Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 A 928/05

OVG NRW: teilzeitbeschäftigung, beendigung des dienstverhältnisses, wissenschaft und forschung, treu und glauben, vorzeitige pensionierung, nachzahlung, vollzeitbeschäftigung, erlass, risikoverteilung
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 928/05
Datum:
22.02.2007
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
6 A 928/05
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 1 K 4864/01
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Bescheides der
Bezirksregierung B. vom 13. August 2001 und des
Widerspruchsbescheides vom 4. September 2001 verpflichtet, den
Antrag der Klägerin auf Aufhebung der Bewilligung von Teilzeit im
Blockmodell durch Bescheid der Bezirksregierung B. vom 4. Februar
1999 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu
bescheiden.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Von den Kosten des Rechtsstreits in beiden Rechtszügen tragen die
Klägerin 1/4 und das beklagte Land 3/4.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von
110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Die am 20. März 1947 geborene Klägerin stand bis zum 31. Januar 2002 als
Oberstudienrätin im Schuldienst des beklagten Landes. Auf ihren Antrag vom 6.
November 2001 und auf der Grundlage eines Gutachtens des Gesundheitsamtes der
Stadt C. vom 20. Dezember 2001 wurde sie wegen Dienstunfähigkeit mit Wirkung vom
1. Februar 2002 in den Ruhestand versetzt.
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Mit Formblattantrag vom 17. Januar 1999 beantragte die Klägerin bei der
Bezirksregierung B. eine Teilzeitbeschäftigung im sogenannten Sabbatjahrmodell ab
dem 1. August 1999 für die Dauer von drei Jahren mit 2/3 der Dienstbezüge, davon zwei
Jahre Beschäftigung und anschließend ein Jahr Freistellung. Die Teilzeitbeschäftigung
wurde durch die Bezirksregierung B. antragsgemäß unter dem 4. Februar 1999
genehmigt. Dabei wurde die Freistellungsphase, das so genannte Sabbatjahr, auf das
Schuljahr 2001/2002 festgelegt.
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Mit Schreiben vom 30. Juni 2001 beantragte die Klägerin bei der Bezirksregierung B.
"die Rücknahme des Freistellungsjahres und die Auszahlung der einbehaltenen
Dienstbezüge". Zur Begründung trug sie vor, auf Grund ihrer anhaltenden Krankheit sei
es ihr unmöglich geworden, die mit dem Sabbatjahr angestrebten Vorhaben und Pläne
zu verwirklichen. Dieser Umstand sei unvorhersehbar gewesen. Das reduzierte
Einkommen habe außerdem zu finanziellen Engpässen geführt, die ebenfalls nicht
voraussehbar gewesen seien. Auf Grund ihrer körperlichen Beeinträchtigung - ihr Grad
der Behinderung betrage nunmehr 50% - sei sie nicht mehr in der Lage, alle im Haushalt
anfallenden Arbeiten selbst zu erledigen und müsse zunehmend auf fremde Hilfe
zurückgreifen, wodurch eine nicht einkalkulierte finanzielle Belastung entstehe.
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Ausweislich eines Telefonvermerks vom 6. Juli 2001 erklärte die Klägerin gegenüber
dem Sachbearbeiter der Bezirksregierung B. außerdem mündlich, dass sie auf
unabsehbare Zeit erkrankt sei.
5
Mit Bescheid vom 13. August 2001 lehnte die Bezirksregierung B. den Antrag ab und
führte aus, eine vorübergehende Erkrankung innerhalb des Zeitraums der
Freistellungsphase falle in den Risikobereich der Klägerin, so wie eine Erkrankung in
der aktiven Ansparphase des Sabbatjahres im Risikobereich des Dienstherrn liege. Die
vorübergehend aufgetretene Erkrankung hindere sie nicht grundsätzlich an der
Inanspruchnahme der Freistellung, sondern es trete allenfalls nicht der mit der
Antragstellung verfolgte Zweck ein. Ein Anspruch auf Nachzahlung der Bezüge bestehe
nur, wenn das Freistellungsjahr aus von dem Beamten nicht zu vertretenden Gründen
dauerhaft nicht oder nicht in vollem Umfang in Anspruch genommen werden könne, z.B.
bei Pensionierung, Tod oder sonstigem Ausscheiden aus dem Dienst.
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Die Klägerin reichte der Bezirksregierung B. mit Schreiben vom 22. August 2001 eine
Kopie des ihr am 7. Juni 2001 mit Wirkung ab dem 15. März 2001 ausgestellten
Schwerbehindertenausweises sowie ein Attest vom 21. August 2001 ein, nach dessen
Inhalt sie bis zum 25. September 2001 dienstunfähig erkrankt sei. Mit Schreiben vom 29.
