Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 13 A 992/08

OVG NRW: eugh, in den verkehr bringen, schutz der gesundheit, mitgliedstaat, warenverkehrsfreiheit, zusammensetzung, spanien, produkt, parallelimport, verbraucherschutz
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 992/08
Datum:
24.03.2009
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 A 992/08
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 13 K 1600/07
Tenor:
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Köln vom 7. Februar 2008 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von
110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin
vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu
vollstreckenden Betrages leistet. Die Revision wird zugelassen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf
30.000,-- Euro festgesetzt.
Gründe:
1
I.
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Die Klägerin ist ein in den Niederlanden ansässiges Unternehmen, das mit
Pflanzenschutzmitteln handelt, die es aus anderen Ländern der Europäischen Union
und des Europäischen Wirtschaftsraums einführt. Diese Pflanzenschutzmittel sind im
Herkunftsstaat zugelassen und mit den entsprechenden in Deutschland zugelassenen
Pflanzenschutzmitteln (Referenzmitteln) chemisch identisch. Ein solches Mittel darf nur
eingeführt und in den Verkehr gebracht werden, wenn das Bundesamt für
Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) seine Verkehrsfähigkeit
festgestellt hat.
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Im Mai 2006 stellte die Klägerin bei dem BVL einen Antrag auf Erteilung einer
Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das in Spanien zugelassene Pflanzenschutzmittel
"S. " der T. D. Q. , T. B. S.A. Die Klägerin will das Produkt in der Bundesrepublik
Deutschland unter der Bezeichnung "Realchemie Diquat" in den Verkehr bringen. Als
Referenzmittel wurde das in der Bundesrepublik Deutschland zugelassene
Pflanzenschutzmittel "S. " der T. B. GmbH benannt, das wie das Importprodukt ein
Produkt des T. -Konzerns ist. Die T. B. GmbH fügt dem Referenzprodukt ein
Vergällungsmittel bei, das das Importprodukt nicht enthält; im Übrigen sind die
Pflanzenschutzmittel stoffidentisch.
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Diesen Antrag lehnte das Bundesamt mit Bescheid vom 11. Januar 2007 ab und führte
zur Begründung aus: Es könne nicht von einer Produktidentität des in Spanien
zugelassenen Pflanzenschutzmittels und dem in der Bundesrepublik Deutschland
zugelassenen Referenzmittel ausgegangen werden. Zwar sei mit der Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) keine vollständige Produktidentität zu fordern.
Eventuelle qualitative oder quantitative Unterschiede in den Beistoffen dürften aber
keine Auswirkungen im Hinblick auf die biologische Wirksamkeit oder die
Auswirkungen auf Mensch, Tier oder Naturhaushalt oder die zu behandelnden Pflanzen
haben. Derartige Auswirkungen seien nach den Kriterien des BVL jedenfalls dann
gegeben, wenn sich Import- und Referenzmittel in Beistoffen mit wesentlicher Funktion
unterschieden. Dem Importmittel fehle ein wesentlicher Beistoff, der so genannte
Repellent. Ein solches Vergällungsmittel diene dazu, durch seinen beißenden Geruch
eine versehentliche Aufnahme durch den Menschen, insbesondere Kinder, zu
verhindern. Es diene bei Mitteln ohne starken Eigengeruch einem verstärkten
Verbraucherschutz.
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Die Klägerin legte gegen den Bescheid Widerspruch ein und führte zur Begründung an:
Nach der Rechtsprechung des EuGH sei nur eine Formel-, Wirkstoff- und
Wirkungsidentität erforderlich. Eine andere Sichtweise verstoße gegen die
Warenverkehrsfreiheit; auf Ausnahmeregelungen könne sich das BVL vorliegend nicht
berufen.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 16. März 2007 wies das BVL den Widerspruch der
Klägerin zurück: Ein Repellent zum Zwecke des Schutzes der Gesundheit des
Anwenders oder eines Dritten stelle sich als ein Beistoff mit wesentlicher Funktion dar,
dessen Fehlen die erforderliche stoffliche Übereinstimmung entfallen lasse. Die genaue
Zusammensetzung des Referenz- und des Importmittels könne der Klägerin als Dritter
nicht offenbart werden, da es sich hierbei um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der
jeweiligen Zulassungsinhaber handele.
