Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 12 A 2700/85

OVG NRW (amtshandlung, transport, verordnung, verwaltungsgericht, gemeinschaftsrecht, spediteur, untersuchung, interesse, höhe, exporteur)
Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 2700/85
Datum:
02.12.1986
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
12. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
12 A 2700/85
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 16 K 5879/83
Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Beklagten zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin
vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
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Die Klägerin betreibt einen Vieh- und Fleischhandel. Unter anderem führt sie lebende
Schlachtschweine aus den Niederlanden in die Bundesrepublik ein, die hier
weiterveräußert werden. Der Transport der Tiere erfolgt auf zwei- bis dreistöckigen
Lastkraftwagen niederländischer oder deutscher Spediteure. Die Klägerin übernimmt
die Tiere auf ihrem Betriebsgelände in .... An den im Zuständigkeitsbereich des
Beklagten liegenden Grenzübergängen werden die Viehtransporte aufgrund der
"Verordnung zum Schutz von Tieren beim grenzüberschreitenden Transport" vom 29.
März 1983 durch den Amtstierarzt des Beklagten unter tierschutzrechtlichen
Gesichtspunkten überprüft.
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Für entsprechende Untersuchungen im Zeitraum vom 19. August bis zum 30.
September 1983 zog der Beklagte die Klägerin durch einzelne "Gebührennachweise"
zur Zahlung von Verwaltungsgebühren, insgesamt in Höhe von 6.954,- DM, heran. Als
Rechtsgrundlage hierfür war jeweils die Tarifstelle 26.6.2.1.3 der Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung NW vom 5. August 1980 angegeben.
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Die Klägerin erhob gegen sämtliche Gebührenbescheide Widerspruch, den der
Regierungspräsident ... durch Widerspruchsbescheid vom 24. November 1983
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zurückwies.
Mit der Klage hat die Klägerin die Aufhebung der Bescheide begehrt und geltend
gemacht: Die Verordnung, in deren Ausführung die Untersuchungen vorgenommen
worden seien, enthalte selbst keine Bestimmung, die eine Gebührenerhebung vorsehe.
Auch die einschlägigen Richtlinien des Rates der Europäischen Gemeinschaften
enthielten keine Rechtsvorschrift, die es den Mitgliedsstaaten gestatte, beim Vollzug der
nationalen Ausführungsbestimmungen Gebühren zu erheben. Die Überprüfung in
tierschutzrechtlicher Hinsicht sei keine selbständige Amtshandlung; sie erfolge, wie sich
aus der Transportbescheinigung ergebe, zugleich mit der viehseuchenrechtlichen
Überprüfung nach der Richtlinie 64/432/EWG, für die ausdrücklich keine Gebühr
erhoben werden dürfe. Auch im übrigen stehe Gemeinschaftsrecht der
Gebührenerhebung entgegen. Sie verstoße gegen das Verbot der Erhebung von
Abgaben mit zollgleicher Wirkung nach Art. 9 Abs. 1, 12 EWGV sowie gegen das in Art.
95 EWGV enthaltene Verbot, auf Ware aus anderen Mitgliedsstaaten höhere
inländische Abgaben zu erheben als auf gleichartige inländische Waren. Offenbar
versuche der Beklagte, da eine gemeinschaftsrechtliche Ermächtigungsgrundlage nicht
vorhanden sei, auf dem Umweg über die Verordnung zum Schutz von Tieren beim
grenzüberschreitenden Transport in Verbindung mit der Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung unzulässigerweise doch noch Gebühren einzunehmen.
Indes lägen auch die Voraussetzungen für eine Gebührenerhebung nach den
Tarifstellen der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung nicht vor. Die von dem
Beklagten angewandten Tarifstellen würden durch die Tarifstelle 26.6.2.1.11 verdrängt,
die eine generelle Freistellung von der Gebührenpflicht im innergemeinschaftlichen
Handel anordne. Die Tarifstelle 26.6.2.1.3 könne überdies schon deshalb nicht
angewandt werden, weil die dort für gebührenpflichtig erklärten amtstierärztlichen
Grenzuntersuchungen ihrem Sinn und Zweck nach ausschließlich den Interessen des
Importeurs und dem Interesse des Gesundheitsschutzes dienten. Die im vorliegenden
Falle erhobenen Gebühren seien hingegen durch Amtshandlungen angefallen, die
allein im Interesse der Allgemeinheit zum Zweck des Tierschutzes vorgenommen
worden seien. Im übrigen verstoße die Gebührenerhebung gegen das Äquivalenz- und
gegen das Kostendeckungsprinzip des Gebührenrechts.