August 2001 erhob sie Widerspruch gegen den Bescheid der Bezirksregierung B. vom
13. August 2001 und gab zur Begründung an, sie sei aus von ihr nicht zu vertretenden
Gründen in Gestalt schwerer Erkrankung nicht in der Lage, den Dienst auszuüben. Es
stelle für sie eine unbillige Härte dar, mit den auf Grund des Sabbatjahres gekürzten
Bezügen leben zu müssen.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 4. September 2001 wies die Bezirksregierung B. den
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Widerspruch zurück und führte zusätzlich aus, ein Abbruch der Freistellungsphase im
Falle von Erkrankungen würde zwangsläufig eine vorzeitige Aufstockung der
Stundenzahl bedeuten, da der Beamte stellenplanmäßig auf einer ganzen Stelle geführt
werden müsste. Hiergegen sprächen jedoch haushaltsrechtliche Gründe, da die
aufgrund bewilligter Sabbatjahre frei gewordenen Stellenanteile für Neueinstellungen
verwendet worden seien und daher nicht mehr zur Verfügung stünden. Es sei ferner
auch nicht damit zu rechnen, dass die Klägerin ihren Dienst zeitnah aufnehmen könne,
da die Erkrankung fortbestehe. Aufgrund der Dauer der Erkrankung sei die Frage
aufgeworfen, ob dauernde Dienstunfähigkeit vorliege. Dies könnte dann einen Anspruch
auf Nachzahlung der noch nicht ausgezahlten Bezüge auslösen. Es bestehe jedoch
keine Fürsorgeverpflichtung, einer vorübergehend erkrankten Lehrkraft entgegen
haushaltsrechtlicher Gegebenheit und in Kenntnis der weiter fortbestehenden
Erkrankung die Rückkehr zur Vollzeitbeschäftigung zu ermöglichen. Mit Erlass vom 28.
Juni 1996 habe das Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung im
Einvernehmen mit dem Innenministerium Regelungen zum Sabbatjahr bekannt
gegeben. Darin seien Beispielsfälle angeführt, in denen eine vorzeitige Beendigung des
Freistellungsjahres einen Nachzahlungsanspruch auslöse. Alle dort genannten Fälle,
nämlich vorzeitige Pensionierung, Wechsel des Dienstherrn, Entlassung oder Tod,
zielten auf ein endgültiges Ausscheiden aus dem Dienst und seien daher mit einer
vorübergehenden Erkrankung nicht vergleichbar. Das Ministerium habe den Fall der
Erkrankung im Sabbatjahr nicht vergessen, sondern bewusst nicht in den
Beispielskatalog aufgenommen.
Am 10. Oktober 2001 hat die Klägerin Klage auf Zahlung weiterer Besoldung erhoben.
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Mit Schreiben vom 2. August 2002 hat die Bezirksregierung B. dem Landesamt für
Besoldung und Versorgung (LBV) angezeigt, dass die Klägerin aufgrund ihrer
Zurruhesetzung mit Ablauf des 31. Januar 2002 die für die Zeit vom 1. August 2001 bis
zum 31. Juli 2002 bewilligte Freistellungsphase nicht vollständig habe in Anspruch
habe nehmen können, und darum gebeten, der Klägerin "für den Zeitraum der
Freistellungsphase, die Frau N. durch Zurruhesetzung nicht in Anspruch nehmen
konnte, vom 1. Februar 2002 bis zum 31. Juli 2002 ... zu erstatten". Mit Bescheid des
LBV vom 16. September 2002 ist der Klägerin eine Nachzahlung in einer Höhe von
brutto 17.850,37 EUR gewährt worden, berechnet aus der Differenz zwischen den
fiktiven Bezügen, welche sie auf Grund der Vollbeschäftigung in der Zeit vom 1. August
1999 bis zum 31. Juli 2001 (2-jährige Arbeitsphase des Sabbatjahrmodells) ohne
Teilzeitkürzung erhalten hätte (104.908,95 EUR), und den ihr vom 1. August 1999 bis
zum 31. Januar 2002 (vorzeitiger Eintritt in den Ruhestand) tatsächlich, also in Höhe von
2/3 der Regelbesoldung, zugeflossenen Bezügen (87.058,58 EUR). Grundlage dessen
ist die Anwendung eines Erlasses des Finanzministeriums des beklagten Landes vom
10. Mai 2000 (B 1110 - 3.2.27 - II D 2) zum Verfahren in Störungsfällen bei der
Altersteilzeitbeschäftigung im Blockmodell (§ 78 d Abs. 2 LBG NRW).
