Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 14.04.2005

OVG NRW: wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, verordnung, wirtschaftliches interesse, staatliche aufgabe, aufschiebende wirkung, vollziehung, zugang, aussetzung, hausrecht

Datum:

Gericht:

Spruchkörper:

Entscheidungsart:

Aktenzeichen:

Tenor:

Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 616/05.AK

14.04.2005

Oberverwaltungsgericht NRW

20. Senat

Beschluss

20 B 616/05.AK

G r ü n d e

Der Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid des

Antragsgegners vom 7. März 2005 wieder herzustellen,

hat keinen Erfolg.

Der angefochtene Bescheid enthält zum einen die Aufforderung, eine Ergänzung des

genehmigten Luftsicherheitsplans zur Genehmigung vorzulegen, aus der hervorgeht, wie

die Antragstellerin ihre gesetzliche Pflicht aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des

Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG), beim Zugang zu den sog. sensiblen Teilen der nicht

allgemein zugänglichen Bereiche des Flughafens Sicherheitskontrollen durchzuführen,

erfüllen wird. Diese Vorlageverpflichtung bezieht sich auf die Pflicht der

Flughafenunternehmer, in einem von den Behörden zu genehmigenden Luftsicherheitsplan

die getroffenen Sicherungsmaßnahmen darzustellen, wie sie heute aus § 8 Abs. 1 Satz 2

LuftSiG folgt und sich früher aus § 19 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG ergab. Zum anderen enthält

der Bescheid aber auch eine unmittelbare Konkretisierung der gesetzlichen Verpflichtung

aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG, und zwar in zeitlicher Hinsicht. Der Antragstellerin wird

in dem Bescheid ausdrücklich die Erklärung abverlangt, die Verpflichtung zur Personal-

und Warenkontrolle ab dem 15. April 2005 endgültig zu übernehmen. In der Begründung

der Anordnung der sofortigen Vollziehung wird weiter die Notwendigkeit einer Fristsetzung

hervorgehoben und schließlich erklärt, dass die gesetzliche Verpflichtung gemäß der zu

treffenden Aussage im Luftsicherheitsplan von der Antragstellerin am 15. April 2005

endgültig übernommen wird. Darin ist - wie auch das entsprechende Verständnis der

Antragstellerin zeigt - die regelnde Aufforderung an die Antragstellerin zu sehen, die

gesetzliche Verpflichtung endgültig ab dem 15. April 2005 zu erfüllen.

Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerin besitzt nach wie vor ein Rechtschutzinteresse

daran, zur Regelung der Vollziehung des Bescheides, soweit er sie, die Antragstellerin,

betrifft, gerichtliche Hilfe in Anspruch zu nehmen. Ihre inzwischen geäußerte Bereitschaft,

den Verpflichtungen aus jenem Bescheid nachzukommen, hat nicht zur Erledigung des

Streits um die Regelung der Vollziehung geführt. Denn die Ergänzung des

Luftsicherheitsplans und die Bereitschaft zur fristgerechten Vornahme der

Sicherheitskontrollen erfolgte - wie der Vorbehalt der gerichtlichen Entscheidung belegt -

nicht in Anerkennung der auferlegten Pflichten, sondern aus der Einsicht, zur Abwehr von

andernfalls befürchteten weiterreichenden negativen Konsequenzen, namentlich zur

Abwehr von Gefahren für die Luftsicherheit auch im eigenen Interesse des

Flughafenbetriebes die abverlangten Handlungen zunächst vornehmen zu sollen. Eine

derartige "Zwangslage" vermag das Interesse der Antragstellerin an der Gewährung

effektiven vorläufigen Rechtschutzes nicht durchgreifend in Frage zu stellen, wenn sich -

wie hier - die in vorläufiger Befolgung des angefochtenen Bescheides geschaffene

Situation - zumindest in ihren wesentlichen Elementen - jederzeit für die Zukunft ändern

lässt.

Der Antrag ist unbegründet. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche

Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Entscheidendes Gewicht

erlangt dabei, dass die Regelungen des angefochtenen Bescheides, der mit einer den

formellen Anforderungen noch genügend begründeten Anordnung der sofortigen

Vollziehung versehen ist, den Vorgaben des § 8 Abs. 1 LuftSiG entsprechen und

gewichtige Interessen der Antragstellerin, die eine Aussetzung der Vollziehung dieser

Regelungen dennoch zu rechtfertigen vermöchten, weder vorgetragen noch sonst

ersichtlich sind.

Die Antragstellerin führt im wesentlichen verfassungs- und europarechtliche Bedenken an.

