Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 16 A 2722/00

OVG NRW: familie, venire contra factum proprium, stadt, sozialhilfe, niedersachsen, umzug, bedürftigkeit, kreis, klageänderung, feststellungsklage
Oberverwaltungsgericht NRW, 16 A 2722/00
Datum:
26.09.2002
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
16. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
16 A 2722/00
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 17 K 4038/98
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens beider
Instanzen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Die beteiligten Sozialhilfeträger streiten darüber, ob der Beklagte dem Kläger Kosten
erstatten muss, die der Kläger der neunköpfigen Familie E. L. im Zeitraum vom 30. Juli
1996 bis zum 29. Juli 1998 geleistet hat.
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Die Familie E. L. reiste im Jahr 1988 aus dem Libanon in die Bundesrepublik
Deutschland und bemühte sich nachfolgend ohne Erfolg um die Anerkennung als
Asylberechtigte; zwei ihrer Kinder kamen in Deutschland zur Welt. Im Zuge einer
Regelung für "Altfälle" erlangten die Kläger im Jahre 1990 ein Bleiberecht. Die ihnen
nachfolgend vom Oberkreisdirektor des Landkreises N. erteilten Aufenthaltsbefugnisse
waren befristet und zunächst auf das Land Niedersachsen beschränkt. Zum Zeitpunkt
des erstmaligen Umzugs der Familie E. L. in den Zuständigkeitsbereich des Beklagten
verfügten die Familienmitglieder über vom Oberkreisdirektor des Landkreises N. zuletzt
am 18. Mai 1995 bis zum 13. November 1995 befristete räumlich beschränkte
Aufenthaltsbefugnisse.
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Im August 1995 zog die Familie nach Herten im beklagten Kreis R. , wo sie
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nachfolgend, wie auch zuvor im Kreis N. , Hilfe zum Lebensunterhalt bezog. Einem
Antrag vom 6. November 1995 entsprechend verlängerte der Stadtdirektor der Stadt H.
am 14. November 1995 die Aufenthaltsbefugnisse der Familie EL L. .
Im Februar und April 1996 stellte der Beklagte kurzfristig die Sozialhilfeleistungen ein,
nachdem jeweils bekannt geworden war, dass die Familie E. L. einen Pkw unterhielt;
nach der Veräußerung der betreffenden Fahrzeuge wurde die Hilfe zum
Lebensunterhalt jeweils wieder aufgenommen.
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Nachdem sich der Beklagte versichert hatte, dass der Familie EL L. im Falle der
Rückkehr in den Landkreis N. eine Wohnung zur Verfügung stehen würde, stellte er mit
Bescheid vom 8. Mai 1996 die Gewährung von Sozialhilfe mit Wirkung vom 1. Juni 1996
ein und begründete das damit, dass der Familie EL L. gemäß § 120 Abs. 5 Satz 2 des
Bundessozialhilfegesetzes trotz der räumlich unbeschränkten Aufenthaltsbefugnis
außerhalb des Landes Niedersachsen nur die nach den Umständen unabweisbar
gebotene Hilfe zustehe; danach könnten sie vom Beklagten lediglich noch die
Übernahme ihrer Rückfahrtkosten nach Niedersachsen beanspruchen.
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Am 30. Juli 1996 kehrte die Familie EL L. in den Kreis N. zurück und erhielt nachfolgend
dort wiederum laufende Hilfe zum Lebensunterhalt. Ihr Begehren auf Hilfe zum
Lebensunterhalt durch den Beklagten im Zeitraum vom 1. Juni 1996 bis zur Rückkehr
nach Niedersachsen ist Gegenstand des Berufungsverfahrens 16 A 2721/00; im
Rahmen dieses Verwaltungsstreitverfahrens macht die Familie EL L. unter anderem
geltend, sie habe in der Stadt H. ihren Lebensmittelpunkt gehabt und bis zur Zeit der
Sozialhilfeeinstellung seien bereits verfestigte Bindungen an diesen Wohnort
entstanden.
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Erstmals mit Schreiben vom 5. August 1996 machte der Stadtdirektor der Stadt N. bei
der Stadt H. einen auf § 107 BSHG gestützten Kostenerstattungsanspruch geltend; dies
lehnten die Stadt H. mit Schreiben vom 6. August und 4. Dezember 1996 und der
Oberkreisdirektor des beklagten Kreises mit Schreiben vom 1. April 1997 mit der
Begründung ab, die Familie E. L. habe im Kreis R. gemäß § 120 Abs. 5 BSHG keinen
Anspruch auf laufende Hilfe zum Lebensunterhalt gehabt; diese Rechtslage dürfe nach
dem Wegzug nicht durch Erstattungsbegehren des nunmehr hilfegewährenden Trägers
der Sozialhilfe umgangen werden.
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Am 25. Juni 1998 hat der Kläger - zunächst gegen die Stadt H. , nachfolgend umgestellt
auf den Beklagten - beim Verwaltungsgericht Klage auf Feststellung der
Erstattungspflicht des Beklagten für die Kosten erhoben, die mit dem Umzug der Familie
EL L. in die Stadt N. zum 30. Juli 1996 verbunden waren. Zur Begründung hat er geltend
gemacht, die Familie habe zuvor in H. ihren gewöhnlichen Aufenthalt gehabt. Ob am Ort
dieses gewöhnlichen Aufenthalts rechtmäßig Sozialhilfe in Anspruch genommen
worden sei, wirke sich auf die Erstattungspflicht nicht aus; das gelte auch, soweit die
Sozialhilfeberechtigung gemäß der vom Beklagten angezogenen Vorschrift des § 120
Abs. 5 Satz 2 BSHG in Frage gestellt sei. Im Übrigen lägen die Voraussetzungen der
genannten Vorschrift nicht vor, da während des Aufenthalts der Familie EL L. in H. dort
deren Aufenthaltsbefugnis verlängert worden sei. Die Statthaftigkeit der
Feststellungsklage ergebe sich daraus, dass sich einstweilen die genaue Höhe des
Erstattungsbetrages nicht bestimmen lasse; zudem sei anerkannt, dass bei einem
Rechtsstreit zwischen öffentlich-rechtlichen Körperschaften die ansonsten vorrangige
Leistungsklage durch eine Feststellungsklage ersetzt werden könne. Mit einem am 13.