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Die Klägerin hat beantragt,
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die vom Beklagten im Zeitraum vom 19. August 1983 bis zum 30. September 1983
erlassenen Gebührenbescheide mit den Nrn. 9503, 9507, 9511, 9512, 9514, 9515,
9518, 9535, 9536, 9537, 9542, 9543, 9546, 9551, 9553, 9552, 9572, 9570, 9576, 9579,
9580, 9582, 9583, 9587, 9593, 9605, 9606, 9608, 9615, 9616, 9618, 9619, 9622, 9624,
9637, 9638, 9639, 9644, 9646, 9649, 9650, 4596, 4597, 9666, 9667, 9668, 9676, 9680,
9685, 9683, 9682, 9700 und 9701 sowie den Widerspruchsbescheid des
Regierungspräsidenten ... vom 24. November 1983 aufzuheben.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
9
Er hat hervorgehoben, daß er die Unterscheidung zwischen gebührenfreien
tierseuchenrechtlichen Untersuchungen und tierschutzrechtlichen Maßnahmen, die
seiner Auffassung nach gebührenpflichtig seien, beachtet habe. Den Ausführungen der
Klägerin zur Unvereinbarkeit der Gebührenerhebung mit Gemeinschaftsrecht ist der
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Beklagte unter Bezugnahme auf eine von ihm vorgelegte gutachtliche Stellungnahme
des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 16. Mai 1984
entgegengetreten. Ferner hat er geltend gemacht, die Gebühren seien nicht übersetzt,
da die Untersuchung mit besonderem Arbeitsaufwand verbunden sei. Der zeitliche
Aufwand für die grenztierärztliche Abfertigung eines Tiertransportes sei beträchtlich, da
die Grenzeingangsstellen von ... zwischen 30 und 50 Kilometer entfernt lägen; zudem
müsse der Tierarzt zur Besichtigung des Transports die zwei- bis dreistöckigen
Fahrzeuge besteigen.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich am Verfahren beteiligt und - ohne
Stellung eines eigenen Antrages - ebenfalls die Auffassung vertreten,
Gemeinschaftsrecht stehe der Gebührenerhebung nicht entgegen.
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Das Verwaltungsgericht hat durch das angefochtene Urteil der Klage stattgegeben und
zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin sei zur Zahlung der
Gebühren und etwaiger Auslagen nicht verpflichtet, weil sie weder Veranlasserin der
Amtshandlungen sei, noch die amtstierärztlichen Untersuchungen der Tiertransporte
unter tierschutzrechtlichen Gesichtspunkten zu ihren Gunsten vorgenommen worden
seien.
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Hiergegen richtet sich die Berufung des Beklagten, mit der er geltend macht: Die
Klägerin sei deshalb als Veranlasserin der amtstierärztlichen Grenzuntersuchungen
anzusehen, weil die Transporte von den Speditionen für die Klägerin durchgeführt
würden. Insoweit seien die besonderen Bedingungen des Speditionsgeschäfts nach
§§407 ff. HGB und die entsprechenden vertraglichen Verpflichtungen zu
berücksichtigen. Außerdem kämen der Klägerin die Untersuchungen auch zugute, da
sich schlechte Transportbedingungen negativ auf die Qualität des Schlachtfleisches
auswirkten. Im übrigen wiederholt der Beklagte seine Auffassung, daß die
Gebührenpflichtigkeit der Untersuchungen zutreffend auf die Tarifstelle 26.6.2.1.3 der
Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NW gestützt worden sei, und führt hierzu
ergänzend aus, bei einer Änderung der Verwaltungsgebührenordnung sei unter der
Tarifstelle 26.6.2.1.11 festgelegt worden, daß Untersuchungen nach
tierseuchenrechtlichen Vorschriften im innergemeinschaftlichen Handel gebührenfrei
erfolgten. Daraus werde erkennbar, daß die übergeordnete Tarifstelle 26.6.2 nicht nur
derartige Untersuchungen unter gesundheitlichen Gesichtspunkten, sondern auch
andere Untersuchungs- und Überwachungshandlungen umfasse, die gegen
Gebührenentrichtung abgewickelt würden.
