Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 20 B 616/05.AK

OVG NRW: wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, verordnung, wirtschaftliches interesse, staatliche aufgabe, aufschiebende wirkung, vollziehung, zugang, aussetzung, hausrecht
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
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Aktenzeichen:
Tenor:
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 616/05.AK
14.04.2005
Oberverwaltungsgericht NRW
20. Senat
Beschluss
20 B 616/05.AK
G r ü n d e
Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid des
Antragsgegners vom 7. März 2005 wieder herzustellen,
hat keinen Erfolg.
Der angefochtene Bescheid enthält zum einen die Aufforderung, eine Ergänzung des
genehmigten Luftsicherheitsplans zur Genehmigung vorzulegen, aus der hervorgeht, wie
die Antragstellerin ihre gesetzliche Pflicht aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des
Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG), beim Zugang zu den sog. sensiblen Teilen der nicht
allgemein zugänglichen Bereiche des Flughafens Sicherheitskontrollen durchzuführen,
erfüllen wird. Diese Vorlageverpflichtung bezieht sich auf die Pflicht der
Flughafenunternehmer, in einem von den Behörden zu genehmigenden Luftsicherheitsplan
die getroffenen Sicherungsmaßnahmen darzustellen, wie sie heute aus § 8 Abs. 1 Satz 2
LuftSiG folgt und sich früher aus § 19 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG ergab. Zum anderen enthält
der Bescheid aber auch eine unmittelbare Konkretisierung der gesetzlichen Verpflichtung
aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG, und zwar in zeitlicher Hinsicht. Der Antragstellerin wird
in dem Bescheid ausdrücklich die Erklärung abverlangt, die Verpflichtung zur Personal-
und Warenkontrolle ab dem 15. April 2005 endgültig zu übernehmen. In der Begründung
der Anordnung der sofortigen Vollziehung wird weiter die Notwendigkeit einer Fristsetzung
hervorgehoben und schließlich erklärt, dass die gesetzliche Verpflichtung gemäß der zu
treffenden Aussage im Luftsicherheitsplan von der Antragstellerin am 15. April 2005
endgültig übernommen wird. Darin ist - wie auch das entsprechende Verständnis der
Antragstellerin zeigt - die regelnde Aufforderung an die Antragstellerin zu sehen, die
gesetzliche Verpflichtung endgültig ab dem 15. April 2005 zu erfüllen.
Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerin besitzt nach wie vor ein Rechtschutzinteresse
daran, zur Regelung der Vollziehung des Bescheides, soweit er sie, die Antragstellerin,
betrifft, gerichtliche Hilfe in Anspruch zu nehmen. Ihre inzwischen geäußerte Bereitschaft,
den Verpflichtungen aus jenem Bescheid nachzukommen, hat nicht zur Erledigung des
Streits um die Regelung der Vollziehung geführt. Denn die Ergänzung des
Luftsicherheitsplans und die Bereitschaft zur fristgerechten Vornahme der
Sicherheitskontrollen erfolgte - wie der Vorbehalt der gerichtlichen Entscheidung belegt -
nicht in Anerkennung der auferlegten Pflichten, sondern aus der Einsicht, zur Abwehr von
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andernfalls befürchteten weiterreichenden negativen Konsequenzen, namentlich zur
Abwehr von Gefahren für die Luftsicherheit auch im eigenen Interesse des
Flughafenbetriebes die abverlangten Handlungen zunächst vornehmen zu sollen. Eine
derartige "Zwangslage" vermag das Interesse der Antragstellerin an der Gewährung
effektiven vorläufigen Rechtschutzes nicht durchgreifend in Frage zu stellen, wenn sich -
wie hier - die in vorläufiger Befolgung des angefochtenen Bescheides geschaffene
Situation - zumindest in ihren wesentlichen Elementen - jederzeit für die Zukunft ändern
lässt.
Der Antrag ist unbegründet. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche
Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Entscheidendes Gewicht
erlangt dabei, dass die Regelungen des angefochtenen Bescheides, der mit einer den
formellen Anforderungen noch genügend begründeten Anordnung der sofortigen
Vollziehung versehen ist, den Vorgaben des § 8 Abs. 1 LuftSiG entsprechen und
gewichtige Interessen der Antragstellerin, die eine Aussetzung der Vollziehung dieser
Regelungen dennoch zu rechtfertigen vermöchten, weder vorgetragen noch sonst
ersichtlich sind.
Die Antragstellerin führt im wesentlichen verfassungs- und europarechtliche Bedenken an.