Sie sieht in ihrer gesetzlichen Verpflichtung eine unzulässige - verfassungs- wie

europarechtswidrige - Übertragung staatlicher Aufgaben und befürchtet in diesem

Zusammenhang Risiken für die Flugsicherheit, welche von der Allgemeinheit auch für die

Zeit bis zur Klärung der Verfassungsmäßigkeit jener Verpflichtung nicht hingenommen

werden könnten. Die angeführten Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der

einschlägigen Gesetzeslage sind, da eine Aussetzung nach Art. 100 GG im Verfahren auf

Gewährung vorläufigen Rechtschutzes nicht erfolgt, als abwägungserheblicher Belang in

die Interessenabwägung einzustellen, ohne dass sie allerdings hier die begehrte

Aussetzung der Vollziehung begründen würden.

Die von der Antragstellerin vorgebrachten Erwägungen tragen keine ernsthaften Zweifel an

der Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG. Die Wirksamkeit jener

Regelung ist nicht davon abhängig, ob die in jenem Gesetz ebenfalls enthaltenen

Regelungen zur Unterstützung und Amtshilfe durch die Sicherheitskräfte, namentlich des §

14 Abs. 3 LuftSiG über die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt verfassungsmäßig

sind und Bestand haben werden. Erhebliche Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit

des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG selbst ergeben sich nicht. Dies gilt insbesondere auch

in Ansehung der von der Antragstellerin selbst angeführten Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit einer Anordnung, in einem Kernkraftwerk

einen bewaffneten Werkschutz zu bilden.

BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185.

Ob und inwieweit der Gesetzgeber die Objektsicherung auf dem Betriebsgelände

gefährdeter oder gefährlicher Anlagen zu einer öffentlichen, durch die Polizei

wahrzunehmenden Aufgabe macht oder sie dem "Hausrecht" des Betreibers überlässt, ist

eine Entscheidung, die in seinem - weiten - Ermessen steht. Dass dieser

Gestaltungsspielraum hier überschritten wäre, ist nicht ersichtlich. Die Ausführungen der

Antragstellerin zu den behaupteten Sicherheitsdefiziten und den daraus für die

Allgemeinheit abgeleiteten Gefahren sind nicht überzeugend begründet. Es ist nicht

einzusehen, warum es einem Flughafenbetreiber nicht möglich sein soll, den erforderlichen

Sicherheitsstandard zu gewährleisten. Die Luftsicherheitsbehörden bedienen sich

ebenfalls für die Kontrollen auf den Flughäfen Fremdpersonals. Diese Personen sind zwar

als Beliehene mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet, die erforderlichen Maßnahmen zu

treffen (§ 5 Abs. 5 LuftSiG). Worin der durchgreifende Unterschied in sicherheitsrelevanter

Hinsicht zwischen der Ausführung der Personal- und Warenkontrollen durch geeignete

private Sicherheitsbeauftragte unter Berufung auf das Hausrecht und der Ausführung

derselben Kontrollen durch dieselben Personen aufgrund einer Beleihung durch die

Luftsicherheitsbehörden liegen soll, erhellt das Vorbringen der Antragstellerin nicht. Den

privaten Sicherheitskräften stehen mit dem Hausrecht und den allgemeinen

Rechtswahrungsbefugnissen effektive Möglichkeiten zur Verfügung, bei denen

erforderlichenfalls die hoheitlichen Sicherheitskräfte zu Hilfe gerufen werden können, deren

Befugnisse, wie § 5 Abs. 1 LuftSiG zeigt, sich auch auf den hier angesprochenen Bereich

beziehen. Es geht ferner ausschließlich um Personal- und Warenkontrollen beim Zugang

zu den sog. sensiblen Teilen der nicht allgemein zugänglichen Bereiche eines Flughafens.

Das Gesetz geht auf die Regelungen zu Personal- und Warenkontrollen beim Zugang zu

den sensiblen Teilen der Sicherheitsbereiche eines Flughafens in der Verordnung (EG) Nr.

2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur

Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt - ABl. L 355 vom

30. Dezember 2002, S. 1 - zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 849/2004 -

berichtigte Fassung: ABl. L 229 vom 29. Juni 2004, S. 3 - (insbesondere Art. 4 Abs. 2 und

Anhang Nr. 2.3) und in der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21. Juni

2004 zur Festlegung einer gemeinsamen Definition der sensiblen Teile der

Sicherheitsbereiche auf Flughäfen - ABl. L 221 vom 21. Juni 2004, S. 6 - (insbesondere Art.