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Der Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie hält das angefochtene Urteil für zutreffend und führt aus: Der Beklagte habe bislang
nicht dargetan, wieso sie Veranlasserin der Tiertransporte im Sinne des §13 des
Gebührengesetzes NW sei. Die Transporte würden ausschließlich von dem
holländischen Exporteur oder dem Transporteur beauftragten Zollspedition
durchgeführt. Sie selbst habe bis zur Entgegennahme der Ware am Ablieferungsort
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keinen Kontakt mit dem Transporteur und keine Möglichkeit des Einflusses auf den
Transport. Der Hinweis des Beklagten auf §§407 ff. HGB gehe fehl, da sie keinen
Auftrag zur Abfertigung von Grenztransporten in ihrem Namen erteile. Sie werde
lediglich von der Zollspedition als Empfängerin angegeben. Daß der Beklagte
inzwischen eingesehen habe, daß er den Falschen als Gebührenschuldner in Anspruch
genommen habe, belege seine zwischenzeitlich ergangene Anweisung an die
Veterinäre, den Spediteur oder den holländischen Exporteur als Gebührenschuldner
heranzuziehen. Die Klägerin wiederholt und vertieft ihre Auffassung, daß die Tarifstelle
26.6.2.1.3 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NW keine
Ermächtigungsgrundlage für die streitige Gebührenerhebung sei. Sie meint, es sei nicht
erkennbar, warum bei Untersuchungen nach tierseuchenrechtlichen Vorschriften keine
Gebühren erhoben werden dürften, hingegen bei tierschutzrechtlichen Untersuchungen
im innergemeinschaftlichen Warenverkehr zulässig sein sollten. Ferner weist die
Klägerin erneut darauf hin, daß die Gebührenerhebung wegen Verstoßes gegen
Gemeinschaftsrecht und wegen der Unvereinbarkeit der Höhe der Gebühren mit den
Gebührengrundsätzen in §§3, 4 und 9 GebG NW rechtswidrig seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Berufung ist nicht begründet; das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht
stattgegeben. Die Klägerin ist nicht verpflichtet, die vom Beklagten festgesetzten
Gebühren für amtstierärztliche Untersuchungen von grenzüberschreitenden
Viehtransporten zu entrichten.
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Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung sind die Bestimmungen des
Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NW) vom 23. November
1971, GV NW 354, in Verbindung mit der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung in
der Fassung der Zweiten Änderungsverordnung vom 15. Dezember 1981, GV NW 718,
und dem Allgemeinen Gebührentarif, der Bestandteil der Gebührenordnung ist.
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Während die aufgrund des §2 Abs. 2 GebG NW erlassene Allgemeine
Verwaltungsgebührenordnung in ihrem Gebührentarif die einzelnen gebührenpflichtigen
Amtshandlungen aufführt, sind die allgemeinen gebührenrechtlichen Regelungen, etwa
hinsichtlich der Entstehung der Kostenschuld oder der Kostengläubiger- und
Kostenschuldnerschaft unmittelbar dem Gebührengesetz zu entnehmen. Steht die
Gebührenerhebung mit den dort geregelten allgemeinen Grundsätzen nicht im Einklang,
kommt es auf die Zuordnung der streitigen behördlichen Maßnahme zu den
Amtshandlungen des Allgemeinen Gebührentarifs nicht an. Ein solcher Fall liegt hier
vor. Der Senat braucht nicht zu entscheiden, ob nach der vom Beklagten angewandten
Tarifstelle 26.6.2.1.3 oder einer anderen Tarifstelle des Allgemeinen Gebührentarifs
Gebühren für amtstierärztliche Untersuchungen nach der Verordnung zum Schutz von
Tieren beim grenzüberschreitenden Transport vom 29. März 1983, BGBl. I 409, erhoben
werden dürfen und, wenn das zu bejahen ist, ob eine derartige Regelung mit dem
europäischen Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Denn eine etwaige Gebührenpflicht trifft
jedenfalls nicht die Klägerin. Sie ist nicht Kostenschuldnerin im Sinne des §13 Abs. 1
GebG NW.
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Nach dieser Vorschrift ist zur Zahlung der Kosten - neben anderen, hier nicht zu
erörternden Fallgestaltungen - verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlaßt oder zu
wessen Gunsten sie vorgenommen wird (§13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW). Beides trifft auf
die Klägerin nicht zu.