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März 2000 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz hat der Kläger
schließlich beantragt,
den Beklagten zu verurteilen, an ihn 140.566,49 DM nebst 4% Zinsen seit
Rechtshängigkeit zu zahlen.
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Der Beklagte hat die Abweisung der Klage beantragt und nach der dem Klageantrag
weitgehend entsprechenden Verurteilung durch das angefochtene Urteil - die
ausgeurteilte Summe belief sich auf 140.556,49 DM - die vom Senat zugelassene
Berufung eingelegt.
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Er trägt zur Begründung vor, die geänderte Klage sei unzulässig. Das
Verwaltungsgericht habe die Klageänderung zu Unrecht als sachdienlich bewertet. Der
Kläger sei schon kurz nach der Erhebung der Feststellungsklage zur Bezifferung seines
Erstattungsanspruchs imstande gewesen; es sei auch nicht nachzuvollziehen, warum
erst etwa eineinhalb Jahre nach dem Ende des Zweijahreszeitraums, für den eine
Erstattung in Frage komme, und damit kurz vor dem erstinstanzlichen
Verhandlungstermin der Klageantrag geändert und eine nachprüfbare Auflistung der
innerhalb des Zweijahreszeitraums geleisteten Hilfen vorgelegt worden sei. Eine
angemessene Überprüfung der im Einzelnen erbrachten Hilfen des Klägers an die
Familie E. L. sei in der verbleibenden Zeit bis zum Abschluss des erstinstanzlichen
Verfahrens nicht mehr möglich gewesen.
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Das Verwaltungsgericht sei auch zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Familie E.
L. während ihres Aufenthalts in H. sozialhilfeberechtigt gewesen sei. Eine über das
unabweisbar Gebotene hinausgehende Hilfe könne für Inhaber von
Aufenthaltsbefugnissen nur in dem Bundesland beansprucht werden, in dem erstmalig
eine räumlich nicht beschränkte Aufenthaltsbefugnis erteilt worden sei. Dieses nach
dem Wortlaut sowie dem Sinn und Zweck des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG
vorzugswürdige Normverständnis werde inzwischen auch vom
Bundesverfassungsgericht geteilt und für verfassungsrechtlich unbedenklich befunden.
Sei aber die Familie E. L. in H. nicht sozialhilfeberechtigt gewesen, könne die vom
Gesetzgeber als unerwünscht betrachtete sozialhilferechtliche Belastung von
Zuzugsgemeinden nicht über das Kostenerstattungsrecht nachträglich herbeigeführt
werden; daher müsse die Erstattungsregelung des § 107 BSHG insoweit einengend
verstanden werden. Im Übrigen könne nur rechtmäßig geleistete Hilfe im
Erstattungswege verlangt werden. An der Rechtmäßigkeit der Sozialhilfebewilligung
des Klägers an die Familie E. L. beständen indessen durchgreifende Zweifel, weil der
Familie in den zwei Jahren nach dem erneuten Umzug in den klagenden Landkreis ein
Kraftfahrzeug zur Verfügung gestanden habe, ohne dass der Kläger - trotz erkennbarer
Anhaltspunkte - davon auch nur Kenntnis genommen habe; da es folglich nach wie vor
an der Darlegung der Familie fehle, wie sie trotz fortwährender Sozialhilfebedürftigkeit
Betrieb und Unterhaltung eines Kraftfahrzeuges finanzieren konnte, spreche viel für das
Vorhandensein verschwiegener Mittel und gegen die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit
der Familie. Nähere Darlegungen der Hilfeempfänger seien auch nicht mit Blick auf die
durchschnittliche Gesamthöhe der monatlichen Hilfe zum Lebensunterhalt für die
neunköpfige Familie entbehrlich gewesen.
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Der Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage
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abzuweisen.
Der Kläger beantragt die Zurückweisung der Berufung und trägt noch vor, auch das
Bundesverwaltungsgericht habe inzwischen klargestellt, dass in der Verlängerung einer
Aufenthaltsbefugnis materiell-rechtlich eine Neuerteilung zu sehen sei. Auch das OVG
Lüneburg gehe in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass bei der Anwendung des §
120 Abs. 5 Satz 2 BSHG auf die jeweils aktuelle Aufenthaltsbefugnis abzustellen sei.
Das Bundesverfassungsgericht habe sich mit dieser Frage hingegen nicht
auseinandergesetzt, sondern auf die Prüfung beschränkt, ob die Gegenansicht das
Willkürverbot verletze.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Verfahrensakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Klägers (zwei
Hefte) sowie des Beklagten (ein Heft), zusätzlich auch auf die zum Verfahren 16 A
2721/00 beigezogenen Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat ihn zu Unrecht
verpflichtet, dem Kläger für die Familie E. L. aufgewendete Sozialhilfekosten in Höhe
von 140.556,49 DM nebst Zinsen zu erstatten.