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Am 23. April 2007 hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben und vorgetragen:
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Der Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit sei nicht durch den Schutz von Mensch und
Umwelt gerechtfertigt; das Importmittel könne in der Bundesrepublik Deutschland nicht
gefährlicher sein als im Herkunftsland. Vergällungsmittel dienten dazu, einen
Fehlgebrauch durch versehentlichen Verzehr zu verhindern. Sie seien bei der
Bestimmung der Identität nicht heranzuziehen, denn insoweit könne nur der
bestimmungsgemäße und sachgerechte Gebrauch in den Blick genommen werden. Das
Importmittel sei in Spanien nach der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli
1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (Richtlinie 91/414/EWG)
zugelassen, ohne dass ein Vergällungsmittel Gegenstand der zugelassenen
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Formulierung sei.
Die Klägerin hat beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für Verbraucherschutz
und Lebensmittelsicherheit vom 11. Januar 2007 in der Gestalt seines
Widerspruchsbescheides vom 16. März 2007 zu verpflichten, der Klägerin eine
Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das Pflanzenschutzmittel "S1. E. ", zugelassen in
Spanien unter der Bezeichnung "S. ", im Hinblick auf das Referenzmittel "S. " zu
erteilen,
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hilfsweise,
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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für Verbraucherschutz
und Lebensmittelsicherheit vom 11. Januar 2007 in der Gestalt seines
Widerspruchsbescheides vom 16. März 2007 zu verpflichten, über den Antrag der
Klägerin auf Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das
Pflanzenschutzmittel "Realchemie E. ", zugelassen in Spanien unter der Bezeichnung
"S. ", im Hinblick auf das Referenzmittel "S. " unter Berücksichtigung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung hat sie über ihr bisheriges Vorbringen hinaus geltend gemacht:
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Die Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung setze nach bundesdeutschem
Recht neben der Identität der Wirkstoffe voraus, dass Import- und Referenzmittel in
Zusammensetzung und Beschaffenheit übereinstimmten. Durch die
Pflanzenschutzmittelverordnung werde konkretisiert, wann eine Übereinstimmung in
diesem Sinne gegeben sei. Unter anderem dürften danach qualitative oder quantitative
Unterschiede in den Beistoffen nicht zu Unterschieden im Hinblick auf die biologische
Wirksamkeit, die Auswirkungen auf die zu behandelnden Pflanzen oder die
Auswirkungen auf Mensch, Tier oder Naturhaushalt führen. Eine Übereinstimmung sei
nach der Verordnung nicht gegeben, wenn dem Importmittel Beistoffe fehlten, die dem
Anwenderschutz dienten oder zum Schutz Dritter Anwendung fänden.
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Die stofflichen Unterschiede zwischen Import- und Referenzmittel seien nicht im
Hinblick auf die Zulassung des Importproduktes im Ursprungsland ohne Repellent
hinzunehmen. Diese Annahme bedeute letztlich, auf das Erfordernis des Bestehens
einer Referenzzulassung ganz zu verzichten und nur noch darauf abzustellen, ob das
eingeführte Produkt überhaupt irgendwo im europäischen Wirtschaftsraum über eine
Zulassung verfüge. Bei der deshalb unverzichtbaren Prüfung, ob beide Produkte im
dargestellten Maß stofflich übereinstimmten, werde keine absolute Übereinstimmung
von Import- und Referenzmittel verlangt. Die Entscheidung hinsichtlich der
Verkehrsfähigkeit eines Parallelimports werde anhand der Kriterien getroffen, die im
Pflanzenschutzgesetz und in der Pflanzenschutzmittelverordnung konkretisiert seien.
