organtransplantationen durchzuführende Ärztetransporte das von ihnen
betriebene Kraftfahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen mit
Kennleuchten für blaues Blinklicht (Rundumlicht) und Einsatzhorn
ausgerüstet werden darf und von den Vorschriften der Straßenverkehrs-
Ordnung befreit wird.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Kläger führen in der Form einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts mit eigenen
Fahrzeugen u.a. Organ- und Ärzteteamtransportfahrten durch.
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Mit Schreiben vom 26. Juni 1995 und 16. Januar 1996 beantragten sie bei der
Beklagten die "Erteilung von Blaulichtgenehmigungen" für zwei Kraftfahrzeuge zum
Zwecke des Einsatzes von Organ- und Ärzteteamtransportfahrten. Unter dem 21.
Februar 1996 begründeten die Kläger ihren Antrag wie folgt: Zunächst würden Blut-
bzw. Gewebeproben zur Typisierung vom Spenderkrankenhaus zum Labor gefahren.
Nach deren Analyse und Ermittlung eines Empfängers reisten die für die
Transplantation verantwortlichen Ärzte vom Krankenhaus des Organempfängers per
Flugzeug zum nächstgelegenen Flughafen, von wo aus sie per Kraftfahrzeug zum
Krankenhaus des Organspenders befördert würden. Nach der Organentnahme würden
die Ärzte mit dem entnommenen Organ wieder zum Flughafen zurückgefahren.
Aufgrund der nur sehr beschränkten Haltbarkeit von Organen außerhalb des
menschlichen Körpers (Ischämiezeit) sei bei diesen Transportfahrten stets Eile geboten;
außerdem werde teilweise bereits mit der Operation des Organempfängers begonnen,
während sich das Organ noch auf dem Transportweg befinde. Die für die
Transportfahrten eingeplanten Fahrzeuge würden ausschließlich für diesen Zweck
angeschafft und nur dafür zur Verfügung stehen. Ergänzend führten die Kläger mit
Schreiben vom 22. März 1996 aus, dass nach ihrer Schätzung ca. zwei bis drei Aufträge
pro Woche erteilt würden. Überdies würden sie sich gegenüber jedem Auftraggeber
vertraglich verpflichten, keine Aufträge abzulehnen, sofern Fahrzeuge einsatzbereit zur
Verfügung stünden.
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Mit Bescheiden vom 27. März 1996 erteilte die Beklagte den Klägern
Ausnahmegenehmigungen nach § 70 Abs. 1 StVZO und § 46 Abs. 2 StVO von den
Vorschriften der §§ 52 Abs. 3, 55 Abs. 3 StVZO und § 35 StVO für die Fahrzeuge mit
den amtlichen Kennzeichen. Die Genehmigungen hatten zum Inhalt, dass die
Fahrzeuge mit ein oder zwei Kennleuchten für blaues Blinklicht (Rundumlicht) und mit
mindestens einer Warneinrichtung mit einer Folge von Klängen verschiedener
Grundfrequenz (Einsatzhorn) ausgerüstet sein durften. Blaues Blinklicht zusammen mit
dem Einsatzhorn dürfe nur zur Beförderung von zur Transplantation vorgesehenen
menschlichen Organen (und gegebenenfalls begleitenden Ärzte) verwendet werden,
wenn höchste Eile geboten sei, um Menschenleben zu retten oder schwere
gesundheitliche Schäden abzuwenden. In diesem Fall sei das Fahrzeug von den
Vorschriften der Straßenverkehrsordnung befreit. Die Sonderrechte dürften nach § 35
Abs. 8 StVO nur unter gebührender Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung ausgeübt werden. Sonder- und Wegerechte dürften nicht in Anspruch
genommen werden, soweit lediglich Personen befördert würden. Die
Ausnahmegenehmigungen waren bis zum 30. April 1997 befristet. Wegen der übrigen
den Genehmigungen beigefügten Nebenbestimmungen wird auf den Inhalt der
Bescheide Bezug genommen.
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Mit Widerspruch vom 25. April 1996 wandten sich die Kläger dagegen, dass die erteilten
Genehmigungen nicht den Transport von Ärzteteams ohne gleichzeitigen
Organtransport umfassten. Auch auf dem Transport vom Flughafen zum
Spenderkrankenhaus sei teilweise höchste Eile geboten, damit das Organ rechtzeitig
entnommen werden könne. Die Entscheidung, ob Blaulichteinsatz notwendig sei,
müsse dem transplantierenden Ärzteteam überlassen werden.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 2. August 1996 wies die Beklagte den Widerspruch
zurück. Zur Begründung führte sie an, einer Ausnahmegenehmigung von § 52 Abs. 3 Nr.
5 StVZO für den Transport von Ärzteteams stehe der eindeutig nur auf die Beförderung
von Blutkonserven gerichtete Wortlaut der Vorschrift entgegen. Der Organtransport sei
hiermit vergleichbar, der alleinige Transport von Ärzteteams jedoch vom
Verordnungsgeber nicht vorgesehen. Eine Ausnahmegenehmigung entspreche
insoweit auch nicht der Zielsetzung der Norm. Vielmehr könne bei dem alleinigen
Transport von Ärzten auf dem Dach des Fahrzeuges ein nach vorn und hinten
wirkendes Schild mit der Aufschrift "Arzt Nothilfeeinsatz" angebracht werden, das
gelbes Blinklicht ausstrahle. In besonders dringenden Fällen könne auf den
herkömmlichen Rettungsdienst oder die Polizei zurückgegriffen werden. Angesichts der
anzunehmenden Häufigkeit der Aufträge wäre eine Gefährdung anderer
Verkehrsteilnehmer nicht auszuschließen, wenn über den Organtransport hinaus auch
für reine Ärzteteamtransporte Sonderrechte in Anspruch genommen würden.
Praktisches Erfahrungswissen der Polizei und aktuelle Ergebnisse der
Verkehrsunfallforschung zeigten, dass die Begegnung mit Einsatzfahrzeugen für die
übrigen Verkehrsteilnehmer eine besondere Situation darstelle, die häufig infolge
unkontrollierten und unangemessenen Verhaltens zu kritischen Verkehrssituationen
führe. Das Unfallrisiko sei hierbei um ein Vielfaches höher als bei einer Fahrt ohne
Inanspruchnahme von Sonder- und Wegerechten. Ferner sei eine gewisse "Ignoranz"
der Sonderrechte bei den Verkehrsteilnehmern bei allzu häufiger Benutzung zu
befürchten. Deshalb werde die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen sehr restriktiv
gehandhabt.
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Mit der am 21. August 1996 erhobenen Klage haben die Kläger ergänzend geltend
gemacht, in ihrer rechtmäßigen Berufsausübung unzulässigerweise eingeschränkt
worden zu sein. Da der Verordnungsgeber die Möglichkeiten der Organ- und
Ärzteteamtransporte nicht geregelt habe, stehe § 52 Abs. 3 Nr. 5 StVZO entgegen der
Auffassung der Beklagten einer Genehmigung nicht entgegen. Die Zielsetzung der
Vorschrift sei dahingehend zu interpretieren, dass Fahrzeuge für den Transport bei
lebensrettenden Maßnahmen bereitstehen müssten. Hierzu gehörten neben
Organtransporten auch Ärzteteamtransporte. Der Hinweis auf den möglichen Einsatz
des Schildes mit der Aufschrift "Arzt Nothilfeeinsatz" helfe nicht weiter, weil diese
Berechtigung personenbezogen sei, also einem einzelnen Arzt erteilt werde. Ihre
Transporte würden aber mit ständig wechselnden Ärzten durchgeführt. Hinzu komme,
dass das Schild nicht mit Sonderrechten verbunden sei, also namentlich bei einem
Verkehrsstau nicht zu einem schnelleren Transport führen könne. Das von der
Beklagten in Bezug genommene Rettungsdienstgesetz regele lediglich die
Notfallrettung und den Krankentransport. Außerdem setzten die Rettungsdienste in der
Regel junge und unerfahrene Zivildienstleistende ein, mit deren Einsatz eine erhöhte
Gefährdung verbunden sei. Die Kläger trügen hingegen mit der von ihnen angestrebten
Professionalisierung eher zur Sicherheit im Straßenverkehr bei. Soweit die Beklagte
darauf verweise, im Einzelfall könne die Polizei in Anspruch genommen werden, sei
dem entgegenzuhalten, dass die von ihr angeführten Gefahren für die
Verkehrssicherheit dann nur verlagert würden. Die potentielle Gefährdung anderer
Verkehrsteilnehmer bestehe immer, unabhängig davon, wer die Fahrt durchführe. Sie -
die Kläger - könnten indes seit August 1996 mehr als 100 Einsatzfahrten ohne Unfall
vorweisen. Aus § 1 PolG NW ergebe sich außerdem eine Zuständigkeit der Polizei
nicht, weil es sich bei Ärzteteamtransporten nicht um Gefahrenabwehr handele. Denn
diese Transportfahrten zum Schutz privater Rechte des Organempfängers könnten auch
ohne polizeiliche Hilfe verwirklicht werden; die Vollzugshilfe gemäß §§ 47 bis 49 PolG
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NW entfalle mangels Behördeneigenschaft des Ärzteteams. Schließlich bestehe die
Notwendigkeit, dass das implantierende Ärzteteam auch die Explantation des Organs
vornehme, damit der Operationserfolg gewährleistet sei. Denkbar sei auch, dass ein
Organempfänger dringend ein lebensrettendes Organ benötige, so dass Transportzeiten
weitestgehend verkürzt werden müssten. Mit Schriftsatz vom 9. November 1998 haben
die Kläger darauf hingewiesen, fast 800 Einsatzfahrten ohne Unfall durchgeführt zu
haben. Damit sei der Einwand der Beklagten, durch ihre Einsatzfahrten sei ein höheres
Gefährdungspotential als bei Einsätzen durch geschulte Polizeibeamte oder
Rettungssanitäter zu erwarten, ausgeräumt.