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Die Klägerin hat vorgetragen, ihr stehe aus der Regelung in Ziffer IV des Runderlasses
des Kultusministeriums vom 28. Juni 1996 ein Anspruch auf die volle Vergütung zu, weil
sie das Freistellungsjahr aus einem von ihr nicht zu vertretenden Grund nicht in vollem
Umfang in Anspruch genommen habe. Es sei falsch und im Übrigen durch ihre
Zurruhesetzung überholt, wenn der Widerspruchsbescheid nur von einer
vorübergehenden Erkrankung als Hindernis für die Inanspruchnahme des Sabbatjahres
ausgehe. Aus den im Erlass aufgezählten Beispielsfällen könne nicht geschlossen
werden, dass eine Nachzahlung nur bei endgültigem Ausscheiden aus dem Dienst in
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Betracht komme. Haushaltsrechtliche Gründe könnten der Rückabwicklung des
Sabbatjahrs und den Nachzahlungsansprüchen nicht entgegen gehalten werden. Eine
Erkrankung während des Freistellungsjahrs führe dazu, dass der gesamte Zweck der
ursprünglichen Teilzeitbeschäftigung entfalle. Sie sei so zu stellen, als sei sie die
gesamte Zeit vollbeschäftigt gewesen. Mit dem ihr vom LBV zugeflossenen Betrag sei
die Teilzeitbeschäftigung nur zum Teil rückabgewickelt worden. Ausgehend von dem
Zahlenwerk des LBV und dem darin zuletzt für Juli 2001 genannten Monatsbetrag von
7.807,64 DM stünde ihr das sechsfache hiervon noch zu, ferner die Sonderzuwendung
in anteiliger Höhe für den noch offenen Zeitraum. Der Unterschiedsbetrag zwischen der
gezahlten Sonderzuwendung und der von ihr geforderten Sonderzuwendung finde sich
bei den Zinsforderungen für den Monat Dezember wieder.
Die Klägerin hat beantragt,
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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung B. vom 13.
August 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. September 2001 zu
verpflichten, an sie 25.889,77 EUR nebst 5% Zinsen über dem Basiszinssatz nach §
247 BGB auf 21.557,71 Euro ab dem 10. Oktober 2001 sowie auf 798,40 EUR ab dem
1. November 2001, auf 2.736,27 EUR ab dem 1. Dezember 2001 sowie auf 798,40 EUR
ab dem 1. Januar 2002 zu zahlen,
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hilfsweise das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung B.
vom 13. August 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. September
2001 zu verpflichten, die Teilzeitbewilligung vom 4. Februar 1999 teilweise zu
widerrufen.
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Das beklagte Land hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Es hat vorgetragen, das Begehren der Klägerin habe abgelehnt werden müssen, da
eine Erkrankung während der Freistellungsphase in ihren Risikobereich falle. Nur Ziffer
IV Abs. 2 des Erlasses vom 26. Juni 1996 regele den hier einschlägigen Fall einer
vorzeitigen Rückkehr zur Vollzeitbeschäftigung. Das Fehlen einer freien und
verfügbaren Planstelle stelle danach einen dem Rückkehrwunsch entgegen stehenden
dienstlichen Belang dar. Die durch Teilzeitbeschäftigungen frei gewordenen
Stellenanteile seien für Neueinstellungen verwendet worden. Als weiterer dienstlicher
Belang stehe einer Rückkehr zur Vollzeit entgegen, dass die Klägerin auf Grund ihrer
Erkrankung nicht verwendbar gewesen sei. Ein Fall von Ziffer IV Abs. 3 des Erlasses
vom 28. Juni 1996 liege nicht vor, da die dortigen Beispiele sämtlich ein endgültiges
Ausscheiden aus dem Dienst verlangten. Da das Ministerium bewusst auf die
Benennung der Erkrankung als Beispielsfall verzichtet habe, habe die Klägerin auch nur
einen Antrag auf Rückkehr zur Vollbeschäftigung stellen können, der jedoch unter
Berücksichtigung dienstlicher Belange zu bescheiden sei. Dass zwischenzeitlich ein
Anwendungsfall für eine Nachzahlung gem. Ziffer IV Abs. 3 des Runderlasses vom 28.