Sie sieht in ihrer gesetzlichen Verpflichtung eine unzulässige - verfassungs- wie
europarechtswidrige - Übertragung staatlicher Aufgaben und befürchtet in diesem
Zusammenhang Risiken für die Flugsicherheit, welche von der Allgemeinheit auch für die
Zeit bis zur Klärung der Verfassungsmäßigkeit jener Verpflichtung nicht hingenommen
werden könnten. Die angeführten Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der
einschlägigen Gesetzeslage sind, da eine Aussetzung nach Art. 100 GG im Verfahren auf
Gewährung vorläufigen Rechtschutzes nicht erfolgt, als abwägungserheblicher Belang in
die Interessenabwägung einzustellen, ohne dass sie allerdings hier die begehrte
Aussetzung der Vollziehung begründen würden.
Die von der Antragstellerin vorgebrachten Erwägungen tragen keine ernsthaften Zweifel an
der Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG. Die Wirksamkeit jener
Regelung ist nicht davon abhängig, ob die in jenem Gesetz ebenfalls enthaltenen
Regelungen zur Unterstützung und Amtshilfe durch die Sicherheitskräfte, namentlich des §
14 Abs. 3 LuftSiG über die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt verfassungsmäßig
sind und Bestand haben werden. Erhebliche Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit
des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG selbst ergeben sich nicht. Dies gilt insbesondere auch
in Ansehung der von der Antragstellerin selbst angeführten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit einer Anordnung, in einem Kernkraftwerk
einen bewaffneten Werkschutz zu bilden.
BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185.
Ob und inwieweit der Gesetzgeber die Objektsicherung auf dem Betriebsgelände
gefährdeter oder gefährlicher Anlagen zu einer öffentlichen, durch die Polizei
wahrzunehmenden Aufgabe macht oder sie dem "Hausrecht" des Betreibers überlässt, ist
eine Entscheidung, die in seinem - weiten - Ermessen steht. Dass dieser
Gestaltungsspielraum hier überschritten wäre, ist nicht ersichtlich. Die Ausführungen der
Antragstellerin zu den behaupteten Sicherheitsdefiziten und den daraus für die
Allgemeinheit abgeleiteten Gefahren sind nicht überzeugend begründet. Es ist nicht
einzusehen, warum es einem Flughafenbetreiber nicht möglich sein soll, den erforderlichen
Sicherheitsstandard zu gewährleisten. Die Luftsicherheitsbehörden bedienen sich
ebenfalls für die Kontrollen auf den Flughäfen Fremdpersonals. Diese Personen sind zwar
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als Beliehene mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet, die erforderlichen Maßnahmen zu
treffen (§ 5 Abs. 5 LuftSiG). Worin der durchgreifende Unterschied in sicherheitsrelevanter
Hinsicht zwischen der Ausführung der Personal- und Warenkontrollen durch geeignete
private Sicherheitsbeauftragte unter Berufung auf das Hausrecht und der Ausführung
derselben Kontrollen durch dieselben Personen aufgrund einer Beleihung durch die
Luftsicherheitsbehörden liegen soll, erhellt das Vorbringen der Antragstellerin nicht. Den
privaten Sicherheitskräften stehen mit dem Hausrecht und den allgemeinen
Rechtswahrungsbefugnissen effektive Möglichkeiten zur Verfügung, bei denen
erforderlichenfalls die hoheitlichen Sicherheitskräfte zu Hilfe gerufen werden können, deren
Befugnisse, wie § 5 Abs. 1 LuftSiG zeigt, sich auch auf den hier angesprochenen Bereich
beziehen. Es geht ferner ausschließlich um Personal- und Warenkontrollen beim Zugang
zu den sog. sensiblen Teilen der nicht allgemein zugänglichen Bereiche eines Flughafens.
Das Gesetz geht auf die Regelungen zu Personal- und Warenkontrollen beim Zugang zu
den sensiblen Teilen der Sicherheitsbereiche eines Flughafens in der Verordnung (EG) Nr.
2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur
Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt - ABl. L 355 vom
30. Dezember 2002, S. 1 - zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 849/2004 -
berichtigte Fassung: ABl. L 229 vom 29. Juni 2004, S. 3 - (insbesondere Art. 4 Abs. 2 und
Anhang Nr. 2.3) und in der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21. Juni
2004 zur Festlegung einer gemeinsamen Definition der sensiblen Teile der
Sicherheitsbereiche auf Flughäfen - ABl. L 221 vom 21. Juni 2004, S. 6 - (insbesondere Art.