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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem Hauptantrag stattgeben, die Berufung
zugelassen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Versagung der
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Verkehrsfähigkeitsbescheinigung verstoße gegen Gemeinschaftsrecht, weil das BVL
damit eine Schutzvorkehrung in Form der Beigabe eines Vergällungsmittels als
Voraussetzung nur für den Parallelimport, nicht aber für eine nationale Zulassung des
gleichen Pflanzenschutzmittels verlange.
Die Beklagte wiederholt und vertieft im Berufungsverfahren ihr erstinstanzliches
Vorbringen und trägt ergänzend vor:
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Es sei unerheblich, ob der Beistoff rechtlich gefordert sei. Über die Zusammensetzung
des Pflanzenschutzmittels entscheide der Antragsteller. Der Riechstoff in dem
Referenzmittel sei geeignet, von einer Inhalation der Dämpfe des Mittels abzuhalten.
Das Referenzmittel verfüge nur über wenig Eigengeruch und enthalte kein Brechmittel.
Die letzte Zulassung des Produkts ohne Riechstoff datiere vom 19. Juli 1994 und
entspreche nicht mehr dem maßgeblichen Stand der Wissenschaft.
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Die aktuelle Rechtsprechung des EuGH zum Parallelimport von Pflanzenschutzmitteln
spreche dafür, das reguläre Zulassungsverfahren und das vereinfachte
Bescheinigungsverfahren entsprechend der Erforderlichkeit einer Bewertung
voneinander abzugrenzen. Im Grundsatz dürfe ein Pflanzenschutzmittel in einem
Mitgliedstaat erst in Verkehr gebracht werden, wenn es dort zugelassen sei. Dies gelte
auch, wenn es bereits in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen sei. Der EuGH habe
in seinem Urteil vom 21. Februar 2008 (C-201/06) klargestellt, es verstoße nicht gegen
den Grundsatz des freien Warenverkehrs, wenn ein Mitgliedstaat verlange, dass ein
Import- und ein Referenzmittel einen gemeinsamen Ursprung hätten. Wenn
Unterschiede bei Wirkstoffen beachtlich seien, dann müsse dies erst recht bei
Abweichungen der Beistoffe gelten. Die Relevanz des Beistoffs zeige sich auch an
Anhang III der Richtlinie 91/414/EWG. Dort seien Untersuchungen an dem komplett
formulierten Mittel vorgesehen.
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Die Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 7. Februar 2008 zu ändern und die Klage
abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens trägt sie außerdem
vor:
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Ein Repellent sei hier nicht erforderlich. Der in dem Produkt enthaltene Wirkstoff "E. "
rieche von Natur aus unangenehm; außerdem enthalte das Produkt ein Brechmittel.
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§ 1c Abs. 5 Nr. 5 der Pflanzenschutzmittelverordnung verstoße gegen Art. 28 des
Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG) und sei von der
Ermächtigungsnorm des § 16c Abs. 5 des Pflanzenschutzgesetzes nicht gedeckt. Die
Rechtsprechung des EuGH stehe der Berechtigung der Klägerin nicht entgegen. Der
EuGH habe in der Rechtssache C-201/06 nur zu beurteilen gehabt, ob die französische
Regelung, die eine Herstelleridentität beim Parallelimport von Pflanzenschutzmitteln
verlange, rechtmäßig sei. Ein Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit habe der EuGH
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nicht festgestellt, weil das Importprodukt als erstmals in den Verkehr gebrachtes
Pflanzenschutzmittel zu behandeln sei. Wenn der deutsche Gesetzgeber in § 16c des
Pflanzenschutzgesetzes nicht auf die Herstelleridentität als Kriterium abstelle, stehe
dies nicht im Widerspruch zum Urteil des EuGH. Der deutsche Gesetzgeber habe mit
der Regelung die korrespondierende Entscheidung des EuGH in der Sache L. (C-
112/02) umgesetzt. Denn dort habe der EuGH entschieden, dass eine nationale
Regelung, die nicht auf die Herstelleridentität abstelle, europarechtskonform sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge der BLV.