Juni 1996 eingetreten sei, spiele für die Klage im Übrigen keine Rolle, da es hier um
vorzeitige Rückkehr zur Vollzeitbeschäftigung gehe.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, die
Klägerin habe weder aus der Fürsorgepflicht noch aus den einschlägigen Erlassen in
Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch auf die mit dem Hauptantrag geltend
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gemachte Ausgleichszahlung. Ein Rückgriff unmittelbar auf § 85 LBG als
Anspruchsnorm komme nicht in Betracht, weil der Wesenskern der Fürsorgepflicht nicht
verletzt werde. Der Gesetzgeber habe in § 78 b LBG die von ihm als zutreffend erachtete
Risikoverteilung deutlich erkennen lassen und das Risiko von Krankheit im Sabbatjahr
dem Beamten auferlegen wollen. Diese Risikoverteilung sei der Klägerin auch
zumutbar. Sie habe auf Grund des Bescheides des LBV vom 16. September 2002 in
analoger Anwendung des Erlasses des Finanzministeriums zu Störfällen bei
Altersteilzeitbeschäftigung im Blockmodell eine Nachzahlung erhalten, weil es ihr nicht
möglich gewesen sei, die Freistellungsphase vollständig in Anspruch zu nehmen. Damit
habe sie im Rahmen der von ihr tatsächlich bis zum Beginn des Ruhestandes
erbrachten Dienstleistungen, d.h. für die Zeit vom 1. August 1999 bis zum 31. Juli 2001,
die Bezüge einer Vollzeitkraft erhalten. Ein darüber hinaus gehender Anspruch der
Klägerin auf weiteren finanziellen Ausgleich bestehe nicht.
Die auf der Erlassregelung fußende Verwaltungspraxis stehe mit höherrangigem Recht
in Einklang. Erbringe ein Beamter im Sabbatjahrmodell zunächst vollen Dienst und
werde er dann während des Freistellungsjahrs wegen Dienstunfähigkeit in den
vorzeitigen Ruhestand versetzt, so habe er in der Arbeitsphase zwar vollen Dienst
geleistet, erhalte dafür dennoch nur gekürzte Bezüge. Dieses Ergebnis sei im
Grundsatz, auch ohne Anwendung der Erlassregelung über die
Altersteilzeitbeschäftigung, durch den Beamten hinzunehmen. Mit der vorzeitigen
Dienstunfähigkeit verwirkliche sich für ihn das allgemeine Lebensrisiko. In dieser
Situation gewähre die Erlassregelung aus dem Gerechtigkeitsgedanken heraus eine
Rechtswohltat für den endgültig aus dem Landesdienst ausscheidenden Beamten,
indem diesem die geleistete Vollarbeitszeit wertmäßig zugute gebracht werde. Damit sei
dem Gedanken der Billigkeit und des Vorteilsausgleichs Rechnung getragen. Im Lichte
des Art. 3 Abs. 1 GG sei es sachlich gerechtfertigt, einen solchen Vorteilsausgleich nicht
über die geregelte und in der Praxis gewährte Höhe hinaus zu gewähren. Der
Dienstherr sei nicht verpflichtet, einen freiwilligen Vorteilsausgleich in Gestalt einer
Billigkeitsentschädigung auch für den Zeitraum der Freistellungsphase zu zahlen.
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Unerheblich sei, ob die gewählte Lösung die Gerechteste oder Sinnvollste sei. Zwar
wirkten sich bei diesem Verständnis der Regelung Verzögerungen des
Zurruhesetzungsverfahrens zum Nachteil des Beamten aus. Darauf komme es jedoch
nicht an, weil die Verwaltung an Recht und Gesetz gebunden sei und ein Verfahren
deshalb zügig betreiben müsse, andernfalls schadenersatzpflichtig werde. Die gewählte
Regelung weise zudem den Vorteil der Handhabbarkeit auf, weil sie an feste Daten
anknüpfe. Das Alimentationsprinzip werde nicht verletzt. Aus Treu und Glauben habe
die Klägerin auf Grund vorrangiger gesetzlicher Wertungen keinen Anspruch. Das
Sabbatjahr habe auch keine Erholungsfunktion, weshalb es nicht analog § 10 Abs. 1
Satz 1 Erholungsurlaubsverordnung durch die Erkrankung der Klägerin aufgeschoben
werde.
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Das beklagte Land habe der Klägerin schließlich nicht die hilfsweise beantragte
Rückkehr zur Vollzeit ermöglichen müssen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der
hierfür einschlägigen Ermächtigung in § 78 b Abs. 3 Satz 2 LBG NRW lägen nicht vor,
weil der Klägerin das Festhalten an der bewilligten Teilzeit auf Grund ihrer Erkrankung
nicht unzumutbar geworden sei. Diese Risikoverteilung zu Lasten der Klägerin
entspreche dem Willen des Gesetzgebers.
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Mit der vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor, der Gesetzgeber habe
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die Auswirkungen einer langdauernden und Dienstunfähigkeit verursachenden
Erkrankung in der Freistellungsphase nicht geregelt. Die hierdurch eintretende Lücke
sei unter Beachtung von § 85 LBG NRW und Art. 3 Abs. 1 GG zu schließen. Eine zu
Beginn des Sabbatjahres bereits vorliegende und im Laufe des Sabbatjahres in eine
Dienstunfähigkeit einmündende Erkrankung müsse aus Gründen der Gleichbehandlung
dem im Erlass vom 26. Juni 1996 geregelten Fall vorzeitiger Pensionierung
gleichgestellt werden. Denn in beiden Fällen könne der Beamte das Sabbatjahr nicht
nutzen. Es sei willkürlich, bei vorzeitiger Beendigung des Dienstverhältnisses auf Grund
einer Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit einen Ausgleich zu gewähren, diesen
jedoch bei langdauernder Erkrankung zu verweigern.