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Die Frage, ob die erstinstanzliche Klageänderung statthaft war, muss nicht vertieft
werden, weil - wie zu zeigen sein wird - die Berufung jedenfalls aus sachlichen Gründen
Erfolg haben muss. Zu bemerken ist, dass der vom Beklagten behauptete
"ausdrückliche" Widerspruch gegen die Klageänderung jedenfalls nicht aus dem
Verhandlungsprotokoll hervorgeht. Es ist auch nicht hinreichend verdeutlicht worden,
warum wegen der relativ späten Vorlage einer Aufstellung über die innerhalb des
zweijährigen Erstattungszeitraums bewilligte Sozialhilfe eine sachgemäße
Rechtsverteidigung unmöglich gewesen und daher die Sachdienlichkeit der
Klageänderung in Frage gestellt sein könnte.
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Rechtsgrundlage für das Erstattungsbegehren des Klägers kann nur § 107 BSHG iVm §
111 BSHG sein. Nach § 107 Abs. 1 BSHG ist der Sozialhilfeträger am Ort des
bisherigen gewöhnlichen Aufenthalts nach einem Umzug des jeweiligen
Hilfeempfängers dem nunmehr örtlich zuständigen Sozialhilfeträger erstattungspflichtig,
wenn die Person innerhalb eines Monats nach dem Aufenthaltswechsel (wiederum) der
Hilfe bedarf. § 107 Abs. 2 BSHG bestimmt, dass eine Unterbrechung der
sozialhilferechtlichen Leistungspflicht von zusammenhängend mindestens zwei
Monaten die Erstattungspflicht entfallen lässt (Satz 1); die Erstattungspflicht beschränkt
sich auf zwei Jahre seit dem Aufenthaltswechsel (Satz 2). Nach § 111 Abs. 1 Satz 1
BSHG sind die aufgewendeten Kosten zu erstatten, soweit die Hilfe dem
Bundessozialhilfegesetz entspricht.
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Vorliegend sind die Tatbestandsvoraussetzungen des § 107 BSHG dem Wortlaut nach
erfüllt. Eine Verpflichtung des Beklagten zur Kostenerstattung entfällt aber gleichwohl,
weil durch § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG eine Verlagerung der Sozialhilfelasten in ein
anderes Land als das Land Niedersachsen gesetzlich ausgeschlossen war und dieser
gesetzlichen Regelung der sozialhilferechtlichen Lastenverteilung auch im Rahmen der
Erstattungspflicht gemäß § 107 BSHG Rechnung zu tragen ist.
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Es ist zunächst nicht zweifelhaft, dass die Familie E. L. , die in der Zeit von August 1995
bis Ende Juli 1996, also fast ein Jahr, in H. gelebt und bis zum 31. Mai 1996 auch - mit
kurzen Unterbrechungen - Hilfe zum Lebensunterhalt bezogen hat, dort während dieser
Zeit ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte. Nach der auch für das Sozialhilferecht
maßgeblichen Vorschrift des § 30 Abs. 3 Satz 2 SGB I hat jemand seinen gewöhnlichen
Aufenthalt dort, wo er sich unter Umständen aufhält, die erkennen lassen, dass er an
diesem Ort oder in diesem Gebiet nicht nur vorübergehend verweilt. Die Familie E. L.
hatte vor ihrem Umzug nach H. ihre bisherige Wohnung in K. /Kreis N. aufgegeben; in H.
hat sie eine für die ganze Familie ausreichende Wohnung angemietet und ihre
schulpflichtigen Kinder in H. Schulen angemeldet. Ausschlaggebend für den Umzug
war offensichtlich, dass hier schon Verwandte der Familie lebten; dies ist
erfahrungsgemäß ein bedeutsamer Umstand für - dauerhafte - Aufenthaltswünsche von
ausländischen Flüchtlingen. Nachdem das Sozialamt der Stadt H. ab Mai 1996 auf eine
Rückkehr der Familie nach Niedersachsen drängte, berief sich die Familie auf
gewachsene Bindungen an die Stadt H. , insbesondere auf die zumindest beginnende
schulische Integration der Kinder. Das alles lässt den Schluss auf eine dauerhafte,
einen gewöhnlichen Wohnsitz begründende Orientierung der Familie nach H. zu.
Bezeichnenderweise hat auch der Beklagte diesen Standpunkt eingenommen, soweit er
seinerseits mit einem Erstattungsbegehren an den Kläger nach § 107 BSHG
herangetreten ist.
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Die Annahme eines gewöhnlichen Aufenthalts der Familie E. L. in H. wird auch nicht
dadurch in Frage gestellt, dass H. möglicherweise sozialhilferechtlich nicht der "richtige"
Aufenthaltsort war. Auch wenn in § 107 Abs. 1 BSHG dem bisherigen gewöhnlichen
Aufenthaltsort der (nach einem Umzug) "nunmehr zuständige örtliche Träger der
Sozialhilfe" gegenüberstellt wird, bedeutet dass nicht, dass am bisherigen Aufenthaltsort
rechtmäßig Sozialhilfe bezogen worden sein müsste.
24
Vgl. etwa Schoch, in: BSHG, Lehr- und Praxiskommentar, 5. Aufl. (1998), § 107 Rn. 19.
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Die Erstattungspflicht des Beklagten ist aber deshalb zu verneinen, weil von der Familie
E. L. während ihres Aufenthaltes in H. gemäß § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG keine
bedarfsdeckenden Sozialhilfeleistungen beansprucht werden konnten und dieser
Anspruchsausschluss auch erstattungsrechtlich relevant ist.
