Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 15 B 1643/92
OVG NRW (beweis des gegenteils, antragsteller, fraktion, anordnung, hauptsache, gemeinde, interesse, grund, vorläufig, antrag)
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 B 1643/92
Datum:
20.07.1992
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
15 B 1643/92
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 15 L 351/92
Tenor:
Der angefochtene Beschluß wird geändert.
Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden
Rechtszügen.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 6.000,-- DM
festgesetzt.
Gründe:
1
Die Beschwerde hat Erfolg.
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1. Der Antrag,
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der Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung aufzugeben, "den Antragsteller
bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache mit allen Rechten und Pflichten
eines Fraktionsmitgliedes zur Fraktionsarbeit in der SPD- Fraktion im Rat der Stadt K
zuzulassen",
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ist zulässig. Der Senat hat bereits früher
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- vgl. Beschluß vom 21. November 1988
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- 15 B 2380/88 -, NJW 1989, 1105 = NWVBl. 1989, 130 -
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entschieden, daß gegen den Beschluß einer Ratsfraktion, eines ihrer Mitglieder
auszuschließen, der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Diese Entscheidung ist auf
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nahezu einhellige Zustimmung gestoßen.
Vgl. Hessischer VGH, Beschluß vom 13. Dezember 1989 - 6 TG 3175/89 -, DVBl. 1990,
830; VG Darmstadt, Beschluß vom 30. Juni 1989 - III/V G 1057/89 -, NVwZ-RR 1990,
104; Rothe, BayVBl. 1989, 359 ff., und Stadt und Gemeinde 1991, 107 (109), Aulehner,
JA 1989, 478 ff.; Ehlers, NWVBl. 1990, 44 (50).
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Die gegenteiligen Erwägungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes
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- vgl. dessen Urteil vom 9. März 1988
11
- 4 B 86.3226 -, BayVBl. 1988, 432, und den Beschluß vom 24. November 1988
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- 4 CE 88.2620 -, NVwZ 1989, 494 -
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sind in dem Beschluß vom 21. November 1988 bereits gewürdigt worden. Zu einer
erneuten Überprüfung oder Änderung der Rechtsprechung des Senats besteht kein
Anlaß.
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2. Der Antrag ist unbegründet. Die Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3
VwGO (i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO) für den Erlaß der hier beantragten
Regelungsanordnung sind nicht erfüllt.
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a) Es spricht vieles schon gegen die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruches:
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Aufgrund der zu Beginn der Wahlzeit getroffenen Fraktionsabsprache besteht zwar
grundsätzlich ein Anspruch auf die uneingeschränkte Partizipation an der
Fraktionsarbeit. Diesem Anspruch kann die Fraktion aber nach einem wirksamen
Fraktionsausschluß eine rechtsvernichtende Einwendung entgegenhalten. Der
gegenüber dem Antragsteller ausgesprochene Fraktionsausschluß weist bei
summarischer Prüfung, auf die sich der Senat im Rahmen des vorliegenden Verfahrens
beschränken muß, keinen offenkundigen Fehler auf.
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Insbesondere kann nicht von eindeutig vorliegenden Verfahrensverstößen
ausgegangen werden, die schon für sich betrachtet zur Rechtswidrigkeit der
Ausschließung führen müßten.
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Nach einer in Rechtsprechung und Schrifttum verbreiteten Auffassung
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- vgl. BayVGH, Beschluß vom 24. November 1988, a.a.O., VG Darmstadt, Beschluß vom
30. Juni 1989, a.a.O.; Erdmann, DÖV 1988, 907 (910); Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S.
163 f.; Aulehner, a.a.O., S. 483 -
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muß der Ausschließung eine Anhörung des betroffenen Fraktionsmitgliedes
vorausgehen; ferner müssen zu der Sitzung, in der über die Ausschließung befunden
werden soll, sämtliche Fraktionsmitglieder eine Ladung unter Benennung dieses
Punktes der Tagesordnung erhalten. Gemessen daran spricht einiges dafür, daß die
ursprüngliche Entscheidung der Antragsgegnerin vom 18. bzw. 19. November 1991
rechtlichen Bedenken unterlag. Indessen kommt es darauf jedenfalls im vorliegenden
Verfahren wegen der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht an. Es gibt keinen
durchgreifenden Grund, der eine Fraktion daran hindern könnte, eine rechtlich
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zweifelhafte Entscheidung über die Ausschließung eines Fraktionsmitglieds unter
Einhaltung der ursprünglich möglicherweise mißachteten Verfahrenserfordernisse
später zu wiederholen. Gleichviel wie diese spätere Entscheidung ausfällt, liegt darin
der Sache nach eine stillschweigende Aufhebung der ursprünglichen Entscheidung mit
der Folge, daß deren Fehlerhaftigkeit für die Frage nach der Wirksamkeit der
Ausschließung keine Rolle mehr spielt. Dementsprechend kommt es für das
vorliegende Verfahren allein auf den durch das Schreiben des Fraktionsvorsitzenden
vom 24. Februar 1992 gegenüber dem Antragsteller eröffneten weiteren Beschluß der
Antragsgegnerin vom 19. Februar 1992 an. Diesem Beschluß ist eine ordnungsgemäße
Ladung der Fraktionsmitglieder vorausgegangen. Auch ist dem Antragsteller
Gelegenheit gegeben worden, sich vor der Entscheidung zu den ihm gegenüber
erhobenen Vorwürfen zu äußern; daß er davon keinen Gebrauch gemacht hat, ist
unerheblich.