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II.
31
Der Senat entscheidet über die Berufung der Klägerin durch Beschluss nach § 130a der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), weil er sie einstimmig für unbegründet und die
Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält.
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Die Beteiligten sind zu dieser Entscheidungsform unter Mitteilung des voraussichtlichen
Ergebnisses gehört worden.
33
III.
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Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.
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Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die Klägerin hat einen
Anspruch auf Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das
Pflanzenschutzmittel "S2. E. ", zugelassen in Spanien unter der Bezeichnung "S. ", im
Hinblick auf das Referenzmittel "S. ". Der diesen Antrag ablehnende Bescheid des BVL
vom 11. Januar 2007 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 16. März 2007
ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
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Der Anspruch auf Feststellung der Verkehrsfähigkeit für das Pflanzenschutzmittel "S2.
E. " ergibt sich aus § 16c Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 des Gesetzes zum Schutz der
Kulturpflanzen (Pflanzenschutzgesetz - PflSchG) in der Fassung der Bekanntmachung
vom 14. Mai 1998 (BGBl. I S. 971, 1527, 3512), zuletzt geändert durch Art. 1 des
Gesetzes vom 5. März 2008 (BGBl. I S. 284). Aufgrund der Feststellung der
Verkehrsfähigkeit gilt ein Pflanzenschutzmittel, das über keine eigene Zulassung i. S. v.
§ 11 Abs. 1 Satz 1 PflSchG verfügt, gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 PflSchG als zugelassen
und darf in der Bundesrepublik Deutschland in den Verkehr gebracht oder eingeführt
werden.
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Die Feststellung der Verkehrsfähigkeit durch das BVL setzt nach § 16c Abs. 1 Satz 1
PflSchG voraus, dass das Pflanzenschutzmittel in einem anderen Mitgliedstaat oder
einem Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum
zugelassen ist und mit einem in Deutschland zugelassenen Pflanzenschutzmittel - dem
so genannten Referenzmittel - übereinstimmt. Erst nach der Prüfung der
Übereinstimmung kann dem Antragsteller eine Verkehrsfähigkeitsbescheinigung
ausgestellt werden (§ 16c Abs. 4 PflSchG).
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Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass hinsichtlich des
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Referenzmittels eine Zulassung i. S. d. § 16c Abs. 1 PflSchG i. S. d. Richtlinie
91/914/EWG vorliegt, deren Umsetzung das deutsche Pflanzenschutzgesetz dient.
Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 13 B 67/07 -.
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Nach § 16c Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PflSchG setzt die Feststellung der Verkehrsfähigkeit
ferner eine Übereinstimmung hinsichtlich der Wirkstoffe des Importmittels mit dem
Referenzmittel und gemäß Nr. 2 der Vorschrift eine Übereinstimmung "in
Zusammensetzung und Beschaffenheit" voraus. Das Importmittel "S2. E. " stimmt
unstreitig mit dem inländischen Referenzmittel "S. " im Wesentlichen, d. h. in den
maßgeblichen Identitätskriterien, überein. Der einzige Unterschied besteht darin, dass
dem deutschen Referenzmittel "S. " ein für die Wirksamkeit und die Auswirkungen
regulärer Anwendung des Pflanzenschutzmittels im Übrigen nicht bedeutsames
Vergällungsmittel zugesetzt ist, welches dem in Spanien vertriebenen Importmittel fehlt.
Dieser Unterschied in der stofflichen Zusammensetzung zwischen dem Importmittel und
dem Referenzmittel rechtfertigt eine Versagung der begehrten Feststellung der
Verkehrsfähigkeit nicht.
