Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 1 B 1681/02.PVL
OVG NRW: einstweilige verfügung, erlass, dringlichkeit, hauptsache, gefährdung, aufschub, kosovo, leiter, arbeitsbedingungen, rechtsschutz
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 B 1681/02.PVL
Datum:
28.01.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
1 B 1681/02.PVL
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Münster, 22 L 1155/02.PVL
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
G r ü n d e
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Die zulässige Beschwerde, über die der Fachsenat gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG
NRW, §§ 87 Abs. 3 Satz 1, 85 Abs. 2 ArbGG, § 937 Abs. 2 ZPO sowie in
entsprechender Anwendung von § 944 ZPO
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- vgl. Beschluss des Fachsenats vom 3. März 1998 - 1 B 53/98.PVL -
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ohne mündliche Verhandlung und ohne Hinzuziehung ehrenamtlicher Richter
entscheidet, ist zulässig. Sie bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg.
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Die im Beschwerdeverfahren weiterverfolgten Anträge,
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im Wege der einstweiligen Verfügung festzustellen, dass die Abordnung des Herrn POK
I. M. im Wege der Eilmaßnahme gemäß § 66 Abs. 8 LPVG NRW ohne Zustimmung des
Antragstellers das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1
Nr. 6 LPVG NRW verletzt,
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hilfsweise,
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im Wege der einstweiligen Verfügung festzustellen, dass die vorläufige Abordnung des
POK I. M. gemäß § 66 Abs. 8 LPVG NRW vom 31. Juli 2002 die gesetzlichen
Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht beachtet und eine Vereitelung des
Mitbestimmungsrechts gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 LPVG NRW des Antragstellers
droht,
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sind insgesamt abzulehnen. Denn die Voraussetzungen für den Erlass einer
einstweiligen Verfügung mit der im Kern begehrten Feststellung, dass der Beteiligte
nicht berechtigt ist, die Abordnung des POK I. M. vom 31. Juli 2002 als vorläufige
Maßnahme nach § 66 Abs. 8 Satz 1 LPVG NRW aufrechtzuerhalten, liegen nicht vor.
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Nach den gemäß § 85 Abs. 2 Satz 1 ArbGG entsprechend anwendbaren Vorschriften
des Achten Buches der Zivilprozessordnung kann eine einstweilige Verfügung, welche
auch eine Feststellung zum Gegenstand haben kann,
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- Beschluss des Fachsenats vom 14. Oktober 1991 - 1 B 1690/91. PVL, PersR 1992, 60
-,
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erlassen werden, wenn zu besorgen ist, dass durch eine Veränderung des bestehenden
Zustandes die Verwirklichung des Rechts eines Beteiligten vereitelt oder wesentlich
erschwert werden könnte (§ 935 ZPO), oder wenn die Regelung eines streitigen
Rechtsverhältnisses zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint (§ 940
ZPO). Die Gefährdung des Rechts bzw. die Notwendigkeit einer Regelung, d. h. der
Verfügungsgrund, und der Verfügungsanspruch sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2
ZPO). Darüber hinaus darf die einstweilige Verfügung grundsätzlich nicht mehr
zusprechen, als im Hauptsacheverfahren möglich ist, und die Entscheidung in der
Hauptsache nicht vorwegnehmen. Allerdings kann es die Effektivität des
Rechtsschutzes ausnahmsweise erfordern, durch Erlass einer einstweiligen Verfügung
der Entscheidung in der Hauptsache vorzugreifen, sofern wirksamer Rechtsschutz im
ordentlichen Verfahren nicht erreichbar ist und dies für den Antragsteller zu schlechthin
unzumutbaren Folgen führen würde, insbesondere wenn die Versagung des Erlasses
einer einstweiligen Verfügung zu einem endgültigen Rechtsverlust oder sonstigen
irreparablen Zustand führt. Dabei sind die Belange des Antragstellers und der
Beteiligten sorgfältig abzuwägen und strenge Anforderungen an die materiellen
Voraussetzungen der einstweiligen Verfügung zu stellen.
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Vgl. Beschluss des Fachsenats vom 19. Februar 2001 - 1 B 1591/00.PVL -, PersR 2001,
470 = Schütz/Maiwald, BeamtR ES/D IV 1 Nr. 127, m.w.N.