Die Kläger haben beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 27. März 1996 und des
Widerspruchsbescheides vom 2. August 1996 zu verpflichten, ihnen eine
Ausnahmegenehmigung gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO i.V.m. § 46 Abs. 2 StVO mit
dem Inhalt zu erteilen, dass im Falle einer Organtransplantation Sonderrechte auch bei
Ärzteteamtransporten auf besondere Anweisung eines Arztes in Anspruch genommen
werden dürfen.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung hat sie ergänzend ausgeführt, die Erteilung einer
Ausnahmegenehmigung für den Ärztetransfer sei nicht gerechtfertigt. Es sei nicht
ersichtlich, inwiefern die rasche Ankunft des Ärzteteams die Entnahme des Organs
beschleunigen könne, da vorstellbar sei, dass in der Fachklinik bereits während der
Anreise des auswärtigen Ärzteteams mit der Explantation begonnen werden könne. Im
Notfall könne auf Sonderrechtsfahrzeuge des Rettungsdienstes oder der Polizei
zurückgegriffen werden. Auch wenn Ärztetransporte nicht zu den regelmäßigen
Aufgaben des Rettungsdienstes zählten, stünde dieser schon nach dem
Nothilfegedanken bereit. Der Beklagten sei kein Fall bekannt, in dem eine
Organtransplantation mit negativen Folgen für den organempfangenden Patienten
gescheitert wäre, weil kein Sonderrechtsfahrzeug zur Verfügung gestanden hätte. Der
Vortrag der Kläger, Rettungsdienstorganisationen setzten unerfahrene
Zivildienstleistende ein, sei unzutreffend, weil als Fahrer nur ausgebildete
Rettungshelfer in Frage kämen. Die Kläger auch würden auch nicht in ihren Rechten
aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt. Die Berufsausübungsregelung diene sachgerechten und
vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls und sei auch verhältnismäßig.
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Mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen Inhalt Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Das Urteil ist dem Kläger zu 1. am 19. Mai
1999 und dem Kläger zu 2. am 6. Mai 1999 zugestellt worden.
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Auf den am 7. Juni 1999 eingegangenen Antrag der Kläger hat der Senat mit Beschluss
vom 5. Januar 2000, den Klägern zugestellt am 14. Januar 2000, die Berufung
zugelassen.
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Mit ihrer am 9. Februar 2000 eingegangenen Berufungsbegründung verweisen die
Kläger ergänzend darauf, dass sie aufgrund der erteilten Genehmigungen bislang über
1000 Fahrten durchgeführt hätten. Auch soweit sie dabei Sonderrechte in Anspruch
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genommen hätten, seien sie nicht in einen Unfall verwickelt worden.
Nachdem die Kläger das Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen aus ihrem Bestand
genommen haben, haben die Beteiligten das Verfahren insoweit übereinstimmend für
erledigt erklärt.
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Im Übrigen beantragen die Kläger nunmehr,
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das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Beklagte unter teilweiser
Aufhebung ihres Bescheides vom 27. März 1996 und des Widerspruchsbescheides vom
2. August 1996 zu verpflichten, ihnen Ausnahmegenehmigungen mit dem Inhalt zu
erteilen, dass für im Zusammenhang mit Organtransplantationen durchzuführende
Ärztetransporte das von ihnen betriebene Kraftfahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen
mit Kennleuchten für blaues Blinklicht (Rundumlicht) und Einsatzhorn ausgerüstet
werden darf und von den Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung befreit wird.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verweist darauf, die Notwendigkeit eines eiligen Transports von Ärzten nicht in
Abrede stellen zu wollen; hierfür könne aber auf den Rettungsdienst oder die Feuerwehr
zurückgegriffen werden. Bei einer positiven Entscheidung sei die Präzedenzfallwirkung
auf vergleichbare Transporte von medizinischem Personal zu bedenken.
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Nachdem die Ausnahmegenehmigungen nach Angaben der Beklagten zunächst im
bisherigen Umfang bis zum 30. April 2000 verlängert worden waren, hat die Beklagte im
Verlauf des Berufungsverfahrens mitgeteilt, dass für das Fahrzeug eine entsprechende
weitere Verlängerung bis zum 30. April 2003 erteilt worden sei, während die
Genehmigung für das Fahrzeug ausgelaufen sei.
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Der Senat hat Auskünfte der Ärztekammern Nordrhein und Westfalen-Lippe zu Organ-
und Ärzteteamtransporten eingeholt. Auf das Auskunftsersuchen vom 12. Januar 2000
und die Stellungnahmen der Ärztekammer Nordrhein vom 7. März 2000 sowie der
Ärztekammer Westfalen-Lippe vom 13. März 2000 wird Bezug genommen. Im Termin
zur mündlichen Verhandlung hat er den Sachverständigen Dr. D. (Sektionsleiter
Transplantation an der Universitätsklinik M.) angehört. Wegen der Einzelheiten wird auf
die Niederschrift vom 12. Mai 2000 verwiesen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte
und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Das Verfahren ist, soweit es die Erteilung von straßenverkehrsrechtlichen
Ausnahmegenehmigungen für das Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen zum
Gegenstand hatte, durch die übereinstimmenden Erklärungen der Beteiligten in der
Hauptsache erledigt. Es war daher insoweit in entsprechender Anwendung des § 92
Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO einzustellen. Ferner war auszusprechen,
dass das Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit unwirksam geworden ist, § 173
VwGO, § 269 Abs. 3 Satz 1 zweiter Halbsatz ZPO analog.
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Im Übrigen ist die vom Senat zugelassene (§ 124 Abs. 2 VwGO) und auch sonst
zulässige Berufung begründet.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage, soweit sie noch anhängig ist, zu Unrecht
abgewiesen. Die Ablehnung der begehrten Ausnahmegenehmigungen durch Bescheid
vom 27. März 1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 2. August 1996 ist
rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Den
Klägern steht ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigungen auch insoweit zu, als im
Zusammenhang mit einer Organtransplantation (reine) Ärzteteamtransporte durchgeführt
werden.
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Anspruchsgrundlage für die Ausnahmegenehmigungen zur Ausrüstung des Fahrzeuges
mit dem amtlichen Kennzeichen mit Kennleuchten für blaues Blinklicht bzw. für die
Befreiung von Vorschriften für die Straßenverkehrs-Ordnung sind die Bestimmungen der
§§ 70 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. §§ 52 Abs. 3 und 55 Abs. 3 StVZO bzw. § 46 Abs. 2 Satz 1
i.V.m. § 35 Abs. 5 a) StVO. Die Ablehnung der beantragten Ausnahmegenehmigungen
durch die Beklagte ist ermessensfehlerhaft erfolgt (§ 114 Satz 1 VwGO). Die Erteilung
jener Genehmigungen stellt die einzige ermessensfehlerfreie Entscheidung dar. Dies
gilt sowohl für die Ausnahmegenehmigungen zur Ausstattung des Fahrzeuges mit
blauem Blinklicht (I.) als auch für die Inanspruchnahme von Sonderrechten durch
Befreiung von Bestimmungen der Straßenverkehrs-Ordnung (II.).
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I. Gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO können die höheren Verwaltungsbehörden in
bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte einzelne Antragsteller u.a. von
der Vorschrift des § 52 StVZO Ausnahmen genehmigen.