Das Sabbatjahr sei entgegen der Ansicht des beklagten Landes und des
Verwaltungsgerichts in seiner Funktion dem Erholungsurlaub vergleichbar, zumal es in
der Regel nur von älteren Beamten wahrgenommen werde, die aber, gerade im
Lehrerbereich, ein erhöhtes Krankheitsrisiko hätten. Das Sabbatjahr diene der
Regeneration des Beamten, der damit seine Dienstfähigkeit wiederherstellen bzw.
aufrechterhalten wolle. Dieser Zweck dürfe nicht vereitelt werden. Die
Geschäftsgrundlage der Bewilligung von Teilzeit, nämlich das Ziel eines
Erholungsjahres, werde verfehlt, wenn der Beamte die Freistellungsphase
krankheitsbedingt nicht in Anspruch nehmen könne.
23
Die Klägerin beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung des
Bescheides der Bezirksregierung B. vom 13. August 2001 sowie des
Widerspruchsbescheides vom 14. April 2001 zu verpflichten, die Teilzeitbewilligung
vom 4. Februar 1999 aufzuheben,
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hilfsweise das beklagte Land unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide zu
verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Aufhebung der Teilzeitbewilligung vom 4.
Februar 1999 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts erneut zu
entscheiden,
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äußerst hilfsweise nach dem im erstinstanzlichen Verfahren gestellten Hauptantrag zu
erkennen.
27
Das beklagte Land beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Es verteidigt das angefochtene Urteil als richtig. Erkrankungen des Beamten in der
Freistellungsphase des Blockmodells lägen nach den zutreffenden Erwägungen des
angefochtenen Urteils und dem Willen des Gesetzgebers im Risikobereich des
Beamten.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf die Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Berufung hat teilweise Erfolg. Die Klage ist mit dem Hauptantrag abzuweisen. Auf
den Hilfsantrag ist ihr stattzugeben.
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Die Weigerung des beklagten Landes, dem Antrag der Klägerin auf Aufhebung des
Bescheids vom 4. Februar 1999 über die Bewilligung von Teilzeitbeschäftigung im
Blockmodell zu entsprechen, ist rechtswidrig. Der Bescheid der Bezirksregierung B.
vom 13. August 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 4. September
2001, mit dem das beklagte Land den Antrag abgelehnt hat, ist rechtswidrig und folglich
aufzuheben, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Sache ist allerdings nicht spruchreif, so
dass das beklagte Land lediglich verpflichtet werden kann, über den Antrag der Klägerin
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, § 113 Abs.
5 Satz 2 VwGO.
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1. Eine unmittelbar anwendbare Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin auf
nachträgliche Aufhebung der Bewilligung einer Teilzeitbeschäftigung ist in dem
Landesbeamtengesetz NRW nicht vorgesehen. § 78 b Abs. 3 LBG NRW findet
unmittelbar nur dann Anwendung, wenn Gegenstand der nachträglichen Änderung eine
Teilzeitbeschäftigung nach § 78 b Abs. 1 LBG NRW, das heißt eine gleichmäßig
verteilte Teilzeitbeschäftigung sein soll. Für eine Teilzeitbeschäftigung im Blockmodell
nach § 78 b Abs. 4 LBG NRW gilt die Vorschrift schon aufgrund ihrer systematischen
Stellung nicht.