In der Rechtsprechung des hessischen Verwaltungsgerichtshofes wird für die
Rechtmäßigkeit eines Fraktionsausschlusses außerdem vorausgesetzt, daß an der
Aussprache und Beratung vor der Beschlußfassung der Fraktion nur deren Mitglieder
beteiligt waren.
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Vgl. Hessischer VGH, Beschluß vom 3. Dezember 1991 - 6 TG 2216/91 -, HSGZ 1992,
161; vgl. auch VG Darmstadt, Beschluß vom 30. Juni 1989, a.a.O., zur Beteiligung
fraktionsfremder Personen an der Abstimmung.
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Dies vorausgesetzt, könnte auch der Beschluß vom 19. Februar 1992 Rechtsfehler
aufweisen. Zwar haben sich an der Beschlußfassung selbst fraktionsfremde Personen
nicht beteiligt, sie waren aber bei der zuvor durchgeführten Aussprache zugegen.
Indessen kann die Forderung des hessischen Verwaltungsgerichtshofes auf die
Rechtsverhältnisse der nordrhein-westfälischen Ratsfraktionen nicht ohne weiteres
übertragen werden. Die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen stellt
mangels entsprechender Vorgaben die Regelung der fraktionsinternen
Rechtsbeziehungen weitgehend in die Dispositionsfreiheit der Fraktionsmitglieder.
24
Vgl. Beschluß des Senats vom 21. November 1988, a.a.O.
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Das gilt auch für den äußeren Rahmen der Fraktionsarbeit und die Gestaltung der
Fraktionssitzungen.
26
Vgl. z.B. Urteil des Senats vom 23. Juli 1991 - 15 A 2638/88 -, DÖV 1992, 170.
27
Der Umstand, daß nur Mitglieder des jeweiligen Vertretungsorgans selbst sich zu einer
Fraktion zusammenschließen können (§ 30 Abs. 7 Satz 1 GO), hat Bedeutung für die
Mitgliedschaft als solche und für das daran anknüpfende Stimmrecht innerhalb der
Fraktion. Weitergehende Schlußfolgerungen für die Teilnahme Dritter an den
Fraktionsberatungen lassen sich aus diesem eher selbstverständlichen Umstand,
anders als dies nach dem hessischen Gemeinderecht der Fall sein mag,
28
vgl. Hessischer VGH, Beschluß vom 3. Dezember 1991, a.a.O., unter Hinweis auf § 36 a
Abs. 1 Satz 1 GO Hessen,
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aber schwerlich herleiten. Im Gegenteil dürfte gegen eine beratende Mitwirkung Dritter,
sieht man von dem Ausnahmefall der Behandlung geheimhaltungsbedürftiger
30
Angelegenheiten (§ 22 Abs. 1, § 30 Abs. 2 GO) ab, grundsätzlich keine Bedenken
bestehen.
Vgl. auch Bick, a.a.O., S. 158 f.
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Das gilt um so mehr, als dafür nicht selten ein sachliches Bedürfnis besteht, dessen
Erfüllung auch im Interesse der Gemeinde liegt.
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Zur beratenden Teilnahme von Verwaltungsangehörigen an den Fraktionssitzungen vgl.
erneut Urteil des Senats vom 23. Juli 1991, a.a.O.
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In materieller Hinsicht ist der Ausschluß eines Fraktionsmitglieds nach der
Rechtsprechung des Senats grundsätzlich nur aus wichtigem Grund zulässig.
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Vgl. Beschluß vom 21. November 1988,
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a.a.O.; ebenso: Hessischer VGH,
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Beschlüsse vom 2. August 1984 - 2 TG 607/84 -,
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HSGZ 1987, 209, vom 13. Dezember 1989, a.a.O.,
38
und vom 3. Dezember 1991, a.a.O., sowie Bayerischer
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VGH, Beschluß vom 24. November 1988, a.a.O.