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§ 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG schloss nach Auffassung des Senats einen auf mehr als nur
das Unabweisbare gerichteten Anspruch auf laufende Hilfe zum Lebensunterhalt nicht
nur - was unstreitig sein dürfte - bis zum 14. November 1995, dem Tag der Verlängerung
der erstmals in Niedersachsen erteilten räumlich unbeschränkten Aufenthaltsbefugnis
durch die Ausländerbehörde der Stadt H. , sondern auch während der weiteren
Aufenthaltsdauer der Familie E. L. in H. bis zum 30. Juli 1996 aus. Denn für die Frage,
ob sich Hilfesuchende "außerhalb des Landes aufhalten, in dem die
Aufenthaltsbefugnis erteilt worden ist", muss auf die erstmaligen Aufenthaltsbefugnisse
für die Mitglieder der Familie abgestellt werden, hier also auf die in Niedersachsen
ausgestellten Befugnisse; die Verlängerung der Aufenthaltsbefugnisse in H. ist
demgegenüber ohne Relevanz.
27
Ebenso - jedenfalls bei ununterbrochener Sozialhilfebedürftigkeit der jeweiligen
ausländischen Hilfesuchenden - OVG Hamburg, Beschlüsse vom 25. April 1996 - Bs IV
152 und 153/96 -, FEVS 47, 21, und vom 16. September 1998 - 4 Bf 294/98 -, FEVS 49,
473 = DVBl. 1999, 463 = NVwZ-RR 1999, 384; OVG Berlin, Beschlüsse vom 27. August
28
1997 - 6 S 129.97 -, FEVS 48, 40 = NVwZ-Beil. I 1998, 4, vom 28. Januar 1998 - 6 S
162.97 -, FEVS 48, 454 = NVwZ-Beil. I 1998, 34, und vom 26. März 1999 - 6 SN 53.99/6
M 7.99 -, FEVS 51, 77 = NVwZ- Beil. I 1999, 53; Bayerischer VGH, Beschluss vom 8.
Juli 1997 - 12 CE 97.1467 -, FEVS 48, 112; ferner Birk, in: BSHG, Lehr- und
Praxiskommentar, 5. Aufl. (1998) § 120 Rn. 36; Decker, in:
Oestreicher/Schelter/Kunz/Decker, BSHG, Kommentar (Loseblatt; Stand: November
2001), § 120 Rn. 90 f.; Pfohl, NVwZ 1998, 1048, 1049.
Die Gegenansicht, nach der es darauf ankommt, in welchem Bundesland die im jeweils
fraglichen Leistungszeitraum gültige (verlängerte) Aufenthaltsbefugnis erteilt worden ist,
29
OVG Lüneburg, Urteil vom 28. Oktober 1998 - 4 L 1264/98 -, nicht veröffentlicht, und
Beschluss vom 26. November 1998 - 4 L 4363/98 -, FEVS 49, 421; Hessischer VGH,
Beschluss vom 12. Februar 1999 - 1 TG 404/99 -, FEVS 51, 190 = InfAuslR 1999, 245 =
NVwZ-Beil. I 1999, 53; OVG Frankfurt/Oder, Beschluss vom 7. Februar 2000 - 4 B
128/99 -, FEVS 52, 29; ferner Fasselt, in: Fichtner (Hrsg.), BSHG, Kommentar (1999), §
120 Rn. 15; Mergler/Zink, BSHG, Kommentar (Loseblatt; Stand: August 2000), § 120 Rn.
84b; Schellhorn, BSHG, Kommentar, 16. Aufl. (2002), § 120 Rn. 33,
30
vermag demgegenüber nicht zu überzeugen.
31
Zunächst kann davon ausgegangen werden, dass es keine für die fachgerichtliche
Auslegung von § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG bindende Entscheidung des
Bundesverfassungsgericht gibt und die vom Senat bevorzugte Auslegung dieser
Vorschrift auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt.
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So ausdrücklich BVerfG, Beschluss vom 9. Februar 2001 - 1 BvR 781/98 -, NVwZ-Beil. I
2001 S. 58 f.
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Schon der Wortlaut des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG, der auf "die" (und nicht "eine")
Aufenthaltsbefugnis abhebt und auch keinen Zusatz wie etwa "die jeweilige" oder "die
aktuelle Aufenthaltsbefugnis" enthält, lässt sich eher mit der Vorstellung in Einklang
bringen, dass die erstmals erteilte (räumlich unbeschränkte) Aufenthaltsbefugnis
maßgeblich sein soll. Rechtssystematische Überlegungen unterstreichen das. Die
Beschränkung des ungeschmälerten Sozialhilfebezuges auf - unter anderem - das
Bundesland, "in dem die Aufenthaltsbefugnis erteilt worden ist", ist - damals als § 120
Abs. 4 BSHG - im Rahmen des Gesetzes zur Neuregelung des Ausländerrechts vom 9.