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Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß Veranlasser einer Amtshandlung
im Sinne des §13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW nicht bereits derjenige ist, der im weitesten
Sinne eine Ursache für das behördliche Tätigwerden gesetzt hat, da dies auf eine
bereits mit dem Sprachgebrauch nicht zu vereinbarende inhaltliche Gleichsetzung der
Begriffe der Verursachung und der Veranlassung hinauslaufen würde. Daraus folgt, daß
der Begriff der Veranlassung inhaltlich enger zu fassen ist als derjenige der
Verursachung. Eine derart einschränkende Interpretation kann sich auf die Erwägungen
des Gesetzgebers stützen. In der Begründung zum Entwurf eines Gebührengesetzes für
das Land Nordrhein-Westfalen, vgl. Landtag NW, Drucksache 7/821, zu §13, S. 29,
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ist dargelegt, daß mit Kosten derjenige nicht belastet werden könne, für den die
Amtshandlung weder Bedeutung, wirtschaftlichen Wert noch sonstigen Nutzen habe
und eine Leistung der Verwaltung daher nicht darstelle. Eine Leistung in diesem Sinne
sei die Amtshandlung nur für den, der sie veranlaßt habe oder dem sie zum Vorteil
gereiche. Dabei werde unter "Veranlassen" nicht schon bloßes "Anlaßgeben", sondern
der Fall verstanden, in dem die Amtshandlungen auf einen Antrag oder ein sonstiges
auf Tätigwerden der Behörde gerichtetes Tun des Beteiligten zurückgehe.
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vgl. in diesem engeren Sinne auch OVG NW, Urteil vom 26. Oktober 1967 - III A 75/67 -,
OVGE 23, 263, 265; Burghartz, GebG NW u. VerwKostG, Kommentar, 1972, Erl. 2 zu
§13.
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Es spricht vieles dafür, daß die vorgenannte Auslegung, um zu sachgerechten
Ergebnissen zu gelangen, auch auf die Fälle ausgedehnt werden muß, in denen
jemand mit seinem Tun nicht auf ein Tätigwerden der Behörde abzielt, dieses unter
Umständen sogar von seiner Interessenlage her für überflüssig hält oder vermeiden
möchte, während der durch das Tun geschaffene Tatbestand die Behörde dennoch zu
einer Amtshandlung veranlaßt. Zu denken ist in diesem Zusammenhang insbesondere
an nicht beantragte Untersuchungen und Überprüfungen, wie sie auch im vorliegenden
Falle vorgenommen worden sind.
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vgl. (zur Apothekenaufsicht) OVG Lüneburg, Urteil vom 22. April 1970 - IV OVG A
150/69 -, OVGE 26, 446; von Dreising, VerwKostG, Kommentar, 1971, Erl. 1.1 zu §13.
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Der Gedanke braucht hier nicht weiter vertieft zu werden, denn auch in derartigen Fällen
ist als Korrektiv gegenüber einer ungerechtfertigt weiten Ausdehnung des Begriffes der
Veranlassung erforderlich, daß der Tatbestand, an den angeknüpft wird, unmittelbarer
Anlaß für die Amtshandlung war,
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vgl. OVG Lüneburg, a.a.O., S. 447.
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Insofern ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, daß alle diejenigen als
Gebührenschuldner unter dem Gesichtspunkt der Veranlassung ausscheiden, die
lediglich eine vom unmittelbaren Anknüpfungspunkt des behördlichen Tätigwerdens
weiter entfernt liegende Ursache für die gebührenpflichtige Amtshandlung gesetzt
haben. Diese Kennzeichnung trifft hinsichtlich der amtstierärztlichen Untersuchungen
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auf die Klägerin zu. Unmittelbarer Anknüpfungspunkt für diese Untersuchungen ist, wie
der Titel der ihr zugrundeliegenden Verordnung vom 29. März 1983 zeigt, der "Schutz
von Tieren beim grenzüberschreitenden Transport". Die Untersuchung beinhaltet
gemäß §3 Abs. 1 der Verordnung zunächst die Feststellung, ob während des
grenzüberschreitenden Transports Mängel vorliegen, die bei den Tieren vermeidbare
Schmerzen, Leiden oder Schäden hervorrufen können. Sie erstreckt sich ferner auf eine
- wiederum "während des grenzüberschreitenden Transports" gegebenenfalls
erforderlich werdende Versorgung der Tiere mit Futter oder Wasser (§3 Abs. 2) und auf
die Einhaltung der die Tiere und das Transportmittel betreffenden Bestimmungen des
Europäischen Übereinkommens vom 13. Dezember 1968 über den Schutz von Tieren
beim internationalen Transport (§§5, 4 Abs. 2).