4 Abs. 1) zurück. vgl. BT-Drs. 1523/61 S. 19
Die von der Antragstellerin weiter zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 - (BVerwGE 95, 188) führt auf keine andere Bewertung. Die
dortigen Ausführungen, dass sich die Luftfahrbehörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben privater
Personen bedienen darf, soweit eine staatliche Kontrolle gewährleistet bleibt, betreffen
eine andere Fallgestaltung, nämlich die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine als
staatlich ausgestaltete Aufgabe auf private Personen übertragen werden kann. Zur Frage,
unter welchen Umständen eine Aufgabe aus Gründen des Verfassungsrechts zwingend als
staatliche auszugestalten ist, verhält sich die Entscheidung demgegenüber nicht. Letztlich
findet bereits über die Verpflichtung der Unternehmen, in einem verbindlich
umzusetzenden Luftsicherheitsplan darzustellen, wie sie ihrer Pflicht nachzukommen
gedenken, und diesen durch die Behörde genehmigen zu lassen, durchaus eine staatliche
Kontrolle der Maßnahmen statt.
Es ergeben sich auch keine gewichtigen Zweifel daran, dass das Sicherungskonzept, wie
es in § 8 LuftSiG geregelt ist, den europarechtlichen Vorgaben aus der Verordnung (EG)
Nr. 2320/02 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 und der
Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21. Juni 2004 entspricht. Namentlich
führen die Verordnungen auf keine originäre - unveräußerliche - Aufgabe staatlicher
Behörden, was die Durchführung der in jenen Verordnungen geforderten Personal- und
Warenkontrollen beim Zugang zu den sensiblen Teilen der Sicherheitsbereiche eines
Flughafens angeht (Anhang Nr. 2.3 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 sowie Art. 1 Abs. 1
Buchstabe a i.V.m. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004). Im Anhang Nr. 2.3
der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 ist die Pflicht zu Personal- und Warenkontrollen
angesprochen, ohne dass damit die staatlichen Stellen selbst zur Durchführung verpflichtet
wären. Vielmehr verbleibt Gestaltungsspielraum für die Mitgliedstaaten. In der
anschließenden Vorgabe Nr. 2.4 etwa erschließt sich unmittelbar, dass die dort geregelte
Pflicht zur ausreichenden Beleuchtung nicht etwa den jeweiligen Mitgliedstaat trifft,
sondern dieser nur dafür Sorge zu tragen hat, dass durch geeignete Maßnahmen
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gewährleistet wird, dass der Flughafen und der Betrieb des Flughafens der
entsprechenden Anforderung genügt. Ferner bestätigt auch Art. 12 der Verordnung das
Verständnis, dass die Verordnung mit den aufgestellten Standards in erster Linie eine
Verpflichtung der Flughafenbetreiber selbst ins Auge gefasst hat. Denn es heißt dort, dass
Sanktionen für Verstöße gegen die Vorschriften der Verordnung wirksam, angemessen und
abschreckend sein müssen. Auch Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 regelt
allein die Pflicht, das gesamte Personal, einschließlich der Flugbesatzung und der
mitgeführten Gegenstände, zu durchsuchen, bevor ihnen der Zugang zu den in Artikel 1
Abs. 1 Buchstabe a festgelegten Teilen des Flughafens gestattet wird, sofern diese Teile
innerhalb des Abfertigungsgebäudes liegen. Dabei schreibt die Norm weder vor, dass die
Mitgliedstaaten diese Pflicht als staatliche Aufgabe durchzuführen haben, noch setzt sie -
zumal in Ansehung der Ausgangsverordnung Nr. 2320/2002 - eine Pflicht zu - eigenem -
staatlichem Handeln voraus. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, bis zum 1. Januar 2006
bzw. zum 1. Juli 2009 Vorkehrungen zu treffen, dass das gesamte Personal beim Zugang
zu weiteren Bereichen durchsucht wird, deutet ebenfalls allein auf einen entsprechenden
Gestaltungsspielraum der jeweiligen Mitgliedstaaten.
Nach alledem führen verfassungs- und europarechtliche Erwägungen nicht zu einem
überwiegenden Interesse der Antragstellerin. Ihre Ausführungen ergeben auch sonst keine
hinreichend gewichtigen Interessen, deretwegen es ihr nicht zumutbar sein könnte, den
auferlegten Pflichten bis zur abschließenden Klärung im Hauptsacheverfahren vorerst
nachzukommen.
Im Hinblick auf die Verpflichtung, eine Ergänzung des Sicherheitsplans vorzugelegen,
belegt schon der Umstand, dass die Antragstellerin der Anordnung - wenn auch unter
Vorbehalt - kurzfristig nachgekommen ist, dass ihr die Vorlageverpflichtung ohne größeren
Aufwand und Beeinträchtigungen gewichtiger eigener Belange möglich ist.