Juli 1990 (BGBl. I S. 1354, 1385) als dessen Artikel 7 Nr. 2 in das
Bundessozialhilfegesetz eingefügt worden. In sonstigen Vorschriften dieses
Neuregelungsgesetzes - insbesondere im Ausländergesetz selbst - ist die Erteilung von
Aufenthaltsgenehmigungen, zu denen auch die Aufenthaltsbefugnisse gehören (§ 5
AuslG), begrifflich klar von deren Verlängerung unterschieden worden; das zeigt sich
etwa in den §§ 12 und 13 sowie den §§ 30 Abs. 2 Nr. 1 und 34 AuslG, daneben aber
auch in der Überschrift des Zweiten Abschnitts ("Erteilung und Verlängerung der
Aufenthaltsgenehmigung"). Auch Vorschriften außerhalb des Ausländergesetzes, die
durch das Gesetz zur Neuregelung des Ausländerrechts geändert worden sind, weisen
teilweise diese Differenzierung auf (vgl. Artikel 6 [Änderung des
Arbeitsförderungsgesetzes] Nr. 1 Buchst. b aa: "im Besitz einer von der
Ausländerbehörde erteilten oder verlängerten Aufenthaltsgenehmigung"). Mithin spricht
eine hohe Wahrscheinlichkeit dafür, dass der Gesetzgeber auch in § 120 Abs. 4 (heute:
Abs. 5) Satz 2 BSHG die Worte "erteilt oder verlängert" verwendet hätte, wenn es ihm
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hinsichtlich des maßgeblichen Bundeslandes auf die jeweils aktuelle
Aufenthaltsbefugnis angekommen wäre. Der Einwand, für die Verlängerung von
Aufenthaltsgenehmigungen gälten gemäß § 13 AuslG die Vorschriften über deren (Erst-
)Erteilung, die Verlängerung stelle sich mithin als "eine erneute Erteilung" dar,
OVG Frankfurt/Oder, Beschluss vom 7. Februar 2000 - 4 B 128/99 -, FEVS 52, 29 (31),
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vermag hingegen nicht zu überzeugen. Gegen diese Sichtweise spricht entscheidend,
dass das Gesetz eben trotz der (weitgehend) übereinstimmenden
Gewährungsvoraussetzungen doch auf die begriffliche und gesetzestechnische
Unterscheidung zwischen der Erteilung und der Verlängerung der Aufenthaltsbefugnis
(und anderer Arten der Aufenthaltsgenehmigung) Bedacht nimmt. Es dürfte auch
ausländerrechtlich unzutreffend sein, die Verlängerung einer Aufenthaltsgenehmigung
mit einer (erneuten) Erteilung gleichzusetzen. Da es nämlich für die Erlangung oder
Vermittlung bestimmter Aufenthaltsgenehmigungen unter anderem auf die Dauer der
ununterbrochenen Innehabung des bisherigen Aufenthaltsstatus bzw. des rechtmäßigen
Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland ankommen kann (vgl. etwa § 6 Abs. 2, §
16 Abs. 5, § 18 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 3 Satz 2, § 20 Abs. 3 Satz 2, § 24 Abs. 1 Nr. 1, § 26
Abs. 1, § 27 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 sowie § 35 AuslG, jeweils in der Fassung des
Neuregelungsgesetzes vom 9. Juli 1990), bedeutet es einen erheblichen Unterschied,
ob ein Aufenthaltstitel (rechtzeitig) verlängert oder - etwa nach dem Ablauf der
Geltungsdauer ohne eine zeitlich anschließende Verlängerung - neu erteilt wird.
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Vgl. dazu Renner, Ausländerrecht, Kommentar, 7. Aufl. (1999), § 13 AuslG Rn. 3.
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Noch weitergehend lässt sich sogar sagen, dass es im Falle der Verlängerung einer
Aufenthaltsgenehmigung bzw. konkret einer Aufenthaltsbefugnis eine separat zu
betrachtende "aktuelle" Aufenthaltsgenehmigung bzw. - befugnis im Grunde gar nicht
gibt; denn wenn das jeweilige Aufenthaltsrecht verlängert worden ist, bedeutet dies,
dass die ursprünglich erteilte Aufenthaltsgenehmigung zeitlich über das zunächst
verfügte Maß hinaus fortbesteht, ohne dass - mit Ausnahme der Verlängerung - etwas
Neues entstanden wäre.
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Auch der objektive Regelungszweck des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG und die
Vorstellungen des Gesetzgebers sprechen dafür, die Berechtigung zum
(unbeschränkten) Sozialhilfebezug an das Verbleiben in dem Bundesland zu knüpfen,
in dem die erste Aufenthaltsbefugnis erteilt worden ist. § 120 Abs. 4 (heute: Abs. 5) Satz
2 BSHG sollte nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung
bewirken, dass die Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen ohne räumliche Beschränkung
nicht zu einer Verlagerung von Sozialhilfelasten in andere Länder führt.
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Bundestagsdrucksache 11/6321, S. 90 zu Art. 7.
40
Außerdem wird in der Begründung - ausdrücklich zwar lediglich im Zusammenhang mit
der "illegalen Binnenwanderung", also mit Bezug auf § 120 Abs. 4 (heute: Abs. 5) Satz 1
BSHG, letztlich aber mit Blick auf das Problem der Binnenwanderung von Ausländern
insgesamt - darauf hingewiesen, dass diese Binnenwanderung Teile des
Bundesgebiets, insbesondere die Ballungszentren, unverhältnismäßig belaste und
daher mit allen rechtsstaatlichen administrativen Mitteln verhindert werden müsse. In
den Gesetzgebungsmaterialien wird aber nicht ausdrücklich klargestellt, ob die
genannten Zwecke nur für eine begrenzte Zeit erreicht oder ob die Verlagerung von
41
Sozialhilfelasten dauerhaft - solange überhaupt (lediglich) eine Aufenthaltsbefugnis
vorliegt - unterbunden werden soll. Die umfassende Formulierung im Gesetzentwurf der
Bundesregierung lässt sich aber eher mit der Absicht des Gesetzgebers vereinbaren,
dass eine sozialhilferechtliche Sanktionierung der Abwanderung von Ausländern mit
(ausländerrechtlich) räumlich unbeschränkter Aufenthaltsbefugnis in ein anderes
Bundesland - bei fortbestehender Sozialhilfebedürftigkeit - ohne zeitliche Fixierung
beabsichtigt war. Anderenfalls hätte es nahegelegen, eine einschränkende
Zweckbestimmung vorzunehmen, also etwa dahingehend zu formulieren, dass
"zunächst" bzw. "während der Geltung der erstmalig erteilten Aufenthaltsbefugnis" ein
Fortzug über Ländergrenzen verhindert werden solle. Es wird auch nicht erkennbar,
warum die vom Gesetzgeber im Grundsatz als unerwünscht bewertete Verlagerung von
Sozialhilfelasten nur für einen begrenzten Zeitraum verhindert werden sollte; gerade im
Hinblick auf die zugunsten der großstädtischen Ballungszentren gewünschte gerechte
Lastenverteilung wäre nur wenig erreicht worden, wenn die Verlagerung von
Sozialhilfekosten nur zeitlich eng begrenzt unterbunden werden könnte, zumal das
Gesetz keine zeitliche Untergrenze für die Geltungsdauer einer Aufenthaltsbefugnis
vorsah (vgl. § 34 Abs. 1 AuslG F.1990) und somit die Verlagerung der Sozialhilfelasten
nach Maßgabe der jeweiligen ausländerbehördlichen Praxis schon nach erheblich
kürzerer Zeit als dem Ablauf der in § 34 Abs. 1 AuslG F.1990 als Höchstdauer für die
Erteilung oder Verlängerung von Aufenthaltsbefugnissen festgesetzten Frist von zwei
Jahren sanktionslos erfolgen könnte.