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Diese Anforderungen sind für den Antrag des Antragstellers hier einschlägig. Denn er
begehrt die Feststellung der Unzulässigkeit des Vorgehens des Beteiligten nach § 66
Abs. 8 Satz 1 LPVG NRW, was im Ergebnis dem in dem beim Verwaltungsgericht
bereits anhängigen Hauptsacheverfahren 22 K 2254/02.PVL verfolgten Begehren
entspricht.
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Unter Zugrundelegung der danach einschlägigen strengen Maßstäbe ist der Erlass der
begehrten einstweiligen Verfügung abzulehnen. Dabei mag allerdings offenbleiben, ob
es bereits an einem ausreichenden Verfügungsgrund fehlt.
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- Vgl. zu den besonderen Anforderungen an den Verfügungsgrund in Fällen
vorliegender Art: Beschluss des Fachsenats vom 14. Januar 2003 - 1 B 1907/02.PVL -.
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Für die Annahme eines Verfügungsgrunds könnte vorliegend sprechen, dass der
Antragsteller in dem genannten Hauptsacheverfahren voraussichtlich effektiven
Rechtsschutz zur Klärung der aufgeworfenen konkreten Kompetenzfrage nicht wird
erreichen können und zugleich sein Interesse gerade im konkreten Fall auf die Wahrung
zumutbarer Arbeitsbedingungen der Beschäftigten der Dienststelle durch Verhinderung
weiteren Personalabbaus gerichtet ist. Die Geltendmachung bestehender unzumutbarer
Arbeitsbedingungen in Wahrnehmung einer Mitbestimmungskompetenz kann es
nämlich je nach Ausgestaltung und Reichweite durchaus unter dem Gesichtspunkt der
Zumutbarkeit ausschließen, die Personalvertretung auf die eventuelle Möglichkeit einer
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abstrakter Antragstellung im Verfahren zur Hauptsache zu verweisen. Ob ein solcher
Fall hier gegeben ist, erscheint hier indes angesichts der insoweit wenig substantiierten
Ausführungen des Antragstellers eher fraglich, mag aber offenbleiben.
Denn für den Erlass der begehrten einstweiligen Verfügung fehlt es jedenfalls an der
Glaubhaftmachung eines Verfügungsanspruchs. Entscheidendes Gewicht erlangt dabei,
dass schon alles dafür spricht, dass die angegriffene vorläufige Abordnung des POK M.
- in Anlegung des im vorliegenden Verfahren nur möglichen Maßstabs einer
summarischer Prüfung - den Anforderungen an eine vorläufige Regelung nach § 66
Abs. 8 Satz 1 LPVG NRW genügen dürfte.
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Nach § 66 Abs. 8 Satz 1 LPVG NRW kann der Leiter der Dienststelle bei Maßnahmen,
die der Natur der Sache nach keinen Aufschub dulden, bis zur endgültigen
Entscheidung (im Mitbestimmungsverfahren) vorläufige Regelungen treffen. Nach Satz
2 der genannten Vorschrift hat er dem Personalrat die vorläufige Regelung mitzuteilen,
sie zu begründen sowie unverzüglich das Verfahren nach den Absätzen 2, 3, 5 und 7
einzuleiten und fortzusetzen. Die Möglichkeit zum Erlass vorläufiger Regelungen betrifft
eine Ausnahme zu dem sich aus § 66 Abs. 1 LPVG NRW ergebenden Grundsatz, dass
eine Maßnahme, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, grundsätzlich nur
mit dessen Zustimmung getroffen werden kann.
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Vgl. Beschluss des Fachsenats vom 27. Oktober 1999 - 1 A 3216/97.PVL -, PersR 2000,
168 = PersV 2000, 414, Lorenzen u.a., BPersVG, § 69 Rn. 52.
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Die Zulässigkeit einer vorläufigen Regelung nach § 66 Abs. 8 Satz 1 LPVG NRW setzt
also voraus, dass ein Mitbestimmungsfall vorliegt, d. h. die Maßnahme der
Mitbestimmung unterliegt, dass das Mitbestimmungsverfahren noch nicht
abgeschlossen ist, namentlich eine gegebene Zustimmungsverweigerung beachtlich ist,
dass die beabsichtigte Maßnahme keinen Aufschub duldet und dass die vorläufige
Regelung dem Charakter der Vorläufigkeit ausreichend Rechnung trägt bzw. die
besonderen Voraussetzungen für eine endgültige Maßnahme vor Abschluss des
Mitbestimmungsverfahrens - konkrete Gefährdung oder Schädigung überragender
Gemeinschaftsgüter -
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- vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 6 P 6.91 -, PersV 1993, 355 =
PersR 1993, 123, -
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vorliegen. Hierauf beschränkt sich die gerichtliche Nachprüfbarkeit. Ob die vorläufige
Regelung zweckmäßig oder - vom personalvertretungsrechtlichen Bereich abgesehen -
rechtmäßig ist, ist demgegenüber grundsätzlich unerheblich. Entsprechend ist dem
Einwand des Antragstellers im Beschwerdeverfahren nicht näher nachzugehen, ob für
die Entsendung von Polizeikräften in den Kosovo im Rahmen des Polizeikontingents
der UN "UNMIK" eine erforderliche Rechtsgrundlage fehlt und ob eine Aufgabe der
Dienststelle wahrgenommen wird.