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1. Die Kläger bedürfen einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO,
weil die von ihnen betriebenen Kraftfahrzeuge nicht zu den Fahrzeugen zählen, die
bereits aufgrund der Entscheidung des Verordnungsgebers mit einer oder mehreren
Kennleuchten für blaues Blinklicht (Rundumlicht) ausgerüstet sein dürfen (§ 52 Abs. 3
Satz 1 StVZO).
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Die hier allein in Betracht kommenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 52 Abs.
3 Satz 1 Nr. 2, 4 oder 5 StVZO sind nicht erfüllt.
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a) Bei den zum Zwecke des Organ- und Ärztetransports eingesetzten Fahrzeugen der
Kläger handelt es sich nicht um Fahrzeuge des Rettungsdienstes i.S.v. § 52 Abs. 3 Satz
1 Nr. 2 bzw. Nr. 4 StVZO.
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Hiernach ist die Ausrüstung mit Kennleuchten Einsatzfahrzeugen des Rettungsdienstes
(Nr. 2) bzw. Kraftfahrzeugen des Rettungsdienstes, die für Krankentransport oder
Notfallrettung besonders eingerichtet und nach dem Fahrzeugschein als
Krankenkraftwagen anerkannt sind (Nr. 4), erlaubt.
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Rettungsdienstfahrzeuge in diesem Sinne sind diejenigen, die mit landesrechtlicher
Genehmigung Fahrten zur Wahrnehmung der in den Rettungsdienstgesetzen der
Bundesländer aufgeführten Aufgaben des Rettungsdienstes durchführen. Dies folgt
zwar nicht unmittelbar aus § 52 Abs. 3 StVZO. Denn der Begriff des Rettungsdienstes ist
dort nicht definiert, ebenso wenig wie in anderen straßenverkehrsrechtlichen
Bestimmungen (vgl. § 57 c Abs. 3 StVZO, § 35 Abs. 5 a) StVO). Auch den Materialien
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zur StVZO kann insoweit nichts entnommen werden. Namentlich hat der
Verordnungsgeber im Zuge der Ergänzung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO um die
Worte "des Rettungsdienstes" durch die Fünfzehnte Verordnung zur Änderung
straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 23. Juni 1993 (BGBl. I S. 1024) den Begriff
in der amtlichen Begründung nicht erläutert, sondern lediglich klargestellt, dass nicht
jedes als Krankenkraftwagen eingerichtete Fahrzeug Kennleuchten für blaues Blinklicht
führen darf.
Vgl. Vkbl. 1993, 614.
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Aus § 52 Abs. 3 Nr. 4 StVZO lässt sich aber bereits ableiten, dass Kraftfahrzeuge des
Rettungsdienstes jedenfalls jene sind, die für Krankentransport oder Notfallrettung
besonders eingerichtet sind. Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass mit
den Einsatzfahrzeugen des Rettungsdienstes i.S. der Nr. 2 der Vorschrift auch solche
Fahrzeuge gemeint sein können, die - wie die der Kläger - keine Patienten befördern,
sondern zum Transport von Organen und ggf. Ärzten vorgesehen sind. Denn das von
den Klägern betriebene Unternehmen unterfällt nicht dem Begriff des Rettungsdienstes,
wie er im Wesentlichen einheitlich in den Rettungsdienstgesetzen der Bundesländer
verwendet wird, die für das Rettungswesen die Gesetzgebungskompetenz haben (Art.
70 Abs. 1 GG). Der Rettungsdienst wird nach den insoweit übereinstimmenden
Regelungen der Landesgesetze von den Kommunen oder mit entsprechender
Genehmigung von Privaten ausgeübt (vgl. für Nordrhein-Westfalen: §§ 6, 18 RettG vom
24. November 1992 - GV NRW S. 458 -). Über eine solche Genehmigung, am
Rettungsdienst beteiligt zu sein, verfügen die Kläger nicht, so dass es, rein formal
betrachtet, bereits deswegen an der Zugehörigkeit zum Rettungsdienst i.S.d. § 52 Abs. 3
StVZO fehlt. Die Kläger haben indes auch nichts dafür vorgetragen, der Sache nach
klassische Aufgaben des Rettungsdienstes, nämlich Notfallrettung oder
Krankentransport, wahrnehmen zu wollen (§§ 18, 2 RettG). Der Transport von Organen
und den die Organtransplantation durchführenden Ärzten zählt weder zu der in § 2 Abs.
1 RettG umschriebenen Notfallrettung noch zum Krankentransport i.S.v. § 2 Abs. 2
RettG. Es handelt sich nämlich nicht um die Durchführung der dort im Einzelnen
aufgeführten Maßnahmen an Notfallpatienten und auch nicht um die Beförderung
anderer Kranker oder Verletzter. Da die in § 2 RettG verwendeten Begriffe sich mit jenen
in anderen Landesgesetzen decken,
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vgl. etwa Art. 2 des Bayerischen Rettungsdienstgesetzes (BayRDG) vom 10. August
1990 (GVBl. S. 282); § 1 Abs. 2 und 3 des Rettungsdienstgesetzes des Landes Baden-
Württemberg (RDG) vom 19. November 1991 (GBl. S. 713); § 2 Abs. 1 und 2 des
Hessischen Rettungsdienstgesetzes (HRDG) vom 5. April 1993 (GVBl. I S. 268); § 2
Abs. 1-3 des Brandenburgischen Rettungsdienstgesetzes (BbgRettG) vom 8. Mai 1992
(GVBl. I S. 170),
38
brauchte der Senat nicht der Frage nachzugehen, ob zur Auslegung des Begriffs
"Rettungsdienst" in § 52 StVZO auf - gegebenenfalls divergierende - landesrechtliche
Vorschriften zurückgegriffen werden kann.
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Vgl. dazu: Nds. OVG, Urteil vom 26. November 1998 - 12 L 4158/97 -, S. 23 f. des
Urteilsabdrucks (UA); Petersen, NZV 1997, 249 ff.
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b) Die von den Klägern eingesetzten Fahrzeuge sind - ohne dass dies weiterer
Erläuterung bedürfte - auch keine Kraftfahrzeuge, die nach ihrer Einrichtung zur
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Beförderung von Blutkonserven geeignet und nach den Fahrzeugscheinen als
Kraftfahrzeuge des Blutspendedienstes anerkannt sind (§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5
StVZO).
2. Die Kläger haben Anspruch auf Erteilung einer auch den Transport von
Transplantationsärzten umfassenden Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1
StVZO, für die die Beklagte als höhere Verwaltungsbehörde zuständig ist (vgl. § 68
StVZO, § 1 Abs. 2 der Verordnung über die Bestimmung der zuständigen Behörden
nach der Straßenverkehrs-Zulassungs- Ordnung vom 6. Januar 1999 - GV NRW 1999
S. 32 -). Zwar steht die Erteilung einer solchen Genehmigung im pflichtgemäßen
Ermessen der Beklagten (a). Diese hat aber ihr Ermessen nicht ordnungsgemäß betätigt
(b). Vielmehr ist den Klägern die begehrte Ausnahmegenehmigung nicht nur für den
Transport von Organen und begleitenden Ärzten, sondern auch für die Beförderung von
Ärzteteams im Vorfeld von oder im Zusammenhang mit Organtransplantationen zu
erteilen, weil ausschließlich eine solche Entscheidung ermessensgerecht ist (c).
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a) Bei der Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung steht der zuständigen
Behörde ein Ermessen zu. Dabei ist das in der Norm enthaltene Merkmal der
Ausnahmesituation nicht als eigenständige Tatbestandsvoraussetzung verselbständigt,
sondern Bestandteil der der Behörde obliegenden Ermessensentscheidung. Das
entspricht der allgemeinen Konzeption derartiger Ausnahmevorschriften. Denn die
Feststellung, ob ein besonderer Ausnahmefall vorliegt, setzt den gewichtenden
Vergleich der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall voraus, der
dem generellen Verbot zugrunde liegt.
43
So für die Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 bzw. 2 StVO: BVerwG, Urteil vom
13. März 1997 - 3 C 5.97 -, S. 8 UA; Urteil vom 13. März 1997 - 3 C 2.97 -, Buchholz,
442.151 § 46 StVO Nr. 11 (S. 12); Senatsurteile vom 12. Juni 1996 - 25 A 199/96 -, S. 19
f. UA, sowie vom 14. März 2000 - 8 A 5467/98 -, S. 8 f. UA.
44
Jene Ermessensentscheidung der Behörde kann das Gericht gemäß § 114 VwGO nur
eingeschränkt darauf überprüfen, ob diese das ihr eingeräumte Ermessen erkannt, von
ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise
Gebrauch gemacht und ob sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten
hat.