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Auf der Grundlage der Ermächtigungsnorm des § 16c Abs. 5 PflSchG ist die Verordnung
über Pflanzenschutzmittel und Pflanzenschutzgeräte (Pflanzenschutzmittelverordnung -
PflSchMGV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. März 2005 (BGBl. I S. 734,
zuletzt geändert durch Art. 3 Abschnitt 2 § 7 des Gesetzes vom 13. Dezember 2007,
BGBl. I S. 2930) ergangen. Der durch Verordnung vom 12. März 2007 (BGBl. I S. 319)
eingefügte § 1c PflSchMGV enthält weiterführende Regelungen zur Feststellung nach §
16c PflSchG. Nach § 1c Abs. 4 PflSchMGV liegt eine Übereinstimmung in
Zusammensetzung und Beschaffenheit im Sinne des § 16c Abs. 2 Nr. 2 PflSchG vor,
soweit (1.) beide Mittel in der Formulierungsart übereinstimmen und (2.) qualitative oder
quantitative Unterschiede in den Beistoffen nicht zu Unterschieden im Hinblick auf die
biologische Wirksamkeit, die Auswirkungen auf Mensch, Tier oder Naturhaushalt führen.
Nach § 1c Abs. 5 PflSchMGV liegt eine Übereinstimmung insbesondere dann nicht vor,
soweit Beistoffsubstanzen mit wesentlicher Funktion fehlen (Nr. 2), unterschiedliche
Nominalkonzentrationen von Beistoffen mit wesentlicher Funktion vorliegen (Nr. 3), oder
wenn Beistoffe fehlen, die dem Anwenderschutz dienen oder zum Schutz Dritter
Anwendung finden (Nr. 5).
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Bei der Rechtsanwendung kommt dem Ausschlusskriterium des § 1c Abs. 5 Nr. 5
PflSchMGV, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, als speziellere
Regelung Vorrang zu. Auf dieses Kriterium hat sich das BVL in den ergangenen
Bescheiden auch gestützt. Obwohl die Voraussetzungen dieser Bestimmung vorliegen
und damit die Rechtsfolge der Ablehnung der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung vom
Wortlaut der maßgeblichen nationalen Vorschriften gedeckt ist, stellt sich die Versagung
der beantragten Bescheinigung jedenfalls in der vorliegenden Fallgestaltung als
Verstoß gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht dar, was zu ihrer Nichtanwendung
führt.
43
Auch im Berufungsverfahren kann dahinstehen, ob § 1c PflSchMGV materiell durch die
Ermächtigungsnorm des § 16c Abs. 5 Nr. 2 PflSchG gedeckt ist (Art. 80 Abs. 1 GG). Auf
diese Frage kommt es nicht an. Denn die Versagung der Feststellung der
Verkehrsfähigkeit ist wegen Verstoßes gegen Art. 28 EG rechtswidrig, da das BVL eine
Schutzvorkehrung in Form der Beigabe eines Vergällungsmittels als Voraussetzung nur
für den Parallelimport, nicht aber für eine nationale Zulassung des gleichen
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Pflanzenschutzmittels nach § 15 PflSchG verlangt. Die Zufügung eines Beistoffs bei
einem giftigen und sehr giftigen Pflanzenschutzmittel, das, wie das BVL auch
hinsichtlich des streitbefangenen Produkts geltend macht, von Natur aus geruchsneutral
ist, erfolgt für das Inverkehrbringen auf dem deutschen Markt nicht auf gesetzlicher
Grundlage. Ob der Produzent des Referenzmittels dies im nationalen
Zulassungsverfahren auf Anregung des BVL getan hat oder aus wirtschaftlichen
Gründen zum Zwecke der Abschottung, ist ohne rechtliche Bedeutung. Die Versagung
des Parallelimports mit der Begründung, dem Importmittel fehle ein Beistoff, der
seinerseits für die Zulassung des Referenzmittels im Inland nicht erforderlich sei, stellt
sich als unverhältnismäßige Einschränkung der in Art. 28 EG gewährleisteten
Warenverkehrsfreiheit dar, die nicht durch Gründe gemäß Art. 30 EG gerechtfertigt
werden kann.