Was die Aufforderung angeht, ab dem 15. April 2005 die Personal- und Warenkontrollen
selbst vorzunehmen, sind ebenfalls gewichtige eigene Belange nicht geltend gemacht. Die
Antragstellerin selbst stellt in eine Güterabwägung nur widerstreitende öffentliche
Interessen ein, nämlich die Schäden, die bei den mit der Klage geltend gemachten
Sicherheitsdefiziten eintreten könnten, und die zeitweiligen finanziellen Einbußen bei
Fortbestand der bisherigen Lage, in der die hoheitliche Seite auf eigene Kosten für die
Personal- und Warenkontrollen sorgt. Hieraus rechtfertigt sich indes kein eigenes Interesse
der Antragstellerin, von der ihr gesetzlich auferlegten Pflicht, Personal- und
Warenkontrollen durchzuführen, vorerst verschont zu bleiben. Wie bereits ausgeführt teilt
der Senat die Befürchtung der Antragstellerin nicht, dass relevante Sicherheitsdefizite zu
erwarten sind, wenn es bei ihrer Verpflichtung bleibt. Im Grunde besteht als eigenes
Interesse lediglich das rein finanzielle daran, nicht selbst mit den Kosten für die streitigen
Kontrollen belastet zu werden, bevor deren Verfassungsmäßigkeit und Vereinbarkeit mit
Europarecht abschließend geklärt ist. Insoweit ist aber weder vorgetragen noch sonst
ersichtlich, warum es der Antragstellerin unzumutbar wäre, bis zur Klärung im
Hauptsacheverfahren insoweit in Vorleistung zu treten und gegebenenfalls auf den Weg
nachträglicher Entschädigung angewiesen zu sein.
Dem danach allenfalls als gering anzusehenden, von der Antragstellerin selbst nicht
ernsthaft angeführten und untermauerten privaten - maßgeblich finanziellen - Interesse
steht das öffentliche Interesse gegenüber, das in Umsetzung unmittelbar bindender
europarechtlicher Vorgaben gesetzlich geschaffene System der Kontrollen klar und
einheitlich zu verwirklichen. Solange die Verfassungswidrigkeit von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
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LuftSiG nicht festgestellt oder die Verbindlichkeit der Norm anderweitig aufgehoben ist,
würde die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin
gegen die Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung offen lassen, wer die Aufgaben zu
erfüllen hat. Als normgebundene Exekutive sind die bisher - auf soweit ersichtlich nach
Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes freiwilliger Basis - tätig gewordenen Hoheitsträger
unter formeller Geltung des Gesetzes zur Erfüllung der Aufgaben nicht verpflichtet und
bereit; ob sie überhaupt noch befugt wären, mag dahinstehen - eine ausdrückliche
allgemeine Klausel der subsidiären Aufgabenwahrnehmung durch die
Luftsicherheitsbehörden enthält das Gesetz nicht. Damit steht nicht nur die tatsächliche
Wahrnehmung der auch nach der Betrachtung der Antragstellerin aus Gründen der
Sicherheit und der Befolgung europarechtlicher Vorgaben zwingend und lückenlos
gebotenen Aufgabe in Rede, sondern auch deren Finanzierbarkeit und endgültige
Finanzierung aus öffentlichen Mitteln. Insofern aber ist zu beachten, dass die Risiken, die
es abzuwehren gilt, aus dem Bereich des Flughafenbetriebs resultieren und damit
vorrangig bei der Antragstellerin anzusiedeln sind.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 4 VwGO. Die
Streitwertentscheidung folgt aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. 52 Abs. 1 GKG. Der Senat sieht
mit Blick auf die Kosten, die mit der streitigen Übernahme der Personal- und
Warenkontrollen für die Antragstellerin verbunden sind, ihr (wirtschaftliches) Interesse im
Hauptsacheverfahren mit 100.000,- EUR angemessen bewertet. Wegen des vorläufigen
Charakters des vorliegenden Verfahrens erscheint es gerechtfertigt, den Streitwert auf die
Hälfte dieses Betrages festzusetzen. Der per Fax übermittelte Tenor des Beschlusses wird
gemäß §§ 122 Abs. 1, 118 VwGO hinsichtlich der Bezeichnung des Kostenschuldners für
die eventuellen Mehrkosten durch die Anrufung des unzuständigen Gerichts berichtigt und
um die Streitwertfestsetzung ergänzt.