45
b) Diese Prüfung ergibt, dass die Beklagte von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der
Ausnahmevorschrift zuwiderlaufenden Weise Gebrauch gemacht hat. Ihr
Abwägungsvorgang erfasst nicht sämtliche für die Ermessensentscheidung
wesentlichen und dem Normzweck entsprechenden Gesichtspunkte, weil sie in ihre
Erwägungen nicht hinreichend eingestellt hat, dass auch bei reinen
Ärzteteamtransporten höchste Eile zur Lebensrettung oder Abwendung schwerer
gesundheitlicher Schäden geboten sein kann.
46
aa) Die zweckentsprechende Anwendung der Ermessensermächtigung gemäß § 70
Abs. 1 Nr. 1 StVZO erfordert grundsätzlich, dass die Behörde die mit dem Verbot
verfolgten öffentlichen Interessen den privaten Interessen des Antragstellers unter
Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegenüberstellt.
47
Zu § 46 StVO vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1987 - 7 C 60.85 -, Buchholz, 442.151 §
46 StVO Nr. 7 (S. 3); Senatsurteil vom 14. März 2000 - 8 A 5467/98 -, S. 9 UA.
48
Die Genehmigung einer Ausnahme kommt in Betracht, um besonderen
Ausnahmesituationen Rechnung zu tragen, die bei strikter Anwendung der
Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden können. Die behördliche
Ermessensentscheidung hat einerseits zu beachten, ob die Auswirkungen einer
Ausnahmegenehmigung den Zielen des Verbots nicht zuwider laufen, andererseits hat
sie eine geltend gemachte und bestehende Ausnahmesituation in diesem Lichte zu
gewichten.
49
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1975 - 1 BvR 118/71 - BVerfGE 40, 371
(377); BVerwG, Urteil vom 16. März 1994 - 11 C 48.92 -, Buchholz, 442.151 § 46 StVO
Nr. 10 (S. 7); Urteil vom 13. März 1997 - 3 C 2.97 -, Buchholz 442.151, § 46 StVO, Nr. 11
(S. 12).
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Bei ihrer Abwägung der gegenläufigen Interessen hatte die Beklagte folgende sich aus
der Auslegung des § 52 Abs. 3 StVZO ergebende Gesichtspunkte zu berücksichtigen:
Nach dem Wortlaut der Norm dürfen ausschließlich die im Katalog des Satzes 1
enumerativ aufgeführten Kraftfahrzeuge der dort angegebenen Dienste mit
Kennleuchten für blaues Blinklicht ausgestattet sein. Folge dieser Ausrüstung, mit der
eine Ausstattung mit einem Einsatzhorn gemäß § 55 Abs. 3 StVZO zwingend verbunden
ist, ist die Erlaubnis, diese Signaleinrichtungen dann einzusetzen, wenn höchste Eile
geboten ist, namentlich um Menschenleben zu retten oder schwere gesundheitliche
Schäden abzuwenden (§ 38 Abs. 1 Satz 1 StVO). Die weiteren Voraussetzungen, unter
denen der Vorschrift zufolge Blaulicht und Signalhorn zum Einsatz kommen dürfen, sind
lediglich für Fälle hoheitlicher Tätigkeit etwa durch Polizei oder Zoll oder aber für den
Einsatz von Feuerwehr und Katastrophenschutz in Betracht zu ziehen, die hier nicht
weiter von Interesse sind. Im Falle der Verwendung jener Vorrichtungen steht den
berechtigten Nutzern ein Wegevorrecht des Inhalts zu, dass alle übrigen
Verkehrsteilnehmer sofort freie Bahn zu schaffen haben (§ 38 Abs. 1 Satz 2 StVO).
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Diesen Regelungen können zunächst folgende Grundgedanken entnommen werden:
Der Normgeber hat die Notwendigkeit gesehen, den Schutz hochrangiger Rechtsgüter
dadurch zu gewährleisten, dass er mittels Einsatzes von Blinkleuchten und Einsatzhorn
Vorrechte im Straßenverkehr einräumt. Dieser Einsatz wird allerdings nur bestimmten
Organisationen erlaubt, indem deren Fahrzeuge mit derartigen Signaleinrichtungen
ausgerüstet sein dürfen. Dabei handelt es sich um solche Organisationen, die
typischerweise dem Schutz der in § 38 Abs. 1 Satz 1 StVO aufgeführten Rechtsgüter
dienen. Den Katalog des § 52 Abs. 3 StVZO sieht der Verordnungsgeber grundsätzlich
als ausreichend zur Sicherung des Rechtsgüterschutzes an. Sinn und Zweck des
prinzipiellen Verbots der Fahrzeugausrüstung mit Blinkleuchten und Einsatzhorn für alle
nicht der Bestimmung des § 52 Abs. 3 StVZO unterfallenden (natürlichen oder
juristischen) Personen ist es, die Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen
zu gewährleisten, indem lediglich bestimmten Fahrzeugen Sonderrechte i.S.v. § 38 Abs.
1 StVO gewährt werden. Im Vordergrund steht die - auch von der Beklagten angeführte -
Erwägung, dass das Vorhandensein der Blaulichtanlage die Gefahr des Fehlgebrauchs
und sogar des Missbrauchs und damit die Gefahr schwerster Unfälle erhöht. Außerdem
vermindert eine Inflationierung von Fahrzeugen, die sich im Verkehr mit einer solchen
Ausrüstung bewegen und damit verkehrsrechtliche Privilegien beanspruchen können,
die Akzeptanz in der Bevölkerung und insbesondere der Verkehrsteilnehmer.
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Vgl. zu § 52 Abs. 3 Nr. 5: BVerwG, Urteil vom 19. Oktober 1999 - 3 C 40.98 -, S. 7 f. UA.
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Diese Auslegung wird bestätigt durch die Entstehungsgeschichte des § 52 Abs. 3 Satz 1
Nr. 5 StVZO. Mit der Erweiterung des Katalogs der Berechtigten um Kraftfahrzeuge des
Blutspendedienstes durch Änderungsverordnung vom 16. November 1970 (BGBl. I S.
1615) wollte der Verordnungsgeber dem Erfordernis Rechnung tragen, den raschen
Transport von Blutkonserven in dringenden Fällen zu fördern, zugleich aber die
Berechtigung auf Spezialfahrzeuge beschränken, um die Wirkung des Blaulichts nicht
zu beeinträchtigen.
54
Vgl. die amtliche Begründung, VkBl. 1970, 832.
55
Mit dieser Zielsetzung steht die Norm auch mit ihrer Ermächtigung (§ 6 Abs. 1 Nr. 17 und
Nr. 3 a) StVG) in Einklang, wonach die Erhaltung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung auf öffentlichen Wegen und Straßen ein wesentliches Ziel
straßenverkehrsrechtlicher Bestimmungen ist.
56
Die Abwägung dieses Gemeinwohlinteresses mit den für die Erteilung einer
Ausnahmegenehmigung streitenden Interessen hat sich daran zu orientieren, ob und
inwieweit im Einzelfall eine besondere Situation gegeben ist, die eine Ausnahme von
den Vorgaben des § 52 Abs. 3 StVZO rechtfertigt. Dabei ist in die Ermessensbetätigung
auf der einen Seite einzustellen, dass die Bewilligung der Ausrüstung mit Blaulicht
zugunsten anderer als der in § 52 Abs. 3 StVZO genannten Kraftfahrzeuge restriktiv
gehandhabt werden muss, um den Gefahren für den Straßenverkehr und dem Risiko
sinkender Akzeptanz Rechnung zu tragen. Auf der anderen Seite ist die
Ermessensentscheidung maßgeblich daran auszurichten, ob das Kraftfahrzeug, für das
die Ausnahmegenehmigung beantragt wird, ebenso wie die Fahrzeuge der von der
vorgenannten Vorschrift erfassten Organisationen typischerweise in Situationen
eingesetzt wird, in denen zur Lebensrettung oder Abwehr schwerster
Gesundheitsgefahren höchste Eile geboten ist.
57
Entgegen der Auffassung der Beklagten ist dagegen nicht maßgeblich, ob der
beabsichtigte Transport mit der Beförderung von Blutkonserven i.S.v. § 52 Abs. 3 Nr. 5
StVZO vergleichbar ist. Beim Vorliegen eines solchen vergleichbaren Falles käme
schon eine entsprechende Anwendung jener Vorschrift ohne Rückgriff auf § 70 Abs. 1
Nr. 1 StVZO in Betracht. Die Prüfung einer ausnahmsweisen Bewilligung einer
Ausrüstung mit Kennleuchten weist darüber hinaus: Wie dargelegt, kommt es darauf an,
ob der beabsichtigte Transport regelmäßig in höchster Eile erfolgt, wie dies bei allen im
Katalog des § 52 Abs. 3 Satz 1 StVZO Fallgruppen gegeben sein kann.