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Gleichwohl nimmt das beklagte Land auch nachträgliche Abänderungen von
Teilzeitbeschäftigungen im Blockmodell vor, soweit die Beamten davon begünstigt
werden. Das folgt für das hier betroffene Ressort des Ministeriums für Schule und
Weiterbildung aus dessen Runderlass vom 28. Juni 1996, GABl. NRW I S. 129. Nach
Abschnitt IV Abs. 2 des Runderlasses ist die vorzeitige Änderung des Umfangs der
Teilzeitbeschäftigung in Form des Sabbatjahres oder die Rückkehr zur
Vollbeschäftigung mit Zustimmung des Dienstvorgesetzten zulässig, wenn dienstliche
Belange nicht entgegenstehen. In diesem Fall werden die bis zu diesem Zeitpunkt
angesparten Bezüge nachgezahlt. Nach Abschnitt IV Abs. 3 des Runderlasses "besteht
ebenfalls ein Nachzahlungsanspruch auf die nicht ausbezahlten Bezüge", wenn "das
Freistellungsjahr aus einem nicht von der Lehrkraft zu vertretenden Grund nicht oder
nicht in vollem Umfang in Anspruch genommen werden (z.B. wegen vorzeitiger
Pensionierung, Wechsel des Dienstherrn, Entlassung, Tod)" kann. Die Rechtsgrundlage
der hierauf gestützten Verwaltungspraxis kann in einer entsprechenden Anwendung des
§ 78 b Abs. 3 Satz 2 LBG NRW gesehen werden. Ebenso wie bei einer gleichmäßig
verteilten Teilzeitbeschäftigung sind auch und gerade bei der Teilzeitbeschäftigung im
Blockmodell nachträgliche Veränderungen der ursprünglichen Tatsachengrundlage
denkbar, die eine Anpassung der Teilzeitbewilligung an die neue Situation nahe legen
oder gebieten. Das gilt jedenfalls für die hier allein interessierende Abänderung einer
Teilzeitbewilligung auf Antrag des betroffenen Beamten (§ 78 b Abs. 3 Satz 2 LBG
NRW), dem eine Fortsetzung der einmal bewilligten Teilzeitbeschäftigung u.U. nicht
mehr zugemutet werden kann.
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Ausgehend davon ist gegen die Verwaltungspraxis des beklagten Landes, auch
Teilzeitbeschäftigungen in der Form des Sabbatjahrs nachträglich im Interesse des
Beamten aufzuheben bzw. den geänderten Verhältnissen anzupassen, aufgrund des
höherrangigen Gesetzesrechts nichts einzuwenden. Dem Erlass des Ministeriums für
Schule und Weiterbildung vom 28. Juni 1996 kommt mit seinen oben wiedergegebenen
Teilregelungen in Abschnitt IV Abs. 2 und Abs. 3 in diesem Zusammenhang sowohl
37
eine norminterpretierende Funktion als auch eine ermessenssteuernde Bedeutung zu.
Die hieran geknüpften Rechtsfolgen entsprechen den in § 78 b Abs. 3 Satz 2 LBG NRW
vorgesehenen. Nach Abschnitt IV Abs. 2 des Runderlasses sind ebenso wie in der
gesetzlichen Vorschrift sowohl eine Änderung des Umfangs der Teilzeitbeschäftigung
als auch die Rückkehr zur Vollbeschäftigung möglich. Die außerdem vorgesehene
Nachzahlung der angesparten Bezüge ist die notwendige Folge einer solchen
nachträglichen Abänderung. Abschnitt IV Abs. 3 des Runderlasses spricht
demgegenüber nur den Nachzahlungsanspruch als solchen an und gewährt diesen
"ebenfalls", wenn das Freistellungsjahr nicht oder nicht in vollem Umfang in Anspruch
genommen werden konnte. Dem muss aber wegen der Abhängigkeit des
Besoldungsanspruches von dem jeweiligen Beschäftigungsumfang (§ 6 Abs. 1 BBesG)
eine Abänderung oder Aufhebung der Bewilligung über die Teilzeitbeschäftigung
vorausgegangen sein, die Rechtsfolge in Abschnitt IV Abs. 3 des Runderlasses ist
deshalb - trotz der missverständlichen Wortwahl - identisch mit der Rechtsfolge, die in
Abschnitt IV Abs. 2 vorgesehen ist.
2. Gemessen an dieser rechtlichen Ausgangslage erweist sich die Ablehnung des
Antrags der Klägerin auf Abänderung der ursprünglichen Teilzeitbewilligung als
ermessensfehlerhaft.
38
a) Das beklagte Land hat seine Weigerung, dem Begehren der Klägerin zu entsprechen
im Wesentlichen auf zwei Gesichtspunkte gestützt: Zum einen hat es den Fall der
Klägerin nicht als einen Fall vorzeitiger Pensionierung i.S.v. Abschnitt IV Abs. 3 des
Runderlasses angesehen, weil die Klägerin nicht schon vor oder mit Beginn der
Freistellungsphase, sondern erst sechs Monate nach deren Beginn in den vorzeitigen
Ruhestand getreten ist. Zum anderen hat es, gestützt auf eine entsprechende Passage
in den Gesetzesmaterialien,
39
vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 18. Juni 1997, LT-Drucks. 12/2124, S. 45,
40
die Auffassung vertreten, dass Zeiten, in denen der Beamte während der
Freistellungsphase dienstunfähig erkrankt sei, zu Lasten des Beamten ebenso wie
Zeiten einer Erkrankung während der Arbeitsphase zu Lasten des Dienstherrn gingen.
Weder die eine noch die andere Erwägung erweist sich als rechtlich beanstandungsfrei.