40
Die materielle Beweislast für einen solchen Grund liegt im Hauptsacheverfahren bei der
Fraktion. Das kann sich bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zugunsten
des jeweiligen Antragstellers auswirken, wenn die Fraktion schon ihrer Darlegungslast
nicht genügt. In einer derartigen Situation, wie sie den durch Beschluß des Senats vom
21. November 1988 beurteilten Fall kennzeichnete, muß vorläufig - bis zum eventuellen
Beweis des Gegenteils im Hauptsacheverfahren - von der Unwirksamkeit des
Fraktionsausschlusses ausgegangen werden. Denn anderenfalls müßte das von der
Ausschließung betroffene Fraktionsmitglied gewissermaßen auf eine bloße, u.U. nicht
weiter zu erhärtende Verdächtigung hin die Folgen des Fraktionsausschlusses
schutzlos hinnehmen. Das kann, wenn auch ein Anordnungsgrund glaubhaft gemacht
ist, den Erlaß einer einstweiligen Anordnung rechtfertigen.
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Eine solche Situation liegt hier indessen nicht vor. Die Antragsgegnerin hat eine Reihe
schwerwiegender Vorwürfe gegen den Antragsteller erhoben, die, wenn sie berechtigt
sind, nach der zutreffenden Auffassung des Verwaltungsgerichts für die
Antragsgegnerin eine weitere Zusammenarbeit mit dem Antragsteller als unzumutbar
erscheinen lassen, also einen wichtigen Grund für dessen Ausschließung aus der
Fraktion ergeben. Sie hat ferner diese Vorwürfe im einzelnen konkretisiert und dafür
schon jetzt eine Reihe von Beweismitteln beigebracht, von denen vor allem die
eidesstattliche Versicherung des Fraktionsmitglieds Rxxx vom 20. Februar 1992 und die
Niederschrift über die dienstliche Erklärung der Fraktionssekretärin Kxxx vom 26. März
1992 Erwähnung verdienen. Der Antragsteller bestreitet zwar den Wahrheitsgehalt
dieser Angaben. Aufschluß darüber kann aber erst eine - nur im Hauptsacheverfahren
mögliche - Beweisaufnahme vermitteln.
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In dieser Situation kann von einer bloßen Verdächtigung des Antragstellers keine Rede
sein. Im Gegenteil liegen gewichtige, nur im Hauptsacheverfahren ausräumbare
Anhaltspunkte für die Rechtmäßigkeit des Fraktionsausschlusses vor. Daß auch unter
dieser Voraussetzung - trotz Erfüllung der Darlegungslast und allein mit Blick auf die
Beweislast der Fraktion - vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache von der
Unwirksamkeit des Fraktionsausschlusses ausgegangen werden müßte, ist entgegen
der Auffassung des Verwaltungsgerichts weder dem Beschluß des Senats vom 21.
November 1988 zu entnehmen
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- ebenso aber offenbar auch Hessischer VGH,
44
Beschluß vom 13. Dezember 1989, a.a.O. -
45
noch in der Sache zu befürworten. Denn anderenfalls hätte es das von der
Ausschließung betroffene Fraktionsmitglied in der Hand, den Eintritt der an den
Faktionsausschluß geknüpften Folgen durch bloßes Bestreiten des ihm in
substantiierter Form zur Last gelegten Fehlverhaltens für die oftmals erhebliche Dauer
des Hauptsacheverfahrens hinauszuschieben und nicht selten ganz zu vereiteln. Das
wäre nicht weniger unbefriedigend als die schutzlose Auslieferung des
Fraktionsmitglieds gegenüber einer bloßen, nicht näher konkretisierten Verdächtigung,
wie sie Gegenstand des Senatsbeschlusses vom 21. November 1988 war.
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b) Diese materiellrechtlichen Aspekte der Ausschließung bedürfen im vorliegenden
Verfahren indessen keiner weiteren Vertiefung. Denn die hier gegebene Situation führt
jedenfalls zur Verneinung des für die beantragte einstweilige Anordnung außerdem
erforderlichen Anordnungsgrundes:
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Das Begehren, den Antragsteller vorläufig mit allen Rechten und Pflichten eines
Fraktionsmitgliedes an der Fraktionsarbeit zu beteiligen, läuft in tatsächlicher Hinsicht
auf eine uneingeschränkte und wegen der zu erwartenden Dauer des
Hauptsacheverfahrens voraussichtlich endgültige Vorwegnahme der Hauptsache
hinaus. Solche den Rahmen einer vorläufigen Regelung überschreitende Anordnungen
sind allein dann zulässig, wenn eine Versagung vorläufigen Rechtsschutzes den
Antragsteller schwer und unzumutbar belasten würde.