Art. 28 EG verbietet mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen
gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten. Zutreffend ist die Auffassung des
Verwaltungsgerichts, dass sowohl das Erfordernis einer erneuten Zulassung eines in
einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder des Europäischen Wirtschaftsraums
nach der Richtlinie 91/414/EWG zugelassenen Pflanzenschutzmittels als auch das
vereinfachte Verfahren für eine Parallelzulassung - wie hier der Erteilung einer
Verkehrsfähigkeitsbescheinigung - eine die Warenverkehrsfreiheit des Art. 28 EG
beschränkende Maßnahme gleicher Wirkung darstellen. Denn als den Warenverkehr
einschränkende Maßnahme gleicher Wirkung i. S. d. Art. 28 EG ist jede Maßnahme oder
Regelung der Mitgliedstaaten zu verstehen, die geeignet ist, den
innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu
behindern,
45
vgl. EuGH, Urteil vom 11. Juli 1974, Rs. 8/74 - Dassonville, Slg. 1974, S. 837, Rn. 5;
Kingreen, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 28 EGV Rn. 37 ff. und 127 ff.,
m. w. N.
46
Sowohl eine solche "Doppelprüfung" als auch das vereinfachte Verfahren der
Parallelzulassung ist nur unter den eine Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit im
Einzelfall rechtfertigenden Voraussetzungen des Art. 30 EG zulässig.
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Nach der Rechtsprechung des EuGH gilt in dem Bereich über das Inverkehrbringen von
Pflanzenschutzmitteln der Grundsatz, das jedes in einem Mitgliedstaat in den Verkehr
gebrachte Pflanzenschutzmittel von den zuständigen Behörden dieses Mitgliedstaats
zuzulassen ist (vgl. Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 91/414/EWG). Die gleiche Anforderung
gilt auch dann, wenn das betreffende Erzeugnis bereits in einem anderen Mitgliedstaat
zugelassen worden ist. Eine spezielle Bestimmung für Paralleleinfuhren enthält die
Richtlinie 91/414/EWG nicht. Im Falle eines Parallelimports kauft ein
Wirtschaftsteilnehmer ein Erzeugnis in einem Mitgliedstaat, um es in einem anderen
Mitgliedstaat in der Absicht wieder zu verkaufen, Gewinn aus einem Preisunterschied
zwischen den beiden geografischen Märkten zu ziehen. Die Richtlinie sieht indes keine
Zulassungsvoraussetzungen für ein Pflanzenschutzmittel vor, für das bereits eine
Zulassung nach ihren Bestimmungen erteilt worden ist und das Gegenstand einer
Paralleleinfuhr im Verhältnis zu einem Pflanzenschutzmittel ist, für das im
Einfuhrmitgliedstaat bereits eine Zulassung erteilt wurde. Eine solche Situation fällt
jedoch unter die Bestimmungen über den freien Warenverkehr, so dass die
Rechtmäßigkeit der nationalen Maßnahmen, mit denen die Paralleleinfuhren beschränkt
werden, anhand der Art. 28 ff. EG zu prüfen ist.
48
Vgl. EuGH, Urteil vom 21. Februar 2008, Rs. C-201/06 -, Rn. 31 ff., juris.