Im Übrigen trifft auch die Erwägung zu, dass für einen Zeitraum von bis zu zwei Jahren
nach einem Wegzug von sozialhilfebedürftigen Inhabern einer Aufenthaltsbefugnis
ohnehin eine Verlagerung der finanziellen Sozialhilfelasten wegen der nachwirkenden
Erstattungspflicht des zuvor zuständigen Sozialhilfeträgers (§ 107 BSHG) in der Regel
ausgeblieben sein dürfte.
42
OVG Berlin, Beschluss vom 26. März 1999 - 6 SN 53.99/6 M 7.99 -, FEVS 51, 77 =
NVwZ-Beil. I 1999, 53.
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Deshalb konnte die Regelung des § 120 Abs. 5 Satz 2 (bzw. damals des § 120 Abs. 4
Satz 2) BSHG von vornherein nur eine ins Gewicht fallende Bedeutung erlangen, wenn
die sozialhilferechtliche Zuständigkeit für über Notleistungen hinausgehende Hilfen
dauerhaft an den Ort der ursprünglichen ausländerrechtlichen Zuständigkeit gebunden
würde.
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Nichts anderes ergibt sich schließlich aus der Gegenüberstellung des § 120 Abs. 5 Satz
2 BSHG mit § 3a des Gesetzes über die Festlegung eines vorläufigen Wohnortes für
Spätaussiedler (SpätaussWZG). Insoweit vertritt das OVG Frankfurt/Oder
45
- Beschluss vom 7. Februar 2000 - 4 B 128/99 -, FEVS 52, 29 (31 f.) -
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wohl die Auffassung, dass die in der genannten Vorschrift - in der bis zum 30. Dezember
1997 gültigen Fassung - enthaltene ausdrückliche zeitliche Begrenzung der
eingeschränkten Sozialhilfegewährung im Falle eines Verlassens des zugewiesenen
Wohnortes durch Spätaussiedler auf zwei Jahre auf die Auslegung von § 120 Abs. 5
BSHG ausstrahlen müsse, weil sich eine Schlechterstellung ausländischer
Hilfesuchender im Vergleich zu Aussiedlern der gesetzlichen Regelung nicht
hinlänglich klar entnehmen lasse. Näher dürfte aber eine entgegengesetzte Sichtweise
liegen: Gerade weil in § 120 Abs. 5 BSHG anders als in § 3a SpätaussWZG keine
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zeitliche Begrenzung für die sozialhilferechtliche Sanktionierung eines Umzuges
enthalten ist, spricht alles dafür, dass der Gesetzgeber eine solche Begrenzung auch
nicht gewollt hat. Auch verfassungsrechtlich verbietet sich ein Erst-recht-Schluss von
den Regelungen für Spätaussiedler auf die Regelung für ausländische Hilfeempfänger,
da sich aufenthaltsbezogene Vorschriften für die zuerst genannte Gruppe auch an Art.
11 des Grundgesetzes messen lassen müssen, was bei Regelungen für Ausländer nicht
der Fall ist. Abgesehen davon ist die zeitliche Begrenzung des faktischen
Umzugsverbots für sozialhilfebedürftige Spätaussiedler in nachfolgenden Fassungen
des Wohnortzuweisungsgesetzes für Spätaussiedler entfallen (vgl. § 3a SpätaussWZG
in den Fassungen vom 22. Dezember 1997 - BGBl. I S. 3222 - und vom 2. Juni 2000 -
BGBl. I S. 775 -), so dass die vom Senat für unrichtig gehaltene (einschränkende)
Auslegung von § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG sogar zu einer - verfassungsrechtliche
Bedenken auslösenden - Schlechterstellung von Spätaussiedlern im Vergleich zu
Ausländern mit Aufenthaltsbefugnis führen würde.