58
bb) Diese den Zweck des Ermessens bestimmenden Maßstäbe zugrunde gelegt, ergibt
sich Folgendes: Der ablehnenden Entscheidung der Beklagten vom 27. März 1996 in
der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 2. August 1996 liegt eine fehlerhafte
Ermessensausübung zugrunde, weil nicht sämtliche erheblichen Belange in die
Abwägung eingestellt wurden. Die Einschränkung der beantragten
Ausnahmegenehmigung auf den Transport von Transplantationsorganen unter
Ausschluss von Fahrten, die nur der Beförderung von Transplantationsärzten dienen,
widerspricht dem Zweck der Ermessensermächtigung. An diesem Abwägungsmangel
leiden die angegriffenen Bescheide.
59
Nach den Erkenntnissen des Senats kann sich nicht nur beim Organtransport, sondern
auch beim Transfer von Ärzten zum Spenderkrankenhaus die Notwendigkeit höchster
60
Eile ergeben, die einen Blaulichteinsatz zur Rettung von Menschenleben oder Abwehr
schwerer Gesundheitsschäden erfordern kann.
Die grundsätzlich gegebene Möglichkeit der besonderen Eilbedürftigkeit eines - reinen -
Ärtzteteamtransports hin zum Spenderkrankenhaus folgt zunächst daraus, dass die
Explantation eines Organs vielfach durch das Ärzteteam durchgeführt wird, das auch für
dessen Implantation verantwortlich ist. Nachdem der Hirntod eines Patienten festgestellt
worden ist, eine Organentnahme entsprechend dem - putativen - Willen des
Verstorbenen erfolgen kann und die in Betracht kommenden Empfänger der
verschiedenen Organe feststehen, reisen i.d.R. mehrere Ärzteteams aus
unterschiedlichen Empfängerkrankenhäusern an. Ob Ex- und Implantation eines Organs
dann durch ein- und dasselbe Ärzteteam erfolgen, hängt von den Erfordernissen des
Einzelfalles ab. Die Explantation im Spenderkrankenhaus durch dortige Ärzte kann
beispielsweise insgesamt daran scheitern, dass die notwendigen technischen und
personellen Voraussetzungen - etwa in einem kleinen Krankenhaus - nicht gegeben
sind. In diesen Fällen müssen die Organe zwingend durch ein qualifiziertes -
regelmäßig das die spätere Implantation durchführende - Ärzteteam entnommen
werden. Selbst dann, wenn die Organentnahme grundsätzlich durch Ärzte des
Spenderkrankenhauses vorgenommen werden kann, reisen häufig Ärzteteams aus
unterschiedlichen Empfängerkrankenhäusern an, um die verschiedenen Organe auf ihre
Geeignetheit für den jeweiligen Empfänger zu überprüfen. Namentlich beim Herzen wird
diese Beurteilung regelmäßig nicht dem Explantationsteam überlassen. Bei der Leber
kann sich insbesondere dann die Erforderlichkeit der Organentnahme durch ein
Implantationsteam ergeben, wenn diese für mehrere Empfänger gesplittet wird, etwa um
¼ jenes Organs einem Kind und ¾ einem Erwachsenen einzupflanzen. Derartige
Transplantationen, die bislang etwa 5% der Leberübertragungen ausmachen, werden
nach den Erkenntnissen des Senats erst seit fünf Jahren durchgeführt und nur von
wenigen Chirurgen beherrscht.
61
Die Eilbedürftigkeit der Ärztetransfers auf dem Weg zum Spenderkrankenhaus kann
sich dabei aus verschiedenen Gründen ergeben: Die Fahrt zum Spender kann sich
bereits im Hinblick auf dessen Zustand als besonders dringlich erweisen. Ohnehin ist
die intensiv-medizinische Aufrechterhaltung der Herz- /Kreislauffunktionen des
Organspenders lediglich einige Stunden bis Tage möglich. Dies ist u.a. abhängig von
den medizinischen Möglichkeiten vor Ort, dem Alter des Spenders und dem Grund
seines Versterbens sowie von eventuellen Vorschädigungen der Organe. In kritischen
Fällen, in denen etwa der Kreislauf des Spenders instabil ist, muss die Zeit bis zur
Entnahme größtmöglich verkürzt werden. Dies geschieht bereits dadurch, dass die
explantierenden Ärzte sich unmittelbar nach der ersten Information über den Tod des
Spenders im Wege eines sog. Blitzstarts auf den Weg zum Spenderkrankenhaus
begeben. Blaulicht- und Signalhorneinsatz sind dann unumgänglich, um einem
Organversagen zuvorzukommen. In weniger kritischen Fällen, in denen bei normalem
Ablauf ca. 1 ½ Tage bis zum Beginn der Explantation benötigt werden und regelmäßig
noch ca. 1 ½ weitere Tage bis zur Implantation verbleiben, ergibt sich die Notwendigkeit
von Blaulichttransfers zwar nicht ohne Weiteres. Sie kann aber unter organisatorischen
Gesichtspunkten erforderlich werden: Vor der Explantation müssen gegebenenfalls
verschiedene Ärzteteams zur Entnahme mehrerer Organe benachrichtigt und koordiniert
werden. Hinzu kommt die Notwendigkeit der Kooperation mit den Ärzten des
Spenderkrankenhauses, insbesondere des Anästhesisten. Des Weiteren müssen die
potentiellen Empfänger erreicht werden. Ist der Herzempfänger nicht erreichbar, mit
dessen Operation wegen der kurzen Ischämiezeit beim Herzen bereits vor oder
62
während der Explantation begonnen werden muss, muss die Transplantation insgesamt
verschoben werden. Andere Erschwerungen können sich daraus ergeben, dass im
Spenderkrankenhaus anderweitige Notfälle vorrangig behandelt werden müssen. All
diese denkbaren Schwierigkeiten können den Einsatz des blauen Blinklichts im
jeweiligen Einzelfall, abhängig von dessen Besonderheiten, erforderlich machen.
Dringlich kann bereits der Weg zum Spender auch aus der Sicht des Empfängers sein,
wenn dieser dringend ein lebensrettendes Organ benötigt. Das kann beispielsweise bei
der Verpflanzung der Leber der Fall sein, weil jenes Organ - einmal erkrankt -
medizinisch-technisch nur sehr bedingt erhalten werden kann. In einer derartigen
Situation kann erschwerend hinzutreten, dass nur wenige Spezialisten für die
Transplantation zur Verfügung stehen. Schließlich kann ein Bedürfnis nach dem Einsatz
des Blaulichts auch bei einem zunächst nicht besonders eiligen Transport entstehen,
beispielsweise wenn eine längere Fahrt in einem Verkehrsstau so viel Zeit in Anspruch
nähme, dass dadurch der Erfolg der beabsichtigten Transplantation in Frage gestellt
würde. Hohem Verkehrsaufkommen - insbesondere in Ballungszentren - oder ein
unvorhersehbares Ereignis wie unfallbedingte Staubildung muss im Einzelfall durch
Inanspruchnahme straßenverkehrsrechtlicher Sonderrechte Rechnung getragen werden
können.
All jene Umstände können den Erfolg von Ex- und Implantation, für die ein enger
zeitlicher Rahmen zur Verfügung steht, gefährden, wenn nicht die Möglichkeit besteht,
Blaulicht in Verbindung mit Signalhorn zum Einsatz bringen zu können. Dies steht zur
Überzeugung des Senats nach der Anhörung des Sachverständigen Dr. D., der
Sektionsleiter Transplantation an der Universitätsklinik M. ist, in der mündlichen
Verhandlung, den schriftlichen Stellungnahmen der Ärztekammern Nordrhein und
Westfalen-Lippe vom 7. März und 13. März 2000 sowie dem Vortrag der Kläger fest. Der
Sachverständige hat ebenso wie die Ärztekammern die Darstellung der Kläger bestätigt,
dass für Ex- und Implantation in vielen Fällen dasselbe Ärzteteam verantwortlich ist; die
Beklagte ist dem nicht weiter entgegen getreten. Darüber hinaus hat der
Sachverständige in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar und eingehend die
Möglichkeiten aufgezeigt, unter denen bei der Beförderung der explantierenden Ärzte
höchste Eile geboten sein kann, und damit noch vertiefend verdeutlicht, was bereits in
den Ausführungen der Ärztekammern zum Ausdruck gekommen ist. Er hat zugleich
darauf hingewiesen, dass es durchaus Einsätze geben kann, in denen keinerlei
Blaulicht benötigt wird oder aber sich der Blaulichteinsatz im Nachhinein als entbehrlich
erwiesen hat. Seine ausführlichen und plausiblen Äußerungen haben jedoch die
grundsätzliche Notwendigkeit der Ausrüstung von für den Ärztetransfer vorgesehenen
Kraftfahrzeugen mit blauem Blinklicht und Einsatzhorn belegt. Diese resultiert nach
seiner - gleichfalls nachvollziehbaren - Auffassung auch daraus, dass sich in
Deutschland die Wartezeit auf ein lebensrettendes Organ wegen der geringen
Bereitschaft zur Organspende zumeist auf mehrere Jahre erstreckt und seitens der
verantwortlichen Ärzte alles getan werden müsse, damit ein Organ für den Empfänger
nicht verloren gehe. In M. erfolgt deshalb seinen Angaben und denen der Ärztekammer
Westfalen- Lippe zufolge der Transport eines Explantationsteams (soweit nicht ohnehin
per Hubschrauber) bereits derzeit häufig unter Einsatz von Blaulicht. Wenn der
Sachverständige den Anteil der so genannten Blitzstarts, die wegen einer aus
medizinischen Gründen von vornherein bestehenden besonderen Eilbedürftigkeit
erfolgen müssen, mit lediglich 10 - 15 vom Hundert der Explantationen angibt, kann dies
keine Bewertung dahingehend rechtfertigen, dass die Anzahl derartiger Einsätze zu
niedrig sei, um die hier begehrten Ausnahmen als notwendig erscheinen zu lassen.