49
Der EuGH hat hierzu Parallelimports-Identitätskriterien aufgestellt: Das Importprodukt
muss zumindest insofern einen gemeinsamen Ursprung mit dem Referenzerzeugnis
haben, als es von demselben Unternehmen oder einem verbundenen Unternehmen
oder in Lizenz nach derselben Formel hergestellt wurde; es muss ferner unter
Verwendung desselben Wirkstoffs hergestellt worden sein und überdies die gleichen
Wirkungen haben, wobei etwaige Unterschiede bei den für die Anwendung des
Erzeugnisses relevanten Bedingungen in Bezug auf Landwirtschaft, Pflanzenschutz und
Umwelt - einschließlich der Witterungsverhältnisse - zu berücksichtigen sind. Für dieses
Erzeugnis gilt dann die im Einfuhrmitgliedstaat bereits erteilte Zulassung, soweit dem
keine den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier sowie der Umwelt betreffenden
Erwägungen entgegenstehen.
50
Vgl. EuGH, Urteile vom 11. März 1999, Rs. C 100/96 - Agrochemicals, Slg. 1999, S. I-
1499, Rn. 33 = EuZW 1999, 341 und vom 21. Februar 2008, Rs. C-201/06 -, a. a. O.; vgl.
auch Siegel, NVwZ 2007, 906.
51
Diesen Anforderungen trägt § 16c PflSchG Rechnung und verfolgt ersichtlich den
Zweck, eine unnötige Doppelprüfung nach der Richtlinie 91/414/EWG in jedem
Mitgliedstaat zu vermeiden, weil eine solche Doppelprüfung auch
gemeinschaftsrechtlich eine unverhältnismäßige Beschränkung der
Warenverkehrsfreiheit des Art. 28 EG wäre.
52
Vgl. BT-Drucks. 16/645, S. 6.
53
Ob § 16c PflSchG allerdings den Vorgaben des EuGH zur Frage der Zulässigkeit von
Parallelimporten von Pflanzenschutzmittel in vollem Umfang nachkommt, weil er nicht
auf die Herstelleridentität als Kriterium abstellt und somit das Merkmal des
"gemeinsamen Ursprungs" im oben dargestellten Sinn nicht aufgreift, kann dahinstehen.
Es ist nicht weiter zu vertiefen, ob der deutsche Gesetzgeber mit dieser Regelung die
korrespondierende Entscheidung des EuGH vom 1. April 2004 zu Parallelimporten von
Arzneimitteln in der Sache L. (C-112/02) hat umsetzen dürfen oder ob der "gemeinsame
Ursprung" notwendige Voraussetzung eines Parallelimports von einen
Pflanzenschutzmittel ist.
54
Vgl. hierzu Schlussanträge der Generalanwältin vom 11. September 2007 in der Rs. C-
201/06, Rn. 42 ff., die die Frage der Übertragbarkeit der für den Bereich von
Humanarzneimitteln in der L. -Entscheidung auf den Bereich der Pflanzenschutzmittel
verneint, sowie auch Rn. 43 des Urteils in der Rs. C-201/06; vgl. auch Siegel, a. a. O.,
908 f.
55
Jedenfalls sind die drei Parallelimport-Identitätskriterien vorliegend gegeben. Ein
gemeinsamer Ursprung der Produkte liegt, was das T. -Unternehmen betrifft, unstreitig
vor; konkurrierende Unternehmen stehen nicht in Rede. Das Importprodukt stammt von
der Firma T. D. Q. , T. Hellas SA und das Referenzprodukt von der T. B. GmbH.
Außerdem sind eine Identität der Wirkstoffe und der Wirkungen des Mittels gegeben.
Bezogen auf diese Merkmale sind Unterschiede bei den für die Anwendung des Mittels
relevanten Bedingungen in Bezug auf Landwirtschaft, Pflanzenschutz und Umwelt
einschließlich der Witterungsverhältnisse nicht ersichtlich. Danach sind die Kriterien der
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zulässigen Identitätsprüfung gemäß den vom EuGH aufgezeigten Parametern gegeben.
Daraus folgt eine unverhältnismäßige Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit, wenn
der Parallelimport trotzdem versagt wird. Es besteht vielmehr ein Anspruch auf
Feststellung der Verkehrsfähigkeit.