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Das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts ist vorliegend ebenso wie die Beachtlichkeit
der Zustimmungsverweigerung ohne weiteres zu bejahen und zwischen den Beteiligten
unstreitig. Des Weiteren ist auf der Grundlage der nach Aktenlage erkennbaren
Umstände im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens von einer hinreichenden
Dringlichkeit auszugehen. Durchgreifende Anhaltspunkte dafür, dass die Maßnahme
entgegen der Einschätzung des Dienststellenleiters der Natur der Sache nach weiteren
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Aufschub geduldet hätte, sind weder vom Antragsteller substantiiert aufgeführt noch
sonst ersichtlich. Unaufschiebbar ist eine Maßnahme der Natur der Sache nach
regelmäßig (nur) dann, wenn ohne die Maßnahme eine im öffentlichen Interesse
liegende Aufgabenerfüllung in Frage gestellt wäre.
Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. April 1988 - 6 P 33.85 -, ZBR 1988, 284 = PersR
1988, 159, und vom 2. August 1993 - 6 P 20.92 -, PersR 1993, 395 = PersV 1994, 506.
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Abzustellen ist dabei auf die Aufgabenerfüllung aller Dienststellen, auf die sich die
Maßnahme auswirkt. Bei Abordnung und Versetzung kann sich eine besondere
Dringlichkeit gerade im Hinblick auf die Aufgabenstellung der aufnehmenden
Dienststelle ergeben. Entgegen der Ansicht des Antragstellers durften also die
besonderen Begehrlichkeiten im Hinblick auf den anstehenden Kontingentwechsel im
Rahmen des Polizeikontingents der UN im Kosovo "UNMIK" zur Begründung einer
vorläufigen Regelung und zur Aufrechterhaltung derselben herangezogen werden. Im
Rahmen des vorliegenden Verfahrens ergeben sich keine hinreichenden Anhaltspunkte
dafür, dass die personellen Erfordernisse beim Wechsel des Kontingents im August
2002 für die Dauer des Mitbestimmungsverfahrens vorübergehend hätten anderweitig
gedeckt werden können. Dies gilt um so mehr, als - wie bereits die Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen in ihrem angefochtenen Beschluss herausgestellt
hat - allgemein bekannt ist, dass auch die "UNMIK"- Sicherheitskräfte im Kosovo mit
einem kaum ausreichenden Personalbestand arbeiten müssen.
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Unerheblich ist ferner, ob der Beteiligte - wie vom Antragsteller geltend gemacht - im
Kern die Dringlichkeit dadurch selbst geschaffen hat, dass er das
Mitbestimmungsverfahren für die im August 2002 vorgesehene Maßnahme (erst) im Mai
2002 eingeleitet hat. Denn eine vorläufige Regelung ist grundsätzlich auch dann
zulässig, wenn diese nur deshalb erforderlich geworden ist, weil der Leiter der
Dienststelle aus Gründen, die er zu vertreten hat, das Mitbestimmungsverfahren
verspätet einleitet.
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Vgl. Beschluss des Fachsenats vom 27. Oktober 1999 - 1 A 3216/97.PVL -, a.a.O.
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Umstände, die eine abweichende Gewichtung rechtfertigen würden, liegen nicht vor.
Tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass das Vorgehen des Beteiligten dem Versuch
entsprach, - landesweit - bei Abordnungen von Polizeibeamten zum Zwecke von
Auslandseinsätzen im Rahmen der Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an
UN-Kontingenten, die vorgesehene Beteiligung der Personalvertretung zu umgehen
bzw. zu vereiteln, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Solche ergeben sich
namentlich nicht daraus, dass beim Kontingentwechsel im August 2002 weitere
Polizeibeamte aus Nordrhein-Westfalen vor Abschluss eines
Mitbestimmungsverfahrens von anderen Behörden im Rahmen vorläufiger Regelungen
abgeordnet worden sein sollen. Denn für jene Abordnungen lässt sich eine
entsprechende Dringlichkeit aus der Natur der Sache ableiten. Auch der zeitliche
Zusammenfall der Notwendigkeit vorläufiger Regelungen war sachlich bedingt durch
den anstehenden Personalbedarf im Rahmen des einheitlichen Kontingentwechsels.
Aus Nordrhein-Westfalen standen im August insgesamt 10 Personen zur Ausreise an.
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Die getroffene Regelung genügte schließlich den Anforderungen an die "Vorläufigkeit".
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Vorläufige Regelungen sind im Grunde auf unaufschiebbare Maßnahmen zu
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beschränken. Das Mitbestimmungsverfahren soll offen bleiben und die vorläufige
Maßnahme soweit als möglich hinter der beabsichtigten zurückbleiben. Es muss also
ein Spielraum verbleiben, die Regelungen je nach dem Verlauf des Stufen- bzw.
Einigungsverfahrens modifizieren zu können. Maßnahmen, die diesen Anforderungen
nicht genügen, sind auf Fälle der Gefährdung überragender Gemeinschaftsgüter oder -
interessen beschränkt.
Vorliegend ist ein Spielraum für weitergehende Modifizierungen im
Mitbestimmungsverfahren durch die in Streit stehende Abordnung als vorläufige
Maßnahme im Grunde erhalten geblieben. Sie ist auch insoweit hinter der ursprünglich
zur Mitbestimmung gestellten Maßnahme zurückgeblieben, als diese eine Abordnung
ohne weitere zeitliche Begrenzung also eine solche "bis auf Weiteres" betraf.
Demgegenüber ist die erfolgte Abordnung auf längstens ein Jahr verfügt und zugleich
mit der Bezeichnung als vorläufig und dem Hinweis des noch weiter durchzuführenden
Mitbestimmungsverfahrens zum Ausdruck gebracht worden, dass der Bestand der
Verfügung vom Ausgang jenes Verfahrens abhängig sein soll. Des Weiteren ist zu
beachten, dass der Zweck der Maßnahme und auch der Grund ihrer Unaufschiebbarkeit
eine tage- oder eine wochenweise Überstellung der Dienstkräfte nicht sinnvoll
erscheinen lassen konnten, sondern Maßnahmen von möglichst langer Dauer forderten.
Es ist unmittelbar einsichtig, dass es für ein vernünftiges Arbeiten im Rahmen eines
Polizeikontingents der UN im Ausland personeller Maßnahmen von zeitlicher
Kontinuität bedarf.
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Allerdings verbleiben deshalb Bedenken im Hinblick auf den verfügten zeitlichen
Rahmen der Abordnung, weil die Jahresfrist ersichtlich nicht mit Blick auf die
voraussichtliche Dauer des Mitbestimmungsverfahrens gewählt worden ist, sondern
gleichermaßen für alle Polizeibeamte, die im Rahmen des Kontingentwechsels im
August 2002 entsprechend abgeordnet worden sind. Die Frage bedarf indes keiner
Vertiefung, weil hier auch die Vorwegnahme der beabsichtigten - zur Mitbestimmung
gestellten - Maßnahme zulässig wäre. Denn die Maßnahme betrifft ein ganz
überragendes Gemeinschaftsgut (hier die Teilnahme der Bundesrepublik Deutschland
an von der UN gestütztem Wiederaufbau eines ausländischen Krisengebietes).
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Bestehen danach keine durchgreifenden Zweifel daran, dass die sachlichen
Voraussetzungen für eine vorläufige Regelung vorlagen, steht bereits dies vorliegend
dem Erlass der beantragten einstweiligen Verfügung entgegen. Vergleichbar gewichtige
Interessen des Antragstellers daran, die Abordnung als vorläufige Maßnahme zunächst
zu verhindern, sind nicht festzustellen. Sie ergeben sich namentlich nicht im Hinblick auf
die verbleibenden Bedenken an der Handhabung des § 66 Abs. 8 LPVG NRW durch
den Beteiligten (Handeln auf der Grundlage einer Weisung; (ursprünglich) fehlende
nähere Begründung).
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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren.
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Dieser Beschluss ist gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG NRW i.V.m. § 92 Abs. 1 Satz 3
ArbGG unanfechtbar.
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