48
Vgl. z.B. BVerfG, Beschluß vorn 19. Oktober 1977
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- 2 BvR 42/76 -, BVerfGE 46, 166 (179); Beschluß
50
des Senats vom 30. Juni 1987 - 15 B 1396/87 -,
51
bestätigt durch BVerfG, Beschluß vorn 19. Oktober
52
1987 - 2 BvR 947/87 -.
53
In einem Organstreit, wie er hier vorliegt,
54
vgl. Beschluß des Senats vom 21. November 1988,
55
a.a.O.; Ehlers, a.a.O., S. 50 mit Fußn. 65,
56
kann bei diesem Ausgangspunkt eine Vorwegnähme der Hauptsache nur in seltenen
Ausnahmefällen gerechtfertigt werden; denn dort ist im Gegensatz zum
Außenrechtsstreit
57
- vgl. dazu BVerfG, Beschluß vom 25. Oktober
58
1988 - 2 BvR 745/88 -, DVBl. 1989, 36 -
59
nicht über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu
entscheiden. Diese sind dem Antragsteller nicht um seiner selbst willen, sondern im
Interesse der Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten
herzuleiten noch im Schutzbereich der Rechtsweggarnatie (Art. 19 Abs. 4 GG)
angesiedelt.
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Zur fehlenden Grundrechtsfähigkeit des
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Innenrechtsträgers vgl. Urteile des Senats
62
vom 10. September 1982 - 15 A 1223/80 -,
63
NJW 1983, 53 (54), und vom 9. Dezember 1988
64
- 15 A 271/86 -, WissR 1990, 89; OVG
65
Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. Mai 1987
66
- 7 A 90/86 -, DÖV 1988, 40 (41);
67
zur Rechtsweggarantie :BVerwG, Urteil vom 11. Juli 1985
68
- 7 C 59.84 -, Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 215.
69
Gemessen daran kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des Senats
70
- vgl. Beschlüsse vom 29. November 1988
71
- 15 B 3259/88 -, vom 27. April 1989
72
- 15 B 1412/89 -, vom 14. Juni 1989
73
- 15 B 1248/89 -, vom 27. September 1989
74
- 15 B 2944/89 -, vom 12. Februar 1990
75
- 15 B 35/90 -, DVBl. 1990, 834, vom
76
14. Mai 1992 - 15 B 1551/92 - und
77
vom 12. Juni 1992 - 15 B 2283/92 -
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für den Anordnungsgrund in einem Organstreit nicht auf die subjektive Betroffenheit des
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jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im
Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. - bei einer Vorwegnahme der
Hauptsache - unabweisbar erscheint. Entscheidend für die Vorwegnahme der
Hauptsache ist neben der Bedeutung der konkreten Angelegenheit für die Gemeinde
vor allem der Rang des Rechtssatzes, dessen Verletzung durch die einstweilige
Anordnung abgewendet werden soll.
Vgl. Beschluß des Senats vom 12. Februar 1990, a.a.O.
80
Ausgehend davon kommt auch beim Streit um einen Fraktionsausschluß die
Vorwegnahme der Hauptsache durch eine einstweilige Anordnung nur ausnahmsweise
in Betracht.
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Einen solchen Ausnahmefall hat der Senat in seinem Beschluß vom 21. November
1988 darin gesehen, daß das von der Ausschließung betroffene Fraktionsmitglied einer
bloßen Verdächtigung nicht schutzlos ausgeliefert werden darf. Die Hinnahme solcher
Verhältnisse in den fraktionsinternen Beziehungen würde dem Willkürverbot
widersprechen, dessen Beachtung auch im Funktionsinteresse der Gemeinde
unabweisbar erscheint. Derartige Verhältnisse liegen hier nicht vor. Vielmehr ist oben
dargelegt, daß die Antragsgegnerin sich auf gewichtige, wenn auch bisher nicht
abschließend geklärte Anhaltspunkte für ein Fehlverhalten des Antragstellers stützen
kann, das die notwendige Vertrauensbasis für eine Fortsetzung der gemeinsamen
Fraktionsarbeit nachhaltig in Frage stellt. Auf diese Ausführungen wird Bezug
genommen.
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Für die Verletzung eines anderen Rechtssatzes, der im Interesse der Gemeinde eine
einstweilige Anordnung gebieten würde, gibt es ebenfalls keine genügenden
Anhaltspunkte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, daß das Verfahren, welches zur
Ausschließung des Antragstellers geführt hat, rechtsstaatlichen Minimalanforderungen
widerstreiten würde. Auch dies ist oben näher ausgeführt.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung folgt
aus § 20 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 1 GKG.
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Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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