Wie das Verwaltungsgericht bereits ausgeführt hat, durfte das BVL die Versagung des
Parallelimportes nicht auf ein Identitätskriterium stützen, das für das nationale
Zulassungsverfahren keine rechtliche Bedeutung hat und dessen Erfüllung bei der
nationalen Zulassung - wie hier - nicht gefordert wird. Ob der Riechstoff in dem
Referenzmittel, wie das BVL geltend macht, geeignet ist, von einer Inhalation der
Dämpfe des Mittels abzuhalten, ist für die Feststellung der Verkehrsfähigkeit nicht
entscheidend. Der Senat muss deshalb nicht der Frage nachgehen, ob und in welcher
Intensität das Referenzmittel über einen Eigengeruch verfügt oder ob es ein Brechmittel
enthält, dessen Wirkung zum Ausscheiden des Pflanzenschutzmittels führt. Der
Argumentation des BVL ist auch insoweit nicht zu folgen, als es geltend macht, wenn
Unterschiede bei Wirkstoffen beachtlich seien, dann müsse dies erst recht bei
Abweichungen bei den Beistoffen gelten. Denn Wirkstoffen kommt nach der ständigen
Rechtsprechung des EuGH die beschriebene Verkehrsfähigkeitsrelevanz zu, den
Beistoffen indessen nicht. Aus diesem Grund verfängt auch nicht die Überlegung des
BVL, die Relevanz des Beistoffs zeige sich an der Richtlinie 91/414/EWG (Anhang III),
weil dort Untersuchungen an dem komplett formulierten Mittel vorgesehen seien. Es ist
daher unverhältnismäßig, den innereuropäischen Warenverkehr zu erschweren, indem
der Zugang zum Inlandsmarkt nicht im Wege des vereinfachten Verfahrens der Erteilung
einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung, sondern nur über ein reguläres
Zulassungsverfahren ermöglicht wird, in welchem der für den Verweis auf die volle
Zulassung maßgebliche fehlende Stoff gar keine Rolle spielt. Das unbenannte Kriterium
kann deshalb nicht zur Rechtfertigung von grenzüberschreitenden
Verkehrsbeschränkungen dienen, wenn das zur Abgrenzung geltend gemachte
Schutzniveau selbst im Inland bei Anwendung der Richtlinie 91/414/EWG nicht
gefordert wird, sondern der Zulassungsinhaber des Referenzmittels selbst insoweit über
die Zusammensetzung des Pflanzenschutzmittels ohne pflanzenschutzrechtliche
Verpflichtung entscheidet. Dass die letzte Zulassung des Produkts ohne Riechstoff hier
aus dem Juli 1994 datiert, steht dieser Betrachtung nicht entgegen, weil die aktuelle
Zulassung des Referenzmittels - bis auf den mittlerweile zugesetzten Beistoff - noch
immer dasselbe Produkt wie das im 1994 zugelassene Mittel betrifft. Damit liegt eine
diskriminierende Beeinträchtigung des Parallelimports vor, die jedenfalls unter solchen
Umständen des Einzelfalles nicht unter Hinweis auf Gründe der menschlichen
Gesundheit oder des Verbraucherschutzes (vgl. Art. 30 EG)
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- zur Abgrenzung des kodifizierten Rechtfertigungsgrunds des Schutzes der Gesundheit
von weiteren im Allgemeininteresse liegenden "zwingenden Erfordernissen" (etwa dem
Verbraucherschutz) vgl. Calliess/Ruffert, a. a. O., Art. 28-30 EGV Rn. 200, 210 ff., m. w.
N. auf die Rechtsprechung des EuGH -
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zu rechtfertigen ist.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711
Satz 1 ZPO.
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Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
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zuzulassen, weil fallübergreifende Rechtsfragen in Rede stehen, die höchstrichterlich
bislang nicht geklärt sind.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG.
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