4 Abs. 1) zurück. vgl. BT-Drs. 1523/61 S. 19

Die von der Antragstellerin weiter zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts

vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 - (BVerwGE 95, 188) führt auf keine andere Bewertung. Die

dortigen Ausführungen, dass sich die Luftfahrbehörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben privater

Personen bedienen darf, soweit eine staatliche Kontrolle gewährleistet bleibt, betreffen

eine andere Fallgestaltung, nämlich die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine als

staatlich ausgestaltete Aufgabe auf private Personen übertragen werden kann. Zur Frage,

unter welchen Umständen eine Aufgabe aus Gründen des Verfassungsrechts zwingend als

staatliche auszugestalten ist, verhält sich die Entscheidung demgegenüber nicht. Letztlich

findet bereits über die Verpflichtung der Unternehmen, in einem verbindlich

umzusetzenden Luftsicherheitsplan darzustellen, wie sie ihrer Pflicht nachzukommen

gedenken, und diesen durch die Behörde genehmigen zu lassen, durchaus eine staatliche

Kontrolle der Maßnahmen statt.

Es ergeben sich auch keine gewichtigen Zweifel daran, dass das Sicherungskonzept, wie

es in § 8 LuftSiG geregelt ist, den europarechtlichen Vorgaben aus der Verordnung (EG)

Nr. 2320/02 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 und der

Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21. Juni 2004 entspricht. Namentlich

führen die Verordnungen auf keine originäre - unveräußerliche - Aufgabe staatlicher

Behörden, was die Durchführung der in jenen Verordnungen geforderten Personal- und

Warenkontrollen beim Zugang zu den sensiblen Teilen der Sicherheitsbereiche eines

Flughafens angeht (Anhang Nr. 2.3 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 sowie Art. 1 Abs. 1

Buchstabe a i.V.m. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004). Im Anhang Nr. 2.3

der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 ist die Pflicht zu Personal- und Warenkontrollen

angesprochen, ohne dass damit die staatlichen Stellen selbst zur Durchführung verpflichtet

wären. Vielmehr verbleibt Gestaltungsspielraum für die Mitgliedstaaten. In der

anschließenden Vorgabe Nr. 2.4 etwa erschließt sich unmittelbar, dass die dort geregelte

Pflicht zur ausreichenden Beleuchtung nicht etwa den jeweiligen Mitgliedstaat trifft,

sondern dieser nur dafür Sorge zu tragen hat, dass durch geeignete Maßnahmen

gewährleistet wird, dass der Flughafen und der Betrieb des Flughafens der

entsprechenden Anforderung genügt. Ferner bestätigt auch Art. 12 der Verordnung das

Verständnis, dass die Verordnung mit den aufgestellten Standards in erster Linie eine

Verpflichtung der Flughafenbetreiber selbst ins Auge gefasst hat. Denn es heißt dort, dass

Sanktionen für Verstöße gegen die Vorschriften der Verordnung wirksam, angemessen und

abschreckend sein müssen. Auch Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 regelt

allein die Pflicht, das gesamte Personal, einschließlich der Flugbesatzung und der

mitgeführten Gegenstände, zu durchsuchen, bevor ihnen der Zugang zu den in Artikel 1

Abs. 1 Buchstabe a festgelegten Teilen des Flughafens gestattet wird, sofern diese Teile

innerhalb des Abfertigungsgebäudes liegen. Dabei schreibt die Norm weder vor, dass die

Mitgliedstaaten diese Pflicht als staatliche Aufgabe durchzuführen haben, noch setzt sie -

zumal in Ansehung der Ausgangsverordnung Nr. 2320/2002 - eine Pflicht zu - eigenem -

staatlichem Handeln voraus. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, bis zum 1. Januar 2006

bzw. zum 1. Juli 2009 Vorkehrungen zu treffen, dass das gesamte Personal beim Zugang

zu weiteren Bereichen durchsucht wird, deutet ebenfalls allein auf einen entsprechenden

Gestaltungsspielraum der jeweiligen Mitgliedstaaten.

Nach alledem führen verfassungs- und europarechtliche Erwägungen nicht zu einem

überwiegenden Interesse der Antragstellerin. Ihre Ausführungen ergeben auch sonst keine

hinreichend gewichtigen Interessen, deretwegen es ihr nicht zumutbar sein könnte, den

auferlegten Pflichten bis zur abschließenden Klärung im Hauptsacheverfahren vorerst

nachzukommen.

Im Hinblick auf die Verpflichtung, eine Ergänzung des Sicherheitsplans vorzugelegen,

belegt schon der Umstand, dass die Antragstellerin der Anordnung - wenn auch unter

Vorbehalt - kurzfristig nachgekommen ist, dass ihr die Vorlageverpflichtung ohne größeren

Aufwand und Beeinträchtigungen gewichtiger eigener Belange möglich ist.