Der Klage verhilft auch nicht die von der Familie EL L. im Parallelverfahren OVG 16 A
2721/00 vertretene Auffassung zum Erfolg, dass jedenfalls in ihrem Einzelfall von der
Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG Abstand genommen werden musste. Weder
die Verlängerung der Aufenthaltsbefugnisse durch den Beklagten noch die - abgesehen
von zwei kurzen Unterbrechungen - unbeschränkte Sozialhilfegewährung während
eines Zeitraums von mehr als acht Monaten führte dazu, dass die Familie E. L. während
ihres Aufenthalts in H. im vollen Umfang ihres Bedarfs vom Beklagten Hilfe zum
Lebensunterhalt beanspruchen konnte. Dass die Verlängerung der Aufenthaltsbefugnis
am 14. November 1995 durch den Stadtdirektor der Stadt H. keinen Einfluss auf das
Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG hatte, ist
bereits dargelegt worden. Angesichts der vom Senat für zutreffend erachteten
Auslegung der genannten Vorschrift verbietet es sich auch, in der
ausländerbehördlichen Legalisierung des Aufenthaltes einen Umstand zu erblicken, der
- etwa unter dem rechtlichen Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes oder des Verbotes
widersprüchlichen (Behörden-)Verhaltens (im Sinne eines venire contra factum
proprium) - gleichsam am gesetzlichen Tatbestand vorbei doch zu einer
Weitergewährung der Sozialhilfe führen müsste; abgesehen davon ist im Hinblick auf
eine bundesländerübergreifende Wohnortverlegung das Auseinanderfallen des
ausländerrechtlichen Dürfens und der sozialhilferechtlichen Sanktionierung bereits im
Tatbestand des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG, so wie ihn der Senat versteht, angelegt, so
dass für die Annahme eines widersprüchlichen Verhaltens im Einzelfall kein Raum
besteht.
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Auch die längere Sozialhilfegewährung war nicht geeignet, bei der Familie E. L. ein
schutzwürdiges Vertrauen auf eine zeitlich unbeschränkte Fortsetzung der
bedarfsdeckenden Hilfeleistung durch den Beklagten bzw. auf ein Absehen von der
Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG zu begründen. Wenngleich bei der Familie
E. L. durch die - offensichtlich auf einem "Übersehen" des Versagungsgrundes gemäß §
120 Abs. 5 Satz 2 BSHG durch den Stadtdirektor der Stadt H. beruhende -
Hilfegewährung jedenfalls im Laufe der Zeit die Einstellung hervorgerufen worden sein
dürfte, einen Anspruch auf diese Hilfe nach Maßgabe der jeweiligen Bedürftigkeit zu
haben und mit der Fortführung der Hilfe rechnen zu können, solange die Bedürftigkeit
fortbesteht, reicht das für eine Zubilligung von Vertrauensschutz nicht aus. Zum einen ist
§ 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG geltendes Recht; die Vorschrift eröffnet kein Ermessen des
Sozialhilfeträgers und steht auch aus sonstigen Erwägungen nicht zur Disposition des
jeweiligen Trägers der Sozialhilfe.
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OVG Hamburg, Beschluss vom 30. März 1994 - Bs IV 56/94 -, FEVS 45, 209.
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Zum anderen ist die Sozialhilfe keine rentengleiche wirtschaftliche Dauerleistung mit
Versorgungscharakter; es handelt sich vielmehr um eine zeitabschnittsweise - in der
Regel für die Dauer eines Monats - vorgenommene Hilfegewährung, deren
Voraussetzungen vom Träger der Sozialhilfe stets neu zu prüfen sind.
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OVG NRW, Urteil vom 28. September 2001 - 16 A 5644/99 -, FEVS 53, 310 =
ZFSH/SGB 2002, 217, mwN.
52
Schließlich kann nach Auffassung des Senats etwaigen Härten für den Hilfeempfänger,
die aus einer unerwarteten Ablehnung oder Einstellung der Hilfe entstehen, im Rahmen
des § 120 Abs. 5 BSHG angemessen und flexibel begegnet werden, ohne dass die
Anwendung der Vorschrift grundsätzlich in Frage gestellt wäre; das kann insbesondere
dadurch geschehen, dass unter den iSv § 120 Abs. 5 BSHG "unabweisbar gebotenen"
Hilfe in begründeten Fällen nicht nur die reinen Kosten für die Rückkehr an den
vormaligen Aufenthaltsort, sondern für einen begrenzten weiteren Zeitraum auch
bedarfsdeckende Mittel für den notwendigen Lebensunterhalt am derzeitigen
Aufenthaltsort verstanden werden können.
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OVG Lüneburg, Beschluss vom 9. Januar 1996 - 4 M 6156/95 -, FEVS 47, 18; ähnlich
wohl - für den gleichlautenden Begriff der unabweisbar gebotenen Hilfe in § 3a
SpätaussWZG - VGH Baden- Württemberg, Beschluss vom 17. Januar 1997 - 6 S
3007/96 -, FEVS 47, 564 (569).
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Inwieweit die Familie E. L. während ihres Aufenthalts in H. auf der Grundlage von § 120
Abs. 5 Satz 2 BSHG Anspruch auf Hilfen im Umfang des nach dem Umständen
unabweisbar Gebotenen hatte, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht beleuchtet
werden; es reicht die Feststellung, dass der Ausschlussgrund des § 120 Abs. 5 Satz 2
BSHG eingriff, der Beklagte mithin nicht zu dauernden bedarfsdeckenden
Sozialhilfeleistungen an die Familie verpflichtet war.
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Daraus folgt für den Senat, dass eine Erstattungspflicht nicht entstehen kann, wenn sich
der jeweilige Hilfesuchende nach einem iSv § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG sanktionierten
Aufenthalt in das Bundesland zurückbegibt, in dem ihm die (erste) räumlich
unbeschränkte Aufenthaltsbefugnis erteilt worden ist und wo allein er für die Dauer
seiner Bedürftigkeit bedarfsdeckende Sozialhilfeleistungen erlangen kann.
56
Ebenso VG Stade, Urteil vom 18. November 1999 - 1 A 2087/98 -, ZfF 2001, 135.