Denn zu diesen von vornherein besonders eilbedürftigen Fällen kommen die
63
Fallkonstationen hinzu, bei denen sich - entsprechend den vorstehenden Ausführungen
- aufgrund medizinischer, verkehrsbedingter oder sonstiger organisatorischer
Schwierigkeiten nachträglich, während der weiteren Vorbereitung der Explantation, eine
höchste Eile im Sinne von § 38 Abs. 1 StVO ergibt. Die Berücksichtigung dieser vom
Sachverständigen sehr gut nachvollziehbar dargelegten Schwierigkeiten führt dazu,
dass die überwiegende Anzahl der Ärztetransporte mit Blaulicht erfolgt, wie der
Sachverständige in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausführte.
Stichhaltige Argumente, die seiner Einschätzung entgegen gehalten werden könnten,
sind von der Beklagten nicht vorgetragen worden; derartige Anhaltspunkte sind auch
sonst nicht ersichtlich.
64
Überdies gebietet es der verfassungsrechtlich gewährleistete Schutz der
Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) des Organspenders, dass dessen Herz- und
Kreislauffunktionen nicht länger intensiv-medizinisch aufrechterhalten werden als
unbedingt notwendig, wenn auch dies nicht allein für den Einsatz von Blaulicht
ausschlaggebend sein darf. Unabhängig davon, ob hirntote Menschen als sterbende
Menschen oder als Leichname anzusehen sind,
65
vgl. dazu Heun, JZ 1996, 213 ff.,
66
ist anerkannt, dass die Würde eines Menschen auch nach seinem Tod Schutz genießt.
67
BVerfG, Beschluss vom 24. Februar 1971 - 1 BvR 435/68 -, BVerfGE 30, 173 (194);
Beschluss vom 27. Juli 1993 - 2 BvR 1553/93 -, NJW 1994, 783; Beschluss vom 18.
Januar 1994 - 2 BvR 1912/93 -, NJW 1994, 783 (784).
68
In Anbetracht dieses fortwirkenden Persönlichkeitsschutzes ist es prinzipiell geboten,
Organentnahmen mit größtmöglicher Verkürzung von Transferzeiten durchzuführen und
den explantierenden Ärzten nötigenfalls den Weg zum Organspender unter
Blaulichteinsatz zu ermöglichen.
69
Der Einwand der Beklagten - die die grundsätzliche Möglichkeit einer Eilbedürftigkeit
eines Ärztetransports im Einzelfall nicht von Vornherein in Abrede stellt -, im Notfall
seien Einsatzfahrzeuge der Polizei, des Rettungsdienstes oder der Feuerwehr
verfügbar, rechtfertigt als solcher keine Versagung der auch für den Ärztetransport
beantragten Ausnahmegenehmigung. Die Kläger haben zu Recht darauf hingewiesen,
dass die von der Beklagten als Begründung der Antragsablehnung angeführten
Gefahren für die Verkehrssicherheit dann nur verlagert würden. Überdies ist dem Gebot
des § 38 Abs. 1 StVO, blaues Blinklicht nur bei höchster Eile zu verwenden, bereits
immanent, dass die damit ausgerüsteten Kraftfahrzeuge es lediglich ausnahmsweise in
einem derartigen besonderen Eilfall verwenden. Für einen möglichen Missbrauch jenes
Gebots gerade durch die Kläger hat die Beklagte nichts vorgetragen; dafür ist auch
sonst schon deswegen nichts ersichtlich, weil die Kläger unter Inanspruchnahme der
erteilten Genehmigungen schon seit einigen Jahren Blaulichtfahrten durchführen. Da
die Fahrzeuge, für die die Ausnahmegenehmigungen beantragt wurden, nach Angaben
der Kläger ausschließlich für Organ- und Ärztetransport eingesetzt und von erfahrenen
Fahrern gefahren werden, ist auch nichts dafür erkennbar, dass die Signaleinrichtungen
möglicherweise missbräuchlich für andere Fahrten eingesetzt werden könnten. Einem
Missbrauch könnte im Übrigen durch geeignete behördliche Maßnahmen bis hin zu
einer Aufhebung der Bewilligung begegnet werden. Das Argument der Beklagten ist
70
auch deshalb nicht durchschlagend, weil sie nicht deutlich gemacht hat, warum dieser
Gesichtspunkt nur bei der in Rede stehenden Ausnahmegenehmigung angeführt
worden ist. Es ist nicht konsistent, die Kläger bei der Entscheidung über die streitige
Genehmigung auf diese Ausweichmöglichkeit zu verweisen, während dieser Aspekt für
die erteilte Bewilligung offenbar nur von untergeordneter Bedeutung war.
Damit ist auch das (grundsätzlich zutreffende) Argument der Beklagten entkräftet, bei zu
häufiger Benutzung der Signaleinrichtungen sei eine gewisse "Ignoranz" - gemeint ist
offenbar ein Gewöhnungseffekt, der zu Nachlässigkeiten bei der Befolgung des Gebots
des § 38 Abs. 1 Satz 2 StVO führen könnte - der übrigen Verkehrsteilnehmer gegenüber
den die Sonderrechte in Anspruch nehmenden Fahrzeugen zu befürchten. Abgesehen
davon, dass dieses Risiko aus Sicht der Beklagten ebenso bestehen dürfte, wenn ein
besonders eiliger Ärzteteamtransport von Polizei, Rettungsdienst oder Feuerwehr
durchgeführt würde, sind diese Dienste ebenso wie die Kläger im eigenen Interesse
gehalten, der Gefahr mangelnder Akzeptanz durch eine strikte Beachtung der
normativen Vorgaben des § 38 Abs. 1 StVO entgegenzuwirken.
71
Vor diesem Hintergrund bedurfte die Frage, ob Einsatzfahrzeuge des Rettungsdienstes,
der Polizei oder der Feuerwehr bei Vorliegen eines besonderen Eilfalles für einen
Ärztetransfer überhaupt zur Verfügung stehen, keiner abschließenden Klärung. Da - wie
dargelegt - weder ein Organtransport noch eine Ärztebeförderung zu den klassischen
Aufgaben des Rettungsdienstes zählt, erscheint ein Rückgriff auf diesen ohnehin
fraglich. Die Beklagte hat auch nichts weiter dafür vorgetragen, ob ein
Rettungsdienstfahrzeug bei entsprechender Benachrichtigung ohne weiteres unter dem
Gesichtspunkt der Nothilfe bereitstünde oder die Einsatzleitstelle im Einzelfall nicht
auch auf Auslastung aller Einsatzfahrzeuge oder mangelnde Kapazität verweisen
könnte. Ähnliche Erwägungen gelten für die Inanspruchnahme der Feuerwehr, zu deren
Aufgabenbereich die Hilfeleistung bei anderen als den in Rede stehenden Notfällen
gehört (vgl. § 1 FSHG) und die primär diese Aufgaben zu erfüllen hat. Der Einsatz der
Polizei zum Schutz privater Rechte ist überdies ohnehin nur unter den eingeschränkten
Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 PolG NRW zulässig. Die Verwirklichung des Rechts
auf Leben oder Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) ist aber im vorliegenden Fall - wie die
bereits erteilten Genehmigungen zeigen - grundsätzlich auch ohne Polizei möglich,
nämlich durch die ausnahmsweise Benutzung von Blaulicht und Einsatzhorn durch ein
Privatunternehmen. Es ist nicht konsequent, die Genehmigung nur für den
Organtransport, nicht aber für die ebenfalls möglicherweise lebenswichtige Beförderung
von Ärzten zur Organentnahme zu erteilen. Gerade diese Entscheidung birgt die Gefahr
von Verzögerungen durch die Notwendigkeit der Benachrichtigung von Polizei oder
Rettungsdienst für die eine Fahrt und der Fahrer der klägerischen Fahrzeuge für die
andere Fahrt. Die Erlaubnis zu der von den Klägern beabsichtigten Nutzung ihrer
Fahrzeuge für alle im Zusammenhang mit Organtransplantationen anfallenden Fahrten
schließt überdies von Vornherein Kompetenzkonflikte etwa zwischen Rettungsdienst
und Polizei in einem Fall aus, in dem zur Lebensrettung höchste Eile geboten ist.