41
b) Die ausschließliche Orientierung des Landes an den in Abschnitt IV Abs. 3 des
Runderlasses ausdrücklich benannten Beispielsfällen steht im Widerspruch zum
Gleichheitssatz. Sie lässt außer Betracht, dass die dauerhafte Erkrankung nicht anders
als ein Fall vorzeitiger Zurruhesetzung vor oder mit Beginn der Freistellungsphase zur
Folge hatte, dass der Klägerin die Vorteile des Sabbatjahrs in vollem Umfang
entgangen sind. Der Fall vorzeitiger Pensionierung und der Fall einer Dauererkrankung
während der Freistellungsphase unterscheiden sich lediglich in dem Rechtsgrund, der
den Beamten an der Inanspruchnahme des Sabbatjahrs hindert. Die Folgen sind in
beiden Fällen für den Beamten identisch: Der Vorteil, während des sog. Sabbatjahrs
keinen Dienst ausüben zu müssen, wird durch einen anderen Rechtsgrund für die
Freistellung vom Dienst überholt und verdrängt, in dem einen Fall begründet in der
Zurruhesetzung, in dem anderen Fall in der krankheitsbedingten Dienstunfähigkeit.
Indem das beklagte Land diesen tatsächlichen Gesichtspunkten keine Bedeutung
beimessen will, behandelt es im Wesentlichen gleichgelagerte Sachverhalte ungleich.
Der hierin liegende Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG tritt im Hinblick darauf, dass
Abschnitt IV Abs. 3 des Runderlasses vom 28. Juni 1996 eine andere, mit
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höherrangigem Recht vereinbare Handhabung durchaus nahelegt, besonders deutlich
hervor. Denn die in dem Erlass ausdrücklich aufgeführten Fälle sind lediglich
beispielhaft genannt und lassen damit auch Raum für eine mit dem Gleichheitssatz in
Einklang stehende Behandlung ähnlich gelagerter sonstiger Fallgestaltungen.
c) Der Hinweis des Landes auf die in den Gesetzesmaterialien wiedergegebene
Bewertung von Erkrankungen durch den Gesetzgeber ist nur im Ausgangspunkt
zutreffend, erweist sich hingegen in seiner verallgemeinernden Bedeutung für die
Verwaltungspraxis als rechtlich nicht tragfähig. Zutreffend ist, dass vorübergehende
Erkrankungen des im Blockmodell teilzeitbeschäftigten Beamten sowohl während der
Arbeitsphase als auch während der Freistellungsphase im Grundsatz bedeutungslos
sind, eine nachträgliche Abänderung der Teilzeitbewilligung also nicht rechtfertigen
können. Ebenso wie eine vorübergehende Erkrankung während der Arbeitsphase in die
Risikosphäre des Dienstherrn fällt, muss eine ebensolche Erkrankung in der
Freistellungsphase zu Lasten des Beamten gehen.
43
Vgl. Beschluss des Senats vom 30. Dezember 2004 - 6 A 40/04 -.
44
Das bedeutet jedoch nicht, dass jedwede Erkrankung des Beamten von dem
Dienstherrn als unerheblich behandelt werden darf. Insbesondere langwierige
Erkrankungen, die den Beamten an der Inanspruchnahme der Freistellungsphase
vollständig oder in einem erheblichen Umfang hindern, dürfen nicht von vornherein
unberücksichtigt bleiben. Die Teilzeitbewilligung in der besonderen Form des § 78 b
Abs. 4 LBG NRW beruht zwar nicht auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne der
§§ 54 ff. VwVfG NRW zwischen dem Beamten und dem Dienstherrn. Ihr liegt vielmehr
ein antragsabhängiger Verwaltungsakt zugrunde. Dieser ist ähnlich wie ein öffentlich-
rechtlicher Vertrag (vgl. dazu § 60 Abs. 1 VwVfG NRW) unter bestimmten
Voraussetzungen zustande gekommen. Im Fall der Teilzeitbewilligung im Blockmodell
gehört dazu auch die für beide Seiten erkennbare Erwartung des Beamten, die durch
den Verzicht auf Besoldungsbestandteile während der Arbeitsphase erwirtschafteten
Vorteile durch eine bei einer Vollzeitbeschäftigung nicht mögliche Freistellung vom
Dienst in der Phase des Sabbatjahrs angemessen nutzen zu können. Wird diese
Erwartung in einem erheblichen Umfang enttäuscht, weil während der Zeit, in die die
Freistellungsphase fällt, bereits aus anderen Gründen von dem Beamten kein Dienst zu
leisten ist, so kann dem Beamten ein uneingeschränktes Festhalten an der
Teilzeitbeschäftigung billiger Weise nicht mehr zugemutet werden. Die Fortsetzung der
Teilzeitbeschäftigung ist dabei für den Beamten umso eher unzumutbar, je mehr die
tatsächliche Situation sich den in Abschnitt IV Abs. 3 des Runderlasses ausdrücklich
genannten Beispielsfällen für ein vollständiges Obsoletwerden der Freistellungsphase
annähert.