57
Das ergibt sich zwingend aus dem Zweck des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG, eine
Verlagerung von Sozialhilfelasten von einem Bundesland in andere zu verhindern. Es
wäre nicht nachvollziehbar, wenn ein Sozialhilfeträger einem mit der Absicht der
Begründung eines dauerhaften Aufenthalts zugezogenen Ausländer mit
Aufenthaltsbefugnis die Sozialhilfe auf das unabweisbar Gebotene beschränken und
diesen somit faktisch zur Rückkehr in das vormals bewohnte Bundesland zwingen
könnte, er anschließend aber gleichwohl bis zu zwei Jahre die (volle) finanzielle Last
der Sozialhilfegewährung weitertragen müsste. Die dem Gesetzgeber unerwünschte
Verlagerung von Sozialhilfelasten ist nur dann wirksam unterbunden, wenn der
Sozialhilfeträger am Zuzugsort nicht nur dem Hilfebegehren des sozialhilfebedürftigen
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Ausländers, sondern nach der Rückkehr des Ausländers an seinen vormaligen
Wohnsitz oder jedenfalls in das zuvor bewohnte Bundesland auch einem
Erstattungsbegehren des nunmehr (wieder) örtlich zuständigen Sozialhilfeträgers
entzogen ist.
Nach alledem kann dahinstehen, ob in Fällen der alsbaldigen Rückkehr des jeweiligen
Hilfesuchenden in den Zuständigkeitsbereich des bislang verpflichteten
Sozialhilfeträgers unabhängig vom Eingreifen des § 120 Abs. 5 BSHG generell von der
Anwendung des § 107 BSHG abgesehen werden muss, wenn dadurch ein
gegenläufiger Erstattungsanspruch - wegen des ersten Umzuges - konterkariert würde.
Vorliegend hat bzw. hätte der Beklagte jedenfalls dem Grunde nach bis zum Monat
August 1997 einen Anspruch auf Erstattung seiner Sozialhilfeaufwendungen gegen den
Kläger als dem vormals örtlich zuständigen Sozialhilfeträger gehabt. Es ist nicht ohne
weiteres nachvollziehbar und kann daher Anlass für eine einschränkende Auslegung
des § 107 BSHG sein, wenn allein die Rückkehr des jeweiligen Hilfeempfängers -
unabhängig von der Länge des zwischenzeitlichen Wohnortwechsels - zu einer bis zu
zweijährigen Erstattungspflicht und zudem zu einem Verlust des eigenen
Erstattungsanspruchs des zwischendurch zuständig gewesenen Trägers der Sozialhilfe
führen würde.
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Weiter muss der Senat auch nicht auf die vom Beklagten aufgeworfene Frage eingehen,
ob dem Erstattungsbegehren des Klägers auch entgegensteht, dass die Familie E. L.
nach ihrer Rückkehr in den Zuständigkeitsbereich des Klägers möglicherweise nicht
sozialhilfebedürftig war (vgl. § 111 Abs. 1 Satz 1 BSHG). Es trifft jedenfalls im
Ausgangspunkt zu, dass die von Herrn E. L. eingeräumte Haltung eines Kraftfahrzeuges
während des Erstattungszeitraums erhebliche Zweifel an der sozialhilferechtlichen
Bedürftigkeit der Familie begründet, solange die Hilfeempfänger nicht dargelegt haben,
welche Mittel dafür konkret aufgewendet werden mussten und wie sie trotz des
fortdauernden Bezugs von Hilfe zum Lebensunterhalt diese Mittel aufbringen konnten.
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OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 1998 - 8 A 5181/95 -, FEVS 49, 37 = NWVBl. 1998,
329 = NVwZ-RR 1999, 125 = ZFSH/SGB 2001, 606 = ZfS 1998, 278; OVG Weimar,
Urteil vom 12. September 2000 - 2 KO 38/96 -, ZFSH/SGB 2001, 276.
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Ob sich der Kläger im Hinblick auf § 111 Abs. 1 Satz 1 BSHG darauf berufen könnte,
den Kfz-Besitz der Familie E. L. nicht gekannt zu haben, ist gleichfalls zweifelhaft. Hinzu
kommt, dass zumindest Anhaltspunkte für den Autobesitz der Familie schon aus der
vom Kläger vorgelegten Hilfeakte hervorgehen, weil Herr E. L. schon bei der erneuten
Sozialhilfebeantragung nach der Rückkehr aus H. die formularmäßige Frage nach
einem Auto nicht ohne eine gewisse Unsicherheit beantworten konnte.
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Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 188 Satz 2 VwGO, die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm den §§ 708 Nr.
10 und 711 ZPO.
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Der Senat hat die Revision zugelassen, weil nach seiner Einschätzung die
streiterhebliche Frage, ob § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG hinsichtlich des Landes, "in dem
die Aufenthaltsbefugnis erteilt worden ist", auf die erstmalige Erteilung der
Aufenthaltsbefugnis oder auf die (letzte) Verlängerung der Aufenthaltsbefugnis abstellt,
grundsätzliche Bedeutung iSv § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat; das gleiche gilt für die
Frage, inwieweit sich das Eingreifen dieser Vorschrift auf Erstattungspflichten nach §
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107 BSHG auswirkt, wenn der Hilfeempfänger in den Zuständigkeitsbereich eines
Sozialhilfeträgers im Bundesland der erstmaligen Erteilung der räumlich
unbeschränkten Aufenthaltsbefugnis zurückkehrt und dieser Sozialhilfeträger den
vormals zuständigen Sozialhilfeträger in Anspruch nimmt.