Was die Aufforderung angeht, ab dem 15. April 2005 die Personal- und Warenkontrollen

selbst vorzunehmen, sind ebenfalls gewichtige eigene Belange nicht geltend gemacht. Die

Antragstellerin selbst stellt in eine Güterabwägung nur widerstreitende öffentliche

Interessen ein, nämlich die Schäden, die bei den mit der Klage geltend gemachten

Sicherheitsdefiziten eintreten könnten, und die zeitweiligen finanziellen Einbußen bei

Fortbestand der bisherigen Lage, in der die hoheitliche Seite auf eigene Kosten für die

Personal- und Warenkontrollen sorgt. Hieraus rechtfertigt sich indes kein eigenes Interesse

der Antragstellerin, von der ihr gesetzlich auferlegten Pflicht, Personal- und

Warenkontrollen durchzuführen, vorerst verschont zu bleiben. Wie bereits ausgeführt teilt

der Senat die Befürchtung der Antragstellerin nicht, dass relevante Sicherheitsdefizite zu

erwarten sind, wenn es bei ihrer Verpflichtung bleibt. Im Grunde besteht als eigenes

Interesse lediglich das rein finanzielle daran, nicht selbst mit den Kosten für die streitigen

Kontrollen belastet zu werden, bevor deren Verfassungsmäßigkeit und Vereinbarkeit mit

Europarecht abschließend geklärt ist. Insoweit ist aber weder vorgetragen noch sonst

ersichtlich, warum es der Antragstellerin unzumutbar wäre, bis zur Klärung im

Hauptsacheverfahren insoweit in Vorleistung zu treten und gegebenenfalls auf den Weg

nachträglicher Entschädigung angewiesen zu sein.

Dem danach allenfalls als gering anzusehenden, von der Antragstellerin selbst nicht

ernsthaft angeführten und untermauerten privaten - maßgeblich finanziellen - Interesse

steht das öffentliche Interesse gegenüber, das in Umsetzung unmittelbar bindender

europarechtlicher Vorgaben gesetzlich geschaffene System der Kontrollen klar und

einheitlich zu verwirklichen. Solange die Verfassungswidrigkeit von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5

LuftSiG nicht festgestellt oder die Verbindlichkeit der Norm anderweitig aufgehoben ist,

würde die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin

gegen die Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung offen lassen, wer die Aufgaben zu

erfüllen hat. Als normgebundene Exekutive sind die bisher - auf soweit ersichtlich nach

Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes freiwilliger Basis - tätig gewordenen Hoheitsträger

unter formeller Geltung des Gesetzes zur Erfüllung der Aufgaben nicht verpflichtet und

bereit; ob sie überhaupt noch befugt wären, mag dahinstehen - eine ausdrückliche

allgemeine Klausel der subsidiären Aufgabenwahrnehmung durch die

Luftsicherheitsbehörden enthält das Gesetz nicht. Damit steht nicht nur die tatsächliche

Wahrnehmung der auch nach der Betrachtung der Antragstellerin aus Gründen der

Sicherheit und der Befolgung europarechtlicher Vorgaben zwingend und lückenlos

gebotenen Aufgabe in Rede, sondern auch deren Finanzierbarkeit und endgültige

Finanzierung aus öffentlichen Mitteln. Insofern aber ist zu beachten, dass die Risiken, die

es abzuwehren gilt, aus dem Bereich des Flughafenbetriebs resultieren und damit

vorrangig bei der Antragstellerin anzusiedeln sind.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 4 VwGO. Die

Streitwertentscheidung folgt aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. 52 Abs. 1 GKG. Der Senat sieht

mit Blick auf die Kosten, die mit der streitigen Übernahme der Personal- und

Warenkontrollen für die Antragstellerin verbunden sind, ihr (wirtschaftliches) Interesse im

Hauptsacheverfahren mit 100.000,- EUR angemessen bewertet. Wegen des vorläufigen

Charakters des vorliegenden Verfahrens erscheint es gerechtfertigt, den Streitwert auf die

Hälfte dieses Betrages festzusetzen. Der per Fax übermittelte Tenor des Beschlusses wird

gemäß §§ 122 Abs. 1, 118 VwGO hinsichtlich der Bezeichnung des Kostenschuldners für

die eventuellen Mehrkosten durch die Anrufung des unzuständigen Gerichts berichtigt und

um die Streitwertfestsetzung ergänzt.