Allen genannten Untersuchungsgegenständen steht die Klägerin als Importeur der
Schlachtschweine gleichermaßen fern. Frachtführer und Spediteur, in gewissem
Umfang auch der Exporteur, haben in der genannten Reihenfolge Einfluß auf die
Transportbedingungen. Die Klägerin dagegen stellt weder Fahrzeug noch Personal für
die Transporte zur Verfügung. Die Transportbedingungen kann sie weder vorschreiben
noch kontrollieren. Sie wählt nicht einmal die Speditionsunternehmen aus; dies
geschieht vielmehr, wie die Klägerin überzeugend vorgetragen hat und wie es dem
Senat aus gleichliegenden Verfahren anderer Viehimporteure als üblich bekannt ist,
durch den Exporteur. Schon von daher sind die Vorschriften über das
Speditionsgeschäft (§§407 ff. HGB), auf die der Beklagte abgestellt wissen möchte,
nicht einschlägig. Aber selbst wenn die Klägerin die Speditionsaufträge erteilte, ließe
sich aus den Vorschriften des HGB hinsichtlich der Frage der Veranlassung der
Amtshandlungen keine unmittelbare Beteiligung der Klägerin herleiten. Zwar hat der
Spediteur gemäß §408 Abs. 1 HGB das Interesse des Versenders wahrzunehmen und
dessen Weisungen zu befolgen. Abgesehen davon, daß diese Vorschrift lediglich die
Sorgfaltspflichten des Spediteurs regelt, bleibt dadurch jedoch unberührt, daß der
Spediteur typischerweise die Guterversendung in eigenem Namen mit eigenen Rechten
und Pflichten und lediglich auf Rechnung des Versenders besorgt (§407 Abs. 1 HGB).
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Zu Recht weist das Verwaltungsgericht ferner darauf hin, daß §3 Abs. 2 der Verordnung
die Befugnis des Amtstierarztes oder der sonstigen zuständigen Behörden regelt,
gegenüber "dem Begleiter" der Tiere oder dem "mit ihrer Betreuung Beauftragten" die
zum Schutz der Tiere notwendigen Maßnahmen anzuordnen. Auch hieraus wird
ersichtlich, daß unmittelbarer Anlaß für die Amtshandlungen, die der Beklagte als
gebührenpflichtig ansieht, der Grenzübertritt des Viehtransportes ist und daß die von der
Verordnung vorgesehenen Maßnahmen unmittelbar an das Handeln oder Unterlassen
der Begleiter oder Betreuer der Tiere anknüpfen. Damit hat die Klägerin in dem
erläuterten unmittelbaren Sinne nichts zu tun. Daß die Transporte letztlich aufgrund der
Einkäufe der Klägerin durchgeführt werden, reicht für die Annahme einer Veranlassung
nicht aus.
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Die amtstierärztlichen Untersuchungen sind aber auch nicht "zu Gunsten" der Klägerin
erfolgt. §13 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. GebG NW setzt, wie der Senat unter Hinweis auf den im
Abgabenrecht zu beachtenden Grundsatz der Klarheit und Eindeutigkeit belastender
Gebührenbestimmungen entschieden hat,
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vgl. Urteil vom 13. Mai 1986 - 12 A 343/85 -,
36
ebenfalls Unmittelbarkeit - hier zwischen Amtshandlung und Begünstigung - voraus,
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vgl. Begründung zum Entwurf des GebG NW, a.a.O..
38
Die Klägerin ist durch die Untersuchungen nicht unmittelbar begünstigt. Die Einhaltung
der tierschutzrechtlichen Bestimmungen ist kein Belang, der speziell die Klägerin betrifft
und dessen Sicherstellung ihr deshalb einen Vorteil verschaffen könnte. Es braucht
nicht entschieden zu werden, ob die amtstierärztliche Untersuchung der Tiere beim
grenzüberschreitenden Transport, wie das Verwaltungsgericht meint, ausschließlich im
öffentlichen Interesse liegt oder ob daneben auch die Frachtführer oder Spediteure unter
dem Gesichtspunkt unmittelbar begünstigt werden, daß hierdurch eine ihnen aufgrund
spezieller Transport- oder Tierschutzvorschriften obliegende Verpflichtung erfüllt wird,
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vgl. für den Fall der Gebäudeeinmessung, durch die die Verpflichtung des Eigentümers
aus §10 Abs. 2 VermKatG NW erfüllt wird, Urteil des Senats vom 13. Mai 1986 - 12 A
2815/84 -.
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Jedenfalls ist keine Verpflichtung der Klägerin im Zusammenhang mit dem Tiertransport
ersichtlich, die gleichzeitig mit der Amtshandlung der beamteten Tierärzte des
Beklagten erfüllt würde. Die vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung zusätzlich
genannte Verbesserung der Qualität des Schlachtfleisches durch die Kontrolle der
Transportbedingungen ist, falls eine derartige Wirkung überhaupt feststellbar ist,
allenfalls eine entfernte Nebenfolge der tierschutzrechtlichen Untersuchung und von
daher ebenfalls nicht geeignet, der Klägerin einen unmittelbaren Nutzen zu verschaffen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf §167 VwGO, §§708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür (vgl. §132 Abs. 2
VwGO) nicht vorliegen.
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