45
Die nachteiligen Folgen einer solchen Situation darf der Dienstherr nicht einseitig dem
Beamten aufbürden. Eine Rechtfertigung dafür findet sich insbesondere nicht in dem
Gedanken, dass längerfristige Erkrankungen während der Arbeitsphase in die
Risikosphäre des Dienstherrn fallen und dadurch ein Ausgleich für ähnliche
Krankheitsfälle während der Freistellungsphase hergestellt wird. Die Nachteile, die eine
Erkrankung des Beamten für den Dienstherrn mit sich bringt, bestehen nämlich
unabhängig von der Teilzeitbeschäftigung und müssen bei einer Vollzeitbeschäftigung,
ohne dass ihnen ein Ausgleich gegenüberstünde, hingenommen werden. Die
Teilzeitbeschäftigung darf folgerichtig nicht dazu führen, dass die hierin liegende
Risikoverteilung im Grundsätzlichen zu Lasten des Beamten geändert wird.
46
d) Weil der Beamte sich von der Teilzeitbewilligung nicht einseitig lösen kann, hat
vielmehr der Dienstherr billigerweise an einer Anpassung des Rechtsverhältnisses an
die veränderten Umstände mitzuwirken.
47
Im konkreten Streitfall war die Klägerin vom Beginn der Freistellungsphase an bis zu
ihrer schließlich erfolgten Zurruhesetzung vollständig außer Stande, die Vorteile des
Sabbatjahrs für sich in Anspruch zu nehmen. Die zur Erwirtschaftung dieser Vorteile
während der Arbeitsphase bei reduzierter Besoldung geleistete Vorarbeit ist dadurch in
vollem Umfang entwertet worden. Ab welcher (zeitlichen) Grenze dem Beamten ein
Festhalten an der einmal bewilligten Teilzeitbeschäftigung nicht mehr zugemutet
werden kann, bedarf hier keiner Entscheidung. Im Falle der Klägerin ist sie jedenfalls
eindeutig überschritten.
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Der Klägerin kann schließlich nicht entgegengehalten werden, dass sie ursprünglich
lediglich kürzere Krankschreibungen von jeweils nur mehreren Wochen Dauer bei dem
beklagten Land eingereicht hat. Abgesehen davon, dass sie bereits mit ihrem schon vor
Beginn der Freistellungsphase gestellten Antrag auf Abänderung der
Teilzeitbeschäftigung und den in diesem Zusammenhang gegebenen tatsächlichen
Erklärungen hinreichend deutlich gemacht hatte, auf unabsehbare Zeit erkrankt zu sein,
kommt es für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage im Rahmen der hier
vorliegenden Verpflichtungsklage auf die heutigen Verhältnisse und nicht auf die
Erkenntnislage der behördlichen Entscheidung an. Inzwischen steht aber zweifelsfrei
fest, dass die Klägerin in der Zeit der Freistellungsphase dauerhaft erkrankt und zu
deren Inanspruchnahme deshalb vollständig außer Stande war.
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3. Das beklagte Land hat das ihm bei der Entscheidung über den Antrag auf
nachträgliche Abänderung bzw. Aufhebung der Bewilligung über die
Teilzeitbeschäftigung zustehende Ermessen bisher nicht in rechtlich einwandfreier
Weise ausgeübt. Es ist deshalb zu verpflichten, dies unter Beachtung der vorstehenden
Überlegungen des Senats nachzuholen. Von einer Ermessensreduzierung auf eine
Entscheidung, die nur im Sinne des Antrages der Klägerin ausfallen könnte, ist nicht
auszugehen. Die Verwaltungspraxis des Landes ist wegen ihrer Verengung allein auf
die in Abschnitt IV Abs. 3 des Runderlasses vom 28. Juni 1996 namentlich angeführten
Beispielsfälle und wegen der vollständigen Vernachlässigung aller Krankheitsfälle über
den Einzelfall der Klägerin hinaus defizitär. Eine Neubescheidung des von der Klägerin
gestellten Antrages wird dementsprechend erst dann möglich sein, wenn das beklagte
Land seine bisherige Praxis auch über den konkreten Streitfall hinaus überprüft und neu
geordnet haben wird. Diesem Entscheidungsprozess kann der Senat nicht vorgreifen.
Eine uneingeschränkte Verpflichtung des beklagten Landes muss deshalb unterbleiben.
Mangels Spruchreife kann nur der Hilfsantrag Erfolg haben.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
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Die Zulassung der Revision folgt aus § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, weil der Senat der
Rechtssache grundsätzliche Bedeutung beimisst.
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