72
Nicht tragfähig ist ferner der Verweis der Beklagten auf die mögliche Anbringung eines
Schildes mit der Aufschrift "Arzt Nothilfeeinsatz". Die Berechtigung, ein solches Schild
mit sich zu führen und zu verwenden, folgt aus § 52 Abs. 6 StVZO. Nach dieser durch
die Änderungsverordnung vom 21. Juli 1969 (BGBl. I S. 845) eingefügten Vorschrift darf
an Kraftfahrzeugen, in denen ein Arzt zur Hilfeleistung in Notfällen unterwegs ist,
während des Einsatzes ein nach vorn und hinten wirkendes Schild mit einer Aufschrift
"Arzt Notfalleinsatz" auf dem Dach angebracht sein, das gelbes Blinklicht ausstrahlt.
73
Allerdings ist diese Berechtigung nach der verordnungsrechtlichen Konstruktion
personenbezogen und bedarf der Erteilung einer Bescheinigung durch die
Zulassungsstelle (§ 52 Abs. 6 Satz 1 letzter Halbsatz, Sätze 2 und 3 StVZO). Die
tatsächliche Möglichkeit, auf Ärztefahrten zum Spenderkrankenhaus ein solches Schild
zum Einsatz bringen zu können, ist also bereits von der Nutzungsberechtigung eines
anwesenden Arztes abhängig. Diesbezüglich fehlt es bereits an Ausführungen der
Beklagten dazu, welchen und wie vielen Ärzten eine solche Berechtigung erteilt wird,
namentlich, ob Ärzte, die im Krankenhaus tätig und deshalb regelmäßig nicht zu
Kranken oder Unfällen unterwegs sind, eine solche Berechtigung erhalten können.
Entsprechende Tatsachenfeststellungen wären aber erforderlich gewesen, um die
Ablehnung der Ausnahmegenehmigungen (auch) mit dieser Begründung rechtfertigen
zu können. Von einer Aufklärung jener Umstände im Berufungsverfahren konnte jedoch
abgesehen werden, weil auch die berechtigte Nutzung eines derartigen Schildes die
Verwendung von blauem Blinklicht und Einsatzhorn nicht ersetzen kann. Sinn und
Zweck des § 52 Abs. 6 StVZO ist es, durch die besondere Kenntlichmachung eines
Arztfahrzeuges im Notfalleinsatz an die Einsicht an die Verkehrsteilnehmer zu
appellieren, dem Arzt die Durchfahrt zu ermöglichen. Sonderrechte sind damit nicht
verbunden.
Vgl. die amtliche Begründung, VkBl. 1969, 400.
74
Damit hängt es von der Einsichtsfähigkeit und -bereitschaft des einzelnen
Verkehrsteilnehmers ab, ob er durch sein Fahrverhalten dem Arzt die Weiterfahrt
ermöglicht oder nicht. Hinzu kommt, dass das Arztfahrzeug keinerlei Sonderrechte in
Anspruch nehmen darf, also Lichtzeichen, Vorfahrtsschilder,
Geschwindigkeitsbeschränkungen, Überholverbote etc. wie jeder andere
Verkehrsteilnehmer zu beachten hat. Die Möglichkeit, wegen einer Übertretung der
Verkehrsgebote und -verbote im Einzelfall im Hinblick auf § 16 OWiG (rechtfertigender
Notstand) nicht mit einem Bußgeld belegt zu werden,
75
vgl. dazu Nds. OVG, Urteil vom 26. November 1998 - 12 L 4158/97 -, S. 33 UA,
76
führt schon deshalb zu keiner anderen Betrachtungsweise, weil der einzelne Arzt bei
festgestellter Ordnungswidrigkeit die Beweislast für das Vorliegen eines solchen
Notstandes trägt. Es ist aber unzumutbar, ihm dies für jeden dieser Einsätze, die er zur
Lebensrettung tätigt, aufzubürden.
77
Zudem ist zu beachten, dass die Vorstellung des Verordnungsgebers im Jahr 1969, die
Verkehrsteilnehmer würden dem Arztfahrzeug die Weiterfahrt ermöglichen, den
heutigen Realitäten nicht mehr hinreichend Rechnung trägt, die durch stetige Zunahme
des Verkehrsflusses und regelmäßige Staubildung - zumal in Großstädten und deren
Einzugsbereich - gekennzeichnet sind. Unter solchen Bedingungen ist einem Fahrzeug
die ungehinderte Weiterfahrt ohne Inanspruchnahme von Sonderrechten zumindest
erschwert, wenn nicht gar unmöglich gemacht.
78
Schließlich darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass § 52 Abs. 6 StVZO erkennbar nicht
auf den zum Zeitpunkt seiner Einfügung noch nicht vordringlichen Sonderfall des
Ärztetransfers zur Vornahme einer Organtransplantation zugeschnitten ist. Vielmehr
regelt die Vorschrift den Transport vom Arzt zum Kranken oder zur Unfallstelle
außerhalb der von § 52 Abs. 3 Nr. 4 StVZO erfassten Krankenbeförderung oder
Notfallrettung in Rettungsdienstfahrzeugen. Heutigen verkehrsrechtlichen
79
Erfordernissen durch Bewilligung einer Ausnahme von § 52 Abs. 3 StVZO Rechnung
tragen zu können, ist aber gerade Sinn und Zweck des § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1993 - 11 C 40/92 -, NVwZ-RR 1995, 169 (S.
170).
80
Die von der Beklagten im Berufungsverfahren angeführte Gefahr einer
Präzedenzfallwirkung auf vergleichbare Fälle ist schließlich zur Rechtfertigung der
ablehnenden Entscheidung nicht geeignet. Insofern ermangelt es dem Vorbringen
bereits an einer konkreten Bezeichnung der gleich oder ähnlich gelagerten
Fallgestaltungen, die Veranlassung zu einer ebenfalls positiven Bescheidung geben
müssten. Die von dem Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung angeführten
Beispielsfälle (Pflegedienste oder einzelne Ärzte) dürften eine Präzedenzwirkung
jedenfalls nicht auslösen, weil sie sich von dem vorliegenden Fall erkennbar
unterscheiden. Dies gilt schon deswegen, weil bei jenen Fahrten im Unterschied zu den
von den Klägern durchgeführten Fahrten keine geschulten Fahrer zum Einsatz kommen
dürften. Hinzu kommt, dass die Voraussetzungen des § 38 Abs. 1 Satz 1 StVO in jenen
Fällen nicht erfüllt sein dürften. Denn wenn höchste Eilbedürftigkeit zur Lebensrettung
gegeben wäre, müsste in den angegebenen Fällen gerade der Rettungsdienst zum
Einsatz kommen, nicht aber ein einzelner Arzt oder ein Pflegedienst.
81
c) Bei dieser Sachlage überwiegt das - nicht ausschließlich private - Interesse der
Kläger an der Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung das öffentliche
Interesse am grundsätzlichen Bestand des Verbots der Ausrüstung von anderen als in §
52 Abs. 3 StVZO genannten Fahrzeugen mit Kennleuchten für blaues Blinklicht derart,
dass die Genehmigung zwingend zu erteilen ist (Ermessensreduzierung auf Null).
82
Es handelt sich um einen atypischen Fall, dem nur durch die Ausnahmegenehmigung
Rechnung getragen werden kann. Die Interessen der Kläger, ihr Fahrzeug mit dem
amtlichen Kennzeichen mit Signaleinrichtungen auszurüsten und diese unter den
Voraussetzungen des § 38 Abs. 1 StVO auch nutzen zu dürfen, sind von solchem
Gewicht, dass für eine Ablehnung der Genehmigung kein Raum ist. Denn der Einsatz
jener Einrichtungen dient dem Schutz der höchstrangigen Rechtsgüter von Leben und
Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG). Demgegenüber treten die öffentlichen Belange an der
Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs zurück.
Gesichtspunkte, aus denen das Gewicht dieser Allgemeininteressen eine Ablehnung
der Ausnahmegenehmigung doch zulassen könnte, sind unter den gegebenen
Umständen nicht ersichtlich.
83
Die von der Beklagten angeführten Erwägungen haben sich aus den oben genannten
Gründen als nicht tragfähig erwiesen. Den Gefahren für den Straßenverkehr kann durch
eine Versagung der Genehmigung nicht begegnet werden, weil der Eilbedürftigkeit der
Ärztebeförderungen - wie dargelegt - durch den Blaulichteinsatz anderer Dienste
Rechnung zu tragen wäre, eine Lösung, die wegen der angesprochenen
Kompetenzkonflikte und der Möglichkeit der Auslastung der angerufenen Dienste keine
geeignete Alternative darstellt. Aus diesem Grund ist auch der Hinweis auf die
befürchtete rückläufige Akzeptanz der Verkehrsteilnehmer bei zunehmenden
Blaulichtfahrten nicht von solchem Gewicht, dass er gegenüber den Interessen der
Kläger an der Erteilung der Bewilligung überwöge. Wenn für eine höchst eilbedürftige
Fahrt zum Spenderkrankenhaus Polizei oder Feuerwehr herangezogen werden
müssten, bestünde die Gefahr mangelnder Akzeptanz ebenso und wären solche
84
doppelten Einsätze - Polizei- auf der Hin- und Klägerfahrzeuge auf der Rückfahrt -
zudem auch unwirtschaftlich. Mit dem Zweck der hier einschlägigen Vorschriften ist es
nicht vereinbar, dass die Kläger in einem solchen Fall auf dem Weg zum
Spenderkrankenhaus blaues Blinklicht und Signalhorn nicht einsetzen dürfen, während
ihnen dieses Recht auf dem Rückweg zugestanden wird.
Die von der Beklagten angeführten Ergebnisse der Verkehrsunfallforschung, die ein
deutlich erhöhtes Unfallrisiko bei der Begegnung mit Einsatzfahrzeugen dokumentieren,
können die Ablehnung der begehrten Genehmigung ebenfalls nicht rechtfertigen. Die
Kläger haben nämlich im Berufungsverfahren darauf hingewiesen, in Ausnutzung der
erteilten Genehmigungen bereits über 1.000 Fahrten auch unter Inanspruchnahme von
Sonderrechten durchgeführt zu haben, ohne in einen Unfall verwickelt worden zu sein.
Der Senat hat keinen Anlass, an diesen Angaben, die auch die Beklagte nicht bestritten
hat, zu zweifeln.
85
Die Berücksichtigung aller geschilderten Umstände lässt eine andere Entscheidung als
die auch auf die Beförderung von Transplantationsärzten zu erstreckende Erteilung der
begehrten Ausnahmegenehmigung auch mit Blick auf das Grundrecht der Kläger auf
freie Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) nicht als gerechtfertigt erscheinen. Denn die
strikte Anwendung der die Berufsfreiheit einschränkenden Regelung des § 52 Abs. 3
Satz 1 StVZO, die grundsätzlich sachgerechten und vernünftigen Erwägungen des
Gemeinwohls dient und deshalb verfassungsrechtlich unbedenklich ist,
86
zur Verfassungsmäßigkeit eines gesetzlichen Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit
vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 (401 ff.),
87
würde im vorliegenden Fall zu unzuträglichen Ergebnissen führen. Jene durch eine
Ausnahmegenehmigung zu vermeiden, ist in Anbetracht der Besonderheiten des Falles
die einzig rechtmäßige Entscheidung, die die Berufsausübungsfreiheit nicht in
verfassungsrechtlich bedenklicher Weise einschränkt.
88
II. Aus den dargelegten Gründen stellt auch die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung
nach § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO die einzig ermessensgerechte Entscheidung dar. Danach
können die zuständigen obersten Landesbehörden oder die nach Landesrecht
bestimmten Stellen von allen Vorschriften der Straßenverkehrsordnung Ausnahmen für
bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller genehmigen. Als
Auffangtatbestand ermöglicht die Vorschrift damit Ausnahmen auch von solchen
Bestimmungen der StVO, die nicht im Katalog des § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO aufgeführt
sind,
89
Senatsurteil vom 12. Juni 1996 - 25 A 199/96 -, S. 15 UA,
90
also auch von § 35 Abs. 5 a) StVO. Nach dieser Bestimmung sind Fahrzeuge des
Rettungsdienstes von den Vorschriften der Verordnung befreit, wenn höchste Eile
geboten ist, um Menschenleben zu retten oder schwere gesundheitliche Schäden
abzuwenden.
91
Die Kläger haben gegenüber der Beklagten als der nach Landesrecht zuständigen
Stelle (§ 7 Abs. 4 Sätze 1 und 2 der Verordnung über die Bestimmung der zuständigen
Behörden nach der Straßenverkehrs-Ordnung vom 9. Januar 1973 - GV NRW S. 24 -,
zuletzt geändert durch Verordnung vom 4. Dezember 1981 - GV NRW S. 703 -) einen
92
Anspruch darauf, im Wege einer Ausnahmegenehmigung ebenso wie der
Rettungsdienst von den Vorschriften der StVO befreit zu werden. Die Zielsetzung der
Norm erschließt sich aus dem Zusammenhang mit §§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO, 38
Abs. 1 StVO: Der Rettungsdienst, dem die Ausrüstung mit Kennleuchten für blaues
Blinklicht und Einsatzhorn erlaubt ist, darf nach dem oben Gesagten diese
Einrichtungen nur verwenden, wenn höchste Eile geboten ist, um Menschenleben zu
retten oder schwere gesundheitliche Schäden abzuwenden. In diesem Fall haben alle
übrigen Verkehrsteilnehmer sofort freie Bahn zu schaffen. Dieses Vorrecht allein würde
indes den Schutz der betroffenen Rechtsgüter nicht gewährleisten können. Deshalb ist
dem Rettungsdienst unter Befreiung von Vorschriften der StVO gestattet, die
verkehrsrechtlichen Pflichten nicht zu beachten, also beispielsweise
Geschwindigkeitsbegrenzungen (§ 3 StVO) übertreten zu dürfen sowie Lichtzeichen (§
37 StVO), Vorfahrtsgebote (§ 8 StVO), Überholverbote (§ 5 StVO) nicht beachten zu
müssen.
Vgl. dazu BGH, Urteil vom 17. Dezember 1974 - VI ZR 207/97 -, BGHZ 63, 327 (329 ff.);
Jagusch/Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 35. Aufl. 1999, § 35 StVO Rn. 4.
93
Dieses Vorrecht soll anderen Verkehrsteilnehmern grundsätzlich nicht zustehen. Bei der
Erteilung der Ausnahmegenehmigung hat die Beklagte das ihr zustehende Ermessen
aber im Zusammenhang mit der Ausnahmebewilligung gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO
auszuüben. Besaß sie aber insoweit für eine andere als die begehrte Entscheidung
keinen Ermessensspielraum mehr, so ist regelmäßig auch das Ermessen im Rahmen
von § 46 Abs. 2 StVO auf die Erteilung der Genehmigung reduziert. So liegt der Fall
hier: Der unter I. dargelegte Abwägungsmangel der Beklagten bei der Ausübung des ihr
durch § 70 Abs. 1 StVZO eröffneten Ermessens hat sich bei der Ermessensbetätigung
im Rahmen von § 46 Abs. 2 StVO fortgesetzt. Da den Klägern
Ausnahmegenehmigungen zur Ausstattung ihrer Fahrzeuge mit Blaulicht und
Einsatzhorn zu erteilen sind, wäre es inkonsequent und nicht sachdienlich, ihnen die
Befreiung von den Ge- und Verboten der Straßenverkehrs-Ordnung zu versagen.
Notfallsituationen könnten dann nicht angemessen bewältigt werden. Die Beklagte ist
deshalb verpflichtet, den Klägern eine solche Bewilligung zu erteilen, die zum Inhalt hat,
dass das Fahrzeug der Kläger von den straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften befreit
ist, wenn höchste Eile geboten ist, um Menschenleben zu retten oder schwere
gesundheitliche Schäden abzuwenden.
94
Nur ergänzend weist der Senat darauf hin, dass die Genehmigung von Ausnahmen von
den Vorschriften der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung gemäß § 71 StVZO mit
Auflagen verbunden werden kann, denen die Kläger nachzukommen haben. Die
Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 2 StVO kann mit Nebenbestimmungen
versehen werden (§ 46 Abs. 3 Satz 1 StVO), die die Kläger gleichfalls zu beachten
haben.
95
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Bezüglich des in
der Hauptsache erledigten Verfahrensteils entsprach es der Billigkeit, der Beklagten die
Kosten aufzuerlegen, weil sie ohne den Eintritt des erledigenden Ereignissen auch
insoweit unterlegen wäre.
96
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§
708 Nr. 10, 711 ZPO.
97
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.
98